Чурсина Е. В. - Разграничение полномочий между органами власти РФ
Актуальность темы исследования. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и еесубъектов по предметам совместного ведения постоянно находится в центревнимания теории и практики государственного строительства. Особоезначение эти вопросы приобрели в ходе реформы федеративных отношений,последовательно проводимой в стране, начиная с 2000 года. Четкое разграничение полномочий органов государственной власти федерального центра и субъектов Федерации в сфере их совместного веденияопределено первоочередной задачей государственной политики в ПосланияхПрезидента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию.Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать,точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а гдесубъектов Федерации, - подчеркнул Президент России в ПосланииФедеральному Собранию 2001 года. - Иначе эта ситуация будет порождатьновые споры, будет использоваться противниками курса на укреплениеФедерации1.Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года 741 создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти, органами государственной власти субъектов Российской Федерациии органами местного самоуправления1 2. Очевидно, что задача у комиссиинепростая, - отметил Президент России в Послании ФедеральномуСобранию 2002 года. - Но мы ждем от ее работы результатов. Они нужныдля повышения эффективности государственной политики, стабилизациимежбюджетных отношений, внесения большей ясности в организациювласти в целом1.
Комиссия подвергла анализу 211 действующих федеральных законов, определяющих механизмы разграничения полномочий между различнымиуровнями публичной власти, - отметил ее руководитель Д.Н. Козак, - из нихтолько 25 были признаны не требующими изменений, 36 законов былирекомендованы к отмене как излишние либо не несущие никакой правовойнагрузки, остальные требуют усовершенствования с целью определенияоптимальной модели организации государственной и муниципальной властейв Российской Федерации и разграничения полномочий между ними вразличных сферах общественных отношений3 4.
На основе концепции, выработанной Комиссией, осуществлен пересмотр значительной части российского законодательства. Однако, какпоказано в диссертационной работе, не все вопросы разграниченияполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов по предметам совместного ведения получили при этомоднозначное решение, продолжается научная и законотворческаядеятельность по отработке принципов такого разграничения и определениюконкретных полномочий центра и регионов во многих сферах общественныхотношений и внедрению закрепленных полномочий в общественнуюпрактику.
Мы, наконец, юридически и фактически восстановили единство страны, - отметил Президент России В.В.Путин в Послании ФедеральномуСобранию 2003 года. - Укрепили государственную власть, приблизилифедеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единогоправового пространства смогли вплотную заняться разграничениемполномочий между центром и регионами. Здесь еще многое нужно сделать,но мы, во всяком случае, уже вплотную занялись этой проблемой.Приступили к строительству дееспособной, финансово-обеспеченной властина местах. Говорю, как видите, очень аккуратно: только приступили к этойработе.1
Рабочей группой Государственного Совета Российской Федерации проведен анализ практики осуществления полномочий по предметамсовместного ведения, подготовлены предложения о передаче органамгосударственной власти субъектов РФ 114 дополнительных полномочий всфере совместного ведения, которые обсуждены и одобрены на заседанияхГосударственного Совета РФ (2 июля и 26 августа 2005 года).5 6 7 Этотперечень не исчерпывающий, - подчеркнул на заседании ГосударственногоСовета РФ 2 июля 2005 года Президент России В.В.Путин. - Мы и сПредседателем Правительства и с руководителями министерств говорили поэтому поводу, многие из них согласились с доводами руководителейсубъектов Российской Федерации о необходимости расширения этогоперечня.
В условиях реформирования федеративных отношений настоящее диссертационное исследование, направленное на совершенствованиеконституционно-правовых основ разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения, приобретает особую актуальность.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты разграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного веденияисследовались многими учеными (Р.Г. Абдулатипов, С.А.Авакьян,
A. С.Автономов, Л.Ф.Болтенкова, Н.В.Варламова, М.В.Глигич-Золотарева,
B. В.Гошуляк, Н.М.Добрынин, А.В.Елисеев, Т.Д.Зражевская, Л.М.Карапетян,
A. В.Киселева и А.В.Нестеренко, Е.И.Козлова, Ю.И.Колесов, И. А. Конюхова(Умнова), Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, В.Н.Лысенко, Э.В.Навасардова,
C. В.Нарутто, С.Л.Сергевнин, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов,
B. Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю. Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и другие).
В. А. Черепановым разработана научная концепция разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами,однако разграничение полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного веденияспециальному исследованию не подвергалось.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственнойвласти Российской Федерации и ее субъектов по поводу разграниченияполномочий в сфере совместного ведения.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование этихобщественных отношений и, соответственно, закрепляется разграничениеполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов по предметам совместного ведения.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями
диссертационного исследования являются:- разработка научных основ разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения;
- разработка предложений по совершенствованию конституционноправовых основ разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметамсовместного ведения.
В соответствии с поставленными целями диссертационное исследование направлено на решение следующих задач:
- изучение сущности совместного ведения в конституционном правеРоссийской Федерации;
- анализ динамики и современного состояния разграниченияполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов по предметам совместного ведения;
- анализ и раскрытие возможностей различных форм нормотворческойдеятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместноговедения;
- разработка принципов разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметамсовместного ведения;
- разработка предложений по совершенствованию правовогорегулирования принципов разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметамсовместного ведения.
Методологические основы исследования. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволяющий изучитьразграничение полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в историческом развитии на различных этапах становления российскогофедерализма. В исследовании анализируются возникающие при этомпротиворечия, которые являются источником дальнейшего развитиясовместного ведения, и на этой основе формулируются предложения попреодолению таких противоречий, направленные на совершенствованиеконституционно-правовых основ разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения.
В диссертационном исследовании применялись системный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы,использовались результаты официального и доктринального толкованияконституционно-правовых норм. Для теоретической интерпретации понятийи выработки их определений использованы приемы и методы формальнойлогики.
Научная новизна исследования. В диссертации предпринята одна из первых попыток комплексного изучения совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов как самостоятельного государственно-правовогоявления. Сформулировано авторское определение совместного ведения ираскрыта его структура, рассмотрена динамика государственной политики вэтой сфере, предложена система принципов разграничения полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и еесубъектов по предметам совместного ведения, обеспечивающих баланс иэффективное взаимодействие между федеральной и региональными властямив едином Российском государстве, обоснована необходимость ихзакрепления федеральным конституционным законом, внесены предложенияпо совершенствованию федерального законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (вотличие от предметов совместного ведения) можно определить каккомпетенцию Российской Федерации и ее субъектов (их органовгосударственной власти) по осуществлению властных действий вобщественных отношениях, составляющих предметы совместного ведения изакрепленных частью 1 статьи 72 Конституции РФ.Совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих совместное ведение и осуществляющих разграничение компетенцииРоссийской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти)по предметам совместного ведения представляется возможным выделить вкачестве самостоятельного конституционно-правового института, которыйсостоит из норм Конституции РФ, Федеративного договора, федеральныхзаконов и законов субъектов РФ, договоров между Российской Федерацией иее субъектами (соглашений их органов государственной власти).
2. Возникновение и развитие института совместного ведения вконституционном праве Российской Федерации осуществлялось подвлиянием двух основных тенденций: централизации и децентрализации.
На первоначальных этапах становления российского федерализма (1993-1999 годы) на основе децентрализации государственной властипроизошел фактический пересмотр предметов совместного ведения,определенных Конституцией РФ 1993 года. Посредством договоров междуРоссийской Федерацией и ее субъектами многие предметы совместноговедения передавались субъектам РФ; некоторые предметы веденияРоссийской Федерации договорным путем перераспределялись в предметысовместного ведения. В результате обострились противоречия междуцентром и регионами по поводу разграничения компетенции, наметилисьдезинтеграционные процессы в развитии российского федерализма.
В целях укрепления российской государственности, начиная с 2000 года, осуществляются государственно-правовые преобразования поусилению централизации государственной власти, получившие названиефедеративной реформы, важное место среди которых отведеноразграничению полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
3. В ходе федеративной реформы, как показано в диссертационномисследовании, осуществлено детальное разграничение полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения, определено бюджетное обеспечение ихреализации. Тем самым устранена правовая неопределенность в отношениикомпетенции центра и регионов по многим вопросам совместного ведения,созданы условия для преодоления необеспеченного федерального мандата,который в течение многих лет субъекты РФ выполняли за счет своихбюджетов.
Вместе с тем, в ходе федеративной реформы сокращена компетенция регионов в сфере совместного ведения, некоторые группы общественныхотношений (лесные, водные и др.) переданы в ведение РоссийскойФедерации. В диссертации обоснована необходимость корректировкиотдельных положений федеративной реформы, нахождения оптимальногосоотношения между полномочиями органов государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
4. Нормотворческая деятельность субъектов РФ по предметамсовместного ведения осуществляется в двух основных формах.
Доминирующей является нормотворческая деятельность в рамках и во исполнение полномочий органов государственной власти субъекта РФ,установленных федеральным законом. Федеральный законодатель, обладаяприоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое и непосредственное регулирование техвопросов, которые должны решаться одинаково на территории всехсубъектов РФ и, во вторых, устанавливает полномочия центра и регионов поисполнению закрепленных федеральным законом положений и правовомурегулированию оставшейся части совместного правового поля. Субъекты РФв рамках и во исполнение их компетенции, установленной федеральнымзаконом, осуществляют основную часть своей нормотворческойдеятельности по предметам совместного ведения.
Другой формой нормотворческой деятельности субъектов РФ по предметам совместного ведения является опережающее правовоерегулирование, объем которого по мере формирования единого правовогопространства Российской Федерации уменьшается, но не исчезаетполностью. В правовом регулировании некоторых групп общественныхотношений, например, в области установления административнойответственности, опережающее правовое регулирование остается важнойформой нормотворческой деятельности субъектов РФ и на этапесформированной системы российского законодательства.
В диссертации предлагается первое предложение пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации изложить в следующей, более четкой и однозначной редакции:Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственноеправовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии сфедеральными законами и в части, не урегулированной федеральнымизаконами. До принятия поправки представляется целесообразным закрепитьпредложенную формулировку в конституциях (уставах) субъектов РФ.
5. Разграничение полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного веденияпредставляется эффективным осуществлять на основе научно обоснованнойсистемы принципов, обеспечивающих баланс и эффективное взаимодействиемежду федеральной и региональными властями в едином Российскомгосударстве. Результаты диссертационного исследования (с учетом научныхразработок в этой области) позволили сформулировать семь принциповразграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения:субсидиарности; ограниченной необходимости федерального регулирования;рамочного федерального регулирования; позитивного обязывания;бюджетной обеспеченности полномочий; соблюдения интересов РоссийскойФедерации и ее субъектов; сотрудничества Российской Федерации и еесубъектов.
6. Принципы разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметамсовместного ведения относятся к объекту конституционного регулирования.В рамках действующей Конституции РФ (до проведения конституционнойреформы) они могут быть установлены законодательно, но не обычнымфедеральным законом, а законом, регулирующим общественные отношенияконституционного значения, а именно: федеральным конституционнымзаконом. Принятие такого конституционного закона, во-первых, сформируети закрепит общее согласие Российской Федерации и ее субъектов по основамфедеративного устройства Российского государства (посредством одобренияСоветом Федерации, состоящим из представителей органов государственнойвласти субъектов РФ). Во-вторых, создаст правовую основу для безусловногоисполнения федеральным законодателем установленных принциповвследствие высшей юридической силы конституционного закона поотношению к обычным федеральным законам.
7. Принятие такого конституционного закона является достаточносложным и длительным процессом и может быть рассмотрено как идеальныйвариант правового закрепления принципов разграничения полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерацией и еесубъектов по предметам совместного ведения. В условиях проведенияфедеративной реформы реально возможным способом их внедрения вконституционную практику представляется внесение соответствующихдополнений и изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации. Такие предложения сформулированы в диссертационномисследовании и внесены в Государственную Думу Ставропольского края.
Теоретическое значение результатов исследования. В диссертации осуществлена разработка научных основ разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения, предложено решение важнойгосударственной задачи нахождения оптимального баланса междуфедеральной и региональными властями. Результаты исследования вносятвклад в развитие науки конституционного права, способствуют становлениюсовместного ведения как самостоятельного конституционно-правовогоинститута.
Практическое значение, апробация и внедрение результатов исследования. В диссертации разработаны конкретные практическиепредложения по совершенствованию конституционно-правовых основразграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения,которые представлены в Государственную Думу Ставропольского края(приложения 1 и 2 к диссертации) и использованы при подготовке:
- проекта Федерального закона О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по разграничению полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, направленного
Государственной Думой Ставропольского края полномочному представителю Президента Российской Федерации в Южном федеральномокруге Д.Н. Козаку;
- аналитической записки О результатах первого этапа мониторинга федеральных законов от 4 июля 2003 года 95-ФЗ и от 22 августа 2004 года 122-ФЗ, направленной Государственной Думой Ставропольского края вСовет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дляподготовки Доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации.
Выводы и предложения диссертанта обсуждались на научнопрактических конференциях в Ставропольском институте им. В.Д. Чурсина. Результаты исследования получили практическую реализацию в учебномпроцессе Ставропольского института им. В.Д. Чурсина и апробированыпутем публикаций в научных журналах Конституционное и муниципальноеправо, Юридические науки, Современные гуманитарные исследования,Вопросы гуманитарных наук. Сборник научных статей Теория и практиказаконотворчествасо статьей диссертанта, сформированный
Государственной Думой Ставропольского края, роздан в качестве официального материала участникам Третьей Всероссийской научнопрактической конференции, посвященной мониторингу правовогопространства и правоприменительной практики на тему Мониторингзаконодательства и правоприменительной практики как форма диалогавласти и общества (30 июня 2005 года), организованной СоветомФедерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Основные положения диссертации опубликованы в восьми научных работах общим объемом 9 печатных листов, в том числе в одном учебномпособии и семи научных статьях.
Глава 1. Теоретические основы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектовпо предметам совместного ведения
§ 1. Понятие и сущность совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации
Теоретическая интерпретация основных понятий. Научные исследования в любой отрасли знания предполагают использованиеоднозначно определенного понятийного аппарата. Особое значение это имеетдля юридических категорий, которые получают свое закрепление внормативных актах и тем самым влияют на регулирование общественныхотношений. В рамках настоящего параграфа первоочередному рассмотрениюподлежат основные понятия, отражающие права и обязанности участниковфедеративных отношений:компетенция,предметы ведения,полномочия.
Во многих работах их научный анализ не проводится, существенные признаки не выделяются, четкое разграничение отсутствует. В результате этипонятия нередко используются как идентичные,1 хотя отличаются междусобой как по объему, так и содержанию. А.В. Киселева и А.В. Нестеренко,8 9отмечая, что в некотором смысле данные понятия равнозначны, считаюткорректным их употребление как применительно к федерации и ее субъектамв целом, так и к конкретным органам государственной власти. Посправедливому мнению И.А. Конюховой, термины предметы ведения,компетенция, полномочия не являются достаточно устоявшимися.Необходимы специальные научные исследования по данной проблематике,позволяющие постепенно сформировать единство в понимании ииспользовании терминологии в этом направлении.1 Практика показывает, -пишет Л.М. Карапетян, - что отождествление этих понятий вноситразночтение в определении сфер деятельности разных ветвей власти идиссонанс в законотворческий процесс, а в итоге приводит к отрицательнымпоследствиям в практической деятельности федеральных органов и органовсубъектов федерации.10 11
В конституционном регулировании федеративного устройства Российского государства в советский период использовались (кактождественные) термины предметы ведения и просто ведение.
Анализ регионального законодательства
Согласно Разделу второмуЗаключительные и переходные положения Конституции 1993 года такиенормы должны были считаться действующими.Проведенный нами анализ регионального законодательства показал, что право опережающего правового регулирования в разные годы былозакреплено в конституциях (уставах) 35 субъектов РФ (Республики Алтай,Тыва, Удмуртия и Чувашия; Краснодарский, Приморский, Ставропольский иХабаровский края; Амурская, Архангельская, Астраханская, Волгоградская,Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Камчатская,Кировская, Мурманская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Орловская,Пензенская, Псковская, Ростовская, Самарская, Томская, Тверская, Тульская,Челябинская области, Москва и Санкт-Петербург, Еврейская автономнаяобласть).208
В Уставе Ставропольского края 1994 года, например, содержалась норма, которая более четко, чем в Федеративном договоре, регламентировалаправовую активность субъекта РФ по предметам совместного ведения: Допринятия в согласованном порядке соответствующих федеральныхнормативных актов или при наличии пробелов в законодательствеСтавропольский край самостоятельно осуществляет правовое регулированиепо вопросам совместного ведения. (К сожалению, в дальнейшем УставСтавропольского края в этой части был скорректирован и данная норма вдействующей редакции Устава отсутствует.)
В результате субъекты РФ, особенно республики, интенсивно заполняли пробелы федерального правового регулирования по предметам совместноговедения в рамках опережающего правового регулирования, создавая системурегионального законодательства.
Противники опережающего правового регулирования рассматривали такую практику как противоречащую Конституции РФ.Включение
соответствующих положений в основополагающие акты субъектов Российской Федерации и в договоры между федеральной властью и властьюсубъектов, - отмечал, например, Б.С. Крылов,1 - в той или иной мере как быподправляет ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции, расширяя пределыконституционных полномочий субъектов Федерации.
Таким образом, правовая неопределенность сохранялась, для ее разрешения требовалось официальное толкование Конституции РФ. И такоетолкование было дано Конституционным Судом РФ в постановлении от 1февраля 1996 года 3-П по делу о проверке конституционности рядаположений Устава - Основного Закона Читинской области.209 210
Администрация Читинской области, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд РФ, полагала, что норма Устава Читинской области,закрепляющая право опережающего правового регулирования, противоречитКонституции РФ. Конституционный Суд РФ сформулировал четкуюправовую позицию по этому вопросу: По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77(часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующегофедерального закона по вопросам совместного ведения само по себе непрепятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, чтовытекает из природы совместной компетенции. При этом после изданияфедерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие сним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции РоссийскойФедерации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998года 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФданная правовая позиция распространена на всех субъектов РоссийскойФедерации.1
Тем самым, правовая неопределенность по этому вопросу была устранена и право опережающего правового регулирования вновь, послеФедеративного договора получило свою легитимизацию, причем уже вотношении всех субъектов Российской Федерации. Следует, правда,отметить, что в решениях Конституционного Суда РФ соответствующаянорма Федеративного договора даже не упоминалась и не анализировалась, аправо субъекта РФ на опережающее правовое регулирование обосновывалосьтем, что оно вытекает из природы совместной компетенции. Этот подход,на наш взгляд, противоречит статье 86 Федерального конституционногозакона от 24 июля 1994 года 1-ФКЗ О Конституционном СудеРоссийской Федерации,211 212 согласно которой Конституционный Суд РФ поделам о разграничении предметов ведения и полномочий долженустанавливать соответствие проверяемых нормативных актов не толькоКонституции РФ, но и Федеративному и иным договорам о разграничениипредметов ведения и полномочий.
Необходимо отметить, что противники опережающего правового регулирования считали решение Конституционного Суда РФнеобоснованным и противоречащим Конституции РФ. Так, по мнению Б.С.Крылова, вызывает сомнение, вправе ли Конституционный Суд дать такоетолкование? Ведь в Конституции говорится, что акты субъектов Федерациииздаются в соответствии с федеральными законами. Но поскольку их нет, тоне может и быть соответствия. Следовательно, в этом случае речь идет не ораскрытии содержания данного положения Конституции, а о придании емуиного смысла. А это делать Конституционный Суд не вправе.213 А.Н. Лебедевсчитает данное казуальное толкование конституционных нормнеприменимым к другим субъектам РФ, уставы которых не были предметомрассмотрения в указанных судебных процессах.1
Подобный подход ограничивает правовые возможности субъектов РФ, закрепленные Конституцией РФ, сковывает их инициативу,самостоятельность и противоречит федеративной природе совместноговедения. Вполне убедительно опровергает точку зрения оппонентов А.С.Автономов: Никаких критериев для установления, все ли возможныефедеральные законы уже приняты по тому или иному предмету совместноговедения и не сочтет ли федеральный законодатель позже необходимымиздать какой-либо новый закон, ни в Конституции, ни в текущемзаконодательстве нет, да и не должно быть. Поэтому, как представляется,смысл нормы, содержащейся в ч.2 ст. 76 Конституции России заключается втом, что субъекты РФ принимают по предметам совместного ведения акты всоответствии с уже имеющимися на момент одобрения регионального законаили иного нормативного акта федеральными законами.214 215
Изложенные доводы позволяют считать обоснованной точку зрения многих юристов (А.С. Автономов, М.В. Баглай, И.А.Конюхова, С.В.Нарутто,Т.Я.Хабриева, С.Н. Чернов, В.Е.Чиркин и др.)216 о том, что правоопережающего правового регулирования занимает важное место вконституционно-правовом статусе субъекта РФ, конкретизируя совместнуюкомпетенцию и являясь одной из форм ее реализации.
В дальнейшем право опережающего правового регулирования в формулировке Федеративного договора, но отнесенное ко всем субъектамРФ было закреплено Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗО принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации (статья 12).1
Однако, по мнению А.В. Елисеева, данная статья этого Закона нарушает конституционно установленные основы Российского государства.В статье 76 часть 4 предусмотрено, что субъекты Российской Федерацииосуществляют собственное правовое регулирование вне предметов веденияРоссийской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов.217 218 Такое толкование части 4 статьи 76 Конституции РФосуществлено вне ее системной связи с частью 6 статьи 76 Конституции РФдругими конституционными нормами и по этой причине представляетсянеобоснованным.
При системном рассмотрении обеих норм становится ясным, что часть 4 статьи 76 Конституции РФ устанавливает пределы исключительноговедения субъектов РФ, в рамках которых их законы имеют верховенство надфедеральными законами. Нормотворческая компетенция субъектов РФпрямо установлена частью 2 статьи 76 Конституции РФ, в которойзакреплено, что по предметам совместного ведения издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые актысубъектов РФ. Ограничительное толкование, осуществленное без учетатребования системности, приводит А.В.Елисеева219 к абсурдному выводу отом, что субъекты РФ вообще не обладают законодательной компетенциейпо предметам совместного ведения, что противоречит конституционнойнорме о всей полноте государственной власти субъектов РФ вне пределовведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместноговедения (статья 73 Конституции РФ).
Федеральный закон от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации220закрепил действующую формулировку данной нормы:Субъекты
Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральныхзаконов. После принятия соответствующего федерального закона законы ииные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерацииподлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом втечение трех месяцев (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации в редакции Федерального закона от 4июля 2003 года 95-ФЗ).
Таким образом, в дискуссию о праве субъектов РФ на опережающее правовое регулирование была внесена законодательная ясность, однакопроблемные вопросы остались.
Во-первых, требуют научного осмысления роль и значение опережающего правового регулирования в процессе становленияроссийского федерализма.
На первоначальном этапе формирования российской правовой системы опережающее правовое регулирование выступает доминирующей формойнормотворческой деятельности субъекта РФ. По мере создания единогоправового пространства Российской Федерации его роль и значениеуменьшаются, но не исчезают полностью. Тенденция к четкомуразграничению полномочий центра и территорий приводит к тому, что вкачестве основной формы реализации законодательной компетенциисубъекта РФ в сфере совместного ведения становится деятельность в рамкахи во исполнение закрепленных федеральным законом полномочий.
Однако в правовом регулировании некоторых общественных отношений,например, по установлению административной
ответственности, опережающее правовое регулирование остается основным в законодательной деятельности субъекта РФ и на этапесформированной правовой системы российского законодательства.Необходимо отметить, что по вопросу о законодательной компетенциисубъекта РФ в этой сфере имеются различные точки зрения.
По мнению одних авторов, так как установление административной ответственности влечет ограничение конституционных прав и свобод, то всоответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ, административноделиктное законодательство не может находиться в компетенции субъектовРФ.1
При подготовки нового Кодекса РФ об административных отношениях, подобная точка зрения не нашла поддержки: По обоснованному мнениюМ.С.Студеникиной,221 222 вряд ли возможно в установлении административнойответственности, которая является адекватной реакцией государства насовершение правонарушения, видеть ограничение прав и свобод граждан.
Административно-деликтное законодательство является составной частью единого административного законодательства, которое Конституцией РФотнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Конституционным Судом РФ дано именно такое толкование пункта к части 1 статьи 72 Конституции РФ. В Определении КонституционногоСуда РФ от 1 октября 1998 года 145-О по запросу ЗаконодательногоСобрания Нижегородской области о проверке конституционности частипервой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушенияхотмечено, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в областиадминистративных правонарушений, если эти законы не противоречатфедеральным законам, регулирующим те же отношения. При этом субъектРФ не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, которыеотносятся к предмету ведения Российской Федерации, а также к предметусовместного ведения, если по данному вопросу издан федеральный закон.223
В соответствии с таким пониманием совместного ведения Кодексом РФ об административных правонарушениях установлено следующее((выделения произведены автором диссертации):
- законодательство об административных правонарушениях состоит изнастоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законамисубъектов РФ об административных правонарушениях (пункт 1 статьи 1.1);
- административным правонарушением признается противоправное,виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, закоторое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ обадминистративных правонарушениях установлена административнаяответственность (пункт 1 статьи 2.1.)
Кодекс РФ об административных правонарушениях осуществил разграничение полномочий в этой сфере путем определения компетенцииРоссийской Федерации. К компетенции Российской Федерации отнесеноустановление административной ответственности по вопросам, имеющимфедеральное значение, в том числе административной ответственности занарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами ииными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подпункт3 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях).Вне этих пределов субъекты РФ самостоятельно устанавливаютадминистративную ответственность.
Таким образом, законодательная компетенция субъекта РФ в этой сфере является остаточной и заключается в установлении (с учетомрегиональных особенностей) путем опережающего правового регулированиядополнительной административной ответственности в соответствии и вчасти, неурегулированной федеральными законами. Подобный способразграничения полномочий, как отмечалось, является предпочтительным и вполной мере соответствует всей полноте государственной власти субъектаРФ вне компетенции Российской Федерации по предметам совместноговедения (статья 73 Конституции РФ).
Во-вторых, научный анализ динамики развития российского законодательства приводит некоторых авторов к спорным выводам о том, чтоправо опережающего правового регулирования приводит к увеличениюнесоответствия между федеральным и региональным законодательством(А.В. Усс, У.А. Омарова)1 и имеет разрушительные последствия дляроссийской государственности (А.Н.Лебедев).224 225 По мнению С.В. Нарутто,этот институт, как вынужденный и вызванный медлительностьюфедерального законодателя, не может применяться в нормальных условияхстабильного развития государства, так как постоянно порождает новыепроблемы, связанные с возникновением коллизий между федеральным ирегиональным законодательством.1
Вряд ли можно согласиться с подобной постановкой вопроса. Право опережающего правового регулирования отражает сущность федеративнойприроды российского государства, является важнейшим инструментомнахождения оптимального баланса между различными уровнямигосударственной власти. В постановлении от 3 ноября 1997 года 15-П поделу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального законаот 26 ноября 1996 года Об обеспечении конституционных прав гражданРоссийской Федерации избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления Конституционный Суд РФ установил, что совместноеведение... означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФвправе самостоятельно регулировать соответствующий вопрос. С принятиемфедерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен всоответствие с ним.226 227 Региональное законотворчество способно оперативнореагировать на меняющиеся социально-экономические условия,вырабатывать эффективные законодательные механизмы, которые вдальнейшем могут быть распространены посредством федеральногозаконодательства на все субъекты РФ.
Вредность опережающего правового регулирования обосновывается возникающими противоречиями в российской правовой системе, которыерассматриваются исключительно как деструктивные, разрушающие единоеправовое пространство Российской Федерации и по этой причине неимеющие право на существование. Такой подход демонстрирует негативноеотношение к диалектическому восприятию действительности, которое какраз и проявляется в откровенной антиномофобии: противоречиярасцениваются как нечто только разрушительное.1 При этом, посправедливому выражению Гегеля, противоречие, будь это в сфередействительного или в мыслящей рефлексии, признается случайностью, какбы ненормальностью и преходящим параксизмом.228 229
В настоящей работе мы исходим из диалектического понимания социальной действительности, в целом, и правового пространства, вчастности. Противоречия общества являются специфическим отражениемего сущности, его решающей движущей силой, - пишет по этому поводуА.В. Дмитриев, - Каждое противоречие специфическим образом проявляетсяв контексте всей системы противоречий и требует адекватного разрешения.230
Противоречивость присуща любой социальной системе, возникновение и разрешение противоречий является внутренним источником самодвиженияи саморазвития российской правовой системы: противоречие не следуетсчитать какой-то ненормальностью, встречающейся лишь кое-где: оно естьотрицательное в своем существенном определении, принцип всякогосамодвижения, состоящего не более как в изображении противоречия.231
В-третьих, законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования. В научной литературе высказываются различныеточки зрения по этому вопросу. Считается, например, что:
- опережающее правовое регулирование не может затрагивать права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства,устанавливать принципы и иные положения, имеющие общее для всейРоссийской Федерации значение (Т.Я. Хабриева);1
- данный институт не предполагает права субъекта РФ устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности иособенности поведения на территории субъекта РФ (И.А.Конюхова).232 233
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта2 статьи 18 и статьи 20 Закона РФ Об основах налоговой системы вРоссийской Федерации сформулированы некоторые ограниченияопережающего правового регулирования, которые сводятся к следующему.Признание за субъектами такого права не предоставляет им автоматическиполномочий по решению в полном объеме вопросов, которые касаютсяпринципов налогообложения в части, имеющей универсальное значение какдля регионального, так и федерального законодателя и в силу этогоподлежащей регулированию федеральным законом.234
Представляется, что пределы опережающего правового регулирования в значительной степени зависят от конкретных общественных отношений,которые составляют предмет такого регулирования. Очевидно, что субъектРФ обладает неодинаковыми полномочиями по правовому регулированиюкак различных общественных отношений, так и правового статуса различныхучастников этих общественных отношений.
Возьмем, к примеру, федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Субъекты РФ, регулируя в соответствии счастью 1 статьи 66 Конституции РФ свой конституционно-правовой статус,не вправе в одностороннем порядке устанавливать или изменять права и
обязанности Российской Федерации. Они лишь правомочны возлагать на себя дополнительные полномочия, что прямо установлено пунктом 5 статьи263 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ. Однако не всетак просто. Субъекты РФ, определяя для себя дополнительную компетенциюв сфере совместного ведения в части, неурегулированной федеральнымизаконами, неизбежно уменьшают компетенцию Российской Федерации вэтой сфере, затрагивая тем самым конституционно-правовой статусфедеральных органов государственной власти.
В федеративных отношениях другого уровня: между органами государственной власти субъекта РФ и народом субъекта РФ основныеограничения опережающего правового регулирования сводятся к запретамнарушения федерального законодательства. Субъекты РФ, обладая в такихпределах всей полнотой государственной власти, конкретизируют как свойконституционно-правовой статус, так и статус граждан РФ, проживающих наданной территории. По этой причине отмеченное выше утверждение о том,что опережающее правовое регулирование не может затрагивать права исвободы граждан (Т.Я. Хабриева), по крайней мере, спорно. Правовоерегулирование общественных отношений, участниками которых являютсяграждане, предполагает определение их правового статуса, а следовательно,закрепление их прав, обязанностей и ответственности. Подобныеобщественные отношения занимают преобладающее место в предметахсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Очевидно, что сформулировать единый принцип, определяющий пределы опережающего правового регулирования на различных уровнях и вразных сферах общественных отношений, кроме самого общего: не нарушатьКонституцию РФ и федеральные законы, весьма затруднительно. По-видимому, необходима разработка и правовое закрепление своего родаотраслевых, частных принципов, ограничивающих правовую активность
регионального законодателя в рамкахопережающегоправового
регулирования по отдельным предметам совместного ведения.
В-четвертых, законодательная норма,регламентирующая
опережающее правовое регулирование, сформулирована нечетко и в этой связи может получать различное толкование в законодательной иправоприменительной практике. Правом опережающего правовогорегулирования, как это следует из буквального толкования пункта 2 статьи 3Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, субъект РФ может воспользоваться лишь до принятияфедерального закона по соответствующему вопросу. Получается, что послепринятия федерального закона, даже в случае наличия правовых пробелов,региональный законодатель утрачивает это право.
Складывается мнение, что такой формулировкой делается попытка заложить правовые основы так называемого оккупированногозаконодательного поля, характерного для германской правовой системы. ВОсновном Законе ФРГ (статья 72235) этот принцип разграничения федеральныхи региональных полномочий сформулирован следующим образом: В сфереконкурирующей компетенции земли обладают полномочием назаконодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация непользуется своими законодательными правами.235 Согласно данной норме,если принят федеральный закон, даже при наличии в нем серьезныхпробелов, региональный законодатель не может законодательствовать в этойсфере общественных отношений.
Государству же присуще другое свойство -суверенитет.
ВКонституции РСФСР 1918 года выделялись предметы ведения центральныхорганов государственной власти - Всероссийского съезда Советов иВсероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов (статьи49-51), а также предметы ведения органов Советской власти на местах(статьи 61-63), которые раскрывались через перечисление конкретныхполномочий, хотя термин полномочия для этого не употреблялся.12Аналогичный подход сохранился в Конституции РСФСР 1925 года (статьи16-19; 64-67).1 В Конституции РСФСР 1937 года закреплено ведениеРСФСР в целом, путем перечисления полномочий ее высших органовгосударственного управления (статья 19).13 14 В Конституции РСФСР 1978 годаустановлено ведение РСФСР в лице ее высших органов государственнойвласти и управления опять же через перечисление их полномочий (статья72).15 В Конституции РФ 1993 года для обозначения правосубъектности Российской Федерации употребляются термины предметы ведения, илипросто ведение (статьи 71, 72, 73, 76, 77), а также полномочия (статьи73, 77). В отношении субъектов РФ используются термины предметыведения, или просто ведение (статьи 72, 73, 76, 77). В отношениифедеральных и региональных органов государственной власти применяютсясловосочетание предметы ведения и полномочия (статьи 5, 11) и терминполномочия (статья 78). Противоречивое и многозначное использование вКонституции важнейших юридических понятий получило соответственноеотражение в текущем законодательстве.В Законе РФ Об образовании, например, термин компетенция используется применительно к правосубъектности Российской Федерации иее субъектов (статьи 28, 29), их органов государственной власти (статья 30),а также образовательного учреждения (статья 32). Однако в отношенииорганов местного самоуправления употребляется уже другой термин -полномочия (статья 31)16
Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерациизакрепляет полномочия (в области местного самоуправления) федеральныхорганов и органов государственной власти субъектов РФ (статьи 5, 6),устанавливает вопросы местного значения муниципальных образований(статьи 14, 15, 16) и полномочия органов местного самоуправления (статья17).1
Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает предметы ведения Российской Федерации в области законодательства обадминистративных правонарушениях (статья 1.3.), хотя, как представляется,Конституция РФ закрепила исчерпывающий перечень предметов веденияРоссийской Федерации (статья 71) и предметов совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов (статья 72).17 18
В Земельном кодексе РФ (статьи 9-10),19 федеральных законах О радиационной безопасности населения (глава II, статьи 5, 6),20 Омелиорации земель (глава IV, статьи 14, 15)21 применяются словосочетанияполномочия Российской Федерации и полномочия субъектов РоссийскойФедерации.
Перечень подобных противоречивых и многозначных формулировок, используемых федеральным законодателем, можно продолжить. ВФедеральном законе от 24 июня 1999 года 119-ФЗ О принципах ипорядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации22 была сделана попыткаупорядочить основной понятийный ряд, раскрыть содержание базовыхкомпетенционных понятий, законодательно закрепить их существенныепризнаки (статья 2 Закона). Рассмотрим подробнее законодательныедефиниции (выделение курсивом произведены автором диссертации).
Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РоссийскойФедерации исключительно к компетенции Российской Федерации.
Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулированиекоторой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенцииРоссийской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.
Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено КонституциейРоссийской Федерации исключительно к компетенции субъекта РоссийскойФедерации.
Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения,установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми всоответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями(уставами) субъектов Российской Федерации.
Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, атакже осуществления иных государственно-властных полномочий.
Законодательное закрепление этих важнейших понятий было важным этапом в развитии конституционного права Российской Федерации. Особоезначение имело определение предметов ведения как сферы общественныхотношений, подлежащих правовому регулированию, отнесение терминапредметы ведения к Федерации и ее субъектам, а термина полномочия -к органам государственной власти. Сделана попытка рассмотреть понятиекомпетенция как родовое понятие для обозначения правосубъектностиразличных уровней государственной власти. Однако в указанном Законеотсутствует общее определение термина компетенция, раскрывается лишьтермин компетенция органа государственной власти. По этой причине приопределении предметов ведения допускается логическая ошибка, прикоторой предметы ведения определяются через понятие компетенция,которое само не определено в Законе и нуждается в своем определении.1Кроме того, рассматриваемый Закон признан утратившим силу Федеральнымзаконом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополненийв Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации,2 в котором федеральный законодательотказался от законодательного определения указанных понятий. В условияхмногозначного и противоречивого их употребления в законотворческойпрактике научные разработки в этой области имеют особое значение. Однаков юридической науке нет единства взглядов по основнымкомпетенционным понятиям.
Так, А.И. Лепешкин считал, что можно определить компетенцию союзного государства и компетенцию его субъектов как совокупность ихправ и обязанностей, осуществляемых государственными органами,наделенными для этого властными полномочиями, и иными организациями вустановленном законом порядке.3 В компетенции государства выделялисьпри этом предметы ведения и полномочия, однако их различение непроводилось. Употреблялись словосочетания компетенция Союза ССР и 23 24 25компетенция союзных республик, полномочия Союза ССР и полномочиясоюзных республик, ведение Союза ССР и т.п.1
К.Ф. Шеремет рассматривал компетенцию местного Совета как сложную правовую категорию, структура которой складывается изпредметов ведения, прав и обязанностей.24 Особый интерес представляетпонимание предмета ведения Совета - это всегда те общественныеотношения, которые являются предметом правового регулирования.
По мнению Е.И. Колюшина, к компетенции государства следует относить круг предметов ведения и полномочий, благодаря которымреализуется государственный суверенитет.26 27 28 29 С.Л. Сергевнин, наоборот,считает, что полномочия - права и обязанности государственногообразования - включают в себя компетенцию его государственных органов(и должностных лиц) и являются более широким понятием по отношению кпонятию компетенция.30
По мнению Д.А. Ковачева, компетенция - это свойство, присущее лишь государственному органу. Государству же присуще другое свойство -суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связанвопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и еесубъектами.31
Следует различать полномочие и предмет ведения - отмечает Н.М. Колосова. - Предмет ведения - это конкретная сфера общественныхотношений, которая в соответствии с Конституцией РФ относится илиисключительно к ведению Российской Федерации, или к совместномуведению Федерации и ее субъекта, или только к ведению субъекта РФ.
Полномочие производно от предмета ведения, так как представляет собой права и обязанности органа государственной власти приниматьрешения по конкретным вопросам его ведения.1 Вроде бы понятно, однако,предмет ведения определяется через общественные отношения, которыеотносятся к ведению, а полномочия - через конкретные вопросыведения. Получается логическая ошибка круга,32 33 которой страдают многиедефиниции. Иногда встречаются и более сложные формулировки,содержащие элементы тавтологии, например:С компетенцией как
совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции.34
Попробуем разобраться в сложившемся непростом семантическом пространстве, сконструированном по разным основаниям и разделенном наразличные категориальные образования в зависимости от целеполаганияавторов.
ПЕРВОЕ
.По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, длительное использование всех названных понятий имеет историческое объяснение.Менялось и меняется их содержание и соотношение между собой. В то же
время становится очевидной другая картина. Метод понятийных рядов, используемый в философии и теории права, позволяет, во-первых, найтиправильное соотношение понятий по их весу и характеру отраженияявлений, во вторых, выделить базовое, ключевое понятие. Таковым дляпубличного права и является понятие компетенция, остальные же служатвидовыми понятиями, призванными отражать те или иные грани явлений впублично-правовой сфере общества и государства.1 В этой связи, вслед заЮ.А. Тихомировым, мы будем понимать компетенцию как возложенныйзаконно на уполномоченный субъект объем публичных дел2 При такомподходе обоснованно и непротиворечиво употребление формулировоккомпетенция Российской Федерации,компетенция субъекта РФ,
компетенция органа государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, термин компетенция используется вдальнейшем для обозначения правосубъектности как Федерации и еесубъектов, так и их органов власти.
ВТОРОЕ.
Многие ученые (Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, В.В. Гошуляк, Л.М. Карапетян, И. А. Конюхова, М.В. Столяров, Ю.А. Тихомиров,и др.)35 36 37 относят термины предметы ведения к Российской Федерации и еесубъектам, а разграничение предметов ведения - к отношениям междуними. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, публичные функциигосударства как бы переходят, трансформируются в предметы веденияфедерации и ее субъектов. Это сферы - их совместной и исключительнойдеятельности как объекта государственного воздействия.1 Однакосодержание предметов ведения понимается в научной литературе по-разному.
ТРЕТЬЕ.
Многие авторы наполняют предметы ведения широким кругом государственных дел, включают нормотворческие, исполнительные исудебные функции государственной власти. По мнению Ю.А. Тихомирова,это широкий круг государственных дел, не сводимых к принятию законов изаключению договоров. Управленческие, контрольные, материальнофинансовые, организационные, информационные, консультативнометодические, идеологические действия, естественно, расширяют границыэтого государственного поля.38 39 Аналогичное или близкое пониманиепредметов ведения встречается и в других работах.40
Подобное доктринальное толкование конституционных норм приводит к критическому восприятию их содержания. В отличие отконституционного права Германии, Канады, США и других федеративныхгосударств, - пишет по этому поводу В.Н. Лысенко, - предметы ведения вФедеративном договоре, а затем и в Конституции РФ 1993 г. (куда они былифактически в неизменном виде инкорпорированы) не были разграничены похарактеру оказываемого воздействия на а) сферы правового регулирования иб) сферы государственного управления, в которых осуществляютсяполномочия государственных органов власти. В результате все смешалось вэтом доме: в каждом титуле содержались и сферы законодательногорегулирования, и сферы государственного управления.1
Действительно, Конституция РФ отличается юридическими и редакционными погрешностями, противоречивостью отдельных положений,что стало предметом критического рассмотрения в научной литературе.Однако, отстраняясь от некоторых не вполне удачных формулировок,сосредоточим внимание на содержании конституционно закрепленныхпредметов ведения.
Представляется обоснованной точка зрения В. А. Черепанова, согласно которой в Конституции РФ под предметом ведения понимается сфераобщественных отношений, подлежащая правовому регулированию. (Близкийподход, как отмечалось, был закреплен Федеральным законом от 24 июня1999 года 119-ФЗ.) В статьях 71, 72, 73 Конституции РФ определяютсяобщественные отношения, подлежащие согласно статье 76 Конституции РФ,либо исключительному правовому регулированию Федерации, либо еесовместному с субъектами РФ правовому регулированию, либоисключительному правовому регулированию последних. Такой научныйанализ приводит к важному для теории и практики конституционного прававыводу о том, что Конституция РФ разграничивает только правовое полемежду центром и регионами. Дальнейшее разделение правового поля, атакже разграничение исполнительной и судебной компетенции производитсяв результате работы на правовом поле федерального и региональногозаконодателей в пределах закрепленных предметов ведения.41 42
Такое доктринальное понимание предметов ведения подтверждается официальным толкованием конституционных норм. В ПостановленииКонституционного Суда РФ от 9 января 1998 года по делу о проверкеконституционности Лесного кодекса РФ сформулирована однозначнаяправовая позиция:Статья 76 Конституции Российской Федерации
устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативныеправовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иныенормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могутпротиворечить федеральным законам, принятым по предметам веденияРоссийской Федерации, а также по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов (часть 5). Следовательно, КонституцияРоссийской Федерации осуществляет разграничение нормотворческихполномочий федерального законодателя и законодателей субъектовРоссийской Федерации по предметам совместного ведения1 (выделениепроизведено автором диссертации).
ЧЕТВЕРТОЕ.
В рамках настоящей работы на основе проведенного анализа и результатов научных исследований, в первую очередь, научнойконцепции разделения государственной власти между РоссийскойФедерацией и ее субъектами, разработанной В. А. Черепановым,используется следующий понятийный ряд43 44:
Компетенция - родовое понятие, отражающее права и обязанности Федерации и ее субъектов, органов их государственной власти.
Предмет ведения - конституционно закрепленная сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию (совместному илиисключительному) Российской Федерации и ее субъектов.
Компетенция (законодательная, исполнительная, судебная) конкретного органа государственной власти - совокупность полномочийданного органа государственной власти, установленная Конституцией РФ,федеральными законами, конституционно-правовыми договорами изаконами субъектов РФ по конституционно установленным предметамведения.
Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в законодательной (нормотворческой),исполнительной и судебной деятельности.
Понятие совместного ведения. Широко распространенный в российском конституционном праве термин совместное ведение неполучил надлежащей научной разработки.Исходя из Конституции
Российской Федерации, - отмечали в 1998 году авторы Концепции развития конституционного законодательства, - до конца не ясно, как пониматьсовместное ведение, поскольку ч. 2 ст. 76 Конституции определяет только,что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы ипринимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовыеакты субъектов Российской Федерации.45 К сожалению, за прошедшие годыне добавилось научной ясности по этому важнейшему вопросу российскогофедерализма.
В научной литературе встречаются единичные попытки его интерпретации, которые, однако, ограничиваются самыми общимиформулировками, например:
- Под совместным ведением понимается отнесение определенныхвопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и еесубъектов;1
- К совместному ведению Российской Федерации и субъектовФедерации отнесено то, что, исходя из федеративного устройства нашегогосударства, предусматривающего разграничение полномочий междуфедеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъектов Федерации, должно решаться не толькофедеральными органами, но и органами субъектов Федерации (ст. 72).46 47
Швейцарские ученые Томас Штауфер и Николь Топперин считают, что совместное ведение может означать разделяемые компетенции, но всегдавключает в этот контекст установленную процедуру, через которуюсубъектам, составляющим государство, предоставляется возможностьучастия в принятии решения и формировании воли центра.48 Такоепонимание совместного ведения чрезмерно расширяет его объем и позволяетвключить в него весь механизм участия субъектов федерации в управлениифедеративным государством: от организации выборов в нижнюю палатуфедерального парламента и формирования его верхней палаты допроцедурных особенностей учета интересов субъектов федерации припринятии федеральных законов по предметам совместного ведения.
Необходимо отметить, что в конституционном законодательстве и в науке конституционного права понятия предметы ведения и ведениечаще всего не различаются и употребляются как тождественные.Представляется, что для разграничения этих понятий имеются достаточныеоснования. Теоретическая интерпретация базовых понятий, проведеннаявыше, позволяет провести необходимые семантические различия исформулировать определение как предметов совместного ведения, так исамого совместного ведения.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (далее по тексту - предметы совместного ведения) - это совокупностьобщественных отношений, которые отнесены Конституцией РФ к правовомурегулированию Российской Федерации и ее субъектов.
На наш взгляд, сами общественные отношения не могут быть включены в компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Посправедливому замечанию К.Ф. Шеремета, общественные отношенияявляются объектом компетенции, они суть среда, в которой действуетсубъект компетенции. Предметы ведения как самостоятельное юридическоепонятие есть способ юридического обозначения тех общественныхотношений, которые выделяются в качестве объекта властных действийсубъекта соответствующей компетенции.49
Тогда совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (далее по тексту - совместное ведение) означает компетенцию (права иобязанности) Российской Федерации и ее субъектов, а также их органовгосударственной власти по осуществлению властных действий вобщественных отношениях, составляющих предметы совместного ведения.
Очевидно, что при одних и тех же предметах совместного ведения, установленных частью 1 статьи 72 Конституции РФ, в компетенциюРоссийской Федерации и ее субъектов в рамках этих предметов ведения,могут входить различные права и обязанности.
Конституция РФ, устанавливая нормотворческую компетенцию Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, незакрепляет никаких исполнительно-распорядительных прав и обязанностей вэтой сфере. Возьмем, к примеру, вопросы владения, пользования ираспоряжения водными ресурсами (подпункт в части 1 статьи 72Конституции РФ). Отнесение данных вопросов к предметам совместноговедения не равнозначно предоставлению права субъектам РФ приниматьучастие во владении, пользовании и распоряжении этими природнымиресурсами, находящимися на их территориях. Конституционноерегулирование совместного ведения закрепляет лишь правомочияРоссийской Федерации и ее субъектов по правовому регулированию этихобщественных отношений. Конкретные полномочия их органовгосударственной власти, в том числе исполнительные, в соответствии счастью 3 статьи 11 Конституции РФ и части 2 статьи 76 Конституции РФразграничиваются нормами федеральных законов и законов субъектов РФ, атакже Федеративного договора и договоров между Российской Федерацией иее субъектами. В результате могут возникнуть абсолютно противоположныеситуации: от максимальной передачи нормотворческих и исполнительнораспорядительных полномочий в области водных ресурсов субъектам РФ домаксимальной их централизации на федеральном уровне. В этих полярныхслучаях в рамках одних и тех же предметов совместного ведения вкомпетенции Российской Федерации и ее субъектов находится различныйобъем прав и обязанностей.
Совместное ведение, таким образом, получает свою конкретизацию в совокупности норм конституционного права, которые, по мнению авторадиссертации, представляют собой самостоятельный правовой институт,который можно назвать институтом совместного ведения.
В теории права под правовым институтом понимается группа, комплекс, система норм, регулирующих однородные, близкие посодержанию, родственные общественные отношения. При этом выделяютпростой (унитарный) и сложный (комплексный) правовые институты.Простой правовой институт не содержит в себе никаких других структурныхобразований, объединяя близкие нормы внутри одной определенной отраслиправа.
Эволюция и самой Конституции
Хабриевой, в ходе проводимых в стране реформ на базеКонституции РФ происходит эволюция и самой Конституции.310 Д.Н. Козакключ для решения проблемы конституционного разграничения предметовведения и полномочий видит в том, чтобы, не трогая конституционнуюмодель, наполнить Конституцию, ее потенциал, не до конца реализованный,содержанием, которое она сама предусматривает путем пересмотра всегороссийского законодательства.1 Наряду с конституционным выделяютподконституционный уровень регулирования: Конституционная нормадопускает совмещаемый с ней второй уровень регулирования, если в нейсодержится отсылка к закону, вводятся правовые формы реализацииконституционной нормы, устанавливаются процессуальные нормы.311 312 По нашему мнению, в ходе будущей конституционной реформы важнейшие принципы разграничения компетенции по предметамсовместного ведения необходимо закрепить в Основном законе страны. Допересмотра Конституции РФ они могут быть установлены законодательно,но не обычным федеральным законом, а законом, регулирующимобщественные отношения конституционного значения, а именно:федеральным конституционным законом.Идея существования идействия наряду с Конституцией и конституционных законов, - отмечает О.Е. Кутафин, - преследует цель уменьшить объем самой Конституции РФ. Посвоей юридической силе федеральные конституционные законы занимаютпромежуточное место между Конституцией и обычными федеральнымизаконами, их принятие требует более сложной процедуры по сравнению собычными законами, высокой степени общественного согласия.313 Помнению В.Е. Чиркина, принятие федерального конституционного законапридает особое значение регулированию определенной группыобщественных отношений, возводит это регулирование на конституционныйуровень; многие федеральные конституционные законы, по видимому,выполняют роль своего рода приложения к Конституции, поскольку, будучикрупными актами (например, о военном положении или о КонституционномСуде), не могут быть включены в ее текст.1
Однако вопрос об объекте (предмете) регулирования конституционным законом остается в науке дискуссионным. Уделяя значительное вниманиехарактеристике конституционных законов как некой свыше и заранеепредопределенной данности, выделяя и рассматривая основные черты иособенности конституционных законов, такие, в частности, как особыйпорядок их принятия, изменения и отмены; издание их только по вопросам,предусмотренным Конституцией РФ, обладание конституционнымизаконами юридической силой, превышающей юридическую силу обычныхзаконов; и др., отечественные исследователи, впрочем также, как и ихзарубежные коллеги, - отмечает М.Н.Марченко, - оставляют, тем не менее,без должного ответа такой принципиально важный вопрос, как вопрос обобъективных, конкретных критериях (критерии) первоначального отнесениятех или иных нормативно-правовых актов к разряду конституционныхзаконов и последующего их разграничения с обычными, текущимизаконами.314 315 Остановимся подробнее на этом важнейшем вопросе.
Частью 1 статьи 108 Конституции РФ определено: Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотреннымКонституцией Российской Федерации. Буквальное толкование даннойнормы приводит многих авторов (Н.В. Витрук, А.Е. Козлов, С.В. Поленина,В.А. Туманов и др.) к выводу о том, что в самой Конституции данисчерпывающий список федеральных конституционных законов, и любое егодополнение возможно лишь путем соответствующего изменения Основногозакона страны.1 Отсюда следует, - пишет по этому поводу Б. А. Страшун,316 317 318 -что не включенная в этот перечень конституционная материя должнарегулироваться обычными федеральными законами, а это позволяетмайоризировать 50% минус 1 состава каждой палаты ФедеральногоСобрания (разумеется, если с этим будет согласен Президент РоссийскойФедерации), т.е. принять конституционное по своему характеру решение, скоторым не будет согласна почти половина законодателей.
По мнению И.А. Конюховой, жесткое определение в Конституции РФ вопросов, по которым принимаются конституционные законы, не тольконегибкий, но и достаточно недальновидный подход. Просчеты в отбореобщественных отношений, подлежащих регулированию в формефедеральных конституционных законов неизбежны, особенно, когда этоосуществляется впервые, в условиях отсутствия предшествующего опыта поиспользованию данного вида нормативного правового акта.
Представляется, что ограничительное доктринальное толкование части 1 статьи 108 осуществляется без учета требования системности толкования,вне ее связи с другими конституционными нормами и по этой причинеявляется неполным. В Послании Конституционного Суда РФ ВерховномуСовету РФ от 5 марта 1993 года О состоянии конституционной законности вРоссийской Федерации специально подчеркивалась необходимостьсистемного толкования конституционных норм: Нельзя не учитывать, чтоКонституция есть единый документ и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи, системно.1
При системном толковании конституционных норм, определяющих объект (предмет) регулирования федерального конституционного закона,возникает иное правопонимание. Частью 1 статьи 76 Конституции РФустановлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаютсяфедеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющиепрямое действие на всей территории Российской Федерации. Даннаяконституционная норма не устанавливает пределов для принятияфедерального конституционного закона за исключением ограничения егопредмета общественными отношениями, отнесенных к ведению РоссийскойФедерации. Толкование части 1 статьи 108 Конституции РФ в ее системнойсвязи с частью 1 статьи 76 Конституции РФ приводит к выводу о том, чтофедеральными конституционными законами могут быть урегулированы ииные группы общественных отношений, кроме прямо поименованных вКонституции РФ, так называемых органических конституционныхзаконов. Такая позиция находит широкое распространение в научной среде(О.Е. Кутафин, Б.А. Страшун, М.С. Студеникина и др.)319 320 и разделяетсяавтором диссертации.
Другими словами, - отмечает М.С. Студеникина, - конституцией определяется не количество, а только тематика федеральныхконституционных законов. Данная трактовка получает все большеераспространение. Именно исходя из такого понимания проблемы, взаконотворческой практике последних лет принимаются и готовятсяфедеральные конституционные законы, непосредственно в Конституции неназванные.1 В качестве примера обычно приводится Федеральныйконституционный закон от 28 июня 2004 N 5-ФКЗ О референдумеРоссийской Федерации, в котором институт референдума урегулированцеликом, а не только в части порядка его назначения, как это следует изпункта в статьи 84 Конституции РФ.321 322 Аналогично Федеральнымконституционным законом от 31 декабря 1996 года 1-ФКЗ О судебнойсистеме Российской Федерации не только установлена судебная система,как это предусмотрено частью 3 статьи 118 Конституции РФ. Этимконституционным законом закреплены также принципы осуществленияправосудия, регулирующие общественные отношения, которые возникают всфере не судоустройства, а судопроизводства.323 По мнению Б.А. Страшуна,324по вопросам, прямо поименованным в Конституции РФ, ФедеральноеСобрание обязано принять федеральные конституционные законы, а поостальным вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, можетэто сделать, если считает, что они имеют конституционный характер.
В соответствии с изложенным федеральным конституционным законом могут регулироваться те общественные отношения, предусмотренныестатьей 71 Конституции РФ, которые имеют особое конституционноезначение, нуждаются в конституционном регулировании и требуют в этойсвязи особой процедуры и высокой степени общественного согласия, аименно: одобрения не менее трех четвертей голосов от общего числа членовСовета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатовГосударственной Думы. По нашему мнению, федеративное устройство,включенное в ведение Российской Федерации (пункт б статьи 71
Конституции РФ), в том числе принципы разграничения компетенции между центром и регионами, является, как обосновывалось выше, объектомконституционного регулирования, относится к вопросам конституционногозначения, требующим квалифицированного большинства голосов СоветаФедерации как палаты субъектов Российской Федерации. Близкая точказрения высказана Р.В. Енгибаряном и Э.В. Тадевосяном, по мнению которых,несмотря на многое сделанное в правовом регулировании федеративныхотношений с момента принятия Декларации о государственном суверенитетеРоссии, еще несравнимо большее предстоит сделать, включая принятиеконституционных и иных федеральных законов по вопросам федерализма.325
Таким образом, представляется юридически возможным и политически целесообразным до проведения конституционной реформы в РоссийскойФедерации определить принципы разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектовфедеральным конституционным законом. Принятие такого закона, во-первых, сформирует и закрепит общее согласие Федерации и составляющихее субъектов (посредством одобрения в Совете Федерации, состоящим изпредставителей органов государственной власти субъектов РФ) по основамфедеративного устройства Российского государства. Во-вторых, создастправовую основу для безусловного исполнения федеральным законодателемтаких принципов вследствие высшей юридической силы конституционногозакона по отношению к обычным федеральным законам (часть 3 статьи 76Конституции РФ).
Полученные на основе результатов диссертационного исследования выводы и предложения позволяют представить институтсовместного ведения, обозначенный нами в самом общем виде в первомпараграфе первой главы диссертации, как самостоятельныйконституционно-правовой институт, состоящий из следующих основных компонентов:
- конституционные нормы, устанавливающие предметы веденияРоссийской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведениясубъектов РФ (статьи 71, 72, 73 Конституции РФ), а также определяющиеправовые формы дальнейшей конкретизации конституционных предметовведения (часть 3 статьи 11, статья 76, часть 1 статьи 108 Конституции РФ);
- нормы Федеративного договора, не включенные в текст КонституцииРФ 1993 года и ей не противоречащие, которые в этой связи можно считатьдействующими1:
пункт 2 статьи II всех Договоров, составляющих в своей совокупности Федеративный договор, о принятии Российской Федерацией по предметамсовместного ведения Основ законодательства, в соответствии с которымисубъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование;
пункт 3 статьи II всех Договоров, составляющих в своей совокупности Федеративный договор, о направлении субъектам Федерации законопроектовпо предметам совместного ведения;
статью 5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной властиРоссийской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы иСанкт-Петербурга Российской Федерации о праве субъектов Федерации поопережающему правовому регулированию предметов совместного ведения;
- нормы будущего Федерального конституционного закона,закрепляющие принципы разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
- Основы законодательства РФ по предметам совместного ведения,закрепляющие основы правового регулирования общественных отношений,отнесенных Конституцией РФ к предметам совместного ведения;
- текущее федеральное отраслевое законодательство, осуществляющееразграничение полномочий по отдельным общественным отношениям;
- законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ,устанавливающие полномочия органов государственной власти субъектовРФ по предметам совместного ведения, в том числе путем опережающегоправового регулирования.
Важнейшим, можно сказать, определяющим элементом института совместного ведения, как неоднократно отмечалось, несомненно, являютсяпринципы разграничения полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерацией и ее субъектов. Разработанные научнымсообществом принципы разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, в том числеи предложенные нами, для надлежащего правового закрепления должныпройти непростой путь признания необходимости своего использования вконституционной практике.
Социальная проблема может и вовсе не осознаваться как общественная потребность, а, будучи осознанной, иметь различные уровни своегообнаружения.326 Она может быть осознана лишь на уровне научногосообщества и активно обсуждаться на различных форумах. Проблеманахождения оптимального баланса между федеральной и региональнымивластями, затрагивая интересы субъектов РФ, вышла на более высокий,институциональный уровень осознания, получила отражение в Докладе
Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. В этом важнейшем, можно сказать, методологическом документе,закладывающем основы законотворческой деятельности ФедеральногоСобрания, по предложению Государственной Думы Ставропольского краясформулирована необходимость внедрения в конституционную практикунаучно обоснованных принципов разделения государственной власти:Глубина и степень федерального регулирования разграничения предметовведения и полномочий должны подчиняться ясно сформулированнымпринципам, в числе которых субсидиарность, сотрудничество центра ирегионов, их взаимная ответственность.1
Однако для активных и целенаправленных действий по юридической позитивации этих принципов, а здесь перечислены лишь наиболее значимыеиз них, необходимо осознание проблемы на уровне Президента страны,который согласно Конституции РФ (часть 3 статьи 80) определяет основныенаправления внутренней и внешней политики государства. В ПосланияхПрезидента РФ Федеральному Собранию последних лет, как уже отмечалось,сформулирована необходимость четкого разграничения компетенции междуРоссийской Федерацией и ее субъектами, в том числе в сфере совместноговедения. Сегодня это потенциально конфликтное поле следуетминимизировать, точно определив, где должны быть полномочияфедеральных органов, а где субъектов Федерации, - подчеркнул ПрезидентРоссии в Послании Федеральному Собранию 2001 года. - Иначе этаситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противникамикурса на укрепление Федерации327 328.
Решение этой проблемы последовательно осуществляется в ходе федеративной реформы на основе концепции, разработанной Комиссией приПрезиденте РФ под руководством Д.Н. Козака и закрепленной пакетомфедеральных законов. В сложившейся ситуации простая декларация осомнениях в конституционной возможности принятия федерального закона,регулирующего принципы разделения государственной власти, не приведет кпрактическому результату и не продвинет нас на трудном пути достиженияоптимального баланса власти центра и регионов.
По этой причине, осознавая спорность некоторых положений федеративной реформы и необходимость правового закрепленияпредложенных нами принципов разграничения компетенции в сфересовместного ведения федеральным конституционным законом, считаемединственно возможным способом их внедрения в конституционнуюпрактику (в настоящее время) внесение соответствующих дополнений иизменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Обобщих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации.
Такие предложения в форме двух законопроектов представлены нами в Государственную Думу Ставропольского края (приложения 1 и 2 кнастоящей диссертации) и использованы при подготовке:
- проекта Федерального закона О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по разграничению полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, направленногоГосударственной Думой Ставропольского края полномочномупредставителю Президента Российской Федерации в Южном федеральномокруге Д.Н. Козаку;
- аналитической записки О результатах первого этапа мониторинга федеральных законов от 4 июля 2003 года 95-ФЗ и от 22 августа 2004 года 122-ФЗ, направленной Государственной Думой Ставропольского края вСовет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дляподготовки Доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации(эти предложения нашли частичное отражение в конечном вариантедокумента).
Внесенные предложения о корректировке федеративной реформы не меняют ее основ, однако, придают иную направленность проводимымпреобразованиям. Такие дополнения позволят уменьшить централизациюгосударственной власти на основе принципа субсидиарности, смягчитьизлишний дуализм федеративной реформы, восстановить рамочноефедеральное регулирование, наладить сотрудничество и кооперациюфедеральной и региональных властей по предметам совместного ведения,установленным Конституцией РФ. Представляется, что именно таким путем -не огульной и безудержной критикой государственных реформ, апосредством конструктивных предложений - можно добиться реальноговоплощения научных рекомендаций в конституционной практике. И какследствие, уравновесить наметившуюся тенденцию к централизациигосударственной власти поиском согласия и солидарности федеральногоцентра и российских регионов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Конституционно-правовой институт совместного ведения, возникший и получивший свое оформление в процессе становления российскогофедерализма, отличается противоречивостью и несовершенством. С моментапровозглашения суверенитета Российской Федерации неоднократноменялась государственная политика в этой сфере: от децентрализации властии расширения компетенции субъектов РФ до максимальной концентрации нафедеральном уровне.
Сегодня в России господствуют две тенденции, - отмечает видный теоретик и практик российского федерализма Р.Г.Абдулатипов. - Этотенденция жесткого унитаризма и тенденция сепаратизма. И каждая сторонапугает другую сторону. Одна пугает жестким унитарным, тоталитарнымгосударством, а другая - распадом государства. И сделать выбор крайнетяжело. Выбор один - федерализм.1
В развитии института совместного ведения в последние годы прослеживается тенденция на усиление централизации государственнойвласти, значительное сокращение компетенции субъектов, закрепленнойКонституцией РФ. Подобная направленность государственной политики втакой исключительно сложной и острой сфере общественных отношений, какфедеративные, в значительной мере обусловлена сложившимсяпозитивистским пониманием права и государства. Право рассматриваетсякак позитивное право, как государственная воля, воплощенная вфедеральном законе, общеобязательность которого детерминирована впервую очередь властно-принудительной силой государства, а необщественными потребностями и интересами субъектов РФ и народов,проживающих на их территориях. В результате нарушается балансфедеральной и региональной властей, происходит неизбежное развертывание
1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России, с. 221.
противоречий между Федерацией и ее субъектами. В теории и практике конституционного права осознается необходимость в разработке, а также виспользовании уже разработанных в отечественной и зарубежной наукепринципов разграничения компетенции по предметам совместного ведения,обеспечивающих оптимальный баланс между федеральной и региональнымивластями, учитывающих интересы центра и территорий, обеспечивающихконституционную самостоятельность регионов и единство Российскогогосударства.
Такую ориентированность государственной политики не следует рассматривать как возвращение к феодальной раздробленности страны,характерной для первоначальных этапов становления российскогофедерализма в постсоветский период. Расширение самостоятельностирегионов в составе единой России, развитие субъектов РФ как политикотерриториальных и социально-психологических общностей, объединенных вединый и многонациональный российский народ, представляетсядемократической направленностью развития федеративной системы.
Швейцарская модель союза в разнообразии, которая выдержала более чем 700-летнее испытание историей, свидетельствует о прочностиподобной федеративной государственности.Децентрализованная
федерация, которой является Швейцария, - раскрывает ее сущностные особенности в монографическом исследовании С.Л.Авраменко, - формируетобщности и аккумулирует силы, постоянно раскрывая региональный инациональный потенциал, направляя его на достижение общих целей. Онспособствует функционированию разнообразных автономных систем,обеспечивая их участие в достижении целей динамично развивающихсясообществ. Таким образом, развиваются многочисленные горизонтальныесвязи (межкантональные и региональные союзы и т.д.) в противоположностьвертикальным отношениям, символом которых является централизованноегосударство. При таком подходе центральные органы власти снимают с себячасть нагрузки, выполняя совместно с субъектами определенные задачи илипредставляя их решение кантонам (общинам). Региональные задачиэффективнее решаются на региональном уровне, нежели при использованиипотенциала федерации.329
Очевидно, что слепое копирование государственных форм, возникших и сформировавшихся в иных исторических и национально-политическихусловиях, методологически необоснованно. Однако необоснованнымпредставляется и игнорирование общественно-исторического опыта другихстран, тем более многонациональных, прошедших многовековой и непростойпуть формирования федеративной государственности и подтвердившихвозможность ее устойчивого и эффективного функционирования приширокой самостоятельности регионов и формирования федеративныхотношений на основе принципа субсидиарности.
В рамках диссертационного исследования разработаны научные основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и еесубъектами по предметам совместного ведения, которые изложены воВведении к настоящей работе и выносятся на защиту. В их числе семьосновных принципов разграничения полномочий между РоссийскойФедерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения,предполагающих разумное сочетание централизации федеральной власти исамостоятельности регионов и направленных на достижение золотойсередины в федеративных отношениях.
Одним из важнейших выводов диссертационного исследования является необходимость официальной позитивации сформулированныхпринципов в адекватной правовой форме, которая не может бытьосуществлена в форме обычного федерального закона.
В этой связи важнейшим предложением диссертационного исследования представляется закрепление принципов разграниченияполномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметамсовместного ведения посредством федерального конституционного закона.Принятие такого конституционного закона, во-первых, сформирует изакрепит общее согласие Федерации и составляющих ее субъектов(посредством обсуждения в Совете Федерации, состоящим из представителейорганов государственной власти субъектов РФ) по основам федеративногоустройства Российского государства. Во-вторых, создаст правовую основудля безусловного исполнения федеральным законодателем таких принциповвследствие высшей юридической силы конституционного закона поотношению к обычным федеральным законам (часть 3 статьи 76Конституции РФ).
Появляется уникальная возможность, спустя много лет после подписания Федеративного договора, добиться согласия и солидарностимежду центром и регионами, достичь консолидации общества иобщенационального единства. Эта задача обозначена ПрезидентомРоссийской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию2003 года как одна из важнейших в государственной политике насовременном этапе.330
О разграничении государственной собственности
Таким образом, обжалуемоесовместное постановление Президента РФ И Председателя ВерховногоСовета РФ в этой части признано не соответствующим Конституции РФ. 3. О разграничении государственной собственности (ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 года 12-П по делу опроверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992года Об организации управления электроэнергетическим комплексомРоссийской Федерации в условиях приватизации).2 ПостановлениемВерховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года 3020-1 предприятия 132 133топливно-энергетического комплекса отнесены исключительно к объектамфедеральной собственности. На этой основе Указом Президента РФ от 15августа 1992 года 923 принято решение о создании государственногоРоссийского акционерного общества энергетики и электрификации на базекрупнейших сибирских ГЭС. Органы государственной власти Красноярскогокрая и Иркутской области посчитали, что подобное решение нарушает ихправа как субъектов РФ, закрепленных Федеративным договором.По мнению Конституционного суда РФ, этот спор возник из конституционного права субъектов Российской Федерации решать вопросы,отнесенные к сфере совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов, сообща с федеральными органами. Речь идет о таком предметесовместного ведения, как разграничение государственной собственности натерритории края, области, под которым имеется в виду прежде всегозаконодательное и иное нормативно-правовое регулирование (выделениепроизведено автором диссертации) порядка отнесения объектовгосударственной собственности к тем или иным уровням (видам) этойсобственности.
Конституционный Суд РФ сформулировал важнейшую правовую позицию о том, что Федеративный договор и соответствующие нормыКонституции РФ, наделившие край, область правом участия совместно сфедеральными органами в решении вопросов разграничения на ихтерритории государственной собственности, по сути, предоставили правосубъектам РФ материальное конституционное полномочие,предусматривающее обязательное выявление и учет их интересов прирешении проблем, отнесенных к данной сфере совместного ведения(выделение произведено автором диссертации). Игнорированиефедеральными органами этого права недопустимо и должно рассматриватьсякак нарушение Федеративного договора и Конституции РоссийскойФедерации.
С подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органови органов власти субъектов Российской Федерации, должен носитьвзаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения ивзаимной ответственности.
По справедливому мнению судьи-докладчика по данному делу Г.А. Гаджиева, поскольку это сфера совместного ведения, то такое правовоерегулирование должно осуществляться на основе достижения балансаинтересов Российской Федерации и ее субъектов.1 Правовая позицияКонституционного Суда РФ была использована в разрешении конфликта. В1997 году между федеральными органами власти и органами властиИркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа был заключен Договор о разграничении предметовведения и полномочий, по которому разграничение государственнойсобственности в электроэнергетическом комплексе области должноосуществляться с учетом результатов состоявшихся акционирования иприватизации. Предметом разграничения государственной собственностиявлялся государственный пакет акций, находившихся на территории областиприватизированных предприятий, владение, управление и распоряжениекоторыми должно производиться по соглашению между органами властиРоссийской Федерации и Иркутской области. Стороны договорились такжесоздать на паритетных началах предприятия по строительству транзитныхлиний электропередачи и управлять ими совместно.134 135
Таким образом, на основании Федеративного договора, соответствующих норм Конституции 1978 года, правовых позицийКонституционного Суда РФ сформировалось понимание совместноговедения как совместного правового регулирования закрепленных сферобщественных отношений, а также совместного управления на основе учетаобщегосударственных интересов и интересов субъектов РФ. При этом подсовместным правовым регулированием понималось не только издание Основзаконодательства с дальнейшим региональным правовым регулированием, нои опережающее правовое регулирование краев, областей, Москвы и СанктПетербурга с последующей корректировкой после принятия федеральногозакона.
В 1992-1993 годах принято 7 Основ законодательства Российской Федерации, которые конкретизировали разграничение компетенцииРоссийской Федерации и ее субъектов, их органов государственной власти вразличных сферах общественных отношений. Принятие Конституции РФ1993 года коренным образом изменило подходы к совместному ведениюРоссийской Федерации и ее субъектов.
Развитие и становление института совместного ведения на основе Конституции РФ 1993 года. Конституция РФ 1993 года, провозгласивпринцип равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральнымиорганами государственной власти (часть 4 статьи 5), установила единый длявсех субъектов РФ перечень предметов совместного ведения (статья 72)закрепила их одинаковую нормотворческую компетенцию в этой сфере(части 2, 4, 5 статьи 76). Тем самым на формально-правовом уровне былопреодолено сложившееся противоречие между различными конституционноправовыми статусами разных субъектов РФ.
В Конституции РФ 1993 года отсутствует норма об обязательном принятии Основ законодательства по предметам совместного ведения, чтопервоначально было воспринято как запрет на их издание вообще. Так,например, С.М. Шахрай на парламентских слушаниях в 1994 году заявил: Унас теперь нет возможности принимать основы законодательства, этот виднормативных актов ушел в прошлое.1
Б. С. Крылов придерживался иного мнения о том, что соответствующие нормы Федеративного договора продолжают действовать и в современныхусловиях. По этой причине федеральные законы, принимаемые по предметамсовместного ведения, должны устанавливать лишь общие принципырегулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательноерегулирование субъектам РФ.136 137 В научной печати высказаны и иные точкизрения.
По мнению И.А. Конюховой, в отличие от Федеративного договора Конституция РФ 1993 года не ограничила форму федерального закона,принимаемого по предметам совместного ведения, только Основамизаконодательства. Федеральный закон по предметам совместного ведения вэтой связи может приниматься в разных формах: в виде общих принципов,кодексов, основ, просто в виде обычного федерального закона.138
Т.Я.Хабриева считает, что федеральное регулирование по вопросам совместного ведения не всегда может быть основополагающим, возможно инеобходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующихданные общественные отношения. При этом она выделяет три группывопросов федерального регулирования по предметам совместного ведения:
1) общегосударственного значения, требующие непосредственного иподробного регулирования федеральным законом и лишь в некоторыхслучаях дополнительного регионального - законами субъектов РФ;
2) по котором на федеральном уровне осуществляется не толькоразграничение федеральной и региональной компетенции, но и основныепроцедуры по реализации субъектами выделенной для них компетенции (поэтим вопросам субъекты вообще лишаются конституционного правасобственного регулирования - прим. автора статьи);
3) требующие определения на федеральном уровне толькопринадлежности и, возможно, самых общих принципов осуществленияполномочий. Основной объем полномочий, финансируемых при этом за счетрегиональных бюджетов, должен принадлежать субъектам. 1
Следует подчеркнуть, - пишет по этому поводу М.С. Студеникина, -что Конституция Российской Федерации 1993 г. отказалась вовсе не от Основ как таковых, а от той установки, которая была в прежней Конституции -обязательного издания Основ по всем предметам совместного ведения. Вэтом проявилась определенная ориентация законодателя на большуюцентрализацию в законодательном регулировании вопросов совместноговедения.139 140
Законодательная практика, несмотря на различное, изложенное выше доктринальное толкование конституционных норм, пошла именно по путииздания федеральных кодексов и других федеральных законов, детальнорегламентирующих ту или иную сферу общественных отношений,закрепленных частью 1 статьи 72 Конституции РФ. Из семи ранее принятыхОснов законодательства четыре были признаны утратившими силу, востальные внесены столь существенные изменения, что из Основ онипревратились в обычные федеральные законы. Такая законодательнаяпрактика получила критическое осмысление в научной литературе. Чтокасается федеральной части федеративной структуры законодательства, тоона упорядочена пока явно недостаточно, - пишет по этому поводу С.В.Поленина в академическом курсе по общей теории государства и права. -Прежде всего, определенные нарекания вызывает фактический отказ впоследние годы от такой формы федеральных законов по вопросамсовместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства потем или иным отраслям. На их место приходят кодексы РоссийскойФедерации. Такого рода замена весьма спорна и в теоретическом, и впрактическом плане. Ведь переход от Основ законодательства к кодексамозначает изменение не только формы, но и содержания федерального закона,не в полной мере соответствующего принципам разграничения ведениямежду Российской Федерацией и ее субъектами.1 Аналогичная точка зрениявысказана и другими авторами. По мнению И.И. Бушуева, например,представляется незаслуженным забвение в конституционно-правовойпрактике России принятия основ законодательства. По форме и содержаниюосновы законодательства как нормативный акт, закрепляющий общиепринципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия ирекомендательные нормы для субъектов федерации, более всего подходятдля конкретизации закрепленного в Конституции разграничения предметовсовместного ведения и полномочий между федерацией и субъектами.141 142
Подобная законодательная централизация уравновешивалась другой тенденцией к децентрализации в правовом регулировании предметовсовместного ведения. Причем обе тенденции сосуществовали одновременно,вступая в своеобразные симбиотические образования друг с другом. Речьидет о договорной форме разграничения компетенции.
Частью 3 статьи 11 Конституции РФ закреплено, что разграничение компетенции в рамках конституционно определенных предметов веденияпомимо Конституции РФ и Федеративного договора осуществляется такжеиными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Договоры между федеральными и региональными органами государственной власти о разграничении предметов ведения и полномочийполучили широкое распространение: в 1994-1998 годах заключено 46подобных договоров. Указом Президента РФ от 20 июля 1994 года 1499образована специальная комиссия при Президенте РФ по этим вопросам.1Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года 370 утверждено Положение,которое детально регламентировало порядок подготовки и подписанияуказанных договоров.143 144 В качестве основных требований, которым должнысоответствовать проекты договоров, в числе других определены, например,следующие положения:
- договор не может устанавливать либо изменять конституционныйстатус субъекта Российской Федерации;
- в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметовведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции РоссийскойФедерации;
- в договоре могут быть определены предметы совместного ведения,обусловленные географическими, экономическими, социальными,национальными и иными особенностями конкретного субъекта РФ.
В Посланиях Президента страны Федеральному Собранию (1994-1999 годы) договорный процесс рассматривался важнейшим направлениемгосударственной политики на первоначальном этапе становленияроссийского федерализма. В первом (после принятия Конституции РФ 1993года) Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1994 годаопределялось следующее:Важнейшим механизмом самонастройки
федеративных отношений выступают договоры между федеральной властью и субъектами Федерации о разграничении предметов ведения иполномочий.1 В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998года было специально подчеркнуто, что договорная практика при любомотношении к ней сыграла огромную роль в сохранении единства России,особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории.145 146 147 В ситуации,когда до сих пор не приняты базовые законы в сфере федерализма, важноезначение придается так называемым внутригосударственным договорам, -отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1999 года. -Эти договоры и положения способствуют конкретизации общих принципов инаправлений государственной, региональной и национальной политики.
Позитивная направленность договорной практики очевидна. Во-первых, при медлительности федерального законодателя договоры, восполняя законодательные пробелы, осуществляли разграничениекомпетенции между федеральным центром и регионами по конституционноустановленным предметам совместного ведения. Во-вторых, при этомучитывались региональные особенности, которые нивелировались приформально-равноправном федеральном законодательном регулировании.
В-третьих, на что, к сожалению, не обращалось внимания в научной печати, договорное регулирование федеративных отношений как раз ипредставляло собой именно совместное правовое регулирование РоссийскойФедерацией и ее субъектов федеративных отношений между ними. И в этойсвоей ипостаси в наибольшей степени отвечало конституционной сущностисовместного ведения как совместного решения вопросов, закрепленныхчастью 1 статьи 72 Конституции РФ.
И наконец, в-четвертых, договорное разграничение являлось результатом выработанного между сторонами согласия, которое снималоконфликты и противоречия, способствовало эффективной реализацииразграниченной таким способом компетенции. Возьмем, к примеру, первыйдоговор, подписанный в 1994 году с Республикой Татарстан, которыйподвергся серьезной и вполне обоснованной критике в юридическойлитературе. Однако необходимо учитывать и политическую ситуацию,сложившуюся в тот период. Руководство Республики Татарстан не подписалоФедеративный договор, на ее территории не состоялся референдум попринятию Конституции РФ 1993 года. Договор 1994 года при всей егопротиворечивости и юридической небезупречности позволил возвратитьубегающую, по образному выражению Д.В.Доленко,1 республику вправовое пространство Российской Федерации. По мнению ПрезидентаРеспублики Татарстан М.Ш.Шаймиева,148 149 договор Республики с Федерациейбыл судьбоносным не только для Татарстана, так как благодаря ему быласохранена целостность Российской Федерации.
Договорный процесс, - отмечал в 1997 году М.Н.Губогло, - несет в себе значительный миротворческий заряд. Если бы договоры и соглашенияне гасили возникающие противоречия между Конституцией РоссийскойФедерации, принятой 12 декабря 1993 г., и Конституциями, принятыми вреспубликах РФ в 1993-1995 гг., то конгломерат противоречий, имманентноприсущий переходному периоду и накопившийся в небрежно вспаханномконституционном поле России, неизбежно бы привел к неуправляемомувыбросу социально-протестной энергии, и в первую очередь подэтноконфликтными лозунгами и флагами.150
Одновременно договорная практика, явно или неявно создавая ситуацию политического торга, была сориентирована на получениесубъектами РФ тех или иных льгот и преимуществ, пошла по путипересмотра действующей Конституции РФ и изменения конституционноправовых статусов субъектов Российской Федерации. В результате во многихдоговорах происходило перераспределение предметов ведения, в том числепредметов совместного ведения, закрепленных Конституцией РФ.
Основываясь лишь на общем понимании публичного договора, не имея четкой законодательной базы, регулирующей принципы и процедурызаключения таких договоров, высококвалифицированных кадров дляитеративного согласования актов, массовое их заключение привело как кпозитивным, так и к негативным результатам, - пишет по этому поводуТ.Д.Зражевская. - Основной негативный результат - был нарушен принциправноправия субъектов в их отношениях с федеральным центром. Тем самымбыла дискредитирована сама идея договорного механизма разграниченияпредметов ведения и полномочий, провозглашенная ч. 3 ст. 11 КонституцииРФ, в пользу их законодательного закрепления.1
Рассмотрим основные особенности договорного изменения предметов совместного ведения, детально проанализированные в научной литературе.151 152
Во-первых, в предметы совместного ведения передавались некоторые вопросы исключительного ведения Федерации, в том числе: денежнаяполитика (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, КабардиноБалкарская Республика), банковское дело (Кабардино-БалкарскаяРеспублика, Республика Северная Осетия-Алания), сертификация(Удмуртская Республика); прохождение альтернативной гражданскойслужбы (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Свердловскаяобласть) и другие важнейшие вопросы, относящиеся к суверенным правамРоссийского государства.
По мнению многих ученых (Б.С. Крылов, И.А. Умнова, В.А. Черепанов и др.), к предметам ведения Федерации отнесены те сферы общественныхотношений, правовое регулирование которых необходимо и достаточно дляобеспечения суверенитета Российской Федерации. Следует в этой связисогласиться с И.А. Умновой, что передача предметов исключительноговедения Российской Федерации в совместное ведение (а также в ведениесубъектов РФ) приводит к вымыванию договорами элементовгосударственного суверенитета Российской Федерации.153
Во-вторых, часть вопросов совместного ведения перераспределялась в ведение субъектов РФ: обеспечение защиты прав и свобод человека игражданина (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, КабардиноБалкарская Республика), решение вопросов адвокатуры и нотариата(Республика Татарстан, Республика Башкорстан), владение, пользование ираспоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природнымиресурсами (Республика Татарстан, Республика Башкорстан) и другиевопросы.
В Договоре с Татарстаном (пункт 21 статьи 3), например, в совместное ведение включены все отрасли законодательства, закрепленные в подпунктек части 1 статьи 72 Конституции РФ. Однако часть этой компетенции(правовое регулирование административных, семейных, жилищныхотношений, отношений в области охраны окружающей среды иприродопользования) одновременно (пункт 4 статьи 2 Договора) отнесено кполномочиям республиканских органов государственной власти.
В Договоре с Кабардино-Балкарской Республикой закреплена обязанность Российской Федерации принимать по предметам совместноговедения федеральные законы, определяющие общие основы, в соответствиис которыми органы государственной власти Кабардино-БалкарскойРеспублики осуществляют собственное правовое регулирование в пределахсобственной компетенции, включая принятие законов и иных нормативныхправовых актов (статья 5 Договора).
В Договоре с Республикой Саха (Якутия) перечень конституционных предметов совместного ведения дополнен одиннадцатью дополнительнымипунктами, реализация которых определяется отдельными соглашениямимежду исполнительными органами Российской Федерации иисполнительными органами Республики (пункт 2 статьи 2, пункт 1 статьи 6Договора).
Договором со Свердловской областью (статья 8) органам государственной власти этого субъекта РФ определены полномочия поприостановлению действия правовых актов министерств и ведомствРоссийской Федерации, которые:
- регулируют (решают) вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ;
- не соответствуют федеральным полномочиям в сфере совместноговедения;
- перераспределяют в одностороннем порядке предметы ведения иполномочия в пользу федеральных органов власти.
Особого анализа заслуживает история федеративных отношений с Республикой Башкортостан. Во-первых, Башкирская АССР, вошла в составРСФСР на договорной основе.154 Другие автономные республики создавалисьдекретами центральной власти. 20 марта 1919 года было подписаноСоглашение рабоче-крестьянского правительства с Башкирскимправительством о советской автономии Башкирии, которое в тот же деньбыло утверждено ВЦИК. В нем в частности устанавливалось:
- Автономная Башкирская Советская республика образуется в пределахМалой Башкирии и составляет федеративную часть, входящую в РСФСР;
- Железные дороги, заводы и рудники на территории Башкирииостаются в непосредственном ведении центральной Советской власти,причем при распределении продуктов местной промышленности запросы инужды Башкирской Советской Республики удовлетворяются в первуюочередь;
- Власть в автономной Башкирской Советской Республике организуется на точном основании Конституции РСФСР 1918 года.
Во-вторых, федеральные органы государственной власти подписали с Башкирией, единственной среди автономных республик, специальноеПриложение к Федеративному договору. Этим Приложением кФедеративному договору признавалось, что вопросы владения, пользованияи распоряжения природными ресурсами на территории Башкириирегулируются законодательством Республики и соглашениями сфедеральными органами власти. Было заявлено, что в РеспубликеБашкортостан будут созданы самостоятельные законодательная и судебнаясистемы, прокуратура, адвокатура и нотариат, которые обеспечиваютправовое регулирование всех вопросов, кроме тех, которые добровольнопереданы федеральным органам государственной власти. 155
В-третьих, эти нормы примерно в той же редакции были повторены в Договоре с Башкортостаном 1994 года. Тем самым вопросы владения,пользования и распоряжения природными ресурсами (подпункт в части 1статьи 72 Конституции РФ), а также все отрасли законодательства,предусмотренные в подпункте к части 1 статьи 72 Конституции РФ, былиизъяты из совместного ведения, и переданы в ведение РеспубликиБашкортостан. С российской стороны под этим договором поставили своиподписи Президент РФ Б.Н. Ельцин и Председатель Правительства РФ В.С.Черномырдин.
Однако встречаются и другие точки зрения
Закрепление предметов совместного ведения с Российской Федерацией, наоборот, с учетом имеющихся противоречий в федеративныхотношениях представляется не только целесообразным, но простонеобходимым. При этом должно быть осуществлено аутентичноевоспроизведение федеральных конституционных норм, содержащихся встатье 72, а также в частях второй, четвертой, пятой и шестой статьи 76Конституции РФ. Кроме того, должна быть закреплена установленнаястатьей 263 Федерального Закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Обобщих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации (со всеми его изменениями и дополнениями) компетенциясубъектов РФ, которую они обязаны выполнять по предметам совместноговедения за счет своих бюджетных средств. Обязательность такогорегионального регулирования прямо закреплена статьей 3 Федеральногозакона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ о приведении конституций и уставовсубъектов РФ в соответствие с его нормами.Закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ перечня предметов ведения, раскрывающего их исключительную компетенцию такжепредставляется обязательным. Отсутствие данного перечня фиксируеткомпетенцию субъектов РФ лишь в самом общем виде - по остаточномупринципу. Помимо юридической неопределенности отсутствие подобнойчеткой и однозначной регламентации правосубъектности регионов незакрепляет за субъектами РФ, а соответственно и за их руководителями,полномочий, которые они обязаны выполнять за счет региональныхбюджетов и за исполнение которых несут ответственность перед населением.
Исходные теоретические предпосылки для научной разработки проблем разграничения полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерацией и ее субъектов по предметамсовместного ведения. Конституция РФ, закрепляя предметы совместноговедения, не осуществляет их конкретизацию, не устанавливает принципыдальнейшего разграничения компетенции по предметам совместного веденияи пределы такого разграничения. Федеральное законотворчество,осуществляющее разграничение полномочий по предметам совместноговедения, как будет показано ниже, противоречиво и в значительной частипробельно.
В сложившейся ситуации важное значение приобретают официальное и доктринальное толкования конституционных норм. Институциональноправовое своеобразие государственного устройство России состоит в том,что инстанцией, осуществляющей преодоление конституционных пробелов, -отмечает О.В. Романова, - является Конституционный Суд РФ.1 Т.Я.Хабриевой сформулировано ряд особенностей конституционногопроизводства по вопросам, затрагивающим интересы Российской Федерациии ее субъектов.82 83 Остановимся на некоторых из них, которые, по нашемумнению, необходимо учитывать при научном анализе проблем, возникающихпри разграничении полномочий по предметам совместного ведения.
1. Конституционный Суд не может игнорировать то обстоятельство,что относительно большая самостоятельность субъектов РФ мыслима лишь врамках единого государства.
2. Субъекты РФ имеют свои конституции или уставы, и было бывозвращением к старой системе, если бы эти акты повторяли федеральнуюконституцию.
3. Такие субъекты, как республики, согласно Конституции являютсягосударствами. Поэтому они могут претендовать на ряд признаков, несвойственных остальным субъектам. В то же время провозглашен принциправенства субъектов РФ.
4. Еще долгое время будет оставаться актуальной проблемаразграничения компетенции между центром и регионами. УчастиеКонституционного Суда в этих вопросах неизбежно и, с одной стороны,усилит прецедентное значение его итоговых постановлений, с другой -чревато негативными последствиями опережения судебными решениямифедерального законодателя.
Подчеркивая определяющую роль официального толкования
Конституции РФ Конституционным Судом РФ, необходимо отметить одно важное обстоятельство. Конституционный Суд РФ не является инициаторомсудебного рассмотрения и не выбирает по своему усмотрению вопросы,подлежащие конституционному производству. В соответствии со статьей125 Конституции РФ Конституционный Суд может рассматривать делатолько на основании конкретных запросов или жалоб. В силу строгостиданных требований, - подчеркивает О.В. Романова, - вкладКонституционногоСуда в совершенствование государственного
нормотворчества является не систематическим и регулярным, а эпизодическим, и зависит не от потребностей государства, а от того, смогутли субъекты, обладающие правом инициирования судопроизводства вКонституционномСуде РФ, осознать необходимость этого
совершенствования. 84
В этой связи важное значение в конституционной практике приобретает доктринальное толкование Конституции РФ, которое оказываетсерьезное влияние на нормотворческую и правоприменительную практику.Возникла острая необходимость в свободной от идеологических шорнаучных интерпретаций юридических понятий, категорий и принципов,сближающих российское право с мировыми стандартами, - пишет по этомуповоду Т.Я. Хабриева. - Как в центре правовой системы стоит Конституция,так соответствующее место должно занять среди других видов правовой
деятельности ее толкование - необходимое условие полноценной реализации Основного закона. Ввиду новизны многих ее понятий, их осуществления вусловиях переходного периода, противоречивости и пробельности рядаконституционных положений, постепенной амортизации и прямогоустаревания некоторых норм доктринальное толкование должно статьбазовым в их преодолении1(выделение произведено автором
диссертации).
Усиление роли доктринального толкования в конституционном процессе приводит Т.Д. Зражевскую к интересным выводам о концепциях идоктринах как самостоятельных элементах конституционно-правовойсистемы.85 86 87 Н.А. Боброва, подчеркивая значение науки конституционногоправа в развитии российского конституционализма, наряду с ее позитивноапологетической функцией особо выделяет ее позитивно-критическуюфункцию, которая имманентна ей. Без критического анализа существующихреалий наука превращается в апологетику в худшем смысле этого слова, вбеспринципную лакировку действительности, а ученые - в дипломированныхапологетов власти.
После краткого анализа роли официального и доктринального толкования конституционных норм в развитии конституционно-правовойдействительности перейдем к формулированию некоторых теоретическихпредпосылок для научной разработки проблем разграничения полномочий попредметам совместного ведения. При доктринальном и официальномтолковании конституционных норм, на наш взгляд, сформировалисьопределенные положения, последовательное применение которых позволитсистематизировать значительный теоретический и эмпирический материал вэтой области и выработать предложения по совершенствованиюконституционно-правового института совместного ведения. Попробуемсформулировать исходные теоретические предпосылки, которые послужатосновой дальнейших этапов диссертационного исследования.
1. Предметы ведения разграничены между Российской Федерацией иее субъектами самой Конституцией РФ и не могут быть разграничены вдальнейшем иными актами в принципе}
В связи с неудачным терминологическим словосочетанием, используемым в Конституции РФ разграничение предметов ведения иполномочий высказывались иные точки зрения о том, что установленныестатьями 71-73 Конституции РФ предметы ведения могут изменяться в ходедоговорной практики Российской Федерации с ее субъектами (Л.Ф.Болтенкова, Б.А. Страшун, С.М. Шахрай).88 89 По мнению Б.А. Страшуна,90положения соответствующих договоров имеют более высокуююридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже оположениях Федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3статьи 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как быконституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем уостальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах отнорм статей 71-73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение.
Такая позиция представляется необоснованной, противоречит Конституции РФ и подверглась справедливой критике в научной литературе.1Если двухсторонним договором происходит перераспределениеполномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? -пишет по этому поводу С.А. Авакьян. - Не забудем также и о том, чтодоговоры подписывают с российской стороны Президент или ПредседательПравительства РФ, со стороны субъекта - президент, губернатор или главаадминистрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволеноизменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключатьдоговоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волейвторой стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительнойвласти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие КонституцииФедерации!91 92
Разграничиваться могут лишь компетенция Российской Федерации и ее субъектов либо полномочия их органов власти в рамках и в пределахконституционно закрепленных предметов ведения. Сами предметы ведения,установленные Конституцией РФ, перераспределению между РоссийскойФедерацией и ее субъектами не подлежат. По этой причине в дальнейшемречь будет идти только о разграничении компетенции между РоссийскойФедерацией и ее субъектами, а также полномочий между органами ихгосударственной власти в рамках предметов ведения, уже разграниченных иустановленных самой Конституцией РФ. Иное употребление терминологиитипа разграничение предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации будет применяться лишь в случаецитирования научных публикаций и статей Конституции РФ, в которыхвстречается подобная фразеология,
2. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов(их органов государственной власти) по предметам совместного веденияосуществляется Конституцией РФ, федеральными законами,Федеративным и иными договорами между Российской Федерацией и еесубъектами, законами субъектов Российской Федерации.
Данное положение не аксиоматично и требует определенной аргументации. Частью третьей статьи 11 Конституции РФ установлено, чторазграничение предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и инымидоговорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Даннойконституционной нормой федеральный закон и закон субъекта РФ неопределены правовыми формами разграничения компетенции поконституционным предметам ведения. Частью 2 статьи 76 Конституции РФустановлено, что по предметам совместного ведения издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативныеправовые акты субъектов РФ. Однако статья 11 Конституции относится кОсновам конституционного строя, своего рода Конституции вКонституции, которым согласно части 2 стать 16 Конституции РФ не могутпротиворечить никакие другие ее положения. В этой связи иногда считалось,что федеральный закон не может применяться при разграничениикомпетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Так, по мнению Правительства Карелии, обратившегося по этому вопросу в Конституционный Суд РФ, разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции РФ можетосуществляться Конституцией РФ либо Федеративным и иными договорами,но не федеральным законом. Конституционный Суд РФ постановлениемот 9 января 1998 года 1-П по делу о проверке конституционности Лесногокодекса РФ дал специальное толкование возникшей неопределенности впонимании указанных статей Конституции РФ и сформулировал важнейшуюправовую позицию по основам российского федерализма:
Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения,определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числеполномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляетразграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты в, г,д и к части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерацииследует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательноерегулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместноговедения, определять соответствующие конкретные полномочия икомпетенцию органов государственной власти Российской Федерации иорганов государственной власти субъектов Российской Федерации.93 Темсамым федеральный закон определен в качестве основной, приоритетнойформы разграничения компетенции в рамках установленных КонституциейРФ предметов совместного ведения.
Однако встречаются и другие точки зрения
.Такая позиция
Конституционного Суда весьма спорна, - считает, например, Н.В.Варламова. - Думается, в части 2 статьи 76 Конституции речь идет об изданиифедеральных законов в порядке реализации полномочий РоссийскойФедерации по предметам совместного ведения, а не разграниченииполномочий между Федерацией и ее субъектами. Последнее, согласно части
3 статьи 11, может осуществляться только Конституцией и договорами.Причем в силу части 2 статьи 16 положения статьи 11 как составляющиеосновы конституционного строя Российской Федерации имеют приоритет поотношению к предписаниям статьи 76.1
При таком подходе получается, что федеральный закон может быть применим лишь для правового регулирования федеральной компетенции,уже разграниченной посредством иной правовой формы. Возникает вопрос отом, что же это за правовая форма, посредством которой до федеральногозаконодательного регулирования совместное правовое поле может бытьразделено на федеральную и региональную части? Конституция РФ иФедеративный договор 1992 года не производят такого разграничения. Тогдаостаются только договоры между Федерацией и ее субъектами. Очевидно,что разграничить совместное правовое поле с помощью единичныхдоговоров абсолютно нереально.
3. Предметы совместного ведения не могут передаваться висключительную компетенцию Российской Федерации или ее субъектов.
Это положение неоднократно формулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так в Постановлении от 3 ноября 1997года 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2Федерального закона от 26 ноября 1996 года Об обеспеченииконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления в связи с запросомТульского областного суда94 95 установлено, что если определенные вопросыотнесены Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и еесубъектов, то их решение не может находиться ни в исключительнойкомпетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов.
4. Разграничение компетенции по предметам совместного ведениядолжно оставлять субъектам Российской Федерации, их органамгосударственной власти компетенцию как нормотворческую, так иисполнительную, достаточную для защиты их интересов в регулируемойсфере общественных отношений.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона Опрокуратуре Российской Федерации в связи с запросом Судебной коллегиипо гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установлено,что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и еесубъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органамигосударственной власти Российской Федерации всей полноты полномочийпо предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ иместа их органов власти в системе публичной власти.1
Однако размер, объем компетенции, который должен быть оставлен субъекту РФ по предметам совместного ведения Конституционный Суд РФкак официальный толкователь Основного закона в своих решениях неопределяет. Так, в Постановлении от 9 января 1998 года 1-П по делу опроверке конституционности Лесного кодекса РФ на основе анализаопределенного объема полномочий органов государственной властисубъектов РФ, установленных статьей 47 Лесного кодекса в еесопоставлении с полномочиями федеральных органов (статья 46),сформулирована правовая позиция о том, что компетенция РоссийскойФедерации и ее субъектов в области использования, охраны, защиты лесногофонда и воспроизводства лесов распределена на основе совместноговедения.1
В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой при совместном ведении определенные вопросы должны быть отнесены ккомпетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов.96 97 98 Однакоданное положение нормативно не закреплено и в конституционной практикене применяется.
В первом комментарии Федеративного договора обращено внимание на трудности в практической осуществимости совместной компетенции,поскольку в ходе ее реализации надо стремиться к достижению двух главныхцелей. Первая - четкое определение степени доли участия органовФедерации и органов ее субъектов в решении общих задач. Вторая -обеспечение согласованности в выполнении каждой стороной своихполномочий.
Если в федеральных законах не провести конкретного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, то и для Федерации, и для субъектовбудут отсутствовать ограничители для законодательного регулирования повопросам совместного ведения,- анализирует эту ситуацию М.С.
Студеникина. - В такой ситуации как бы ни поступил федеральный законодатель, он, находясь в рамках общих формулировок статейКонституции, будет иметь возможность через серию принятых им законовограничить права субъектов Федерации, превратив тем самым совместноеведение в фикцию.
С другой стороны, в отсутствие федеральных законов, разграничивающих предметы ведения, субъекты Федерации смогутпостепенно присваивать, теперь уже через принятие своих региональныхзаконов, многие законодательные позиции по предметам совместноговедения.1
Б.С. Крылов акцентирует внимание, в первую очередь на неограниченные правовые возможности федеральной власти врегулировании предметов совместного ведения: федеральныегосударственные органы самостоятельно определяют свои полномочия попредметам совместного ведения. Тем самым они ограничивают сферуполномочий, отнесенную к ведению субъектов Федерации... На практикесформулированная в ч.2 ст. 76 Конституции норма означает, по крайней мереюридически, свободу правотворчества федеральной власти в сфересовместных полномочий. В отношении же субъектов Российской ФедерацииКонституция устанавливает остаточный принцип.99 100
Более того, зачастую федеральный законодатель настолько глубоко регулирует тот или иной предмет совместного ведения, что в нарушениеотмеченной правовой позиции Конституционного Суда РФ не оставляетрегиональному законодателю ничего для дальнейшего регулирования либоопределяет для него настолько малую часть компетенции, что такой ее объемне позволяет говорить о совместном ведении. Такая степень централизацииполномочий по предметам, отнесенным Конституцией к совместномуведению Федерации и ее субъектов, не только не вытекает из текстадействующей Конституции Российской Федерации, но и противоречитположениям Федеративного договора, который в этой части продолжаетдействовать, - справедливо отмечает Б.С. Крылов.101 - Если же по предметамсовместного ведения реальная полнота власти будет сосредоточенапрактически только в руках федеральных органов государственной власти,то, наоборот, утратится смысл федеративного устройства страны.
Деятельность федерального законодателя по предметам совместного ведения, таким образом, не ограничена никакими правовымиограничителями и, по мнению В.А. Черепанова, в этой связи являетсяисходно абсолютной и неограниченной.1 В свою очередь, Т.Я. Хабриевасчитает, что осуществляя регулятивные полномочия по предметамсовместного ведения, федеральные органы государственной власти должныруководствоваться принципом разумной сдержанности, согласно которомуони не должны регулировать те отношения, которые без ущерба длякачественного выполнения задач публичной власти может урегулироватьсубъект Федерации.102 103 Однако такой подход не закреплен в российскомзаконодательстве и своего применения в конституционной практике ненаходит.
Интересна в этой связи высказанная в научной литературе позиция Д.Н. Козака, руководителя президентской комиссии по разграничениюпредметов ведения и полномочий между различными уровнями публичнойвласти, который подводя первые итоги реформы федеративных отношений встране, следующим образом обозначил основные направления разграничениякомпетенции в сфере совместного ведения:Объем принадлежащих
Российской Федерации полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. Аони не смогут быть защищены, если Федерация не обеспечит единогоправового регулирования в сфере экономики, социального развития, если небудут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего
государства. Но в то же время это не должно приводить к утрате субъектами Федерации присущей им самостоятельности. Поэтому в государственноправовых отношениях должны быть точно определены границы, закоторыми заканчиваются полномочия Федерации илисамостоятельность субъектов Федерации1(выделение произведено
автором диссертации). В этой связи, по мнению Д.Н. Козака,2 четкое разграничение полномочий требует решения одной из непростых задач:какова степень, глубина федерального регулирования по тем или инымвопросам совместного ведения.
Близкая позиция сформулирована В. А. Черепановым, который считает, что деятельность федерального законодателя, глубина и степеньфедерального регулирования должны быть четко регламентированыправовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам.3Соглашаясь с указанными авторами, необходимо добавить, что не толькодеятельность федерального законодателя, но и региональноезаконотворчество должно быть ограничено четкими правовыми рамками, ибопо образному выражению Ю.А.
Основные принципы разграничения полномочий
Возможность такого толкованияподтверждается как общей тенденцией к централизации государственнойвласти, так и динамикой взглядов известных ученых (Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин), которые в совместной фундаментальной монографии высказали предложение о необходимости включить в современную конституциюпринцип блокирующего законодательства, согласно которому принятыйфедеральный закон по данному вопросу имеет исчерпывающий характер,субъекты федерации уже не вправе регулировать такие отношения.236При подобном подходе происходит отождествление совместного ведения, закрепленного в Конституции РФ, и конкурирующейкомпетенции, характерной для конституций ряда зарубежных государств,хотя, как показано в первом параграфе первой главы диссертации, этиправовые институты имеют существенные различия.
В сложившейся ситуации возникает необходимость в корректировке первого предложения пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября1999 года 184-ФЗ, который может быть изложен в следующей, болеечеткой и однозначной редакции: Субъекты Российской Федерации вправеосуществлять собственное правовое регулирование по предметамсовместного ведения в соответствии с федеральными законами и в части, неурегулированной федеральными законами. До принятия такой поправкифедеральным законодателем представляется возможным и целесообразнымзакрепить подобную формулировку в конституциях (уставах) субъектов РФ врамках их права на опережающее правовое регулирование. Соответствующиепредложения о внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999года 184-ФЗ и в Устав Ставропольского края внесены в ГосударственнуюДуму Ставропольского края (приложения 1 и 2 к настоящей диссертации) инаходятся в стадии законопроектной проработки.
§ 2. Основные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектовпо предметам совместного ведения
Конституция Российской Федерации, разделив правовое поле на три группы предметов ведения, не определила принципы дальнейшегоразграничения компетенции между центром и регионами, хотя, какпредставляется, они относятся к предмету именно конституционногорегулирования. Следует согласиться с В. А. Черепановым, который, придаваяуказанным принципам методологическое значение, считает, что от ихадекватного определения зависит направленность конституционнойпрактики:Принципы разделения государственной власти между
различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поископтимальной модели приобретает особое значение для РоссийскойФедерации в условиях регионального многообразия и ориентации субъектовРФ на расширение своей самостоятельности. Отсутствие согласованныхпринципов разделения власти порождает противоречия между центром ирегионами, обусловливает несоответствие регионального и федеральногозаконодательства, влечет нарушения единого правового пространстваРоссии.1
В научной литературе и конституционной практике вопрос о принципах разделения государственной власти, в целом, и разграниченияполномочий по предметам совместного ведения, в частности, не получилоднозначного понимания.
В конституционном праве Российской Федерации попытка в явном виде сформулировать принципы разграничения предметов ведения и
1 Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - Журнал российского права, 2003, 9, с. 32.
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов была предпринята Федеральным законом от 24 июня 1999года 119-ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии органами государственной власти субъектов Российской Федерации.237Законом закреплены принципы конституционности; верховенстваКонституции РФ и федеральных законов; равноправия субъектов РоссийскойФедерации при разграничении предметов ведения и полномочий;недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РоссийскойФедерации; согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов;добровольности заключения договоров и соглашений; обеспеченностиресурсами и гласности заключения договоров и соглашений.
Необходимо отметить, что в этот перечень включен ряд общих конституционных принципов, например, принцип верховенства КонституцииРФ и федеральных законов (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 15 КонституцииРФ) и вытекающий из него принцип конституционности; принциправноправия субъектов РФ (часть 4 статьи 5 Конституции РФ). Некоторыепринципы имеют межотраслевой характер (добровольность и гласностьзаключения договоров и соглашений). Принцип недопустимости ущемленияправ и интересов субъектов РФ представляется в значительной степенидекларативным и допускает многозначное толкование. Таким образом, кчислу принципов разграничения компетенции между РоссийскойФедерацией и ее субъектами (их органов государственной власти) вчистом виде можно отнести лишь два из них, а именно: принципысогласования интересов Российской Федерации и ее субъектов иобеспеченности ресурсами. В тексте Закона сформулирован ряд общихнормативных положений, которые не выделены в качестве самостоятельныхпринципов, но могут быть отнесены к ним, например, принятие попредметам совместного ведения федеральных законов в виде основ (общихпринципов) правового регулирования (статья 12 Закона).
Данный Закон являлся базовым в регулировании федеративных отношений,принятиеего в условиях законодательно не
регламентированного процесса разделения государственной власти, в том числе договорной практики между Российской Федерацией и ее субъектамиимело исключительно важное значение. Отдельные спорные положения,обусловленные наметившимися в то время дезинтеграционными процессамив федеративных отношениях, объясняются стремлением федеральногозаконодателямаксимальнооднозначнозакрепить основные начала
разделения государственной власти по конституционно закрепленным предметам ведения.
Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации,238закреплены (в неявном виде) четыре базовых принципа проводимой в странефедеративнойреформы(дуалистическогоразграничения полномочий,позитивного обязывания,централизацииполномочий и бюджетногодетерминизма). Одновременно признан утратившим силу Федеральный закон от 24 июня 1999 года 119-ФЗ. Установленные им принципы,
направленные на достижение оптимального баланса федеральной и региональных властей, не получили своего отражения в новом законе,определившем концепцию федеративной реформы. Отмечая ее несомненнуюпозитивную направленность, нами в третьем параграфе первой главыдиссертации выделен ряд спорных положений и обоснована необходимость внаучной разработке, а также в использовании уже разработанных вотечественной и зарубежной науке взаимосвязанных принциповразграничения полномочий по предметам совместного ведения,обеспечивающих оптимальный баланс между федеральной и региональнымивластями, конституционную самостоятельность регионов и единствоРоссийского государства.
В научной литературе основное внимание уделяется анализу принципов российского федерализма (организации федеративногогосударства) в целом. И.А.Умнова (Конюхова) выделяет следующиеосновные конституционные принципы российского федерализма:государственный суверенитет, единство системы государственной власти,равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения междуФедерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов, равноправие и самоопределение народов в РоссийскойФедерации и ряд дополнительных принципов: субсидиарности, а такжекооперации деятельности Федерации и ее субъектов.1
А.В. Киселева и А.В. Нестеренко рассматривают следующие принципы организации федеративного государства: единство федеративногогосударства, договорная или конституционная основа построения федерации,симметрии/асимметрии в организации федерации, разграничение предметовведения и компетенции; кооперативность и конкуренция в осуществленииполномочий, субсидиарность государственной власти, юридическая зашитаправ участников федеративных правоотношений.239 240
Выделение в качестве самостоятельных таких принципов российского федерализма,как субсидиарность, кооперативность, конкуренция(одновременно и наряду с принципом разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов) представляется спорным. Они являются составной частьюболее общего принципа разграничения предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и еесубъектов, закрепленного частью 3 статьи 5 Конституции РФ. В этой связи,по нашему мнению, их следует считать принципами разграничениякомпетенции между центром и регионами в рамках конституционныхпредметов ведения.
Необходимо отметить, что собственно принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами обозначаютсяили являются предметом более детального рассмотрения в некоторыхнаучных работах. Так, А.В. Киселева и А.В. Нестеренко, анализируя иподдерживая восемь рассмотренных выше принципов разграничениякомпетенции, закрепленных Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗ, формулируют еще два принципа: наибольшей целесообразности имаксимального учета специфических особенностей конкретных субъектовРФ при разграничении предметов ведения и полномочий.241
С.В. Нарутто, детально исследуя этот вопрос, помимо закрепленных Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗ, выделяет такжепринципы государственного суверенитета Российской Федерации,недопустимости изменения конституционно-правового статуса субъектовРФ, недопустимости ущемления установленных Конституцией РФ прав исвобод человека и гражданина, государственной целостности РоссийскойФедерации, конституционно-правовой ответственности РоссийскойФедерации и ее субъектов, их органов и должностных лиц. По предметамсовместного ведения предлагаются дополнительные принципыразграничения полномочий между органами государственной власти двухуровней: признания за Российской Федерацией права осуществлятьправовое регулирование по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Российской Федерации и принципдопустимости опережающего правового регулирования.1
Н.М. Добрынин обозначает два принципа разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти:субсидиарности и кооперативного федерализма.242 243
Особого внимания заслуживает научная концепция разделения государственной власти, разработанная В.А. Черепановым. Разделениегосударственной власти между Российской Федерацией и ее субъектамирассматривается, во-первых, как конституционный принцип и, во-вторых,как самостоятельный конституционно-правовой институт, состоящий изсовокупности норм конституционного права, регулирующих федеративныеотношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Анализ данногоинститута приводит автора к необходимости выделения и научнойразработки более частных принципов самого разделения государственнойвласти. Совокупность из десяти таких принципов, несколько отличная вразных работах, рассматривается в качестве перспективной моделироссийского федерализма.244 Некоторые положения данной концепции сопределенными модификациями применительно к разграничениюполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов по предметам совместного ведения используются нами внастоящей работе.
Логика дальнейшего научного исследования требует предварительной интерпретации самого понятия принципы права. Под принципами права вюридических науках понимаются исходные нормативно-руководящиеначала (императивные требования), определяющие общуюнаправленность правового регулирования общественных отношений,245среди которых выделяются общие принципы права, отраслевые,межотраслевые, институциональные и др. В этой связи под принципамиразграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерацией и ее субъектов по предметам совместного ведениямы будем понимать основные начала правового регулирования в этой сфере,определяющие общие правила, способы, формы и пределы разграниченияполномочий в общественных отношений, предусмотренных частью 1 статьи72 Конституции РФ. На основе таких принципов осуществляется разделениесовместного правового поля на федеральное и региональные,разграничиваются полномочия при правовом регулировании конкретныхгрупп общественных отношений: административных, трудовых, семейных,жилищных, природоресурсных и др.
С учетом многочисленных научных разработок выделим базовые принципы разграничения полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерацией и ее субъектов по предметам совместноговедения. К их числу представляется возможным отнести следующие:
1. Принцип субсидиарности. Данный принцип обоснованно рассматривается в научной литературе как исходный, определяющий самунаправленность конституционной практики.
При распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти необходимо следовать принципусубсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесенык компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболееэффективно,- раскрывается его содержание в проекте Концепциигосударственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальнымуровнями власти, подготовленной рабочей группой Государственного СоветаРоссийской Федерации (руководитель - М.Ш.Шаймиев). - Таким образом,вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысларешать наверху.1
По мнению А.С. Автономова, классическое определение принципа субсидиарности было дано еще римским папой Пием XI в 1931 году: Былобы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальныйпорядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые ониспособны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширнойгруппе, имеющей более высокий ранг.246 247 Принцип субсидиарности получилсвое нормативное закрепление в Европейской хартии местногосамоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральнымзаконом от 11 апреля 1998 года 55-ФЗ248: Осуществление публичныхполномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органывласти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функциикакому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объемаи характера конкретной задачи, а также требований эффективности иэкономии (часть 3 статьи 4). Нелишне напомнить, что частью 4 статьи 15Конституции РФ, относящейся к Основам конституционного строяРоссийской Федерации, закреплено следующее: Общепризнанныепринципы и нормы международного права и международные договорыРоссийской Федерации являются составной частью ее правовой системы.Если международным договором Российской Федерации установлены иныеправила, чем предусмотренные законом, то применяются правиламеждународного договора.
Принцип субсидиарности занял важное место в нормативных документах Европейского Союза. Он упомянут в преамбуле и статье 2Договора о Европейском Союзе (Маастрихского договора 1992 года)1 ираскрыт в статье 5 Договора об учреждении Европейского сообщества: Вобластях, которые не относятся к его исключительной компетенции,Сообщество вмешивается в соответствии с принципом субсидиарноститолько тогда, когда и поскольку предполагаемые цели не могут бытьреализованы достаточным образом государствами-членами и могут,следовательно, вследствие их масштабов или результатов предполагаемыхдействий быть успешно осуществлены на уровне Сообщества.249 250
Принцип субсидиарности получил свое конституционное закрепление в Основном Законе ФРГ в 1992 году: В целях осуществления идеиобъединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует вразвитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципыдемократического, правового, социального и федеративного государства ипринцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, посуществу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основномзаконе (статья 231).1
В противоположность принципу централизации сущность субсидиарности вытекает из признания идеи самоуправления составныхчастей федеративного государства как основы разделения государственнойвласти между Федерацией и ее субъектами, - пишет по этому поводу И.А.Конюхова. - Распределение компетенции в соответствии с принципомсубсидиарности предполагает точную адекватность компетенции.Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на томуровне, на котором они возникают и могут наиболее эффективно решаться сучетом интересов населения и отдельных граждан.251 252
Разумеется, в чистом виде трудно найти полностью централизованную федерацию (в этом случае она фактически трансформируется в унитарноегосударство) или полностью децентрализованную федерацию (в этом случаеее можно считать конфедерацией, объединением государств). Всемногообразие федеративных государств располагается между указаннымикрайними состояниями, и можно говорить лишь об общей направленности вразделении государственной власти между Федерацией и ее субъектами.Принцип субсидиарности как раз и выражает общую тенденцию,направленность в правовом регулировании, когда максимально возможныйобъем полномочий сосредоточен на региональном уровне. А за федеральнымуровнем закрепляются лишь те части совместного правового поля, которыене могут быть успешно решены субъектами Федерации.
Федеративная реформа в России, как отмечалось в третьем параграфе первой главы диссертации, имеет ярко выраженную тенденцию кцентрализации государственной власти, в результате чего значительноуменьшена компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения,некоторые группы общественных отношений полностью переданыРоссийской Федерации. В сложившейся ситуации возникает необходимость вконституционно-правовом закреплении принципа субсидиарности, которыйпозволит изменить вектор правового регулирования федеративныхотношений в направлении укрепления самостоятельности субъектов РФ,предоставлении органам их государственной власти большего объемаполномочий в сфере совместного ведения, которые они могут эффективновыполнять без передачи федеральному центру.
2. Принцип ограниченной (особой) необходимости федеральногоправового регулирования по предметам совместного ведения. Очевидно,что применение принципа субсидиарности при разграничении полномочийпо предметам совместного ведения недостаточно для достиженияоптимального баланса федеральной и региональных властей. Неизбеженважнейший вопрос о том, в каких случаях возникает сама необходимостьфедерального правового регулирования в сфере совместного ведения? ВЗаконе РФ Об образовании сделана попытка ответить на этот вопрос.Согласно части 3 пункта 2 статьи 3 Закона, федеральные законы в областиобразования регулируют в рамках установленной федеральнойкомпетенции вопросы отношений в области образования, которые должнырешаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой частифедеральные законы в области образования являются законами прямогодействия и применяются на всей территории Российской Федерации.1
В научной литературе отмечается универсальность данной нормы, раскрывающей пределы федерального законотворчества по предметамсовместного ведения, и целесообразность ее конституционного закрепления.1Поддерживая необходимость ограничения активности федеральногозаконодателя в сфере совместного ведения только теми вопросами, которыедолжны решаться единообразно на всей территории Российской Федерации,следует отметить отсутствие должной императивности указанной нормы.Некоторая декларативность формулировки не позволяет ограничитьфедеральное законотворчество, обозначить четкие пределы федеральногопроникновения в совместное правовое поле.
Представляется целесообразным обратиться к опыту Федеративной Республики Германии. Согласно доктрине окуппированногозаконодательного поля, закрепленной частью 1 статьи 721 Основного ЗаконаФРГ: В сфере конкурирующей законодательной компетенции землиобладают полномочиями на законодательство лишь тогда и поскольку, когдаи поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами.253 254
Такой конституционный принцип разграничения полномочий в сфере конкурирующей компетенции в значительной степени ограничиваетзаконодательную компетенцию земель Если и поскольку действуетфедеральный законодатель, то возникает запрет на законотворчествоземель, - пишет по этому поводу Х.- В. Ренгелинг.255 Федеральныйконституционный суд (ФКС) на этой основе вынес решение, чтосуществование необходимости в общефедеральном регулировании являетсявопросом, решаемом официально по усмотрению федеральногозаконодателя, притом вопросом, который по своей сущности не относится ксфере судебного усмотрения и потому в принципе не подпадает под контрольФКС.1
По этой причине, - считает А. Бланкенагель, - Федеральный конституционный суд не проверял, является ли установление в определеннойобласти единых условий жизни необходимым, так как он рассматриваеттолько вопросы права, а не политической целесообразности. Свободноеусмотрение означает, что существует возможность самостоятельно решатьвопрос политической целесообразности. Таким образом, конкурирующаякомпетенция превратилась на практике в исключительную компетенциюФедерации в тот момент, когда Федерация пользовалась этойкомпетенцией.256 257 Аналогичная ситуация, как отмечалось, сложилась внастоящее время в Российской Федерации.
Однако подобное ущемление самостоятельности немецких земель было устранено в 1994 году путем внесения поправок в Основной закон ФРГ.Согласно части 2 статьи 721 в сфере конкурирующей законодательнойкомпетенции Федерация имеет право законодательства, если существуетнеобходимость в федеральном законодательном регулировании в целяхобеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации илисохранения правового и экономического единства в общегосударственныхинтересах.258 На первый взгляд, норма носит декларативный характер и врядли гарантирует защиту полномочий земель, но Федеральныйконституционный суд толкует условия, предусмотренные этой частью,строго, и такое толкование является, по существу, защитой земель в сфереконкурирующей компетенции.1
Особенности разграничения полномочий
А. Черепановым, который считает, что одно дело, когда предметы ведения перераспределяются субъектами РФ водностороннем порядке в их конституциях (уставах). Совершенно инаяполитическая и правовая ситуация складывается при закреплении этихположений в договорах с Государством в лице его Президента как высшегодолжностного лица Российской Федерации, в которую входит данныйсубъект. 1 Проведение подобной государственной политики двойных стандартов, когда, с одной стороны, подчеркивалась незымблемостьконституционных устоев Российского государства, а с другой - договорнымпутем перераспределялись конституционно закрепленные предметы ведения,осуществлялся пересмотр федеративных начал государственного устройства,привело к возникновению своеобразной конституционно-правовойдействительности.Во-первых, федеральный законодатель, отказавшись от принятия Основ законодательства, подробно регламентировал многие общественныеотношения по предметам совместного ведения, не оставляя для субъектов РФвозможности правового регулирования с учетом региональной специфики.
Во-вторых, отдельные предметы ведения Российской Федерации договорным путем перераспределены в совместное ведение с субъектами РФ.
В-третьих, разрушалось единое совместное правовое поле, установленное Конституцией 1993 года. Посредством договоров оно былоразорвано на части и отдельными, причем разными наделами переданоразличным субъектам РФ. Из четырнадцати подпунктов части 1 статьи 72Конституции РФ лишь пять остались неизмененными договорным путем втой или иной степени.156 157
В-четвертых, отсутствовало единое правовое пространство Российской Федерации. Две системы законодательства (федеральное и региональное)противоречили друг другу и функционировали зачастую независимо ипараллельно. Причем нередко региональные законы имели преимуществоперед федеральными. Достаточно привести пример законодательстваРеспублики Башкортостан, которое состояло к 2000 году из 16 кодексов иболее 380 законов;1 многие из них, включая республиканскую конституцию,противоречили Конституции РФ и федеральным законам.
В результате противоречия между центром и регионами по поводу разграничения компетенции значительно обострились, наметилисьдезинтеграционные процессы в развитии российского федерализма.Незаконные решения и нормативные акты расшатывают основыфедерализма,- отметил на конференции, посвященной десятилетию
Конституции РФ Генеральный прокурор РФ В.В. Устинов. - К рубежу веков их было столько, что правовое поле, без преувеличения, представляло собойлоскутный ландшафт законодательной чересполосицы. Возникла вполнереальная угроза распада страны на удельные княжества.158 159
§ 3. Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения в ходе федеративной реформы
Российская модель разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в различные периоды исторического развитияимела свои специфические особенности. На первоначальном этапестановления российского федерализма (1992-1999 годы) приоритетнымнаправлением внутренней государственной политики считаласьдецентрализация государственной власти. Указом Президента РФ от 3 июня1996 года 803 были утверждены Основные положения региональнойполитики в Российской Федерации. Важнейшими задачами определеныименно децентрализация власти и расширение полномочий органовгосударственной власти субъектов РФ.1 В Концепции государственнойнациональной политики Российской Федерации, утвержденной УказомПрезидента РФ от 15 июня 1996 года 909, для развития федеративныхотношений в числе других мер считалось необходимым совершенствованиемеханизма учета интересов субъектов РФ на федеральном уровне,расширение полномочий органов их государственной власти.2
К концу девяностых годов прошлого столетия децентрализация государственной власти достигла чрезмерных размеров, а самостоятельностьотдельных территорий превысила допустимые размеры их нахождения всоставе единого Российского государства.
Нужно признать - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты, - подчеркнул в своем первом (2000 года) Послании ФедеральномуСобранию Президент Российской Федерации В.В. Путин. - Региональнаясамостоятельность часто трактуется как санкция на дезорганизациюгосударства. Мы все время говорим о Федерации и ее укреплении, годами об 160 161этом говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценногофедеративного государства - хочу это подчеркнуть. У нас есть, у нас созданодецентрализованное государство.1
В целях укрепления российской государственности, начиная с 2000 года, осуществлены серьезные государственно-правовые преобразования,получившие название федеративной (федеральной) реформы.162 163 Образованыфедеральные округа, усилен контроль за региональной властью, принятырешительные меры по обеспечению единого правового пространстваРоссийской Федерации и приведению регионального законодательства всоответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Расторгнутаподавляющая часть договоров между Российской Федерацией и еесубъектами, остальные фактически не действуют.
В результате работы, проделанной президентской Комиссией под руководством Д.Н. Козака, подготовлены и поэтапно приняты федеральныезаконы, закрепившие концепцию разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, втом числе, в сфере совместного ведения. Сначала были приняты законы,определившие принципы разграничения полномочий, затем на этой основеосуществлен пересмотр федерального законодательства.
Правовое закрепление принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов(далее по тексту - полномочий) по предметам совместного веденияосуществлено тремя базовыми законами:
- Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации1;
- Федеральными законами от 29 июля 2004 года 95-ФЗ О внесенииизменений в части первую и вторую Налогового кодекса РоссийскойФедерации и признании утратившими силу некоторых законодательныхактов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогахи сборах164 165 и от 20 августа 2004 года 120-ФЗ О внесении изменений вБюджетный кодекс Российской Федерации в части регулированиямежбюджетных отношений.166
Принципы разграничения полномочий в указанных законах четко не сформулированы, хотя глава IV1 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ)называется: Общие принципы разграничения полномочий междуфедеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъекта Российской Федерации. Доктринальноетолкование федеральных норм167 позволяет выделить, по крайней мере, четыребазовых принципа, которые, на наш взгляд, положены в основуфедеративной реформы.
Принцип дуалистического разграничения полномочий, согласно которому все полномочия по предметам совместного ведения подлежатполному разграничению между центром и территориями, причеманалогичные полномочия не могут одновременно возлагаться нафедеральные органы государственной власти и органы государственнойвласти субъекта РФ (пункт 4 статьи 26168 Федерального закона от 6 октября1999 года 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ). Позитивные результаты очевидны. Последовательное применениеданного принципа приводит к четкому разграничению полномочий и, какследствие - к повышению управляемости в федеративной системе. Однакоданный подход, привлекательный на первый взгляд, может привести клогическому выводу об упразднении самого совместного ведения. Так,например, М.Н. Игнатьева считает, что при четком разграничениикомпетенции Федерации и ее субъектов на две сферы их исключительноговедения нет необходимости в сохранении ст. 72 Конституции РоссийскойФедерации,168 что вызывает справедливую критику в научной литературе.
По мнению Ю.И. Колесова, реализация подобных идей неизбежно приведет к разрыву российского правового пространства. Кооперативныйфедерализм - это не надуманная юридическая конструкция, а оптимальныйвариант развития российской государственности, выработанный в ходе еегенезиса, естественной эволюции федеративных отношений. И не стоит такбыстро от него отказываться Просто нужно стараться превратить вопросысовместного ведения из поля битвы во внутренне согласованную сферусовместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов,выступающей как ядро правового пространства России.1 Противликвидации совместного ведения выступает и Д.Н. Козак, который считает,что наличие законодательных возможностей разграничения полномочий всфере совместного ведения не требует пересмотра указанного элементаструктуры Конституции Российской Федерации. Не могут быть, - по егомнению, - аргументом в пользу необходимости изменения КонституцииРоссийской Федерации и недостатки ранее осуществлявшегося правовогорегулирования по предметам совместного ведения, в том числерегулирования разграничения полномочий по отдельным предметамсовместного ведения.169 170
Обоснованно звучит в научной литературе критика и самого дуалистического подхода в разграничении полномочий.Надо ли
продолжать линию на разграничение или стоит подойти к проблеме комплексно, соединив размежевание с совместностью и субсидиарностьюполномочий? - пишет по этому поводу В.Е. Чиркин. - Примеры Бельгии,Бразилии, Швейцарии и некоторых других стран свидетельствуют о новыхподходах к проблеме разграничения предметов ведения. Акцент делается нена разделистские настроения. Распространение совместных полномочийвплоть до административно-территориальных образований (единицсамоуправления) рассматривается как сотрудничество всех публичныхвластей в решении насущных вопросов общества в целом. Складываетсяпринцип: все должны делать общее дело.171
Возьмем, к примеру, вопросы общественной безопасности, которые отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения, а в ходефедеративной реформы переданы федеральным органам государственнойвласти. Вряд ли эти полномочия, как и многие другие, могут быть успешноосуществлены федеральными структурами без совместных действий сорганами государственной власти субъекта РФ, на территории которого онифункционируют.
Концепция совместных полномочий (предметов ведения), которая воспринята и Конституцией РФ, возникла на базе стремления преодолетьдуализм прежних основных законов, - отмечает В.Е. Чиркин. - Она былавызвана к жизни благими целями: обеспечить взаимосвязь, сотрудничествофедерации и субъектов в решении общих дел.172
Необходимо отметить, что дуалистический принцип разграничения полномочий, лежащий в основе федеративной реформы, на первый взгляд, неотрицает идей кооперативного федерализма, а, наоборот, предполагаетопределенное сотрудничество между различными уровнями государственнойвласти, по крайней мере, в законотворческой деятельности по предметамсовместного ведения (статья 264 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ).Проекты федеральных законопроектов по предметам совместного ведениясогласовываются с органами государственной власти субъектов РФ вследующем порядке.
Проекты федеральных законопроектов (дважды) после внесения в Государственную Думу Федерального Собрания и принятия в первом чтениинаправляются в законодательные (представительные) и высшиеисполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Однакомнение субъекта РФ считается отрицательным только в том случае, когда изаконодательные (представительные), и высшие исполнительные органыгосударственной власти субъектов РФ выскажутся против принятиязаконопроекта. При этом если более одной трети субъектов РФ примутотрицательное решение, по решению Государственной Думы создаетсясогласительная комиссия.
По нашему мнению, подобная процедура вследствие укрепления вертикали исполнительной власти не позволяет в полной мере учитыватьинтересы субъектов РФ. Во-первых, в пределах компетенции РоссийскойФедерации федеральные и региональные органы образуют единую системуисполнительной власти. Во-вторых, Федеральным законом от 11 декабря2004 г. N 159-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и в Федеральный закон Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации1установлен новый порядок замещения и освобождения от должностигубернатора (президента республики): гражданин РФ наделяетсяполномочиями высшего должностного лица субъекта РФ егозаконодательным (представительным) органом по представлениюПрезидента РФ.
Очевидно, что назначенный по представлению Президента РФ руководитель субъекта РФ, возглавляющий исполнительную власть врегионе, не может не проводить в своих действиях политику главыгосударства. В противном случае он может быть отрешен от должностиПрезидентом РФ в связи с утратой доверия. По этой причине законопроекты,внесенные Президентом РФ и Правительством РФ, без сомнения, будутподдержаны исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Кроме того, как показывает практика, многочисленные предложения, поступающие от субъектов РФ, не получают отражения в окончательныхредакциях нормативных документов. По данным ПредседателяКонституционного Суда Республики Башкортостан И.Ш. Муксинова,Государственным Собранием Республики Башкортостан было рассмотреноболее тысячи федеральных законопроектов. По ним направлено около трехс половиной тысяч поправок, но практически ни одна из них не была учтенаГосударственной Думой. Возникает вопрос, а стоит ли рассматривать этипроекты, если точка зрения законодательных органов субъектов РоссийскойФедерации для Государственной Думы ничего не значит?1
Интересен в этой связи анализ, проведенный Советом Федерации Федерального Собрания по принятию Федерального закона от 22 августа2004 года 122-ФЗ: Всего предложено было внести в законопроект около3400 поправок. Для рассмотрения такого количества поправокответственному комитету Государственной Думы времени катастрофическине хватало. В результате три четверти поправок были включены в таблицупредлагаемых к отклонению поправок либо вообще без рассмотрения, либопосле поверхностного анализа. При этом из 3034 поправок, предложенныхдепутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации изаконодательными органами субъектов Российской Федерации была принята541 поправка (18%), а из 363 поправок, предложенных Правительством, - 347поправок (96%).173 174
Следует отметить, что даже такая, в значительной мере иллюзорная процедура участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессепо предметам совместного ведения при принятии наиболее значимыхзаконов нередко исключается путем использования несложной схемы.Федеральный законодатель конструирует федеральный закон, которымосуществляется правовое регулирование как предметов совместного ведения,так и предметов ведения Российской Федерации. Даже при полученииотрицательных отзывов более чем одной трети субъектов РФ согласительнаякомиссия не может быть создана, потому что принятие федерального закона,регулирующего предметы ведения Российской Федерации, не требуетсогласия и выяснения мнения субъектов РФ.
Классическим примером является Федеральный закон от 22 августа 2004 122-ФЗ. Обратимся к Докладу о состоянии законодательства вРоссийской Федерации, подготовленным Советом Федерации изаслушанным на его пленарном заседании: 35 статей закона (не считаяпунктов статьи 156 об отмене законодательных актов) вносят изменения взаконодательные акты, относящиеся к регулированию предметов веденияРоссийской Федерации. При этом изменения касаются, как правило,механизма распределения средств на федеральном уровне или наименованияорганов власти. К распределению полномочий рассматриваемые статьиникакого отношения не имеют и в результате не согласуются с егоконцепцией.1
Принцип позитивного обязывания. Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ (с учетом федеральных законов от 29 декабря 2004 года 191-ФЗ175 176 и 199-ФЗ177) за органами государственной власти субъектов РФзакреплен исчерпывающий перечень из 53 полномочий, которые они обязанывыполнять за счет своих доходных источников. Остальные полномочияавтоматически остались за федеральным центром и могут быть переданысубъектам РФ только с субвенциями на их исполнение.
Такой принцип позитивного обязывания, определяющий полномочия, которые органы государственной власти субъекта РФ обязаны выполнять,как справедливо отмечается в научной литературе,1 представляетсяэффективным в разделении государственной власти на современном этапестановления российского федерализма. Тем самым в сфере совместноговедения выделен новый класс правоотношений - активного типа, в которых,по образному выражению С.С. Алексеева,178 179 активный центр находится вюридической обязанности и которые возлагают на субъекты обязанностьвыполнения закрепленных полномочий.
Однако при использовании принципа позитивного обязывания возникают, по крайней мере, два вопроса.
Во-первых, неизбежно появляется сомнение в конституционной возможности федерального законодателя определять полномочия органовгосударственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения.Если субъекты Российской Федерации в силу федеральной Конституциидействительно обладают всей полнотой государственной власти внепределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметамсовместного ведения, - отмечает Б.С. Крылов, - то, как представляется,неправомерно в федеральном законе по предметам совместного веденияопределять полномочия органов государственной власти субъектовФедерации. Они, если следовать смыслу ст. 73 Конституции, являютсяостаточными.180 Аналогичная точка зрения высказывается и другимиисследователями.1 В.М. Манохин называет такой способ разграниченияполномочий административным: федеральный центр определяет, что впредмете совместного ведения взять себе, а что оставить субъектам РФ,поскольку это делается в форме федерального закона, обязательного кисполнению и имеющего верховенство (ст. 4 Конституции РФ), налицо четковыраженный административный метод решения проблемы.181 182
Во-вторых, подобный перечень, если он все-таки установлен, не может быть исчерпывающим, поскольку это противоречит все той же статье 73Конституции РФ о всей полноте государственной власти субъекта РФ внепределов компетенции Российской Федерации. Эти доводы четкосформулированы А. А. Сергеевым:Полномочия в конкретной сфере
совместного ведения, не закрепленные федеральным законом за Федерацией и ее субъектами, - остаточные, неназванные полномочия - согласно статье 73Конституции принадлежат субъектам Федерации.183 184
Принцип централизации полномочий, который по справедливому замечанию А.В.Киселевой и А.В. Нестеренко, исходит из приоритетаобщенациональных интересов над интересами субъектов федерации. Всоответствии с ним (принципом централизации - примечание авторадиссертации) субъекты не лишаются государственной власти, но обладаютпоследней лишь в объемах, осуществление которых на общефедеральномуровне чрезвычайно затруднено или попросту невозможно. Центральная жевласть самостоятельно и произвольно определяет пределы собственныхполномочий.
Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ (с последующими изменениями) на основе принципа централизации осуществленамаксимальная концентрация полномочий на федеральном уровне, вплоть доисключения из региональной компетенции целых групп общественныхотношений, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению:
- обеспечение соответствия регионального законодательстваКонституции РФ и федеральным законам (пункт а части первой статьи 72Конституции - далее указываются только пункты части первой статьи 72);
- защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечениезаконности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничныхзон (пункт б);
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными илесными ресурсами (пункт в);
- разграничение государственной собственностью (пункт г);
- административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное,земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охранеокружающей среды (пункт к);
- кадры судебных и правоохранительных органов (пункт л).
Тем самым осуществлен фактический пересмотр предметов совместного ведения, о чем предостерегал еще в 2002 году В.Е. Чиркин: Посуществу речь идет о вмешательстве в сферу отношений, установленнуюКонституцией РФ, причем путем точного перечня. Принимая федеральныйзакон об их внутреннем разделении, мы корректируем Конституцию. Онаведь установила общий принцип использования совместных полномочий:субъект вправе регулировать эти сферы отношений, если они неурегулированы федеральным законом. Путем же принятия специальногозакона о разграничении совместных предметов ведения мы пытаемсякорректировать Конституцию с помощью обыкновенного федеральногозакона, что-то из сферы совместных полномочий оставить за федерацией, ачто-то передать субъектам. Но на это Конституция не уполномочивает.1
Конституция, действительно, не уполномочивает. Однако федеральный законодатель исключил из совместного правового поля отдельные группыобщественных отношений. Возьмем, к примеру, защиту прав и свободчеловека и гражданина. Исходя из Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ, субъекты РФ должны перестать заниматься защитой прав и свободсвоего населения. А как же тогда статья 2 Конституции РФ, котораяпровозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью и возложилана государство важнейшую обязанность - защиту этих прав и свобод?
Принцип бюджетного детерминизма
Следует согласиться с высказываемой в научной печати точкой зрения, что, исходя из федеративной природы Российского государства,федеральный законодатель не вправе закреплять за Федерацией весь объемполномочий по конкретному предмету ведения.185 186 Это положение, какотмечалось в первом параграфе настоящей главы диссертации, неоднократноформулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ.Так, в Постановлении от 3 ноября 1997 года 15-П установлено, что еслиопределенные вопросы отнесены Конституцией РФ к совместному ведениюФедерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни висключительной компетенции Федерации, ни в исключительнойкомпетенции ее субъектов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от11 апреля 2000 года 6-П сформулировано, что из федеративной природывзаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекаетнедопустимость произвольного присвоения органами государственнойвласти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметамсовместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ и места ихорганов власти в системе публичной власти.Принцип бюджетного детерминизма.
Для исполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закрепленысобственные доходы (статьи 56, 57 скорректированного Бюджетного кодексаРФ). Введено важнейшее понятие расходное обязательство, под которымпонимается обусловленная законодательством обязанность РоссийскойФедерации, ее субъекта или муниципального образования предоставитьюридическим или физическим лицам, органам власти средствасоответствующего бюджета (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).Соответственно сам бюджет рассматривается как форма образования ирасходования денежных средств для исполнения расходных обязательствсоответствующего уровня (статьи 14-16 Бюджетного кодекса РФ). Вструктуре бюджета субъекта РФ (статья 15 Бюджетного кодекса РФ)выделены три исчерпывающие бюджет группы средств, направленных наисполнение расходных обязательств в связи с осуществлением субъектомРФ:
- собственных полномочий (по предметам ведения субъекта РФ ипредметам совместного ведения, закрепленных статьей 263 Федеральногозакона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ);
- полномочий Российской Федерации, делегированных субъекту РФ ссоответствующими субвенциями.
С одной стороны, представляется обоснованным обеспечить необходимыми бюджетными средствами полномочия органовгосударственной власти субъекта РФ, ликвидировать необеспеченныйфедеральный мандат, и, в конечном счете, превратить государственнуювласть в эффективно действующую, выполняющую свои полномочия.
Однако, с другой стороны, правовые способы реализации этой задачи вызывают сомнение. Вспоминается образное выражение Е.И. Колюшина:Конституционно-правовые отношения - это мостики между нормамиконституционного права и фактическими общественными отношениями.Разумеется, эти мостики могут быть добротными, а могут быть гнилыми идаже совсем разрушенными. Поэтому реально не все нормыконституционного права регулируют общественные отношения, а последниене всегда укладываются в русло правовых отношений.187
В концепции федеративной реформы, во-первых, полномочия органов государственной власти сведены к расходным обязательствам, чтопредставляется методологически неверным. Как известно, полномочияоргана государственной власти представляют собой совокупность не толькообязанностей, но и прав, причем обязанности государственного органа неисчерпываются расходными обязательствами. Во-вторых, перевернута всясистема общественных отношений: конституционно-правовые отношенияпредставлены в виде механизма, обеспечивающего реализациюмежбюджетных отношений. А не наоборот, как это должно быть вдействительности. В этой связи, в-третьих, нормы бюджетного правафактически провозглашены приоритетными над нормами конституционногоправа. Достаточно привести пример пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодексаРФ, который гласит следующее: В случае если законодательные или иныеправовые акты устанавливают бюджетные обязательства, непредусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон(решение) о бюджете.
Следует отметить, что соотношению норм бюджетного права с нормами других федеральных законов дана правовая оценка Конституционным Судом
РФ. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года 9-П1 признано неконституционным приостановление федеральнымзаконом о бюджете норм других федеральных законов: Федеральный закон
0 федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия дляреализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных доего принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства,т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальныхгарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он непорождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качествеlex posterior (последующего закона) изменять положения другихфедеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а такжематериальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, итем более - лишать их юридической силы.
На основе рассмотренных принципов разграничения полномочий приняты федеральные законы, посредством которых осуществленмасштабный пересмотр федерального законодательства:
- Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ О внесенииизменений в законодательные акты Российской Федерации и признанииутратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерациив связи с принятием федеральных законов О внесении изменений идополнений в Федеральный закон Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и Об общихпринципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации;188 189
- Федеральный закон от 29 декабря 2004 года 199-ФЗ О внесенииизменений в законодательные акты Российской Федерации в связи срасширением полномочий органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширениемперечня вопросов местного значения муниципальных образований.1
Достаточно отметить, что по результатам анализа Совета Федерации один лишь Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ внесизменения в 153 федеральных закона и других законодательных акта,полностью или частично отменил еще 111 законодательных актов, то естьвсего изменил или отменил 264 законодательных акта. Таким образом, пообъему введенных в правовую практику норм это закон превосходит всеостальные вместе взятые законы, принятые в 2004 году.190 191
В ходе ревизии российской правовой системы осуществлено более четкое разграничение полномочий между федеральными и региональнымиорганами государственной власти, определено бюджетное обеспечение ихреализации. Такое масштабное реформирование имеет несомненнуюпозитивную направленность.
Во-первых, устранена правовая неопределенность в отношении компетенции центра и регионов по многим вопросам совместного ведения.Появилась однозначное понимание, какие органы государственной власти(федеральные или региональные) должны выполнять конкретныеполномочия и несут ответственность за их реализацию.
Во-вторых, впервые сделана попытка закрепить за каждым уровнем публичной власти конкретные финансовые средства, необходимые дляисполнения их полномочий. Бюджетное обеспечение региональныхполномочий создает финансовые условия для преодоления необеспеченногофедерального мандата, который в течение многих лет субъекты РФобязаны были выполнять за счет своих бюджетов.
И субъекты Федерации, и муниципалитеты должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг ониотвечают, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин вПослании Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года. - Атакже - из каких источников они все это будут финансировать.1
Вместе с тем, в ходе федеративной реформы значительно уменьшена компетенция регионов в сфере совместного ведения, некоторые группыобщественных отношений полностью переданы Российской Федерации.Такая централизация государственной власти вызвала справедливую критикув научной печати.192 193
Особую озабоченность вызвало сокращение компетенции субъектов РФ по вопросам владения, пользования и распоряжения природнымиресурсами, которые согласно части 1 статьи 9 Конституции РФ используютсякак основа жизни и деятельности народов, проживающих насоответствующих территории. Не лишне напомнить, что в соответствии спунктом 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти суверенных республик в составе Российской Федерации - земля и еенедра, воды и растительный и животный мир объявлены достоянием(собственностью) народов, проживающих на территории соответствующейреспублики. Однако субъекты РФ исключены из состава участников лесныхи водных отношений, значительно сокращена их компетенция в сференедропользования и охраны окружающей среды.
В области недропользования компетенция субъектов РФ ограничена участками недр, содержащими месторождения общераспространенныхполезных ископаемых. Лесной фонд и водные объекты (за исключениемнекоторых водных объектов, которые могут находиться в муниципальной ичастной собственности) объявлены федеральной собственностью, исключенысобственные полномочия субъекта РФ в этих сферах.
Ставропольский край ежегодно до 650 млн. рублей направлял на восстановление и охрану водных объектов и водохозяйственной системы, -отмечает Председатель Государственной Думы Ставропольского края Ю.А. Гонтарь. - Теперь же, не имея этих полномочий, Ставропольский край неимеет права ни финансировать, ни заниматься содержаниемводохозяйственных объектов и гидротехнических сооружений. В своюочередь Министерство финансов России, не планирует направление средствводного налога на эти цели, имея, видимо, более важные задачи.
Изъятие у регионов водного налога и повышение его ставок приведет к росту тарифов на воду и неизбежной очередной социальной напряженности.При этом государственная власть края, отвечая за жизнеобеспечение своегонаселения, никоим образом не сможет повлиять на эти негативные процессы.Закономерен вопрос: какая же задача решается государством передачей висключительное ведение центра этой по своей природе региональной или какминимум совместной функции?194
В результате, - по мнению В. А. Черепанова, - территории, занятые лесным фондом и водными объектами, в нарушение Конституции РФ (часть1 статьи 5, статья 9, части 1 и 5 статьи 66, статьи 72 и 76) фактически изъятыиз территорий субъектов РФ и превращены в федеральные территории сособым правовым статусом и прямым федеральным управлением.1
Из двадцати полномочий субъектов РФ, предусмотренных Федеральным законом Об охране окружающей среды, остались посуществу лишь три.195 196 Субъекты федерации, - пишет по этому поводу Э.С.Навасардова,- теперь лишены таких важнейших правомочий как
организация и проведение государственного экологического контроля, в определенных случаях государственной экологической экспертизы,организация и развитие системы экологического образования (правда, всоответствии со ст. 74 субъектам РФ, наряду с другими субъектами,предоставлено право осуществлять экологическое просвещение). Исключенои правомочие по установлению нормативов вредных воздействий наокружающую среду. Это право было ценно тем, что, во-первых, учитывалиськонкретные особенности региона (комплексная оценка степенизагрязненности окружающей среды, наличие особо охраняемых территорий,природно-климатические условия, демографические и экономическиефакторы), во-вторых, указанные нормативы должны были быть строже, чемфедеральные аналоги.197
Необходимо отметить, что ревизия федерального законодательства привела к возникновению ряда правовых коллизий. Вопросы владения,пользования и распоряжения землей не вошли в перечень полномочийсубъектов РФ, закрепленный за ними Федеральным законом от 4 июля 2003года 95-ФЗ. Однако Земельный кодекс многими своими нормами (статьи2, 10, 33, 34 и др.) предусматривает широкий комплекс полномочий субъектаРФ в области земельных отношений. В Ставропольском крае, например,сформировано достаточно полное земельное законодательство, выпущенынаучные комментарии по его использованию.1
В результате подавляющая часть совместного правового поля передана в компетенцию федерального центра, что противоречит федеративнойприроде российского государства, а сами федеральные законы, трудносчитать правовыми с позиций либертарной теории права. Основанные напозитивистском правопонимании, они приняты без должного учетаинтересов субъектов РФ. Подтверждением служат результаты опросаруководителей законодательных органов двенадцати субъектов Южногофедерального округа, проведенного Ставропольским центром мониторингаправа при Государственной Думе Ставропольского края.198 199
Из двенадцати опрошенных руководителей законодательных органов субъектов ЮФО восемь считают, что объем закрепленных за нимиполномочий неоправданно сужен. При этом все опрошенные высказалисьпротив исключения субъектов Российской Федерации из отношенийнедропользования, лесных и водных правоотношений.
Не согласны с изъятием из компетенции регионов вопросов обеспечения общественной безопасности - девять, а защиты прав и свободчеловека - восемь руководителей. Все руководители законодательныхорганов ЮФО убеждены в том, что полностью разграничить полномочиямежду центром и регионами невозможно. Всегда останутся общие дела,которые необходимо решать общими усилиями Российской Федерации и еесубъектов.
Необходимость корректировки некоторых положений федеративной реформы все более осознается в научном и политическом сообществе. ВГосударственной Думе РФ находятся на рассмотрении проекты Лесного,Водного кодексов, многих других федеральных законов по важнейшимвопросам совместного ведения.
В сложившейся ситуации возникает насущная необходимость в научной разработке, а также в использовании уже разработанных вотечественной и зарубежной науке принципов разграничения полномочий попредметам совместного ведения, обеспечивающих оптимальный балансмежду федеральной и региональными властями, учитывающих интересыцентра и территорий, обеспечивающих конституционную самостоятельностьрегионов и единство Российского государства. Важнейшие из этих вопросоврассматриваются в следующей главе настоящей диссертации.
Глава 2. Совершенствование конституционно-правовых основ разграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместноговедения
Нормотворческая деятельность субъекта РФпо предметам совместного ведения
Важное место в разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов занимаетнормотворческая деятельность субъектов РФ по предметам совместноговедения. По данным Института законодательства и сравнительногоправоведения при Правительстве РФ 4/5 от общего объема законов субъектовРФ приходится на законы по предметам совместного ведения.200 КонституцияРФ и текущее федеральное законодательство позволяют выделить две формытакой нормотворческой деятельности.Одной из них является нормотворчество в рамках и во исполнение полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленныхфедеральным законом. Такая форма представляется основной, так какименно федеральный закон определен Конституцией РФ (часть 2 статьи 4;части 2, 5 статьи 76) исходным и приоритетным правовым средством длярегулирования общественных отношений по предметам совместноговедения. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФсформулирована однозначная правовая позиция по этому вопросу:Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия,регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения,определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числеполномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляетразграничение этих полномочий.1
Федеральный законодатель, обладая приоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое инепосредственное регулирование тех вопросов, которые должны решатьсяодинаково на территории всех субъектов РФ и, во вторых, устанавливаетполномочия центра и регионов по исполнению закрепленных федеральнымзаконом положений и правовому регулированию оставшейся частисовместного правового поля. Субъекты РФ, обладая остаточнойнормотворческой компетенцией в этой сфере, в соответствии с федеральнымзаконом осуществляют значительную часть своей нормотворческойдеятельности.
По данной базовой схеме сконструировано большинство федеральных законов по предметам совместного ведения. Рассмотрим Закон РФ от 10июля 1992 года 3266-1 Об образовании (в редакции Федеральногозакона от 13 января 1996 года 12-ФЗ201 202). Данным законом, например:
- определены единые для всей страны принципы государственнойполитики в области образования (статья 2), государственные гарантии правграждан в области образования (статья 3);
-закреплено право граждан на получение образования на родном языке (статья 6);
- установлена единая система образования в Российской Федерации иобязательные требования к ее организации и управлению (Главы II, III);
- закреплены экономические и финансовые основы образования (главаIV), социальные гарантии реализации прав граждан на образование (глава V).
Одновременно определена компетенция Российской Федерации (статья 28) и ее субъектов (статья 29) по исполнению данного закона и правовомурегулированию оставленных для них частей совместного правового поля.Так, к компетенции Российской Федерации отнесено установлениефедеральных компонентов государственных образовательных стандартов(пункт 14 статьи 28), а за субъектами Российской Федерации закрепленоустановление региональных (национально-региональных) компонентовгосударственных образовательных стандартов (пункт 8 статьи 29). Данноеразграничение компетенции в области образования между двумя уровнямигосударственной власти определено как исчерпывающее и подлежащееизменению только федеральным законом (пункт 1 статьи 30).
Во многих сферах совместного ведения детальное правовое регулирование осуществлялось в течение длительного временного периода, ав некоторых случаях не произведено до сих пор. В теории инормотворческой практике в этой связи неизбежно возникал вопрос о том,имеет ли субъект РФ право на опережающее правовое регулирование попредметам совместного ведения, во-первых, до издания соответствующегофедерального закона и, во-вторых, после его издания в части, имнеурегулированной.
Такая форма нормотворческой деятельности субъекта РФ по предметам совместного ведения впервые установлена статьей 5 Протокола к Договору оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти Российской Федерации и органами властикраев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, подписанного врамках Федеративного договора 1992 года.1 В дальнейшем это положение всоставе статьи 8411 включено в Конституцию РФ 1978 года.203 204 Согласноданной норме советы народных депутатов указанных субъектов РФ имелиправо до принятия соответствующих законов РФ осуществлять по предметамсовместного ведения собственное правовое регулирование. После принятиязаконов РФ региональные нормативные правовые акты подлежалиприведению в соответствие с ними. Право опережающего правовогорегулирования предоставлялось не всем регионам, а только краям, областям,городам Москве и Санкт-Петербургу, однако фактически им пользовалисьвсе субъекты Российской Федерации.
Конституция РФ 1993 года не закрепила право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование, а установила лишь общий порядокреализации совместной компетенции: По предметам совместного веденияРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации издаютсяфедеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иныенормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2статьи 76).
Буквальное толкование конституционной нормы приводило некоторых ученых (А.В.Елисеев, Б.С. Крылов, А.Н. Лебедев, В.Н.Лысенко, С.Л.Сергевнин) к выводу о том, что по предметам совместного ведения сначаладолжны приниматься федеральные законы, а лишь затем и в соответствии сними - нормативные правовые акты субъекта РФ. В.Н.Лысенко вообщеполагал недопустимым давать право субъектам Федерации осуществлятьсобственное правовое регулирование по предметам совместного ведения допринятия соответствующих федеральных законов.1 По мнению А.Н.Лебедева,205 206 употребляемое в части 2 статьи 76 Конституции РФсловосочетание принимаемые в соответствии с ними (федеральнымизаконами) обозначает и временную последовательность - сначалапринимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (или по согласованиюс ним) иной правовой акт. С.Л. Сергевнин считает, что буквальноетолкование рассматриваемой статьи Конституции Российской Федерации недопускает опережающего нормотворчества субъектов РоссийскойФедерации. Это связано с тем, что нормы, закрепляющие компетенциюгосударства, государственных образований, государственных органов идолжностных лиц, основаны на разрешительном принципе правовогорегулирования. Суть его сводится к тому, что перечисленным субъектам, вотличие от граждан, разрешено лишь то, что прямо предписано.207
При таком подходе получается, например, что до принятия Федерального Закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации субъекты РФ не могли принимать свои конституции (уставы),устанавливать и формировать систему региональной государственной власти.В итоге возникала абсурдная и тупиковая ситуация. Сведение исходногоположения к абсурду, как раз и считается в логике доказательством еголожности. Субъекты РФ, формируя с чистого листа региональноеправовое поле, не могли находиться в бездействии, ожидая принятияфедеральных законов по тем или иным предметам совместного ведения.Быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация требовала принятияоперативных законодательных решений по многим назревшим проблемам.Кроме того, норма Федеративного договора о праве опережающегоправового регулирования, хоть и не была закреплена Конституцией РФ, но ине противоречила ее положениям.
Принцип рамочного федерального регулирования
Закрепление в российской правовой системе принципа ограниченной (особой) необходимости федерального правового регулирования попредметам совместного ведения в формулировке, идентичной части 2 статьи721 Основного закона ФРГ, представляется крайне назревшим. Это позволитсоздать правовые возможности для обеспечения законодательнойкомпетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения и вопределенной мере ограничить централизацию государственной власти,наметившуюся в последние годы.3. Принцип рамочного федерального регулирования по предметамсовместного ведения. Разграничение полномочий в сфере совместноговедения только на основе принципов субсидиарности и ограниченной(особой) необходимости федерального регулирования представляетсянедостаточным. Остается неопределенность по важнейшим вопросамдетального разделения государственной власти, а именно: какова должнабыть глубина федерального проникновения в совместное правовое поле,насколько подробно федеральный законодатель может регулироватьсоответствующие общественные отношения, в каких пределах реализуетсяправовая свобода субъектов РФ после федерального законотворчества.
В научной литературе имеются различные точки зрения по этому вопросу. По мнению И.А. Конюховой,259 260 в отличие от Федеративного договораКонституция РФ 1993 года не ограничила форму федерального закона,принимаемого по предметам совместного ведения, только Основамизаконодательства. Федеральный закон по предметам совместного ведения вэтой связи может приниматься в разных формах: в виде общих принципов,кодексов, основ, просто в виде обычного федерального закона.
Т.Я. Хабриева считает, что по предметам совместного ведения федеральные органы государственной власти должны осуществлятьосновную массу регулятивных полномочий, причем федеральнымрегулированием должны перекрываться все предметы совместноговедения. Выделяются три группы вопросов, которые регулируютсяфедеральным законодателем (в зависимости от глубины правовогорегулирования и степени его детализации):
- общегосударственного значения, требующие, в первую очередь,непосредственного и в достаточной мере подробного регулированияфедеральным законом, и в определенных случаях дополнительного -законами субъектов РФ;
- по которым на федеральном уровне не только устанавливаютсяполномочия субъектов РФ, но и детально регламентируется сама процедураих исполнения (тем самым полностью исчерпывается правовоерегулирование этих групп общественных отношений, и за субъектамиостается только исполнение выделенных полномочий);
- требующие определения на федеральном уровне толькопринадлежности и, возможно, самых общих принципов осуществленияполномочий; основной объем полномочий по этим вопросам долженпринадлежать субъектам РФ.261
Такой подход представляется спорным и противоречит, на наш взгляд, федеративной природе Российского государства, потому что не толькодопускается возможность, но и предполагается необходимостьисключительного федерального регулирования по ряду вопросовсовместного ведения. Однако вопросы совместного ведения не могутпередаваться в исключительную компетенцию Российской Федерации или еесубъектов. Это положение, как уже отмечалось выше, неоднократноформулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ.
Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗ было установлено, что по предметам совместного ведения принимаютсяфедеральные законы в виде основ (общих принципов) правовогорегулирования (статья 12). Однако, во-первых, эта норма игнорироваласьфедеральным законодателем, и за время ее действия не было принято ниодних основ законодательства. Во-вторых, Федеральный закон от 24 июня1999 года 119-ФЗ признан утратившим силу Федеральным законом от 4июля 2003 года 119-ФЗ, в который данная норма не была включена, хотя исодержалась в первоначальном законопроекте.
Многие ученые (Б.С.Крылов, С.В.Поленина, М.С.Студеникина, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин и др.) высказываются за необходимостьвозобновления принятия Основ законодательства по предметам совместноговедения.262 На наш взгляд, Конституция РФ 1993 года (в отличие отФедеративного договора), не устанавливая обязательности принятия Основзаконодательства по предметам совместного ведения, не отрицает даннуюправовую форму. По этой причине соответствующая норма Федеративногодоговора не противоречит Конституции РФ, а, следовательно, в соответствиис пунктом 1 Раздела второго Конституции РФ является действующей. Такаяпозиция, разделяемая рядом ученых (Б.С.Крылов, В.А.Черепанов),1представляется обоснованной и используется в данной работе.
Различные точки зрения высказываются в отношении тех титулов части 1 статьи 72 Конституции РФ, по которым необходимо закрепитьиздание Основ законодательства. По мнению М.С. Студеникиной,263 264необходимо принятие отраслевых Основ, которым должны соответствоватьвсе издаваемые по данной отрасли нормативные акты. В.А. Черепановпомимо принятия отраслевых Основ (подпункт к части 1 статьи 72Конституции РФ), считает обязательным рамочное федеральноерегулирование защиты прав и свобод человека и гражданина, а такжеобщественных отношений, предусмотренных подпунктами и(установление общих принципов налогообложения и сборов), н части 1статьи 72 Конституции РФ (установление общих принципов организациисистемы органов государственной власти и местного самоуправления).265
На наш взгляд, указанные авторы несколько сужают возможности Основ законодательства как законодательной формы, предусмотреннойФедеративным договором. Возьмем, к примеру, общественные отношения,предусмотренные подпунктами з и ж части 1 статьи 72 Конституции РФ(общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физическойкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения; защита семьи,материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальноеобеспечение). Организация управления в этих сферах традиционно относитсяк административному праву, но принятие подобных комплексныхотраслевых Основ представляется нереальным. Очевидно, что по каждойгруппе общественных отношений необходимы свои Основызаконодательства. По некоторым из них такие Основы были выпущены послеподписания Федеративного договора (Основы законодательства РоссийскойФедерации о культуре от 9 октября 1992 года 3612-1; Основызаконодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте от27 апреля 1993 года 4868-1; Основы законодательства РоссийскойФедерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года 5487-1).266 Вдальнейшем Основы законодательства о физической культуре и спорте былипризнаны утратившими силу. В Основы законодательства о культуре,Основы законодательства об охране здоровья граждан внесены стольсущественные изменения, что они превратились в обычные федеральныезаконы, детально и подробно регулирующие соответствующие общественныеотношения в сфере совместного ведения.
Разумеется, что помимо Основ возможно и иное федеральное законотворчество в сфере совместного ведения, которое, по нашему мнению,должно быть направлено на регулирование реализации полномочийфедеральных органов государственной власти, как это было закреплено встатье 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года 119-ФЗ.
4. Принцип позитивного обязывания. Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ (с учетом федеральных законов от 29 декабря 2004года 191-ФЗ и 199-ФЗ) за органами государственной власти субъектовРФ закреплен исчерпывающий перечень из 53 полномочий, которые ониобязаны выполнять за счет своих доходных источников, закрепленных заними Бюджетным кодексом. Остальные полномочия автоматически осталисьза федеральным центром и могут быть переданы субъектам РФ только ссубвенциями на их исполнение.
Такой принцип правового регулирования компетенционных отношений (принцип позитивного обязывания), выделяющий полномочия, которыесубъекты РФ обязаны выполнять, как справедливо отмечается в научнойлитературе,1 представляется эффективным в разделении государственнойвласти на современном этапе становления российского федерализма. Однакозаконодательное закрепление исчерпывающего перечня обязательныхполномочий субъектов РФ, как отмечалось в третьем параграфе первой главыдиссертации, ограничивает их конституционную самостоятельность ипротиворечит правовым позициям Конституционного Суда РФ.
В этой связи при разграничении полномочий в сфере совместного ведения представляется необходимым выделять (а не закреплять) теполномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своихбюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовуюответственность. Однако этот перечень не может быть исчерпывающим, а,следовательно, другие полномочия субъектов РФ не передаютсяфедеральному центру, а могут исполняться субъектами РФ как юридическиедозволения в рамках правоотношений пассивного типа. Такие изменениянаправленности реформирования федеративных отношений нисколько неумаляют роли федеральных органов власти, как в регулировании предметовсовместного ведения, так и в реализации тех или иных полномочий в этойсфере. Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года 15-П сформулирована четкая правовая позиция по этому вопросу,заключающаяся в следующем: если субъект Российской Федерации непринял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральнымзаконодателем в порядке осуществления полномочий в сфере совместноговедения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам можетосуществить правовое регулирование в этой сфере.267
5. Принцип бюджетной обеспеченности полномочий. Очевидно, чтополномочия субъектов РФ, по крайней мере, выделяемые на основепозитивного обязывания, должны быть обеспечены необходимымибюджетными ресурсами. В ходе федеративной реформы для исполнениязакрепленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основезакреплены собственные доходы (статьи 56,57скорректированногоБюджетного кодекса РФ).
Такой подход, с одной стороны, представляется обоснованным, так как позволяет обеспечить необходимыми бюджетными средствами полномочияорганов государственной власти субъекта РФ, ликвидироватьнеобеспеченный федеральный мандат, и, в конечном счете, превратитьгосударственную власть в эффективно действующую, выполняющую своиполномочия.
Однако, с другой стороны, правовые способы реализация этой задачи вызывают сомнение. Во-первых, закрепленных за субъектами РФ доходныхисточников оказалось явно недостаточно для эффективного выполнениярасходных обязательств. Продолжает иметь место значительнаяцентрализация бюджетных средств на федеральном уровне для решениярегиональных задач и, как следствие - жесткая финансовая зависимостьрегионов от федерального центра. Сохраняется неэффективнаядвухканальная схема формирования бюджетной системы. Так, в 2004 году натерритории Ставропольского края собрано налоговых платежей во всеуровни бюджета 21,2 млрд. рублей, из которых 8 млрд. рублей направлено вфедеральный бюджет. 5 млрд. рублей вернулось обратно в краевой бюджет ввиде дотаций. В результате Ставропольский край направляет значительныебюджетные средства (равные половине краевого бюджета) в федеральныйбюджет, а затем выпрашивает часть из них в виде дотаций.
Во-вторых, как уже отмечалось в третьем параграфе третьей главы диссертации, полномочия органов государственной власти сведены красходным обязательствам, что представляется методологически неверным.Перевернутой оказалась вся система общественных отношений:конституционно-правовые отношения представлены в виде механизма,обеспечивающего реализацию межбюджетных отношений. А не наоборот,как это должно быть в действительности. В результате нормы бюджетногоправа фактически провозглашены приоритетными над нормамиконституционного права.
В этой связи представляется обоснованным сформулировать принцип бюджетной обеспеченности как необходимость закрепления за бюджетамисубъектов РФ (на постоянной основе) такого объема доходных источников,который необходим для выполнения полномочий по предметам их ведения, атакже полномочий, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетовв соответствии с федеральными законами. Другие полномочия, закрепляемыепосредством юридического дозволения, не запрещаются, как это имеет местов настоящее время, а реализуются при наличии у субъектов РФдополнительных бюджетных средств.
При таком понимании принципа бюджетной обеспеченности восстанавливается иерархия общественных отношений: базовыми,исходными рассматриваются конституционно-правовые отношения, в рамкахкоторых осуществляется разграничение полномочий их участников;межбюджетные отношения обеспечивают эффективное выполнениеконституционно-правовых полномочий субъектов РФ.
6. Принцип соблюдения интересов Федерации и ее субъектов. Внаучной литературе выделяются различные принципы, отражающиесотрудничество, взаимодействие Федерации и ее субъектов, солидарность исогласование их интересов, взаимную деятельность по осуществлениюсовместных полномочий. Зачастую эти разнородные государственноправовые явления объединяются под общим названием кооперативныйфедерализм, кооперация, кооперативность.
Важное значение для перспектив российского федерализма, отмечает И.А. Конюхова, - будет иметь введение в юридический оборот принципа кооперации деятельности Федерации и ее субъектов. Этот принципявляется конституционным для многих стабильных федераций и именно егодействие в значительной мере обеспечивает успех федеративных отношений.Речь идет об особой системе власти, перманентно основанной на отношенияхпартнерства (сотрудничество, координация деятельности и солидарнаяответственность.1
A. В. Киселева и А.В. Нестеренко относят к кооперативности вфедеративном государстве достаточно широкий перечень вопросовразграничения полномочий по предметам совместного ведения, включающийпринятие Основ законодательства, опережающее правовое регулированиесубъектов РФ, процедуры участия субъектов РФ в федеральномзаконотворчестве, деятельность Государственного совета как совещательногооргана при Президенте РФ.268 269
B. А. Черепанов выделяет принцип сотрудничества РоссийскойФедерации и составляющих ее субъектов,270 понимая под ним согласованиеинтересов федеральных и региональных интересов при принятиифедеральных законов по предметам совместного ведения и прямую
совместную деятельность Федерации и ее субъектов по реализации ряда полномочий. В дальнейшем дополнительно к принципу сотрудничествавыделяется принцип солидарности и согласия, который формулируетсяследующим образом:Разделение государственной власти между
Российской Федерацией и ее субъектами должно быть основано на согласии между ними по поводу принципов такого разделения и солидарности в ихсоблюдении}
В конституционной практике ФРГ сложился неписанный конституционный принцип верности федерации или верности союзу,который не закреплен в Основном законе ФРГ, а сформулированФедеральным конституционным судом Германии при рассмотрении рядадел. Этот принцип, - отмечает профессор Дрезденского университетаХармут Бауэр, - закрепляет всеобъемлющим и главенствующим образомконституционно-правовую обязанность, в соответствии с которой землидолжны сохранять верность по отношению к друг другу и по отношению кФедерации, также как и Федерация по отношению к землям.271 272 На первыйвзгляд, этот принцип слишком абстрактен и многозначен, но Федеральныйконституционный суд Германии успешно применяет его для защиты какинтересов Федерации, так и интересов земель.
Например, в решении о проверке конституционности закона земли Северный Рейн-Вестфалия (1954), который установил гражданскимслужащим земель более высокое жалованье, чем федеральным служащим,Суд указал, что хотя земли свободны в определении жалованья своимслужащим, но это не означает, что они могут действовать произвольно.Необходимо иметь в виду, что в федеративном государстве существуетединая финансовая структура. И поскольку в федерации и других земляхтакже имеются гражданские служащие, земля обязана в соответствии спринципом верности союзу принимать во внимание общее положение сзарплатой в союзе и землях, чтобы не расшатать финансовую структуру. Вдругом решении по делу о телевещании Суд указал, что сформулированныйим принцип означает не только лояльность союзу; для федеральных властейон означает верность землям.1
Иногда диапазон применения принципа верности федерации в конституционной практике Германии бывает настолько широким, а выводы,сделанные на его основе столь разноплановы (от обязанностипредоставления помощи и поддержки до процессуальных процедурсогласования тех или иных решений или нормативных актов), что данныйпринцип фактически отождествляется с принципом федерализма в целом.273 274
На наш взгляд, исходя из научных разработок в этой области и имеющейся конституционной практики представляется возможнымсформулировать принцип соблюдения интересов Федерации и ее субъектовследующим образом:При разграничении и реализации полномочий
Федерация и ее субъекты исходят из обязанности соблюдения интересов Федерации в целом и каждого субъекта, в частности. По нашему мнению,данный всеобъемлющий принцип относится к материальному, а непроцессуальному праву и в этой связи не сводится к процедурамсогласования федеральных законопроектов, хотя и подразумевает ихпроведение.
Принцип сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов.
Под принципом сотрудничества, на наш взгляд, следует понимать необходимость и обязательность согласования интересов РоссийскойФедерации и ее субъектов при разграничении и реализации их компетенции по предметам совместного ведения.
Этот принцип в отличие от предыдущего включает определенные процедуры согласования интересов Российской Федерации и ее субъектовкак при законодательном разграничении, так и при реализации ихкомпетенции по предметам совместного ведения. В этой связи в научнойлитературе обоснованно выделяются две составляющие данного принципа.1
Во-первых, это эффективное согласование федеральных и региональных интересов при принятии федеральных законов по предметамсовместного ведения. Закрепленная статьей 264 Федерального закона от 6октября 1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации процедураучастия органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрениифедеральных законопроектов по предметам совместного ведения нуждается всовершенствовании:
А) Такая процедура предполагает учет мнения субъекта РФ, которое считается выраженным только в том случае, если и законодательный(представительный), и исполнительный органы субъекта РФ одновременновыскажутся за или против принятия законопроекта. Если мнениязаконодательного (представительного)и исполнительного органов
разделились, то считается, что мнение субъекта РФ не выражено и, соответственно, оно не учитывается при прохождении законопроекта.
Федеральным законом от 11 декабря 2004 года 159-ФЗ, как отмечалось в третьем параграфе первой главы диссертации, установленновый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ, согласнокоторому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностноголица субъекта РФ законодательным (представительным) органомгосударственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.
Еще раз повторимся, что назначенный по представлению Президента РФ руководитель субъекта РФ, возглавляющий исполнительную власть врегионе, не может не проводить в своих действиях политику главыгосударства. В противном случае он может быть отрешен от должностиПрезидентом РФ в связи с утратой доверия. По этой причине законопроекты,внесенные Президентом РФ и Правительством РФ, без сомнения, будутподдержаны исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
В сложившейся ситуации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ становится единственным в регионеорганом народовластия, единственным органом, осуществляющим властьнарода субъекта РФ. В этой связи для действительного учета интересовсубъекта РФ представляется необходимым принимать во внимание мнение изаконодательного, и исполнительного органов на основе презумпцииотражения в их решениях воли народа субъекта РФ, который являетсяединственным источником государственной власти в субъекте РФ. Если хотябы один из этих двух органов высказался против принятия федеральногозаконопроекта, отзыв субъекта РФ следует считать отрицательным.
Б) Представляется целесообразным и обоснованным для действительного учета интересов субъектов РФ закрепить положение обобязательном согласовании проектов таких федеральных законов более чемполовиной субъектов РФ. В противном случае, т.е. если законодательные(представительные) или высшие исполнительные органы государственнойвласти субъектов Российской Федерации более чем половины субъектовРоссийской Федерации выскажутся против принятия соответствующегофедерального закона, он должен сниматься с рассмотрения вГосударственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Во-вторых, принцип сотрудничества в отличие от дуалистического принципа разграничения полномочий, положенного в основу федеративнойреформы, предполагает различные формы взаимодействия, в том числе исовместную деятельность по реализации совместных полномочий.
Законом РФ от 21 февраля 1992 года 2395-I О недрах1 до реформирования федеративных отношений разграничение компетенциимежду Российской Федерацией и ее субъектами осуществлялось не путемдуалистического, безостаточного разделения полномочий. Четковыделялись совместные полномочия, которые осуществлялись совместнымиусилиями федеральных и региональных властей. По важнейшим вопросампринимались совместные решения федеральных и региональных органовгосударственной власти: определение участков недр федерального значения(статья 21); подготовка перечней участков недр, право пользования которымиможет быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции(пункт 7 статьи 4). Совместные решения федеральных и региональныхорганов в семи случаях из четырнадцати предусмотренных Законом РФ Онедрах (пункты 3, 4, 6, 8-11, 14 статьи 101), являлись основаниямиполучения права пользования участками недр.
Сложный институт объединяет ряд простых правовых институтов
Таким образом, представляется возможным выделить:- совместное ведение как компетенцию Российской Федерации и еесубъектов (их органов государственной власти) по осуществлению властныхдействий в общественных отношениях, закрепленных частью 1 статьи 72Конституции РФ;
- правовой институт совместного ведения как совокупностьконституционно-правовых норм, регулирующих совместное ведение иосуществляющих разграничение компетенции Российской Федерации и еесубъектов (их органов государственной власти) по предметам совместноговедения.
В науке конституционного права содержание конституционноправового института не сводится исключительно к конституционным нормам. Конституционно-правовые институты включают не только нормыКонституции Российской Федерации, но и нормы конституционно-правовогопрофиля, содержащиеся в иных источниках (например, в конституционныхзаконах, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации), -отмечает В.О. Лучин. - Кроме того, институты не связаны столь жестко ссистемой Конституции, которая может и должна быть использована лишь вкачестве ориентира при их выделении.1 В состав конституционно-правовогоинститута, по мнению Е.И.Козловой, могут входить и нормы Конституции,и нормы текущего законодательства, т.е. нормы, обладающие различнойюридической силой. В составе конституционно-правового института могутбыть нормы, различные по территории действия, по степени определенностиправового предписания и по другим признакам.51 52
Институт совместного ведения, на наш взгляд, является комплексным правовым институтом. Помимо чисто конституционно-правовых норм онвключает в себя и так называемые смежные конституционно-правовыенормы, которые, разграничивая компетенцию между РоссийскойФедерацией и ее субъектами в конкретных сферах общественных отношений(трудовых, семейных, административных и т.п.), регулируют, с однойстороны, конституционно-правовые отношения по поводу вертикальногоразделения государственной власти, а с другой - иные отраслевыеправоотношения (трудовые, семейные, административные и т.п.).
Понятие смежных конституционно-правовых норм возникло на основании уже упоминавшейся Концепции развития конституционногозаконодательства, авторы которой считают, что конституционноезаконодательство имеет как исключительную сферу действия, которуюрегулируют нормы только данной отрасли (это нормы о федеративномустройстве государства, о системе государственной власти, об атрибутахгосударства), так и сферы, являющиеся смежными с другими отраслями.Административное, гражданское, трудовое и иные отрасли законодательстварегулируют с разной степенью детализации те отношения, к которымтяготеют и нормы конституционного законодательства. Последниевыступают для них либо в виде приоритетных положений, которые надлежитреализовать в конкретных отраслях, либо как нормы, которые действуютодновременно, согласованно. В большем объеме нормы конституционногозаконодательства входят в сферы отраслей публичного права и в меньшем- частного права.1
Совместное ведение, установленное Федеративным договором 1992 года, явилось новеллой в российском законодательстве. Отношение к нему внаучной литературе высказывается неоднозначное. Иногда считается, чтоустановление предметов совместного ведения является свидетельствомнеспособности законодателя до конца разделить власть между Федерацией иее субъектами. Подобные точки зрения находят свою почву в высказыванияхуважаемых ученых и политиков, которые принимали участие в подготовкеФедеративного договора и Конституции РФ 1993 года.
При согласовании Федеративного договора, - пишет по этому поводу Р.Г. Абдулатипов, - все спорные вопросы, по которым не удалосьдоговориться, приходилось переносить в раздел совместных полномочий,надеясь, что федеральный законодатель очень скоро эти узлы по одномуразвяжет.53 54 Сам процесс дележа предметов ведения не имел под собойсерьезной аналитической и научной проработки, - отмечает В.Н. Лысенко, -не опирался на отечественный (поскольку таковой вообще отсутствовал) изарубежный опыт. Это был политический торг, в ходе которого всеполномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна изсторон не хотела передавать другой, сбрасывались в общую корзину,называемую совместными предметами ведения.1
Такой подход представляется спорным. Во всяком случае, при анализе материалов Конституционного совещания не удалось отыскать следов илихотя бы намеков на дискуссию о составе предметов совместного ведения;основные споры велись о государственном суверенитете РоссийскойФедерации и возможности признания суверенными республик в ее составе,равноправии субъектов Федерации и роли Президента РФ в системеразделения властей.55 56
Интересно в этой связи Заключение Европейской Комиссии за демократию через право (Венецианская Комиссия Совета Европы) на проектКонституции РФ 1993 года. По мнению Комиссии, основные положенияглавы 3 проекта, посвященной федеративному устройству РоссийскойФедерации, соответствуют основным принципам федерализма. ОднакоКомиссия считает, что разграничение компетенции между центральнойвластью и субъектами Российской Федерации не было достаточнорегламентировано Конституцией Российской Федерации. В этом отношенииКомиссия отмечает, что перечень предметов, отнесенных статьей 71 кисключительной компетенции Российской Федерации, очень обширен ивступает в очевидное противоречие с перечислением предметов,относящихся согласно статье 72 к совместному ведению. Возникаетестественный вопрос о том, что же в таком случае следует отнести к ведениюсубъектов Российской Федерации, если перечень вопросов, относящихся кфедеральной компетенции столь обширен. Комиссия посчитала, чтонаилучшим способом решения проблемы разграничения компетенции былобы определение перечня предметов, относящихся к исключительномуведению Российской Федерации, перечня предметов, относящихся к ведениюсубъектов Российской Федерации, и, наконец, перечня вопросов,находящихся в совместном ведении.57
Возможно, что здесь имеется определенное рациональное начало. Однако на первоначальном этапе федерализации Российского государства,детальная регламентация отношений центра и регионов, причем в такомтрудно изменяемом правовом документе, как Конституция, представляласьнеоправданной. Многие принципы формирования федеративных отношенийв специфических условиях становления российского федерализма оставалисьдо конца неясны. Кроме того, слишком изменчивой и непредсказуемой былався общественная и политическая система России в начале постсоветскогопериода своего развития.
Совместное ведение в конституционном праве Российской Федерации имеет определенную специфику по сравнению с близкими правовымиинститутами в зарубежных федеративных государствах.
В Федеральном конституционном законе Австрийской Республики от 10 ноября 1920 года в редакции Федерального конституционного закона отмарта 1983 года (статьи 10-15) выделяются четыре группы предметовведения (не только в законодательной, но и в исполнительной компетенции),в том числе две разновидности, которые можно отнести к совместномуведению Федерации и ее субъектов:
- ведение Федерации (законодательная и исполнительная компетенцияпринадлежит федерации);
- совместноеведениеФедерациииземель(законодательная
компетенция принадлежит федерации, а исполнительная - землям)
- совместноеведениеФедерациииземель(законодательная
компетенция принадлежит и Федерации и землям, а исполнительная компетенция - землям: Федерация устанавливает общие принципызаконодательства, а земли - издают конкретизирующие законы иосуществляют их исполнение);
г) ведение земель (законодательная и исполнительная компетенция принадлежит землям).1
Некоторые авторы считают такую схему вертикального разделения государственной власти наиболее совершенной (М.В.Глигич-Золотарева,Б.П.Елисеев) и предлагают ее для корректировки российскойконституционной модели (Б.П.Елисеев).58 59
В Конституции Индии помимо закрепления совместной законодательной компетенции Союза и Штатов из 47 позиций (пункт 2статьи 246, Перечень III Приложения седьмого, именуемый Переченьвопросов, отнесенных к совместной компетенции Союза и Штатов) имеютсянормы, регулирующие совместную исполнительную деятельность пореализации ряда полномочий, например, по строительству и содержаниюсредств сообщения, охраны железных дорог (статья 257).60
В Основном Законе ФРГ закреплена конкурирующая законодательная компетенция Федерации и ее земель, основанная на принципеоккупированного законодательного поля, или блокирующегозаконодательства, который сформулирован следующим образом: В сфереконкурирующей компетенции земли обладают полномочием назаконодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация непользуется своими законодательными правами (статья 721).1 Согласноданному принципу, если и поскольку действует федеральный законодатель,то возникает запрет на законотворчество земель.61 62 63
При таком подходе, если принят федеральный закон, то региональный законодатель (даже при наличии в нем серьезных пробелов) не можетзаконодательствовать в этой сфере общественных отношений. В российскоймодели совместного ведения указанный запрет отсутствует. Субъект РФобладает правом опережающего правового регулирования по предметамсовместного ведения. После издания федерального закона субъект РФ обязанпривести в соответствие с ним свой нормативный правовой акт, однакосохраняет право по дальнейшему правовому регулированию этихобщественных отношений, причем не только в рамках установленныхфедеральным законом, но ив части, им не урегулированной. Подробнееданная форма нормотворческой деятельности субъекта РФ по предметамсовместного ведения будет рассмотрена в первом параграфе второй главынастоящей диссертации.
Исследование института совместного ведения как совокупности определенным образом структурированных норм права должно основыватьсяна том или ином понимании права и его отграничении от закона. Проблемыправопонимания детально рассмотрены в учебном пособии, которое
3
подготовлено с участием автора диссертации; здесь же представляется необходимым кратко остановиться лишь на основных положениях,содержащихся в данной работы.
Право настолько уникальный, сложный и общественно необходимый феномен, что на протяжении всего времени его существования научныйинтерес к нему не только не исчезает, но и возрастает. По справедливомузамечанию Гегеля,1 истина о праве столь же стара, сколь открыто дана впубличных законах, публичной морали, религии и общеизвестна. Однакопостичь эту лежащую, казалось бы, на поверхности истину понадобилось неодно тысячелетие, и задача ее постижения не решена и до сих пор. Вопросыпонимания права принадлежат к числу вечных, которые на каждом этапеисторического развития общества получают различное звучание.
С точки зрения соотношения и различения права и закона в юридической науке можно выделить два основных вида правопонимания:позитивное и естественное право.64 65 66
В современной юридической науке само право обычно отождествляется с законом и понимается в позитивистском смысле как
3
система норм, установленных или санкционированных государством, например: Право - это система общеобязательных норм,которые
выражают государственную волю общества, ее общечеловеческий и классовый характер, издаются или санкционируются государством иохраняются от нарушений возможностью государственного принуждения;
являются властно-официальным регулятором общественных отношений.1 Известно категорическое суждение В.П.Мозолина, который считает, чтоопределение понятия права возможно исключительно в рамкахюридического позитивизма.67 68
Современный юридический позитивизм подвергся критике в работах многих известных ученых (Е.А.Лукашева, В.С.Нерсесянц, Г.В.Мальцев,Н.С.Малеин, Н.В.Варламова, В.А.Четвернин и др.).69 70 Все учения и доктрины,относящиеся к этатическому позитивизму, рассматривают право как системувелений или предписаний государства, адресованных гражданам иобъединениям, - пишет по этому поводу Г.В.Мальцев. - Логическимзавершением этатического позитивизма является культ государства, когдаправо становится своего рода евангелием от государства.
В естественно-правовых концепциях права естественное право отличается от закона (позитивного права). Существенной характеристикойвсякого позитивного закона в этой связи становится его соответствиесоциальной справедливости, положениям естественного права. В российскойюридической науке широкое распространение получила либертарная теорияправа, разработанная В.С.Нерсесянцем,71 в которой нашли свое развитие идеиправового равенства, свободы и справедливости, характерные для теорийестественного права.
Право при этом отграничивается от закона. Под сущностью права понимается принцип формального равенства, который рассматривается какединство трех взаимосвязанных сущностных свойств права - всеобщейравной меры регуляции, свободы и справедливости. При соответствии законаэтой взаимосвязанной триаде можно говорить о правовом законе. Если закон,другие источники позитивного права не соответствуют равной меререгуляции, свободы и справедливости, данный закон следует считатьнеправовым. Равенство, свобода и справедливость как компоненты принципаформального равенства таким образом выступают в качестве критерияотнесения закона (иного источника права или его нормы) к разрядуправового или неправового. В этой связи В.С.Нерсесянцем предлагаетсякраткая дефиниция либертарного понятия права: право - этосоответствующая принципу формального равенства система норм,установленных или санкционированных государством и обеспеченныхвозможностью применения мер государственного принуждения.1
Разделяя основные подходы либертарной теории права, следует отметить, что в настоящее время она представляет собой составную частьфилософии права и не включена в плоть отраслевых юридических наук.Другими словами, нужна юридическая теория среднего уровня, своего родапромежуточное звено, мостик между философией права и его догмой,что позволило бы адекватно перевести общее требование свободы иформального равенства участников социального общения в конкретныеправила их взаимодействия, - справедливо считает Н.В.Варламова.72 73 -Требование правового характера закона (позитивного права) лишь первыйшаг к формированию такой теории. Далее необходимо решение болеечастных проблем. В диссертационном исследовании, базируясь налибертарной теории права, делается попытка вычленить некоторыемостики, связывающие ее с теорией федерализма, и на этой основеосмыслить некоторые нерешенные вопросы (вертикального) разделениягосударственной власти в Российской Федерации.
В диссертационной работе конституционно-правовой институт совместного ведения исследуется как совокупность действующих норм(норм позитивного права), устанавливающих компетенцию РоссийскойФедерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Одновременноанализируется соответствие норм позитивного права принципу формальногоравенства, сформулированному в либертарной теории, и на этой основеразрабатываются предложения по совершенствованию правовогорегулирования разграничения полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместноговедения.
Особенности закрепления предметов совместного ведения в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации.
Предметы ведения, в том числе предметы совместного ведения, определяются в конституциях (уставах) субъектов РФ различнымиспособами.74
ПЕРВЫЙ - закрепляются все три группы предметов ведения: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметыведения субъектов РФ (Бурятия, Липецкая область, Тыва).
ВТОРОЙ - закрепляются предметы ведения Российской Федерации и предметы ее совместного ведения с субъектами РФ (Коми, Удмуртия).
ТРЕТИЙ - закрепляется только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область, Агинский Бурятский автономный округ).
ЧЕТВЕРТЫЙ, наиболее распространенный - закрепляются предметы совместного ведения и предметы ведения субъекта РФ (Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Хакасия, Чечня, Краснодарский иСтавропольский края, Санкт-Петербург, Астраханская, Воронежская,Калужская, Кемеровская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская,Мурманская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Рязанская,Самарская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская,Томская, Ульяновская, Челябинская области, Корякский, Таймырский(Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский и Ханты-Мансийскийавтономные округа).
ПЯТЫЙ - закрепляются только предметы ведения субъекта РФ (Алтай, Саха (Якутия), Чувашия, Приморский и Хабаровский края, Москва,Амурская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Ивановская, Иркутская,Новосибирская, Ростовская, Саратовская, Тюменская области, Еврейскаяавтономная область, Ненецкий, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономныеокруга).
ШЕСТОЙ - не определяется ни один из предметов ведения, предусмотренных Конституцией РФ, в том числе предметы ведения самогосубъекта РФ (Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия,Мари Эл, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Архангельская,Владимирская, Волгоградская, Камчатская, Кировская, Калининградская,Ленинградская, Нижегородская, Новгородская, Пермская, Псковская,
Тульская, Читинская области, Коми-Пермяцкий и Чукотский автономные округа).
В научной литературе высказываются различные точки зрения по поводу возможности инкорпорации норм федерального законодательства врегиональных нормативных актах, в том числе - норм Конституции РФ вконституциях (уставах) субъектов РФ. Одни авторы считают этовмешательством в федеральную компетенцию, в прерогативу федеральногорегулирования. По мнению И.А.Умновой, три из шести существующихспособов регионального закрепления предметов ведения являютсянеконституционными, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные вКонституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционногорегулирования.1
Другие ученые рассматривают инкорпорацию федеральных норм в региональном законодательстве как нецелесообразную и некорректную.Принятие региональных законов, слепо дублирующих федеральные, -отмечает Т.Я. Хабриева, - приводит лишь к загромождению законодательстваи справедливой постановке вопроса: в чем предназначение законодательногооргана субъекта Федерации?.75 76 В.Т.Кабышев, рассматривая регулированиеправ и свобод человека и гражданина в конституциях (уставах) субъектовРФ, считает:77 Более правильным, как нам представляется, было быследовать примеру отдельных основных законов, которые, опираясь нанормы федеральной Конституции (избегая при этом ненужного повторенияконкретных ее норм, посвященным тем или иным правам или свободам),сосредоточиваются на установлении систем гарантий прав и свобод имеханизмов их защиты на соответствующих территориях.
Иную точку зрения отстаивает В.В. Гошуляк. Он считает, что, учитывая значимость норм, закрепляющих основы конституционного строя,для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальнойцелостности и особенно их учредительный характер полное их текстуальноевоспроизведение не только правомерно, но и просто необходимо.1Аналогичной позиции он придерживается в отношении предметовсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов78 79: ПосколькуКонституция РФ не определяет компетенции Российской Федерации икомпетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, то, на нашвзгляд, в конституциях и уставах субъектов РФ следовало бы текстуальновоспроизвести в этой части положения федеральной конституции, как этосделано во многих учредительных актах субъектов РФ. По мнениюА.А.Жученко, в конституциях республик не могут закрепляться нормы,регулирующие отношения в сфере исключительной компетенции Федерации,но допустимо включение идентичных принципов и норм, заимствованных изфедеральных законов и Конституции России. Наиболее оптимальным онсчитает закрепление в конституциях республик только конкретногосодержания компетенции самого субъекта РФ. Однако республики вправезакреплять в своих Основных законах предметы ведения, определенные вКонституции России, но при условии их полного идентичного переноса.80
При рассмотрении данного вопроса, по справедливому мнению В. А. Черепанова, необходимо разделять правомерность инкорпорации нормфедеральной Конституции в конституционное (уставное) законодательствосубъектов РФ, с одной стороны, и политическую, идеологическую,юридическую необходимость и целесообразность, с другой. Текстуальнодословное воспроизведение федеральных конституционных норм вконституциях (уставах) субъектов РФ не означает вторжения в предметфедерального конституционного регулирования, так как данная сфераобщественных отношений уже урегулирована Конституцией РФ, имеющейвысшую юридическую силу и прямое действие на всей территорииРоссийской Федерации. Региональные нормы не осуществляют повторногорегулирования этих общественных отношений, они выполняют иныеюридические, политические и идеологические функции. По этой причинеподобная инкорпорация вполне правомерна, возможность и пределы ееиспользования в каждом конкретном случае должны рассматриваться, исходяиз юридической, политической, идеологической необходимости ицелесообразности.81
Закрепление предметов ведения Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов РФ представляется нецелесообразным, хотя, какотмечалось, вполне правомерным. В этой сфере общественных отношений пообщему правилу регионы не обладают собственной компетенцией. Вотдельных, исключительных случаях она специально устанавливаетсяфедеральными законами. По этой причине инкорпорация этихконституционных норм не несет дополнительной юридической,политической или идеологической нагрузки для определенияконституционно-правового статуса субъекта РФ в отношениях с Федерацией,а тем более в отношениях с народом субъекта РФ.
Совершенствование правового регулирования
Тем самым был сформировануникальный механизм сотрудничества Российской Федерации и ее субъектовпри владении, пользовании и распоряжении недрами, так называемыйпринцип двух ключей, который наиболее полно обеспечивал учетинтересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, атакже недропользователей.275 276 В ходе федеративной реформы такое сотрудничество разрушено и на основе дуалистического подхода осуществлено разграничение полномочий.Компетенция субъектов РФ в этой сфере по Федеральному закону от 22августа 2004 года 122-ФЗ (статья 13) сведена к минимуму и
распространяется в основном на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
Остальные участки недр фактически переданы Российской Федерации: для получения ими статуса объекта федерального значения уже не требуетсясовместного с органами государственной власти субъекта РФ решения.Достаточно решения федеральных органов, на основании которого любойучасток недр может получить статус объекта федерального значения. Такаясверхцентрализация полномочий, - отмечает Ю.А. Гонтарь, - нарушает и безтого трудно, но складывающийся в последние годы баланс федеральной ирегиональных властей.277
Представляется, что реализация принципа сотрудничества требует нормативного закрепления обязанности федерального законодателявыделять такие полномочия по предметам совместного ведения, по которымпринимаются совместные решения федеральных и региональных органовгосударственной власти.
Подытожим сказанное. В теории и практике конституционного права осознается необходимость разработки системы принципов разграничениякомпетенции по предметам совместного ведения, обеспечивающихоптимальный баланс между федеральной и региональными властями,конституционную самостоятельность регионов и единство Российскогогосударства. В данном параграфе на основе систематизации имеющихсянаучных разработок и с учетом итогов научного анализа, проведенного впредшествующих разделах диссертации, предпринята попыткасформулировать семь основных принципов, которые нуждаются вадекватном правовом закреплении. Некоторые варианты решения этойзадачи будут рассмотрены в следующем параграфе.
§ 3. Совершенствование правового регулирования принципов разграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместноговедения
Выделенные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов нуждаются вадекватном правовом закреплении.
Согласно официальной доктрине, получившей отражение в Федеральном законе от 24 июня 1999 года 119-ФЗ О принципах ипорядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерацией и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, и отменившемего Федеральном законе от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации,принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и еесубъектами должны быть установлены федеральным законом.
Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗ закреплены восемь таких принципов: конституционности; верховенства Конституции РФи федеральных законов; равноправия субъектов РФ при разграничениикомпетенции; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ;согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов;добровольности заключения договоров и соглашений; обеспеченностиресурсами и гласности заключения договоров и соглашений.
Федеральным законом от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ)определено: Общие принципы и порядок разграничения предметов веденияи полномочий путем заключения договоров о разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации(далее договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральныхзаконов устанавливаются настоящим Федеральным законом (пункт 5 статьи1). Ряд таких принципов, рассмотренных нами в третьем параграфе первойглавы диссертации, закреплен главой IV278 Федерального закона от 6 октября1999 года 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ), которая называется: Общие принципы разграничения полномочиймежду федеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъекта Российской Федерации.
Официальная доктрина получила свое обоснование в научной литературе. По мнению И.А. Умновой,278 конкретизация конституционныхположений о вертикальном разделении государственной власти должнаосуществляться посредством принятия двух групп федеральных законов:
Законы первой группы - концептуально-процессуальные. Они призваны определить общие правила разделения и осуществления власти:принципы, правовые формы и процедуры разграничения предметов веденияи полномочий между органами государственной власти Федерации и еесубъектов, порядок реализации компетенции этих органов. Именно этизаконы вместе с федеральной Конституцией и должны составить правовуюоснову разделения власти, определяемую федеральным уровнем.
Вторая группа федеральных законов - отраслевые и функциональные. Они разделяют компетенцию и объекты власти (финансы, собственность,природные ресурсы) по конкретным областям и сферам (законы, содержащиеглавным образом нормы материального права).
Близкая точка зрения высказана авторами Концепции развития конституционного законодательства в 1998 году. Исходя из КонституцииРоссийской Федерации, - пишут они, - до конца не ясно, как пониматьсовместное ведение, поскольку ч.2 ст. 76 Конституции определяет толькото, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы ипринимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовыеакты субъектов Российской Федерации. Вероятно, на этот и другие вопросыдолжен ответить специальный федеральный закон об общих принципахразграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и еесубъектов, о необходимости которого давно говорят и ученые, и практики, нокоторый до сих пор не принят (речь идет о проекте Федерального закона от24 июня 1999 года 119-ФЗ).279
По мнению Т.Я. Хабриевой, наряду с федеральными законами по разграничению компетенции в конкретных сферах общественных отношенийдолжен быть и базовый акт, чье основное предназначение должнозаключаться в установлении принципиальных подходов к разграничениюполномочий, независимо от их отраслевой принадлежности. При этом, хотяданный федеральный закон и не будет иметь большей, по сравнению сдругими отраслевыми федеральными законами, юридической силы ифактически, в части непосредственного разграничения компетенции,обладать прямым действием, следование заложенным в нем принципам вотраслевом законодательстве будет являться залогом полноценнойреализации положений Конституции Российской Федерации о разграничениипредметов ведения и полномочий... Конституция Российской Федерациипрямо не предусматривает принятие таких законов, однако, в ходегосударственной жизни России и ее субъектов выявилась практическаяпотребность в таком регулировании. 1
Официальная доктрина подверглась критическому осмыслению другими учеными (Н.В. Варламова, И.В. Лексин, В.А. Черепанов) последующим основаниям:
1. Возможность закрепления принципов разграничения компетенциимежду Российской Федерацией и ее субъектами посредством федеральногозакона Конституцией РФ не предусмотрена.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года по делу о проверке Лесного кодекса РФ установлено, что Федеральноесобрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов,относящихся к данным предметам совместного ведения, определятьсоответствующие конкретные полномочия и компетенцию органовгосударственной власти Российской Федерации и органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации. По мнению В. А. Черепанова, вэтом решении идет речь о возможности законодательного регулирования поконкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретныхполномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правовогорегулирования принципов такого разграничения за федеральным законом незакреплена.280 281
2. Установление принципов разграничения компетенции федеральнымзаконом юридически не обосновано и противоречит Конституции РФ. Неможет федеральный закон сам определять свое место среди другихнормативных актов, - пишет по этому поводу В. А. Черепанов, - сам наделятьсебя особой юридической силой по сравнению с другими нормативнымиактами, конституировать себя как правовую форму, имеющую приоритетноезначение при разграничении компетенции и претендующую на определениепринципов разделения власти в федеративном государстве.1 Каксправедливо отмечает И.В. Лексин, место любого правового акта в правовойсистеме кроме федеральной Конституции не может произвольноустанавливаться в нем самом. Оно может лишь констатироваться исходя изнорм вышестоящих актов, а также закрепляться в форме приоритета надранее изданными актами, но ни в коем случае не любыми, а лишьиерархически подчиненными данному или находящемуся на одном с нимуровне (ранее изданными); все, что сверх этого, позволяться не должно.282 283
В отношении Федерального закона от 24 июня 1999 года 119-ФЗ Н.В. Варламова делает обоснованный вывод: Явно вторгаясь в сферуконституционного регулирования, Закон претендует и на особуююридическую силу, сопоставимую с силой Конституции.284
Таким образом, принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного веденияне могут быть установлены федеральным законом. Тогда возникает вопрос,какую правовую форму можно считать адекватной для их закрепления?
По мнению Н.В. Варламовой, представляется целесообразным заключить нечто вроде аналога Федеративного договора 1992 года (единогосо всеми субъектами Федерации), в котором конкретизироватьконституционное разграничение предметов ведения.285 В.Е. Чиркин,критически анализируя этот подход, считает, что, вряд ли такая конструкцияпоможет делу, да и практически она почти невыполнима из-занеодинаковых позиций субъектов. Если даже такую схему удастсяосуществить, то это, скорее всего, еще больше запутает ситуацию, не говоряуже о неприемлемости такой формы по политическим мотивам.1
А.Н. Лебедев считает, что если исходить из конституционного принципа равноправия, то договоров Федерации с отдельными субъектамине должно быть либо они должны охватывать одновременно всех субъектовРФ. В этой связи, по его мнению, заключение нового Федеративногодоговора по предметам совместного ведения представляется наиболееоптимальным решением как с точки зрения соответствия Конституции РФ,так и необходимости развития федеративных отношений.286 287
Значительно основательнее подходит к этому вопросу В. А. Черепанов. В предложенной им концепции разделения государственной власти междуРоссийской Федерацией и ее субъектами новому Федеративному договоруотводится определяющее место. Обосновывается положение о том, чтопринципы разделения государственной власти в федеративном государствене могут устанавливаться одной стороной федеративных отношений -федеральным центром. Правила совместной игры должны определятьсявсеми ее участниками. В федеративном государстве стороны должныдоговориться, прийти к общему согласию по основам разделениягосударственной власти в стране. Исходя из части 3 статьи 11 КонституцииРФ, делается вывод о том, что принципы разделения государственной властимогут быть нормативно урегулированы либо самой Конституцией, либоновым Федеративным договором, выражающим общегосударственную волюи согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию.288
Следует согласиться с тем, что договорное закрепление принципов вертикального разделения государственной власти являетсяпредпочтительным с точки зрения достижения общего согласия вфедеративной системе. Новый Федеративный договор, в этой связи,действительно позволит уравновесить наметившуюся централизациюгосударственной власти в нашей стране. Однако, во-первых, заключениетакого договора представляется политически нецелесообразным. Ибо можетспособствовать нарушению стабильности в федеративных отношениях,достигнутой в последние годы, возродить тенденции к раздробленностигосударственной власти в Российской Федерации, активизировать прежниеполитические доктрины о суверенности республик и договорной природеРоссийского государства. Во-вторых, достижение согласия федеральногоцентра с 89 субъектами РФ является практически не осуществимым.Заключение нового Федеративного договора, по этой причине,представляется утопической идеей вроде светлого коммунистическогобудущего для всего человечества.
Кроме того, в-третьих, эти предложения юридически небезупречны. В части 3 статьи 11 Конституции РФ, действительно в числе правовых формразграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов называетсяФедеративный договор. Однако, по справедливому мнению Т.Я. Хабриевой,вряд ли обоснованно считать, что Конституция РФ имеет в виду новыйФедеративный договор всех его участников.289
При выработке позиции об адекватной правовой форме закрепления принципов разграничения компетенции между Российской Федерацией и еесубъектами необходимо, на наш взгляд, обратиться к пониманию предметаконституционного права, в состав которого традиционно включаетсягосударственная организация общества, его государственное устройство.Все общественные отношения, складывающиеся в сфере государственногоустройства, служат предметом правового регулирования исключительноконституционного права, - пишет по этому поводу О.Е. Кутафин. - Являясьсистемообразующими, обеспечивающими целостность государства, егоединство как организованной и функционирующей структуры, этиобщественные отношения также имеют базовый, основополагающийхарактер и представляют неотъемлемую часть предмета конституционногоправа.1
В рамках общественных отношений, возникающих в сфере государственного устройства, необходимо выделять те из них, которыеотносятся к объекту (предмету) регулирования конституцией как основнымзаконом страны. По справедливому замечанию Т.Я. Хабриевой и В.Е.Чиркина, все содержание обширной отрасли конституционного права с егообилием разных норм нельзя втиснуть в узкие рамки одного документа -конституции. Поэтому при сходстве главных, принципиальных положенийважно различать пространственные пределы регулирования со сторонывсей отрасли конституционного права и регулирования со сторонысобственно конституции. Объем, полнота регулирования неодинаковы.290 291
Глубина конституционного регулирования государственного устройства неодинакова в различных странах и в разные периодыисторического развития. Детальный сравнительный анализ историческогоразвития предмета и пределов конституционного регулирования в разныхстранах осуществлен Ю.А. Юдиным.292 Конституция США, самая старая изписаных конституций, принятая в 1787 году и состоящая из 5 000 слов снебольшим,1 основана на дуалистическом принципе разграничениякомпетенции, не допускающем совместного ведения. Конституционноерегулирование государственного устройства ограничивается закреплениемполномочий федерального Конгресса, в том числе издавать все законы,которые необходимы для их осуществления, запрета штатам осуществлятьнекоторые полномочия, которые тем самым отнесены к федеральнойкомпетенции, верховенством федеральных законов на всей территориифедерации, остаточной компетенции штатов в пределах полномочий, непредоставленных Федерации и не запрещенных для отдельных штатов.293 294
В Основном законе ФРГ помимо установления исключительной компетенции Федерации, конкурирующей компетенции и по остаточномупринципу - компетенции ее земель, закреплен ряд принципов разграничениязаконодательной компетенции между Федерацией и землями:блокирующего законодательного поля, особой необходимостифедерального правового регулирования в сфере конкурирующейкомпетенции, рамочного федерального регулирования по ряду вопросов.295 296
В Конституции Бразилии помимо разграничения компетенции на исключительную союзную, совместную, конкурирующую и остаточнуюштатов устанавливаются некоторые принципы дальнейшего разграничениясовместной и конкурирующей компетенции: рамочного федеральногорегулирования, сотрудничества при разграничении и реализации совместнойкомпетенции.
В Конституции СССР 1977 года,1 несмотря на ее значительную декларативность и отсутствие четкого разграничения компетенции междуСоюзом и входящими в него республиками, закреплялся принцип рамочногосоюзного регулирования путем принятия основ законодательства Союза ССРи союзных республик (пункт 4 статьи 73). Конституцией РФ 1978 года (послеинкорпорации в нее норм Федеративного договора 1992 года) устанавливалсяряд принципов разграничения компетенции между Российской Федерацией иее субъектами: рамочного федерального регулирования; согласованияинтересов Российской Федерации и ее субъектов при принятии федеральныхзаконов по предметам совместного ведения (статьи 811, 841, 8111).297 298 Этипринципы получили свое отражение в проекте Конституции РФ 1993 года,подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатовРоссийской Федерации.299 300 В проект Конституции РФ рабочей группы подруководством С.М. Шахрая были включены принципы субсидиарности иограниченной необходимости федерального правового регулирования попредметам совместного ведения.
В проекте Конституции РФ, разработанным Конституционным совещания, и вынесенном на всенародный референдум, принципыразграничения совместного правового поля не устанавливались. При анализематериалов Конституционного совещания не удалось найти отражениядискуссии по этому вопросу; основные споры велись о государственномсуверенитете Российской Федерации, возможности признания сувереннымиреспублик в ее составе, равноправии субъектов РФ и роли Президента РФ всистеме разделения властей.1 Во многом, на наш взгляд, это может бытьобъяснено атмосферой компромиссного Федеративного договора ипрезумпцией продолжения его действия после принятия Конституции РФ1993 года. Так, в Докладе Президента РФ Б.Н. Ельцина на открытииКонституционного совещания 5 июня 1993 года было четко озвучено:Недопустима какая-либо ревизия Федеративного договора; он являетсяреальным воплощением согласия между подавляющим большинствомсубъектов Федерации и федеральной властью. Более того, наша работа надпроектом Конституции должна идти по пути устранения расхождения междуее статьями и положениями Федеративного договора.301 302 303
В результате Конституция РФ, разделив правовое поле на три группы предметов ведения, не определила принципы дальнейшего разграничениякомпетенции между центром и регионами, хотя, как представляется, ониотносятся к объекту (предмету) конституционного регулирования. Такаяпозиция в неявной форме (как предложение о необходимостиконституционного регулирования принципов разграничения компетенции)высказывается в научной литературе.
Многие основные принципы, характеризующие современное общество, государство, положение коллективов, личности в российскойКонституции отсутствуют, - считает В.Е. Чиркин. - Она не в полной меревыполняет главное предназначение современной конституции - бытьюридическим каркасом общественной системы в стране, основой дляустановления юридически значимых взаимосвязей общества, государства,коллектива и личности.
По мнению И.А.Умновой, важнейшим условием совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения явилось бызакрепление в федеральной Конституции основных принципов,упорядочивающих границы, формы и характер конституционного и текущегозаконодательного регулирования по предметам ведения РоссийскойФедерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.1
Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин,304 305 анализируя регулирование формы территориально-государственного устройства в конституциях различныхстран приходят к выводу о возможности включения в современнуюконституцию некоторых принципов вертикального разделениягосударственной власти, в том числе принципов субсидиарности ипропорциональности, издания основ федерального законодательства,блокирующего законодательства, бюджетного федерализма, координации,взаимопомощи и поддержки.
Американский ученый Винсент Остром, говоря о правлении посредством ассамблей (законодательных органов) проводит различие междуправилами, устанавливающими условия деятельности ассамблей, иправилами, принимаемыми этими ассамблеями по конкретным вопросам.Первые имеют конституционный характер и, регулируя деятельностьправящих структур, могут рассматриваться в качестве конституционногоправила. Вторые можно охарактеризовать как обыкновенное право илизаконы, применяемые к гражданам как объектам права.306
С.А. Авакьян, отмечая необходимость корректировки Конституции РФ, считает, что общие принципы организации государственной власти всубъектах РФ и разделения властей по вертикали требуют своегозакрепления в Основном законе страны.1
Таким образом, принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, отражая федеративную природу Российскогогосударства, не могут быть установлены обычным федеральным законом, ануждаются в конституционном регулировании. Однако государственнаяполитика, несмотря на активное обсуждение этого вопроса в научной иполитической печати, не ориентирована на скорейшее изменениедействующей Конституции, а наоборот, исходит из ее незымблемости.307 308
В ситуации переноса конституционной реформы на неопределенное время все четче стала проявляться тенденция поиска конституционныхрешений, развивающих нормативное содержание Конституции, еедоформирования путем принятия федеральных конституционных законови федеральных законов, толкования ее положений Конституционным СудомРФ.309 По мнению Т.Я.
Требования к конструированию Основ законодательства
Тихомирова в федеративных отношенияхесть две небезгрешных стороны. Подытоживая сказанное, необходимо отметитьследующее.Конституция РФ, закрепив предметы совместного ведения, определила лишь 104 105 106 107 нормотворческую компетенцию Федерации и ее субъектов по их правовомурегулированию, но не установила полномочия федеральных и региональныхорганов и принципы их разграничения по предметам совместного ведения. Входе реализации нормотворческой компетенции осуществляетсяпоследующее разграничение полномочий органов государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
В конституционной практике возникают противоречия и коллизии при разграничении совместного правового поля. Либо федеральный законодательчрезмерно регламентирует те или иные общественные отношения, неоставляя региональному законодателю возможностей для дальнейшегоправового регулирования, либо субъект РФ превышает свои возможности вих правовом регулировании. Снятие противоречий и преодоление коллизийвидится в нахождении оптимального баланса федеральной и региональныхвластей, разумном сочетании централизации государственной власти исамостоятельности регионов. Назрела необходимость с учетом имеющихсянаучных разработок, отечественного и зарубежного опыта сформулироватьосновные подходы к разделению совместного правового поля междуФедерацией и ее субъектами, разграничению полномочий между ихорганами государственной власти и предложить адекватные правовые формыдля их закрепления. Такая работа в рамках и объеме сформулированныхзадач диссертации предпринята нами в настоящем исследовании.
В данном параграфе сформулированы общие теоретические предпосылки к пониманию совместного ведения, что позволяет перейти кизучению его развития на основных этапах становления российскогофедерализма. Такой исторический анализ даст возможность более глубокораскрыть содержание института совместного ведения, вычленить еговнутреннюю структуру, разработать предложения по оптимальномуразграничению полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов.
§ 2. Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения на первоначальном этапе становленияроссийского федерализма
Конституции СССР и конституции РСФСР не закрепляли института совместного ведения. Необходимо отметить, что в Конституции СССР 1977года к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственнойвласти в числе других вопросов было отнесено установление основзаконодательства Союза ССР и союзных республик (пункт 4 статьи 73). Внепределов, указанных в статье 73 Конституции СССР союзная республикаимела право самостоятельно осуществлять государственную власть на своейтерритории (статья 76). Статьей 77 Конституции СССР закреплялось, чтосоюзная республика обеспечивает комплексное экономическое и социальноеразвитие на своей территории, способствует осуществлению на этойтерритории полномочий Союза ССР, проводит в жизнь решения высшихорганов государственной власти и управления СССР. По вопросам,относящимся к ее ведению, союзной республике предоставлялисьполномочия по координации и контролю деятельности предприятий,учреждений и организаций союзного подчинения.108
Такие своеобразные элементы совместного ведения в конституционном регулировании федеративных отношений между Союзом ССР и союзнымиреспубликами послужили основой для соответствующих разработок всоветской государственно-правовой науке. А.И. Лепешкиным, например,было обосновано наличие совместного ведения в советском государственномправе, необходимость и содержание которого целиком определялосьфедеративной природой СССР. Совместные полномочия органов союзногогосударства и органов союзных республик, - справедливо отмечалось им, - неозначают смешения прав Союза ССР и союзных республик или параллелизмав осуществлении тех или иных управленческих функций.1 Сказано емко иубедительно; звучит также актуально и своевременно, как и много лет назад.Союзные республики в этой сфере имеют законодательные права, но,осуществляя их, они обязаны руководствоваться общими нормативнымипредписаниями, устанавливаемыми общесоюзной властью. Союз ССР издаетобщие для всех республик правовые начала для решения вопросов,составляющих его совместную с союзными республиками компетенцию,оставляя детальную регламентацию на усмотрение самих республик.109 110
Издание шестнадцати Основ законодательства Союза ССР и принятие союзными республиками соответствующих кодексов явилось богатейшимопытом реализации совместной компетенции в федеративном государстве,который, к сожалению, был утрачен после принятия Конституции РФ 1993года и до сих пор не востребован.
Возникновение и развитие института совместного ведения на основе Федеративного договора. Впервые совместное ведение РоссийскойФедерации и ее субъектов закреплено Федеративным договором 1992 года.111Федеративный договор, как известно, являлся обобщенным названием трехсамостоятельных договоров о разграничении предметов ведения иполномочий, заключенных между органами государственной властиРоссийской Федерации и органами государственной власти разных субъектовРФ. Указанные договоры сокращенно можно назвать следующим образом:
- Договор с органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации (далее по тексту - договор с республиками);
- Договор с органами государственной власти краев, областей, городовМосквы и Санкт-Петербурга (далее по тексту - договор с краями, областями,городами федерального значения);
- Договор с органами государственной власти автономной области,автономных округов в составе Российской Федерации (далее по тексту -договор с автономной областью и автономными округами).
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, одобрен постановлением Съезда народных депутатов от 10 апреля 1992 года ивключен в состав Конституции РФ 1978 года Законом РФ от 21 апреля 1992года.1
Роль и значение Федеративного договора детально проанализированы в научной и политической литературе.2 В рамках настоящей диссертацииосновное внимание уделено правовому оформлению совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов. Логика дальнейшего научногоизложения требует небольшого исторического экскурса.
Следует отметить, что создание в 1917 году Российского федеративного государства выступало, в первую очередь, средством решениянационального вопроса. Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемогонарода, которая вошла составной частью в Конституцию РСФСР 1918 года,Советская Российская Республика учреждалась на основе свободного союзасвободных наций, именно как федерация советских национальныхреспублик.3 112 113 114
В государственном устройстве РСФСР на разных этапах ее развития выделялись автономная и неавтономная части, которые обладали различнымконституционно-правовым статусом. Автономные республики (как формаполитической автономии), по крайней мере, начиная с Конституции РСФСР1925 года, выступали в качестве государственных образований в составеРСФСР. В Конституции РСФСР 1978 года автономная республика в явномвиде закреплена в качестве советского социалистического государства всоставе РСФСР. Составляющие неавтономной части в различныеисторические периоды имели разные наименования - области, губернии,уезды, волости, края. К ним также следует отнести автономные области иавтономные округа как формы национально-административной, а неполитической автономии. Автономные республики представляли собойавтономные образования, остальные территории РСФСР, включаяавтономные области и автономные округа, являлись административнымиобразованиями.1 Необходимо отметить, что устройство РСФСР какгосударства с автономными образованиями впервые выделено еще в 1966году О.И. Чистяковым, который произвел его детальный анализ.115 116
Федеративный договор 1992 года, подписанный в политических условиях всеобщего суверенитета, однако не избежал историческихтенденций неравноправия различных территорий, хотя и заложил основы длявыравнивания их правового положения.
Перечни предметов совместного ведения во всех трех договорах во многом совпадали между собой, хотя имели и некоторые существенныеразличия. Наиболее полным оказалось совместное ведение РоссийскойФедерации и республик (52 группы общественных отношений).
В договорах с краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами перечень предметовсовместного ведения оставлен открытым и, что самое главное, уменьшен на 9титулов: изменение границ территорий, защита прав национальныхменьшинств и режим пограничных зон, судоустройство и четыре отраслизаконодательства: административно-процессуальное, трудовое, семейное,правовое регулирование интеллектуальной собственности, разграничениегосударственной собственности.
Однако краям, областям, городам федерального значения удалось путем подписания специального Протокола к Договору (статьи 1 и 2) отнестик совместному ведению дополнительно: разграничение государственнойсобственности на их территориях, установление общих принциповбюджетной системы, налогообложения в Российской Федерации, изменениеграниц краев и областей. Кроме того, статьей 5 Протокола к Договорузакреплено право краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга наопережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения,которым не были наделены даже республики, признанные Федеративнымдоговором суверенными государствами в составе Российской Федерации.117
Не удалось добиться равноправия в формах нормотворческой деятельности различных субъектов Федерации. Только республикампредоставлялось право издания законов, остальным регионам разрешалосьпринимать лишь правовые акты.
В результате Федеративный договор, явившийся результатом политического торга, и Конституция 1978 года, включившая его нормы вкачестве составной части, установили неодинаковые конституционноправовые статусы различных территориальных образований, составлявшихРоссийскую Федерацию. Некоторые различия противоречили логике и неподдавались объяснению. Возьмем, к примеру, правовое регулированиеинтеллектуальной собственности, которое включено в совместное ведениеРоссийской Федерации с республиками, в том числе и с теми, в которыхнаучные исследования находились на недостаточно высоком уровнеразвития. В то же время такие регионы, как Москва, Санкт-Петербург,Новосибирская, Свердловская области с их мощнейшим научно-техническимпотенциалом, оказались исключенными из правового регулированияинтеллектуальной собственности.
Подчеркивая подобные недоработки, необходимо отметить, что вместе с тем Федеративным договором закреплены важнейшие положения, которыезаложили основу для дальнейшего формирования совместного ведения каксамостоятельного конституционно-правового института.
ПЕРВОЕ. Определены группы общественных отношений, которые подлежали совместному правовому регулированию как федеральными, так ирегиональными органами государственной власти (пункт 1 статьи II всехдоговоров). В этой сфере, во-первых, федеральные органы принималиОсновы законодательства, по которым, во-вторых, региональные органыосуществляли собственное правовое регулирование (пункт 2 статьи II всехдоговоров).
ВТОРОЕ. Предусмотрен учет интересов субъектов РФ при принятии федеральных законопроектов по предметам совместного ведения, которые вобязательном порядке до их принятия направлялись субъектам РФ (пункт 3статьи II всех договоров).
ТРЕТЬЕ. Установлено право краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения (статья 5 Протокола к Договору о разграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти Российской Федерации и органами власти краев,областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации).1
На основе этих нормативных положений активизировались научные разработки по теоретической интерпретации важнейших юридическихпонятий, изучению различных правовых форм разграничения компетенции,их соотношению между собой в условиях активного заполнения совместногоправового поля Российской Федерацией и ее субъектами. Издан комментарийФедеративного договора, подготовленный его разработчиками.118 119 Институтзаконодательства и сравнительного правоведения выпустил сборник научныхрекомендаций по реализации положений Федеративного договора.120 Многиевыверенные определения, особенности их применения в нормотворческойдеятельности имеют научное и практическое значение для современныхразработок.
Научный интерес представляет само понятие Основ законодательства, которое в процессе федерализации Российского государства наполнилосьновым юридическим содержанием. Данная юридическая категориязаслуживает особого внимания в условиях необходимости возрожденияОснов как проверенной временем правовой формы совместного правовогорегулирования Федерации и ее субъектов.
Основы законодательства - законодательный акт, регулирующий наиболее важные однородные общественные отношения,характеризующийся стабильностью норм, большим объемом и сложнойструктурой, - раскрывали содержание данного понятия Ю.А. Тихомиров и
Т.Н. Рахманина. - Издаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по тем отраслям законодательства и в пределах техсфер, которые указаны в Конституции Российской Федерации иФедеративном договоре. Основы законодательства содержат нормы-цели,нормы-принципы, законодательные дефиниции, общие нормы, подлежащиеразвитию и конкретизации в нормативно-правовых актах республик в составеРоссийской Федерации и других субъектах Российской Федерации. ВОсновы законодательства могут быть включены модельные(рекомендательные) нормы для республик в составе Российской Федерации идругих субъектов Российской Федерации.1
В этой работе выделены важные требования к конструированию Основ законодательства
:- Основы издаются по всем предметам совместного ведения,выделенным в Федеративном договоре: как по отраслям законодательства,(отраслевые Основы), так и по определенным сферам общественныхотношений (комплексные Основы);
- Основы включают в себя как нормы исчерпывающего регулирования,так и нормы, устанавливающие отправные предписания в той или иной сфереправового регулирования и требующие своей конкретизации на федеральноми региональном уровне.121 122
Примечательно, что при этом четко обозначалась сфера применения кодексов. Во-первых, федеральные кодексы могли издаваться только попредметам исключительного ведения Федерации. Во-вторых, региональныекодексы были правомочны принимать республики с учетом региональнойспецифики и в соответствии с Основами законодательства.123 Рассматривалисьразличные виды Основ законодательства, их структура, предлагалосьпервоочередное принятие двадцати Основ законодательства, в том числеОснов законодательства о реализации самого Федеративного договора,проект которых расписан достаточно подробно.1
Действующее российское законодательство того времени не соответствовало новым конституционным положениям, заложившим основудля дальнейшей федерализации Российского государства. В первую очередь,это касалось Закона РФ от 5 марта 1992 года 2449-1 О краевом,областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации.Полномочия краевого, областного Совета (статьи 44-47) и краевой,областной администрации (статьи 50-57) были чрезмерно сужены и отражаликомпетенцию не субъекта Федерации, а административного образования всоставе унитарного государства.124 125
Достаточно отметить, что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами (за исключением отдельных вопросовопределения порядка землепользования), нормотворческая деятельность подесяти важнейшим отраслям законодательства, включенным Федеративнымдоговором в сферу совместного ведения (за исключением узкого кругавопросов, связанных с установлением административной ответственности),вообще не закреплялись в качестве компетенции органов государственнойвласти краев и областей. А соответственно и не реализовывались напрактике, что вызывало несогласие и возмущение на местах, получалоотражение на страницах научной печати.
Областной Совет, - писала председатель комиссии Вологодского областного Совета Ю.М. Смирнова в журнале Государство и право, -вправе принимать нормативные решения не только по вопросам борьбы состихийными бедствиями, эпидемиями, использованием природных ресурсови охраны природы, застройки и благоустройства территорий населенныхпунктов, пожарной и дорожной безопасности, как сказано в п. 4 статьи 46названного Закона (речь идет о полномочиях по установлениюадминистративной ответственности в этих сферах; примечание наше -Е.Ч.).Полномочия областного Совета, изложенные в ст.ст. 44-47, далеко несоответствуют тем полномочиям, которые предоставлены областиФедеративным договором.126
Важнейшие федеральные законы, определявшие направленность проводимых в стране реформ, (о собственности, о предприятиях ипредпринимательской деятельности, земельный кодекс и др.), непредусматривали возможности правового регулирования краями иобластями. В результате, в отличие от республик, - отмечала И.А. Умнова, -края, области оказались фактически лишенными возможности реализоватьцелый ряд полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.127 128
В сложившейся ситуации повального несоответствия российского законодательства новым конституционным положениям особое значениеприобретало официальное толкование Конституции РФ КонституционнымСудом РФ. По мнению Б.С. Эбзеева,129 ни подписание Федеративногодоговора, ни включение его в Конституцию РФ не могли автоматическипреодолеть складывавшуюся десятилетиями тенденцию жесткойцентрализации всех аспектов государственной жизни. Конституционный Судв этой ситуации занял решительную позицию на защиту интересов субъектов
РФ от поползновений федеральной власти решать вопросы, входящие в их компетенцию, взял курс на наполнение Федеративного договора реальнойсоциально-правовой практикой. Интересны в этой связи базовые правовыепозиции Конституционного Суда РФ, посредством которых осуществленоофициальное толкование правовых неопределенностей, связанных сприменением Федеративного договора и соответствующих нормКонституции 1978 года.
1. О конституционно-правовом статусе городов Москвы и СанктПетербурга (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1992года 5-П по делу о проверке конституционности ПостановленияВерховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года О толковании статьи183 Конституции (Основного Закона) РСФСР)} Возникла правоваянеопределенность в вопросе о возможности распространения на деятельностьпредставительных и исполнительных органов государственной властигородов Москвы и Санкт-Петербурга Закона РСФСР О местномсамоуправлении в Российской Федерации. Конституционным Судом РФсформулирована следующая правовая позиция о конституционно-правовомстатусе Москвы и Санкт-Петербурга.
Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года не относит Советы народных депутатов города Москвы и Санкт-Петербургак системе местного самоуправления. Они входят в систему представительныхорганов государственной власти наряду с федеральными органамигосударственной власти, органами государственной власти республик всоставе Российской Федерации, краев, областей, автономной области иавтономных округов. Распространение действия Закона РСФСР О местномсамоуправлении в РСФСР на город Москву противоречит этим новым 126конституционным положениям о разграничении системы представительныхорганов государственной власти и органов местного самоуправления.
В сфере совместного ведения федеральные органы государственной власти издают Основы законодательства, в том числе по вопросамустановления общих принципов территориального деления и организацииместного самоуправления в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с федеральными законами, Московскийгородской Совет народных депутатов согласно пункту г части первойстатьи 72, пунктам а, в и м части первой, частям второй и третьейстатьи 84130 131 и статье 8412 Конституции, вправе осуществлять свое собственноеправовое регулирование, принимая Устав города Москвы и другие правовыеакты.
2. О глубине федерального правового регулирования по предметамсовместного ведения (Постановление Конституционного Суда РФ от 2апреля 1993 года 6-П)} Совместным Постановлением Президента РФ иПредседателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 года 7Об
административно-территориальном делении города Москвы установлена новая схема административно-территориального деления города, в основукоторой положено деление на муниципальные округа (районы). Пункт 3Постановления содержал предписание переориентировать работународных депутатов районных Советов города Москвы на работу в Советахмуниципальных округов, на территориях которых они были избраны.Возникла правовая неопределенность по вопросу о том, соответствует лиданное постановление закрепленному Конституцией РФ разграничениюпредметов ведения и полномочий между федеральными, региональнымиорганами государственной власти и местным самоуправлением.
Эта неопределенность, - комментирует рассматриваемое дело Б.А. Страшун, - была обусловлена становлением независимого Российскогогосударства, в частности его федерализацией, происходившей в тот жепериод, и преобразованием местных органов государственной власти ворганы местного самоуправления. Действовала Конституция 1978 г. смногочисленными позднейшими заплатками, действовало одновременностарое и новое законодательство, что порождало противоречивость и нередконеясность в правовом регулировании организации власти, а потому и в еефункционировании.1
Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию. Установление общих принципов территориального деленияФедеративным договором и соответствующими нормами Конституции РФотнесено к предметам совместного ведения, по которым издаются Основызаконодательства. Субъекты РФ в соответствии с ними осуществляютсобственное правовое регулирование в пределах своей компетенции,принимая правовые акты. До принятия Основ законодательства Московскийгородской Совет народных депутатов вправе осуществлять опережающееправовое регулирование по данным вопросам.
Государство: Регулирование - Планирование - Бюджет
- Государственное регулирование экономики
- Планирование и государственное регулирование
- Государственное регулирование предприятий
- Государственное регулирование образования
- Государственное регулирование - этапы пути
- Государственная служба и государственное регулирование
- Бюджет
- Доходы бюдджета
