Могунова О. - Скандинавский парламентаризм. Теория и практика

Эта книга является результатом многолетних исследований, проведенных автором по проблемам государственного (конституционного) права Скандинавских стран и Финляндии. Ее задачей является анализ тех специфических черт развития демократических государственно-правовых институтов Скандинавских стран, на которые могло бы быть обращено внимание российского читателя, в том числе представителей высших органов государственной власти, а также ученых-юристов, политологов, журналистов, историков, социологов. Автор не задавался целью прямо указывать на тот опыт, который мог бы быть использован в российской действительности.
Но для вдумчивого читателя нетрудно сделать определенные выводы о полезности для России специфических способов и средств демократизации различных государственно-правовых институтов, характерных для Скандинавии, путей достижения с их помощью общественного консенсуса, привлечения граждан к реальному участию в решении государственных и общественных дел.
Кроме того, автору представлялось необходимым ввести в научный оборот новую правовую категорию, уже признанную авторами некоторых учебников по государственному праву зарубежных стран, показать соотношение этой правовой категории с другими категориями, ее отличительные черты и принципы, без которых трудно понять особенности скандинавского парламентаризма. Введение такой юридической и политологической категории, как государственный режим, не только преследует цель дальнейшего развития науки, но, с нашей точки зрения, дает отправную точку для более глубокого изучения реальной практики организации и осуществления государственной власти, фактических взаимоотношений высших органов государственной власти.
В издании данной книги неоценимую помощь автору оказали сотрудники Российско-шведского научно-учебного центра во главе с его директором Т.А. Туштендаль-Салычевой и посольства Дании, Норвегии и Швеции в РФ, которым автор выражает свою искреннюю благодарность.
Особую признательность хотелось бы выразить господину Юхану Эбергу, который, будучи атташе по культуре посольства Швеции в РФ, оказывал поддержку при решении вопроса о публикации данной книги в Издательском центре Российского государственного гуманитарного университета.

Борьба за парламентаризм

Шведский ученый и политический деятель фон Сюдов, посвятивший эволюции парламентаризма специальную работу, отмечает, что поэтапное и эволюционное развитие Скандинавских стран в направлении парламентаризма происходило в них параллельно, отличаясь лишь некоторыми различиями во времени17. Действительно, парламентаризм был установлен в этих странах не в результате одноразовых реформ, а путем постепенных преобразований, находящих отражение главным образом в конституционной практике.
В Дании после Конституции 1849 г., закрепившей дуализм власти с некоторым перевесом законодательной власти над исполнительной, короткое время действовали Конституции 1855 и 1863 гг. Первая из них ослабила положение датского ригсдага, передав решение финансовых вопросов совместному органу Дании и герцогств Шлезвиг и Гольштейн - ригсроду.
Таким путем удалось достичь создания удобного механизма для получения любого количества денег, необходимых двору и правительству18.
Но и заменившая эти основные законы Конституция 1866 г. была значительным шагом назад по сравнению с Конституцией 1849 г. (хотя формально считалась ее новой редакцией). Она усилила королевскую власть, обеспечив ей опору в лице формируемой теперь антидемократическим путем верхней палаты парламента, заменила пропорциональную избирательную систему при выборах в фолькетинг на мажоритарную, установила имущественный ценз для активного и пассивного избирательного права, ограничила законодательные права ригсдага, предоставив королю право издавать предписания по вопросам управления и временные законы19. В состав верхней палаты -ландстинга - 12 членов назначались королем, а остальные 54 члена должны были отвечать высокому имущественному цензу. Женщины не имели права голоса.
Кроме того, Конституция 1866 г. не определяла механизма урегулирования разногласий между палатами, а также разногласий между парламентом и королевской властью.
С 70-х годов XIX и до конца 10-х годов XX столетия большинство в фолькетинге находилось в руках образовавшейся в 1870 г. партии Венстре, представлявшей интересы мелкобуржуазных слоев общества. Венстровики, с одной стороны, а король и помещичье правительство, опирающиеся на аристократический ландстинг - с другой, давали разное толкование конституционным текстам.
Если Венстре заявляла, что Конституция закрепила принципы парламентаризма, ссылаясь при этом на § 48 и 49, предоставившие фолькетингу преимущественное право на обсуждение финансовых и других законов, то правительство отстаивало монархические принципы, отталкиваясь от § 13, согласно которому правительство назначалось королем и было ответственно только перед ним20.
Применяемые обеими сторонами средства для отстаивания своих интересов были более или менее стандартными. Вот что писал по этому поводу историк X. Шеффер: За время правления Эструпа (премьер-министр, возглавлявший правительство в 1875-1894 гг. - М. М.) на его стороне было большинство ландстинга и меньшинство фолькетинга: чтобы управлять в таких условиях, Эструп, как и король, должен был обладать исключительной настойчивостью, но средства, которыми он пользовался, не отличались разнообразием21.
Стремясь добиться назначения кабинетов в соответствии с соотношением сил в фолькетинге, его большинство прибегало к отклонению правительственных законопроектов, и прежде всего бюджета и налоговых предложений. Только с 1885 по 1893 г. фолькетинг отклонил 11 финансовых законопроектов.
Одновременно венстровики добивались включения в повестку дня и вынесения резолюций порицания правительству. Несмотря на это, правительство, ссылаясь на § 13 основного закона, продолжало оставаться на своем посту22 и прибегало либо к роспуску парламента, либо к принятию временных законов, которые подписывались по предложению правительства королем.
К концу XIX столетия неизменно негативная по отношению к правительству позиция фолькетинга стала давать сбои. Обе борющиеся силы начали прибегать к политике компромиссов. Это объяснялось выходом на политическую арену новой социальной силы - рабочего класса, интересы которого представляла Социал-демократическая партия Дании (СДПД).
Компромиссный характер имело принимаемое в тот период финансовое и социальное законодательство.
Часть датских государствоведов - О. Есперсен, А. Росс, Д. Артер - считают, что утверждение парламентаризма в Дании произошло в начале XX в., основывая свою позицию на том, что в 1901 г. король впервые назначил правительство в соответствии с соотношением сил в парламенте23.
Однако это утверждение нельзя признать правильным по следующим основаниям. Во-первых, назначение в 1901 г. такого правительства еще не означало прочного укоренения парламентских правительств. Такая практика утвердилась лишь после 1920 г.
Во-вторых, речь шла лишь об одном из принципов парламентаризма. В то время еще предстояла борьба за введение других его принципов - установление ответственности правительства перед парламентом и различных форм парламентского контроля за деятельностью правительства, расширение законодательных и финансовых прав парламента, прав в области внешней политики и обороны, передачу фактической власти от короля к правительству.
Все это тогда не было характерно для Дании24.
Важным этапом в истории Дании была борьба за ликвидацию верхней палаты - ландстинга или, по крайней мере, за его демократизацию, поскольку он выступал в качестве одной из трех сил (вместе с королем и правительством), противостоявших установлению парламентаризма в стране. Но всякие предложения такого характера со стороны фолькетинга наталкивались на сопротивление ландстинга.
Он же активно препятствовал также введению всеобщего избирательного права и пропорциональной избирательной системы. Только в 1915 г. усилиями радикалов и социал-демократов удалось добиться некоторых позитивных изменений в принятой Конституции, вступившей в силу в 1920 г.
Конституция 1915 г. была шагом вперед в направлении установления парламентаризма в Дании25. Введя всеобщее избирательное право (его были лишены только лица, получавшие пособие по бедности) и восстановив пропорциональную избирательную систему для выборов в фолькетинг, она тем самым создала условия для усиления позиций демократических сил в этой палате. Однако некоторые изменения порядка формирования верхней палаты не привели к ее демократизации.
Хотя король и лишался права назначения части членов, ландстинг оставался консервативной частью парламента в силу более высокого возрастного ценза для его членов (35 лет по сравнению с 25 - для членов фолькетинга), двухстепенных выборов трех четвертей депутатов ландстинга и выборов одной четверти депутатов прежним составом этой палаты. Сохранению консервативных традиций способствовала и частичная обновляемость ландстинга - наполовину через каждые 4 года.
В конфликтах между королем и фолькетингом ландстинг неизменно стоял на стороне королевской власти.
Конституция расширяла законодательные и финансовые права парламента. Несмотря на то, что законодательная власть по-прежнему принадлежала королю и ригсдагу совместно и король мог принимать временные законы, Конституция обязала его передавать эти законы на утверждение парламента.
В последующем же исполнительная власть стала все реже использовать это право, как и право вето. Король потерял право принятия временных финансовых законов в случае разногласий с парламентом - возможность, к которой исполнительная власть прибегала ранее довольно часто.
Такие законы теперь он мог принимать лишь тогда, когда бюджет не был утвержден до начала финансового года, причем в этих случаях ассигнования не должны были превышать установленных в предыдущем году.
Но, расширив законодательные и финансовые права ригсдага, Конституция сохранила сложный порядок преодоления разногласий между палатами, затруднив тем самым его законодательную деятельность. Применяемый при разногласиях метод челнока не давал ни одной из палат возможности преодолеть сопротивление другой.
Конституция не закрепила важнейших принципов парламентаризма - формирования правительства на основе соотношения сил в парламенте и политической ответственности правительства перед парламентом, хотя к моменту вступления ее в силу стал на практике применяться первый из них.
Но Конституция ввела различные формы парламентского контроля за правительственной деятельностью. Так, финансовый контроль стали осуществлять специально назначаемые ригсдагом ревизоры.
Парламент был наделен правом назначения следственных и ревизионных комиссий в целях проверки различных аспектов правительственной деятельности, Депутаты получили право запроса к отдельным министрам Что касается юридической ответственности министров перед Государственным судом, то это средство фолькетинг не мог применять достаточно эффективно, так как Государственный суд состоял из членов Верховного суда, назначаемого королем, и ландстинга, который в то время также выступал на стороне королевской власти.
Конституция 1915 г. сузила прерогативы короля. Однако они еще оставались значительными.
Вносимые в парламент законопроекты, важные вопросы управления, назначения на государственные посты рассматривались в Государственном совете (ригсроде), т. е. правительстве, возглавляемом королем. Правительственные решения должны были передаваться на подпись королю, который мог подписать их сразу либо передать на обсуждение Государственного совета.
Король еще продолжал принимать активное участие в решении государственных дел. Но в Конституции была записана иная, чем ранее, формулировка: король осуществляет верховную власть в государстве через посредство своих министров.
Его акты нуждались в контрассигнации министров. Без рекомендации министров король не мог распустить парламент, закрыть его сессию, созвать чрезвычайную сессию, принимать временные законы, применять право вето и т. д.
Конституция ввела элементы прямой демократии, установив обязательность референдума для утверждения Конституции или внесения в нее изменений.
Если определить существо внесенных изменений, то можно, придерживаясь классификации, данной в главе I, определить государственный режим в Дании в тот период как незавершенный парламентаризм, исходя из широкого подхода к этому понятию. Конституция была шагом вперед на пути к установлению полного парламентаризма, но она не ликвидировала окончательно остатки феодализма.
Давая характеристику Конституции 1915 г., Г.С. Гурвич писал, что она почти никого не удовлетворила.
Консерваторы находили ее слишком либеральной, а либералы - слишком консервативной26. Поэтому борьба прогрессивных сит за демократизацию политической жизни, введение парламентаризма продолжалась.
Но теперь ее возглавляли социал-демократы и коммунисты.
Период между Первой и Второй мировыми войнами характеризуется, с одной стороны, переходом фактических прав в сфере управления от короля к правительству. (Особенно большую лепту в этом отношении внесли правительства с участием социал-демократов). С другой стороны, он отмечен усилением роли парламента в жизни государства.
С 1920 г. парламент получил определенные права в области обороны и внешней политики. Теперь король уже не мог без согласия ригсдага объявлять войну и заключать мир, заключать и расторгать международные политические и торговые договоры, принимать обязательства, требующие изменения законов. В Конституции были закреплены формы парламентского контроля за внешнеполитической деятельностью правительства.
Усилился финансовый контроль парламента за исполнительной властью, прочно укоренился в практике принцип назначения парламентских правительств. Однако закрепление всех принципов парламентаризма, в том числе ответственности правительства перед парламентом, нашло отражение лишь в Конституции 1953 г.
Но если в Дании большинство наиболее важных изменений государственно-правового характера закреплялось в новом конституционном законодательстве, то в Норвегии до сих пор действует Конституция 1814 г., являющаяся старейшей в Европе. Объяснение этому следует, видимо, искать в том, что эта Конституция с самого начала закрепила режим, в котором парламенту был обеспечен определенный перевес над исполнительной властью, что позволяло легче приспосабливать основной закон к новым условиям путем внесения в него тех или иных изменений. Фактически большинство статей Конституции впоследствии было изменено.
В то же время некоторые важные принципы парламентаризма до сих пор не нашли отражения в тексте Конституции и существуют на основе конституционных обычаев.
В течение всего столетия борьба за предоставление независимости Норвегии шла главным образом под флагом усиления прав стортинга, поскольку именно его норвежцы рассматривали как основного представителя своих национальных интересов. Используя его, норвежская буржуазия стремилась таким путем освободиться от давления шведских правящих кругов.
Хотя законодательная власть по Конституции принадлежала стортингу, он не мог ею активно пользоваться из-за трех причин. Во-первых, его сессии проходили раз в три года, в то время как развитие страны требовало широких преобразований прежде всего в экономической сфере. Во-вторых, законодательная деятельность затруднялась вследствие сложного порядка принятия законопроектов в обеих частях стортинга. Поскольку лагтинг представлял в то время консервативную часть парламента в силу значительно более высоких цензов, установленных для его депутатов, разногласия между частями стортинга возникали довольно часто, что вело к отложению рассмотрения законопроектов на целых три года до следующей сессии парламента.
В-третьих, шведский король довольно активно пользовался своим правом вето, которое в то время считалось абсолютным и давало возможность шведским правящим кругам затягивать решение не угодных им вопросов на десятки лет27.
Первое затруднение было устранено законом 1869 г., который ввел ежегодное проведение сессий стортинга. Второе затруднение было устранено лишь после общей демократизации избирательного права и порядка формирования лагтинга.
В соответствии с Законом 1869 г. лагтинг стал формироваться на пропорциональной основе - на основе соотношения сил в стортинге, что сводило к минимуму возможность возникновения разногласий между двумя частями стортинга.
Третье затруднение в законодательной деятельности норвежского парламента также со временем удалось преодолеть. Борьба за ограничение права королевского вето28 продолжалась более 50 лет.
Она закончилась принятием двух законов 1913 г., на основании которых король лишился права вето в отношении конституционных законов и вместо абсолютного вето сохранил лишь относительное вето применительно к простым законам. С этого времени принятые парламентом изменения Конституции подписываются председателем и секретарем объединенного стортинга и публикуются королем без его подписи. Но для того, чтобы сломить королевское вето в отношении простых законов, была установлена сложная и длительная процедура.
Однако впоследствии король перестал применять это право на практике.
Таким образом, к 1920-м годам нашего столетия существенные ограничения законодательных прав парламента были устранены. Важным было также расширение парламентского контроля за финансовой деятельностью правительства и его администрации: с 1880 г. в стортинге были введены посты финансовых ревизоров для проверки государственных расходов и отчетов правительства по исполнению бюджета.
Поскольку уния рассматривалась в Швеции и Норвегии по-разному, а связующим звеном в ней являлся шведский король, то политическая борьба в Норвегии сконцентрировалась вокруг его статуса, его наместника в Норвегии и всей исполнительной власти в целом. Норвежская городская и сельская буржуазия, чиновничество и интеллигенция упорно сопротивлялись различным попыткам шведского короля Карла XIV усилить свою власть в Норвегии и слить воедино эти два государства.
Многие законы стортинг старался провести вопреки сопротивлению короля, например Закон 1821 г. об упразднении в Норвегии дворянства. Стортинг отверг новый договор об унии, целью которого было заменить нечеткие формулировки первого договора 1814 г.
Крупный конфликт возник вокруг спора о королевском наместнике в 1859 г. В поправке к Конституции в 1814 г. было установлено, что шведского короля в Норвегии будет представлять его наместник. Но поскольку норвежцы рассматривали это как серьезное ущемление прав Норвегии в унии, они добились того, что с 1829 г. этот пост стал занимать норвежец.
Однако в 1855 г. король Оскар I назначил на этот пост в качестве вице-короля своего сына и наследника Карла Вопрос о наместнике, - отмечает И. Вейбулль, - обнажил всю глубину противоречий, с которыми Карп XV столкнулся, еще будучи вице-королем в Норвегии. Все попытки, предпринятые во время его правления (1859-1872), переработать основные положения Конституции, касающиеся унии, ни к чему не привели.
Ему гак и не удалось достичь своей цели: укрепить связи между двумя странами29. В конечном счете Норвегия добилась упразднения этого поста
В силу унии со Швецией стортинг был лишен каких-либо прав в области внешней политики и обороны, что не мешало ему предпринимать попытки для устранения указанного недостатка. Это относилось к предложениям о создании поста министра обороны, собственных консульств, отдельных от шведских посольств (1880-1890 гг.).
Но все такие предложения наталкивались на королевское вето30.
Поскольку все эти вопросы были вызваны вхождением в унию, расширение прав стортинга в данных областях произошло после разрыва унии и получения Норвегией в 1905 г. полной независимости. Согласно парламентским решениям 1905, 1908 и 1917 гг. без согласия стортинга не могли увеличиваться, уменьшаться или использоваться на службе иностранного государства сухопутные и морские вооруженные силы, а также привлекаться в страну иностранные воинские формирования.
Внешняя политика продолжала находиться целиком в ведении короля. С 1911 г. королю и правительству было вменено в обязанность лишь предоставлять парламенту по его требованию сведения обо всех международных договорах и соглашениях, кроме секретных. Только после Второй мировой войны в Конституцию было внесено изменение, требующее or исполнительной власти получать согласие стортинга на заключение особо важных международных договоров и соглашений, а равно тех, для вступления которых в силу необходимы меры законодательного характера.
Для осуществления текущего контроля за ведением правительством иностранных дел был создан конституционный и внешнеполитический комитет стортинга. К тому времени эта сторона деятельности правительства стала регулярно обсуждаться на сессиях объединенного стортинга.
Однако важнейшие принципы парламентаризма - назначение правительства в соответствии с соотношением партийных сил в парламенте и ответственность правительства перед ним так и не нашли до сих пор отражения в Конституции, хотя они и получили применение на основе конституционной практики.
Официальная точка зрения исходит из того, что установление парламентаризма произошло в Норвегии в 1884 г. На той же позиции стоят и многие скандинавские государствоведы и историки права31. Так, И. Вейбулль именно 1884 г. называет той датой, когда парламентаризм в Норвегии одержал решительную победу32.
Действительно, введение в практику таких принципов парламентаризма, как формирование правительства на парламентской основе и политическая ответственность правительства перед стортингом имели место в 1884 г. и были связаны с определенными событиями в истории Норвегии33.
Однако парламент в XIX в. еще не получил всех тех прав, которые позволили бы говорить о нем как о главном государственном органе страны, ограничены были формы его контроля за деятельностью правительства. Только в 1905 г. был создан протокольный комитет нижней части парламента - одельстинга - для контроля за правительством, получивший право требовать от него представления всех документов, характеризующих правительственную деятельность (п. ж. § 75 Конституции).
Позиции королевской власти были еще сильны34.
Несмотря на то что разрыв унии со Швецией произошел уже в нынешнем столетии (1905 г.), норвежские правящие круги пошли на сохранение монархической формы правления35. Объясняя причины такой живучести монархий, В.И.
Ленин писал: Монархия оказывается в состоянии уживаться с серьезными демократическими реформами... Монархия вообще не единообразное и неизменное, а очень гибкое и способное приспосабливаться к различным классовым отношениям учреждение36.
Хотя права короля были определенным образом ограничены, вся исполнительная власть перешла в руки правительства позднее - в период между Первой и Второй мировыми войнами. Еще довольно долго король сохранял реальные права в области внешней политики и обороны.
Так, в годы Второй мировой войны сын короля регент Улоф, находившийся в эмиграции, принимал активное участие в ведении переговоров со странами антигитлеровской коалиции.
Таким образом, имеются все основания считать, что в Норвегии основные принципы парламентаризма нашли свое полное воплощение только после Второй мировой войны.
Позднее других Скандинавских стран парламентаризм укрепился в Швеции. Сначала буржуазно-демократическим преобразованиям государственно-правового характера эффективно противодействовал король Карл XIV Юхан (бывший французский маршал Бернадотт). Но при этом он весьма активно использовал принадлежавшие ему в соответствии с Формой правления 1809 г. права в законодательной области для развития капиталистических производственных отношений37. Со временем буржуазия, укрепив свои экономические позиции, стала бороться за усиление политических позиций, создание по-настоящему буржуазного парламента и расширение его прав.
Однако проведенная под воздействием этой борьбы парламентская реформа 1866 г., которая заменила сословно-представительный риксдаг на двухпалатный, не была демократической по своей сути. Не случайно Г. Еллинек считал, что она сохранила даже некоторые черты сословного характера38.
Стремление дворянства к сохранению своих преимуществ нашло отражение в особенностях формирования двухпалатного парламента. Первая (верхняя) палата избиралась на 9 лет, т. е. на срок, в три раза больший, чем Вторая (нижняя).
Верхняя палата формировалась на основе двухстепенных выборов ландстингами (окружными собраниями) и собраниями уполномоченных городов, приравненных к ландстингам. Для ее депутатов был установлен высокий возрастной ценз - 35 лет, высокий имущественный ценз (обладание имуществом на сумму не менее 80 тыс. крон или получение дохода в сумме не менее 4 тыс. крон ежегодно), а также ценз оседлости. Такой порядок формирования верхней палаты привел к тому, что избирательное право получили только 6 тыс. человек из 4-миллионного населения страны.
На первых же выборах ее составили помещики, высшие сановники и очень богатые торговцы и предприниматели.
Но и выборы в нижнюю палату тоже не были демократическими. В результате установления цензов право голоса получила только пятая часть взрослого мужского населения.
В основном это были крестьяне-землевладельцы. Женщины избирательных прав вообще не получили39.
Поскольку состав верхней и нижней палат был различен из-за более высоких возрастного и имущественного цензов для верхней палаты и вследствие того, что депутаты в нее избирались не на 3 года, а на 9 лет с обновляемостью на 1/9 каждый год, в ней царил консервативный дух, и она неизменно поддерживала королевскую власть. В результате, - пишет И. Вейбулль, - политическая жизнь в Швеции превратилась в своего рода окопную войну между палатами риксдага40.
Все законопроекты о реформах проваливались, не найдя поддержки в Первой палате.
Палаты обладали одинаковыми полномочиями. Все вопросы вносились одновременно в обе палаты и рассматривались также одновременно.
В случае разногласий между ними по вопросам бюджета и государственных доходов спорное дело рассматривалось на совместном заседании, где в силу большею состава преимущества все же имела Вторая палата. Постоянные комиссии парламента были общими, как и в сословно-представительном риксдаге.
Они не только имели право давать заключения на вносимые проекты, но и сами обладали законодательной инициативой.

Финансовые права

Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и определять ассигнования на государственные нужды являлись самой древней парламентской привилегией. Но характер этих полномочий в различные периоды был неодинаков.
Что касается бюджета, то первоначально значение его заключалось лишь в установлении общих сумм расходов. Затем парламенты получили право контроля за их использованием. В более позднее время парламенты обладали уже правом определять, как должны расходоваться выделяемые средства бюджета, запрещать излишние расходы и перераспределение средств из одной статьи в другую.
Бюджет стал представлять собой, по существу, развернутый план деятельности правительства и администрации на соответствующий финансовый год. Отчеты об исполнении бюджета позволяли контролировать выполнение этого плана.
В современный период финансовые права парламентов во многих странах стали ограничиваться. Появилась тенденция к предоставлению правительствам большей свободы в расходовании государственных средств. Предприняты и попытки обосновать это ссылками на невозможность предвидеть потребности в средствах, на необходимость избегать непродуманных действий парламентов в целях обеспечения здоровой системы финансов и т. д.41
В действительности в ограничении финансовых полномочий парламентов заинтересован крупный капитал, который использует государственную казну как дополнительный источник обогащения, получая выгодные государственные заказы, субсидии, кредиты, финансовые гарантии и др. При этом он стремится к тому, чтобы истинное назначение средств, полученных из кармана рядовых налогоплательщиков, не становилось достоянием широкой общественности.
Сужение полномочий парламентов выразилось в утверждении бюджетов в самом общем виде с предоставлением правительству права распределять ассигнования по отдельным рубрикам, передаче в отдельных странах права принимать некоторые финансовые акты от парламента к его постоянной комиссии, ущемлении законодательной инициативы депутатов в отношении внесения поправок к бюджету и др.42
В Скандинавских странах парламенты с самого начала имели широкие финансовые права, особенно в Швеции. Впоследствии тенденции к их сужению не наблюдалось. Прежде всего все финансовые акты принимались в Швеции как постановления лишь риксдагом и не нуждались в королевском утверждении. Ему же принадлежало право устанавливать налоги, пошлины и иные сборы (кроме пошлин на зерно).
В бюджете очень детально определялись различные виды расходов, что создавало условия для эффективного контроля за использованием утвержденных ассигнований. Так, § 62 Формы правления 1809 г. устанавливал: После обсуждения риксдагом финансовых потребностей органов управления риксдаг обязан голосовать кредиты на удовлетворение этих потребностей, точно устанавливать специальные цели, на которые предназначаются отдельные параграфы ассигнований, и включать их в определенные разделы бюджета.
Форма правления запрещала использовать средства не по назначению, определив ответственность министров за такие нарушения.
Аналогично определялись права в области налогов и бюджета и в других Скандинавских странах43.
Для контроля за расходованием государственных средств в конституциях этих стран предусмотрено назначение парламентами специальных ревизоров. Так, § 43 Конституции Исландии 1944 г. устанавливает: Альтинг выбирает на началах пропорционального представительства трех платных ревизоров, которые ежегодно проверяют национальные доходы и расходы в целях установления, все ли доходы включены и не было ли неразрешенных расходов. Ревизоры (аудиторы) могут, каждый отдельно или совместно, требовать предоставления всяких докладов и документов, которые они сочтут необходимыми.
Отдельные отчеты за данный финансовый год объединяются после этого в одну общую отчетность и вносятся на рассмотрение альтинга с замечаниями ревизоров.
Аналогичные функции осуществляют ревизоры в парламентах Дании и Норвегии. В Швеции же § 7 главы 12 Формы правления 1974 г. значительно расширил этот вид контроля, предоставив ревизорам право проводить проверку всей государственной деятельности правительства и администрации.
Для этой цели риксдаг назначает 12 контролеров.
Правами контроля наделены также постоянные финансовые и налоговые комиссии парламентов Скандинавских стран, которые в своих заключениях на финансовые акты высказываются в отношении целесообразности налогов и расходов в бюджете, а также могут рассматривать исполнение принятых актов.
Для выявления реальных прав скандинавских парламентов в финансовой области важное значение имеет вопрос о возможности делегирования их подчиненным властям. В конституциях имеются нормы, не допускающие передачу налогового законодательства правительствам этих стран. Так, § 7 главы 8 Формы правления Швеции определяет, что делегирование права по принятию правовых предписаний правительству не может касаться налогов44.
Такое же запрещение содержится в действующих конституциях других Скандинавских стран (§ 43 Конституции Дании, § 75, 76 Конституции Норвегии).
Вопрос о других сборах в казну решается в Скандинавских странах по-разному. В Исландии и Норвегии таможенные пошлины, акцизы, почтовые тарифы и другие сборы приравниваются к налогам. То же самое было предусмотрено в старой Форме правления Швеции.
Комиссия по подготовке основного закона уделила значительное внимание разграничению понятий налогов и других сборов45. В соответствии с ее рекомендациями новая конституция допускает передачу правительству полномочий по изданию актов о пошлинах на ввоз товаров, что дает ему возможность быстрее приспосабливаться к изменениям рыночной конъюнктуры.
Поскольку Дания и Швеция теперь являются членами Европейского союза, то многие вопросы, касающиеся таможенных пошлин, переданы в ведение органов ЕС.
При характеристике прав парламентов в области налогов и бюджета нет необходимости останавливаться на вопросе о том, что проекты указанных актов подготавливаются правительством, и уже в силу этого его роль в данной области достаточно велика. Однако при этом важное значение имеет юридическая и фактическая возможности фракций оппозиционных партий и депутатов оказывать влияние на содержание проектов налогов и бюджета, предлагать поправки к ним, отказывать в требуемых кредитах.
Опираясь на парламентское большинство, правительство может сравнительно легко проводить через парламент свои предложения по бюджету и налогам. Но, поскольку для Скандинавских стран такое положение не характерно, это сказывается на прохождении указанных предложений через парламенты. Так, буржуазное правительство Дании, пришедшее к власти в 1982 г., неоднократно терпело поражение в парламенте при обсуждении военных ассигнований46.
Конституции и Регламенты не связывают депутатов никакими особыми требованиями (кроме сроков) при внесении ими поправок к бюджету и другим финансовым актам. Но в Дании к ним не может применяться институт прав меньшинства47. В Швеции в отличие от других Скандинавских стран использование депутатской инициативы облегчается тем, что она не должна оформляться как законопроект.
В Норвегии поправки к бюджету принимаются в качестве самостоятельных решений.
То обстоятельство, что правительства Скандинавских стран не ставят вопрос о доверии в связи с внесенными ими в парламенты предложениями, в том числе финансовыми, даже если они составляют основу правительственной деятельности, освобождает депутатов и оппозиционные партии от давления со стороны правительств и опасения роспуска парламента и позволяет более свободно обсуждать данные вопросы. Не желая предоставлять большую свободу действий социал-демократическим правительствам, когда они находятся у власти, буржуазные партии особо ревниво относятся к их финансовой политике, стремятся использовать государственный бюджет в интересах представляемых ими социальных группировок.
Для облегчения прохождения бюджета и налоговых проектов в парламенте существующая практика пошла по пути предварительного их согласования между политическими партиями еще до стадии их представления в парламент - в различных комиссиях и советах на правительственном уровне или в департаментах.
Будучи заинтересованными в сохранении широких финансовых прав за парламентами в целях контроля за деятельностью правительств, особенно когда они являются социал-демократическими, монополии в то же время не прочь добиться передачи части из них более узким коллегиям парламентов - их постоянным комиссиям, где монополиям легче обеспечивать свои интересы. В соответствии с конституцией Швеции финансовая комиссия риксдага может определять ассигнования по бюджету, если он не принят до начала бюджетного года48.
Характеристика финансовых прав парламентов в некоторой мере связана также с выявлением юридической природы бюджетов. Важно, принимаются ли они как закон или относятся к актам иного рода. В юридической литературе отмечалось, что вотирование расходных средств и указание источников доходов на определенный год не является установлением правовых норм, так как не представляют собой предписание общего характера49.
Это послужило основанием для особого подхода к бюджету в ряде буржуазных стран (например, Великобритании, Швейцарии, Финляндии и др.), где он не признается законом.
Не рассматривается бюджет как закон и в Норвегии50. Это влечет за собой особую процедуру его прохождения в парламенте. Так, если законопроект обсуждается и принимается отдельно каждой из частей парламента, то бюджет обсуждается и принимается на объединенном заседании стортинга.
Различие заключается также и в том, что бюджетный акт не может вносить изменений в действующие законы; если в связи с ним возникает такая потребность, то это вызывает необходимость принятия специального закона.
В Швеции до 1974 г. не рассматривались как законы не только бюджет, но и иные финансовые акты. В отличие от законов они не нуждались в утверждении их королем. В § 57 Формы правления 1809 г. было предписано: Древнее право шведскою народа самому устанавливать налоги осуществляется только риксдагом.
Подобное отношение к финансовым актам не было, однако, связано с юридическими причинами. Оно являлось реакцией всех слоев общества на финансовые злоупотребления со стороны королевской власти.
По действующей Конституции бюджет признается законом, но теперь и законы не нуждаются в их одобрении королем.
Особое значение это имеет для Дании, где бюджет и иные финансовые акты признаются законами в соответствии с § 43, 45 Конституции. Суть дела заключается в том, что решение этого вопроса оказывается связанным с институтом прав меньшинства в фолькетинге, поскольку референдум не может проводиться в отношении бюджета и финансовых актов. Пользуясь тем, что указанные акты признаются законодательными, правительство нередко включает в них правовые нормы иного характера.
Здесь преследуется вполне определенная цель - лишить оппозицию возможности использовать свое право меньшинства, потребовав отсрочки такого законопроекта или вынесения его на референдум.
Анализируя содержание и полноту финансовой власти скандинавских парламентов51, следует остановиться на том, что она включает и нормативные, и распорядительные полномочия.
Для осуществления нормативных полномочий в сфере финансов парламенты Скандинавских государств принимали, например, серии законов, направленных на регулирование банковской деятельности. Причем это касается как государственных, так и частных банков.
Так, в Норвегии за период с 1960 по 1991 г. стортингом были приняты следующие законы: 24 мая 1961 г. - О страховых банках и О дочерних банках, 25 июня 1965 г. - О регулировании денежной и кредитной деятельности, 24 мая 1985 г. - О Норвежском банке, 15 марта и 29 мая 1991 г. - О государственном банковском фонде и О банковских гарантиях52. Нельзя при этом забывать, что Норвегия является страной с устоявшейся системой правовой регламентации банковского дела.
Но широта полномочий в области финансов парламентов Скандинавских стран заключается не только в их праве принимать законы или другие нормативные акты, но и в их праве осуществлять оперативную деятельность в данной сфере
Сказанное особенно характерно для Швеции. Так, без согласия риксдага не могут заключаться соглашения о получении и предоставлении государственных займов. Для этой цели он назначает из своего состава уполномоченных в Управление национального долга, которые регулярно информируют риксдаг о положении дел в этом Управлении и фактически выполняют роль его правления (§ 10 главы 9 Формы правления - Финансовая власть).
Риксдаг принимал решения о субсидировании отдельных компаний, их выкупе, субсидировании отдельных групп населения и др.
В Скандинавских странах парламенты контролируют деятельность не только государственных, но и частных банков, чаще всего путем назначения депутатов в правления банков. Так, в Норвегии по закону 1975 г. стортинг получил право назначать в правления частных банков своих депутатов. (Правда, при приходе к власти в 1981 г. блока фракций буржуазных партий этот закон был отменен.) Такое же право имеет риксдаг Швеции.
Значительное влияние парламенты оказывают на всю банковскую деятельность через назначение в государственные банки своих уполномоченных, которые контролируют деятельность этих банков. Уполномоченные управляют риксбанком (ч. II § 12 главы 9 Формы правления).
С 90-х годов Управление риксбанка наделено (специальным законом) правом принимать нормативные акты, обязательные для частных банков, а деятельность их правлений контролируется депутатами в лице уполномоченных риксбанка. Через установление с согласия уполномоченных учетной ставки капитала парламент Швеции имеет возможность влиять на всю экономическую жизнь страны: инвестиции, экспорт и импорт, уровень занятости населения и т. д.
Риксдаг Швеции избирает из своего состава на срок своих полномочий 18 членов в государственные акционерные общества Государственные предприятия и Шведские верфи. Эти депутаты не только контролируют финансовую деятельность указанных обществ, но и входят в состав их правлений, что позволяет риксдагу активно влиять на все направления их деятельности.
Из числа депутатов риксдаг избирает также делегацию по вопросам заработной платы для обсуждения условий найма государственных служащих с министром, назначенным правительством, служащих риксдага - с тальманом (председателем) или членом административного управления риксдага. Делегация заключает соглашения по этим вопросам, участвует в урегулировании возникающих разногласий.
Это позволяет шведскому парламенту не только осуществлять законодательную регламентацию вопросов труда и заработной платы государственных служащих, но и воздействовать на оперативное решение указанных вопросов.
В Дании в целях текущего контроля за валютными операциями в 1964 г. была образована специальная комиссия фолькетинга, перед которой правительство и министр финансов обязаны отчитываться о валютных операциях. Для контроля за тем, чтобы решения Общего рынка, а теперь Европарламента не противоречили национальным интересам Дании, в фолькетинге была создана постоянная комиссия, которая прежде всего анализирует финансовое и таможенное законодательство ЕС.
Проведенное исследование дает основание для общего вывода о широких правах скандинавских парламентов в финансовой области, что отличает их от представительных органов ряда других стран. :: :: :: :: :: :: :: ::

Итоги выборов

На состав представительных органов влияет не только характер избирательного права и избирательной системы, но прежде всего экономическое положение страны на том или ином этапе ее развития, особенности социальной структуры общества, расстановка политических сил, способность правящих кругов страны к социальному и политическому маневрированию, национальные традиции, особенности исторического развития и даже международная обстановка91.
Для Скандинавских стран в нынешнем столетии характерны быстрые темпы экономического развития, приведшие к тому, что в настоящее время Дания, Норвегия и Швеция представляют собой высокоразвитые капиталистические страны, которые вышли вперед по объему валового национального продукта на душу населения, уровню жизни населения и ряду других показателей. Этим успехам они немало обязаны специализации их экономики на производстве трудоемкой и наукоемкой высококачественной продукции определенных видов, пользующихся спросом на мировом рынке, более высокому уровню образования и технической подготовки рабочих и фермеров, регулирующей деятельности государства в целях создания конкурентоспособного хозяйства этих стран, значительным инвестициям в научно-исследовательские работы и др.
Быстрое развитие экономики привело к существенным изменениям в социальной структуре общества. В прошлом это быта страны с большим удельным весом мелкобуржуазных слоев населения - крестьянства, городской мелкой буржуазии, самодеятельных рыбаков, ремесленников. Теперь социальная структура стала иной.
Прежде всего резко уменьшилась доля лиц, занятых в сельском и лесном хозяйстве и в рыболовстве. 8 то же время возросла доля лиц, занятых наемным трудом. Правда, этот рост происходит главным образом за счет непроизводственных сфер: торговли, сферы обслуживания, административного аппарата. Доля же промышленных рабочих уменьшается.
Например, в Швеции в непроизводственных сферах занято около половины самодеятельного населения, а в промышленности - только 10-11 %92.
Характерным для изменений в социальной структуре является резкое увеличение доли служащих и инженерно-технических работников. Большую их часть некоторые экономисты и социологи даже относят к рабочему классу93.
Приведенные данные важны для понимания социальной психологии и политических взглядов различных слоев современного общества. Скандинавия является регионом с сильным влиянием мелкобуржуазной идеологии. Первоначально этому способствовал значительный удельный вес мелкой буржуазии.
Но и в современных условиях при происшедших изменениях в социальной структуре общества, резком увеличении численности лиц, работающих по найму, по-прежнему господствующей остается мелкобуржуазная идеология.
Во-первых, это происходит потому, что рост рядов рабочего класса не означает автоматического роста осознания им своих подлинных социальных и политических интересов. Это очень сложный процесс, который протекает неровно и по-разному в различных слоях рабочею класса.
В дискуссии, организованной в конце 60-х годов журналом Проблемы мира и социализма, при анализе современного положения отмечалось отставание уровня сознания масс от объективных потребностей развития, зрелость объективных условий и недостаточная зрелость субъективных94.
Во-вторых, в Скандинавии переход значительной части населения на работу по найму при достаточно высокой экономической конъюнктуре и сравнительно высоком уровне обеспеченности трудящихся не приводил к ухудшению материального положения бывших фермеров, самодеятельных рыбаков, ремесленников и представителей других слоев населения95. Поэтому такой новый социальный слой населения сохраняет доверие к существующему строю, традиционным политическим институтам.
В-третьих, надо учитывать, что для уровня сознания трудящихся важное значение имеет и то, что рост их рядов в значительной степени происходит за счет лиц, занятых в сфере ус-луг. Конечно, увеличение этой сферы - показатель высокой степени индустриализации хозяйства, но оно же говорит о повышении удельного веса населения, которая приспосабливается к интересам тех, кого она обслуживает. Кроме того, в производственном секторе, несмотря на концентрацию капитала, на многих мелких предприятиях и фирмах отношения между рабочими и предпринимателями имеют некоторый семейный характер и, следовательно, менее конфликтны, чем на крупных заводах.
Это также ведет к снижению осознания трудящимися своих интересов, а значит, к соответствующей политической ориентации96.
В-четвертых, в самой среде промышленных рабочих в последнее время происходят качественные изменения, вызванные научно-технической революцией. Она привела к вытеснению части прежнего рабочего класса и замене его работниками с более высоким образовательным и профессиональным уровнем. Среди них немалый процент лиц с инженерным образованием, которые также вносят в рабочую среду свою психологию и идеологию.
В упомянутой выше дискуссии отмечалось усложнение социальной структуры общества, усиление идейного влияния смежных социальных слоев, влившихся в ряды трудящихся.
В-пятых, в связи с возрастанием социальной мобильности часть рабочей молодежи рассчитывает, получив образование, добиться более высокого социального положения, поэтому не так остро ощущает свою принадлежность к какому-то классу и легко подпадает под влияние господствующей идеологии.
А эта идеология пропагандирует идею затухания классовой борьбы, обосновывая теорию социального партнерства, стремится убедить население в том, что можно решать проблемы путем переговоров, компромисса в рамках существующего строя97. Широкое распространение получило представление о Скандинавских государствах как государствах всеобщего благоденствия, чему немало способствовали благоприятная для национального капитала экономическая конъюнктура, позволяющая отчислять часть прибылей в пользу трудящихся, а также высокий уровень интенсификации труда.
В Швеции, например, она выше, чем во всех других странах.
Шведский политолог К. фон Оттер называет одной из основных функций государства благоденствия шведского образца корпоративизацию политической системы, которая позволяет смягчать социальные конфликты, лишать их разрушающего характера, добиваться поддержки существующего порядка всеми социальными слоями общества98.
Однако, отмечая это явление, С. Лидман указывает, что все же не оно определяет в настоящее время политическое развитие. Он обращает внимание на проходящую в последние десятилетия идеологическую поляризацию политических сил, характерную прежде всего для молодежи и оказывающую значительное влияние на популярность политических партий, на результаты выборов.
Поэтому нельзя утверждать, что правые оттеснили левых99.
Сильное влияние социал-реформизма в рабочем движении приводит к тому, что доминирующее положение среди них занимают социал-демократические - реформистские партии. Конечно, одной из причин такого положения были и особенности исторического развития Скандинавских стран.
Но все-таки главное объяснение способности социал-демократии удерживать свое ведущее положение следует искать в современной политической обстановке.
Противоречивость социал-демократических партий проявляется в том, что по социальной природе они являются партиями рабочего класса и вынуждены учитывать его интересы. Но в то же время, будучи реформистскими по своему характеру, они проводят политику социального мира в обществе и объективно их деятельность способствует укреплению капиталистической системы, защите частной собственности. Парламентская и правительственная деятельность социал-демократов направлена на предоставление государству возможностей активно воздействовать на экономическую жизнь в целях приспособления хозяйства к требованиям мирового рынка, смягчения присущих капитализму противоречий.
Как уже отмечалось, по мнению социал-демократов, развитие общества определяет не собственность, а демократическое управление ею, введение планирования, участие рабочих в управлении производством. Один из теоретиков шведской социал-демократии Г. Адлер-Карлссон, введший понятие функциональный социализм, писал, что частная собственность может быть поставлена на службу всему обществу, так как она осуществляет несколько разных функций.
Господство капитала может ограничиваться путем отторжения от него отдельных функций100.
Политическое лавирование, умение использовать тактику уступок и тем самым нейтрализовать отсталые слои населения, проводимая социал-демократическими партиями политика реформ на фоне высокой экономической конъюнктуры, опыт политической работы среди масс привели к поддержке этих партий со стороны довольно значительной части населения. Влиянию социал-демократических партий в Скандинавских странах способствует также их ведущая роль в профсоюзах101.
В силу особенностей исторического развития буржуазные партии Скандинавских стран, и прежде всего правые, не имели такой широкой избирательной поддержки, как социал-демократические, и длительное время мирились с доминирующим положением последних. К тому же буржуазные партии выступали разрозненно, а центристские по многим позициям поддерживали политику социал-демократов102.
В последние годы правые партии заметно активизировались, они стараются ослабить позиции социал-демократов, более склонны к достижению соглашений между собой. Это объясняется рядом факторов. Отметим наиболее существенные из них. Во-первых, если ранее правящие круги вполне устраивали лозунги социал-демократов о социальном мире, скандинавской модели социаяизма, то в настоящее время у них вызывают недовольство некоторые, с их точки зрения далеко идущие, программы социал-демократов.
Особенно напугали шведскую буржуазию предложения СДРПШ о фондах трудящихся, которые она посчитала покушением на частную собственность. Буржуазные партии стали запугивать обывателей тотальным обобществлением, социализацией средств производства (о чем социал-демократы и не помышляли), чрезмерной централизацией власти, якобы ограничивающей демократию и ущемляющей свободу личности103.
Во-вторых, в условиях кризисных явлений в экономике монополисты стремятся переложить бремя трудностей целиком на плечи основной массы населения, что социал-демократические партии делать опасаются во избежание потери популярности среди избирателей,
В-третьих, монополии, видя, что в руках государства накапливаются огромные богатства, стремятся сами неограниченно распределять их в своих интересах, с чем социал-демократы также полностью не могут согласиться, так как вынуждены определенную часть средств, находясь у власти, использовать на социальные программы.
В результате монополистический капитал существенно расширил финансовую помошь правым партиям, но эту пометь оказывают им и средства массовой информации (СМИ). Средства массовой информации, отмечала Стокгольм гиднинген во время дискуссии по конституционным проблемам в 1983 г., становятся все более активными. Они взяли на себя лидерство в проведении избирательных кампаний. Партийные лидеры подвергаются сильному давлению прессы.
Избирательные кампании часто представляют собой недостойную игру с избирателями. Серьезным фактом начиная с середины 60-х годов является давление на избирателей в ходе избирательных кампаний, что нарушает принцип суверенности избирателя в день выборов104.
Так, в ходе избирательной кампании в Швеции в 1985 г. избирателей все время запугивали возможностью вхождения в правительство Левой партии - коммунистов, которая в условиях блокирования буржуазных партий стала единственной опорой СДРПШ. И это было ложью: ЛПК об этом даже не помышляла, помня печальный опыт вхождения в правительство финских коммунистов, приведший к расколу в их рядах.
Во время выборов в 1997 г. средства массовой информации развернули кампанию против Норвежской рабочей партии за ее политику накапливания доходов для будущих поколений. Критика встретила поддержку многих избирателей, что сказалось на результатах выборов в стортинг в том же году.
В Скандинавских странах при возникновении экономических трудностей выборы являются, как правило, протестом против тех партий, которые в это время находятся у власти. Поэтому маятник качается от буржуазных партий к социал-демократическим и обратно, что видно из таблиц итогов выборов, приведенных в приложении 2.
В последнее время буржуазные партии начали активную атаку в СМИ на налоговую политику социал-демократов Дело в том, что для обеспечения широких социальных программ социал-демократические партии Скандинавских стран вносили в парламенты законопроекты, вводящие высокие налоги на большие доходы предприятий и их владельцев. Вообще в этих странах существует высокий уровень налогообложения. Это привело в последнее время к утечке капиталов в те страны, где налогообложение более благоприятное, что не могло не сказаться на экономике Скандинавских стран. Кроме того, буржуазные партии в печати и других средствах массовой информации пропагандируют идею о несправедливости за счет работающих создавать хорошую жизнь для остальных.
Нельзя сказать, что такая политика не нашла поддержки у части избирателей молодого и среднего возраста.
Указанные факторы стали приводить к сменам правительств по итогам выборов. Однако ни одно из них не могло бы удержаться у власти, если бы попыталось отказаться от тех социальных программ, к которым скандинавы привыкли. Поэтому одним из условий присоединения Дании и Швеции к Европейскому Союзу было сохранение достигнутого высокого уровня социальных завоеваний, поскольку в других странах, входящих в этот Союз, он значительно ниже.
И все-таки СМИ не в состоянии полностью повлиять на волю рядовых избирателей.
В 90-х годах поляризация политических сил в обществе происходила из-за отношения к Европейскому Союзу. Так, при проведении в Дании трех референдумов по этому вопросу результаты их вьплядели следующим образом: в 1992 г. большинство избирателей сказали нет Маастрихтским соглашениям. На повторном референдуме 1993 г., проведенном по инициативе правительства (в соответствии с § 20 Конституции), избиратели согласились с вхождением Дании в Евросоюз с учетом четырех поправок: нет единой валюте, нет совместной обороне, нет единому гражданству, нет политическому сотрудничеству на многосторонней основе
В 1998 г. референдум по вопросу об Амстердамском соглашении показал негативное отношение к нему большинства датчан. Датскому премьер-министру удалось добиться включения в соглашение оговорки о содействии занятости, о защите окружающей среды, социальных благ, существующих в стране. А 12 датчан даже подали в суд иск на премьер-министра П. Расмуссона (СДПД). В иске они утверждали, что углубление интеграции противоречит основному закону страны.
Многие датчане выступают против ограничения суверенитета своего государства путем передачи части законодательных прав Европейскому парламенту. Все это не могло не сказаться на результатах выборов 1998 г., поскольку датчане очень политизированный народ Правые партии (КНП, Партия прогресса), которые наиболее активно выступали за углубление интеграции, потерпели сильное поражение (они потеряли соответственно 11 и 7 мест в фолькетинге).
По сравнению со многими другими странами в Скандинавских странах мнение избирателей учитывается в значительно большей степени. Так, в Норвегии, хотя Конституция не предусматривает обязательность референдумов и они носят консультативный характер, правящие круги страны учитывают их результаты в своей деятельности.
Поэтому, когда два референдума по вопросу о вхождении сначала в Общий рынок, а затем в Европейский Союз дали отрицательный результат, правительство прислушалось к голосу избирателей, отказавшись от плана интеграции в европейскую систему экономического и политического сотрудничества Открытие в Норвегии богатейших нефтяных залежей и их эксплуатация делают страну более независимой и в политическом отношении, что в значительной степени и дало такие результаты референдумов.
Однако при анализе итогов выборов было бы неверно ограничиваться только указанными выше факторами, несмотря на то что они играют главную роль Большое значение имеет и сам характер избирательной системы и избирательного права. Так, в Швеции определенному росту доли получаемых буржуазными партиями мандатов в риксдаге способствовала модернизация избирательной системы, проведенная в ходе конституционной реформы в 1969 г. и усилившая пропорциональность между количеством поданных голосов избирателей и количеством полученных партиями мандатов В 1968 г. СДРПШ имела в нижней палате риксдага 56 % мест, в результате же выборов 1970 г. она получила лишь 47 % мест, хотя каких-либо сдвигов в расстановке политических сил за этот период не произошло. В то же время Партии центра удалось увеличить свою долю с 17 до 20 %.
Поняв, что в ходе реформы избирательной системы усилились позиции буржуазных партий, СДРПШ организовала в 1983 г. дискуссию в печати о необходимости внесения изменений в эту систему в следующем направлении:
а) уменьшение количества мест, предоставляемых избирательным округам путем увеличения количества округов или уменьшения количества мест в парламенте;
б) уменьшение количества уравнивающих мандатов, чтобы снизить пропорциональность избирательной системы;
в) учет западногерманского опыта комбинации мажоритарной и пропорциональной избирательных систем;
г) снижение порога (барьера) проходимости с 4 % до 3 %, чтобы допустить в риксдаг небольшие по численности партии;
д) увеличение срока полномочий риксдага с 3 до 4 лет, удлинение периодичности выборов;
е) увеличение числа мандатов самой крупной партии (имеется в виду СДРПШ) путем предоставления ей премии на выборах в виде дополнительного числа мандатов;
ж) предоставление избирательного права по выборам в риксдаг гражданам других северных стран, проживающих в Швеции, что должно было бы увеличить количество голосов избирателей, поданных за СДРПШ, поскольку голосовали бы прежде всего иммигранты-рабочие.
Указанные предложения по реформе избирательной системы в Швеции мотивировались необходимостью создания устойчивого правительства, опирающегося на поддержку парламентского большинства (читай: социал-демократического правительства).
Как отметил лидер Умеренной коалиционной партии К. Бильд, возглавлявший в то время коалиционное буржуазное правительство, жажда сильного правительства является следствием парламентской нестабильности, характерной со времени выборов 1970 г. Предлагаемая альтернатива в газете Стокгольме тиднинген могла бы легче привести к правительству большинства, но на основе несправедливости, которую эта же газета критиковала, когда во время подготовки новой Конституции вносилось предложение о введении мажоритарной избирательной системы британского типа. Но, - писал он далее, - такое невозможно и недопустимо шведским парламентаризмом, установленным с 1970 г. Политики не должны уходить от решения народа, на выборах, они должны, кроме того, приспосабливать свой образ действий к требованиям избирателей105.
Вполне естественно, что буржуазные партии в риксдаге воспротивились такой реформе избирательной системы, которая была бы им невыгодна, В результате из внесенных предложений в Форму правления и Акт о риксдаге было учтено только одно изменение - полномочия риксдага были увеличены с 3 до 4 лет.
На результаты выборов влияют и другие факторы, определяемые избирательным механизмом. В печати Дании отмечалось, что имеется значительное расхождение между влиянием левых социалистов в профсоюзах и общественном движении и результатами выборов.
Часть из них голосуют за СДПД вследствие синдрома потерянного голоса. В то же время в Швеции наблюдается иная картина. Часть избирателей социал-демократической направленности голосуют за Левую партию (бывшую ЛПК), полагая, что если она не преодолеет 4-процентный барьер и не получит мандатов в риксдаге, то СДРПШ не сможет сформировать правительство, так как не будет опираться на поддержку Левой партии.
Блоковая многопартийность не дает СДРПШ возможности, начиная с середины 70-х годов, рассчитывать на поддержку центристов, и ее опорой стана лишь Левая партия. Такое голосование социал-демократы называют полезным106.
При анализе результатов выборов учету подлежит, как нам представляется, также и то, что в реальной действительности происходящие в обществе социально-политические процессы отражаются на выборах весьма неадекватно. Избирательный механизм нельзя смешивать с законами общественного развития.
Он действует по собственным правилам и сам влияет на политическую систему общества, прежде всего на политические партии, участвующие в выборах, фаворизируя двухпартийность или многопартийность. Так, действующая в Швеции с 1970 г. избирательная система привела к блоковой многопартийности вследствие примерного равновесия политических сил в обществе. По этому вопросу С. Хадениус пишет: Самое главное отличие от прежней ситуации состояло в том, что теперь каждые выборы превращались в борьбу за правительственную власть, Раньше связь была не настолько явной, так как Первая палата риксдага избиралась ступенчато, и поэтому победа на выборах не имела такого незамедлительного эффекта107.
В целом, подытоживая сказанное, можно сделать вывод о том, что парламентское правление в Скандинавских странах более или менее адекватно отражает волю избирателей и позволяет оказывать решающее влияние на управление государством социал-демократическим партиям.
Однако если познакомиться с социальным составом скандинавских парламентов, то картина выглядит по-иному. Подавляющее число депутатов - это экономисты, юристы, чиновники центрального аппарата и местных органов самоуправления, преподаватели, представители промышленного и финансового капитала, а также профессиональные парламентарии, оторванные от своей социальной среды108. :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Избирательное право Скандинавских стран

Избирательное законодательство Скандинавских стран развивалось в острой борьбе радикальных и левых политических сил за его демократизацию. Это привело к постепенному устранению из него антидемократических положений.
Действующие в настоящее время нормы избирательного законодательства, содержащиеся в конституциях и избирательных законах56, закрепляют всеобщее и прямое избирательное право при тайном голосовании. В Конституциях Дании и Швеции введено также равное избирательное право. Некоторые ограничения для пассивного избирательного права имеются в Норвегии. Они связаны с несовместимостью постов.
Таким образом, были ликвидированы существовавшие ранее цензы - имущественные, по признаку пола, оседлости. Возрастной ценз для активного и пассивного избирательного права постепенно снижался и составляет сейчас 18 лет57.
Остановимся на характерных чертах избирательного права, действующих в указанных странах.
а. Всеобщее избирательное право
Лица, достигшие 18 лет, обладают активным и пассивным избирательным правом. В основные избирательные списки, которые составляются избирательными комиссиями в Дании ежегодно в начале февраля, включаются лица, достигшие этого возраста ко времени составления списков. Однако это не устраняет от голосования лиц, которым 18 лет исполняется ко времени выборов, так как на них составляются дополнительные списки. Избирательные списки предоставляются избирателям для ознакомления и могут быть исправлены еще до стадии их утверждения избирательными комиссиями при коммунальных правлениях.
Жалобы на решения этих комиссий могут направляться в правления или суды. Если жалоба лица по поводу невключения его в список удовлетворяется, то оно включается затем в дополнительный список.
Аналогично решается вопрос о порядке составления избирательных списков в Норвегии и Исландии. В Швеции же такие дополнительные списки не создаются. В отношении лиц, достигших 18 лет ко дню выборов, делается отметка о месяце и дне их рождения.
Таким образом, каких-либо ограничений в отношении составления избирательных списков, применяемых в некоторых других странах, в Скандинавии нет. Помимо требования духовной зрелости во всех Скандинавских государствах установлено требование определенной связи с государством для получения активного и пассивного избирательного права при выборах в парламенты. Избирательное право предоставляется гражданам данного государства, постоянно в нем проживающим58. Но при определенных условиях право голоса имеют и лица, которые, будучи гражданами данного государства, ко времени выборов находятся за границей.
В Швеции все граждане, пребывающие ко времени выборов за границей, включаются центральным налоговым управлением в особые списки избирателей по месту их постоянного жительства. Аналогично решается этот вопрос в Дании и Норвегии.
Избирательное законодательство Скандинавских стран устанавливает и специальные гарантии всеобщности выборов. Их можно показать на примере Швеции. Все избиратели не позднее чем за месяц до выборов получают удостоверения на право голосования и также заранее могут получить избирательные бюллетени политических партий со списками кандидатов в депутаты в своих избирательных округах59. По предъявлению удостоверения60 избиратель голосует на избирательном участке, по почте или по доверенности.
Для голосования на избирательном участке с 1976 г. введены определенные усовершенствования. Вместо бюллетеней избиратель получает перфорированные карточки, а взамен избирательных урн используются специальные счетные машины, связанные с компьютером в Центральной избирательной комиссии.
Голосование по почте означает следующее: избиратель в присутствии почтальона и свидетелей дома или на почте помещает свои избирательные бюллетени61 в специальные конверты с приложением удостоверения на право голосования и передает их почтальону. При этом свидетели своими подписями на конвертах подтверждают, что данное лицо проголосовало само.
Третий способ некоторые авторы называют голосованием по доверенности. Однако этот термин следует понимать условно.
На самом деле речь идет о передаче в избирательную комиссию избирательного бюллетеня вместе с удостоверением через одного из родственников с соответствующей надписью на избирательном конверте о том, что избиратель выразил свою волю сам. Таким образом, избирательное право - это непередаваемое право, и голосование по доверенности, о котором говорят некоторые авторы, не допускается. Конституции и законы о выборах устанавливают ограничения, обычные и для других государств: так, не имеют избирательного права лица, находящиеся под опекой.
Однако в избирательные списки включаются не все такие лица, а только страдающие психическими расстройствами или умственно неполноценные.
Конституция Дании гласит: Законом определяется, в какой мере уголовное наказание или материальная поддержка, признаваемая по закону общественным призрением, влекут за собой утрату права голоса. Но такой нормы нет ни в уголовном, ни в избирательном законах62. Тем не менее лицо, находящееся под стражей, своего избирательного права осуществить не может.
Что же касается пассивного избирательного права, то § 30 Конституции Дании его лишаются лица, осужденные за такое действие, которое, согласно общему мнению, делает его недостойным быть членом фолькетинга. Это понятие не раскрывается, но общепризнанно, что не является основанием для лишения избирательного права осуждение за политическое преступление.
Следовательно, речь может идти об общеуголовных преступлениях63.
В Исландии лишаются права голоса лица с запятнанной репутацией (§ 33 Конституции). Поскольку ни Конституция Исландии, ни избирательный закон не раскрывают этого понятия, такая формулировка может создать почву для злоупотреблений.
Избирательное законодательство Норвегии выделяет вопросы о приостановке пользования избирательным правом и о лишении избирательных прав. Приостановка пользования применяется в отношении лиц, подвергающихся преследованию за совершение уголовных деяний.
Лишаются же избирательных прав лица, уже осужденные, виновные в избирательных злоупотреблениях, а также поступившие на службу другого государства без разрешения правительства.
Основанием для лишения пассивного избирательного права в Исландии и Норвегии является также определенное служебное положение. Такая неизбираемость (ineligibility) в Исландии относится только к судьям, а в Норвегии - к довольно значительному кругу лиц: чиновникам министерств, придворным, дипломатическим и консульским представителям.
Подобное ограничение объясняют стремлением обеспечить политическую независимость парламента от правительства.
При этом не избираемость следует отличать от несовместимости постов. В последнем случае лицо может выдвигать свою кандидатуру на выборах, как это имеет место в Норвегии и Швеции, но при назначении его членом правительства не может исполнять свои депутатские полномочия (их осуществляет заместитель депутата от той же партии).
Уход в отставку с министерского поста дает ему возможность вернуться к исполнению своих депутатских полномочий.
б. Равное избирательное право
Это право является важным элементом демократизма выборов. Как известно, для обеспечения равного избирательного права необходимо, чтобы избиратель имел один голос к его удельный вес был равен удельному весу голоса другого избирателя.
Второе условие в странах с пропорциональной избирательной системой (каковыми являются Скандинавские страны) достигается предоставлением избирательным округам такого количества мандатов, которое соответствует численности их избирателей или населения.
Из Скандинавских стран равное избирательное право закреплено только в Дании и Швеции. Согласно § 31 Конституции Дании при территориальном распределении мандатов должны быть учтены численность жителей, избирателей и плотность населения. Аналогичную формулировку содержит § 6 главы 3 Формы правления Швеции.
Однако в реальном воплощении этого принципа в Дании и Швеции имеется существенная разница, поскольку в Швеции мандаты перераспределяются между округами перед каждыми очередными выборами, а в Дании - раз в 10 лет в связи с переписью населения. За такой срок происходит значительное перемещение населения.
Поэтому применительно к Дании можно считать, что принцип равенства выборов соблюдается не в полной мере.
В то же время указанный принцип не получил закрепления ни в Конституциях Норвегии и Исландии, ни в их избирательных законах. Более того, в Конституциях Норвегии и Исландии (соответственно § 58 и 31) четко определено число мандатов, которое предоставляется каждому из избирательных округов. Для устранения диспропорций, возникающих вследствие миграционных процессов, в эти Конституции время от времени вносятся изменения. Но сложный порядок внесения конституционных изменений делает эту процедуру довольно редкой.
Кроме того, они, как правило, не до конца устраняют нарушения принципа равенства. Так, когда в 1959 г. в Конституцию Исландии было внесено изменение, которым увеличивалось число избираемых в альтинг депутатов, оно повлекло одновременное перераспределение депутатских мандатов между округами, в то же время не обеспечив равного избирательного права. Так, столичный округ Рейкьявик из 49 окружных мандатов получил только 12, хотя в нем уже тогда проживало более половины населения страны64.
Таким образом, можно утверждать, что в Норвегии и Исландии равное избирательное право не обеспечено.
Касаясь такого способа распределения мандатов между округами, М. Амеллер признает, что он не позволяет достаточно быстро учитывать передвижение населения, и отсутствие гибкости в этом случае может повлиять на правильность народного представительства65. Но с ним нельзя согласиться в том, что для устранения указанного недостатка в Исландии была выработана система компенсирующих мест - автор имеет в виду уравнивающие мандаты66.
Уравнивающие мандаты введены в Скандинавских странах не для компенсации неравного избирательного права, а для обеспечения пропорциональности между количеством поданных за партии голосов на выборах и количеством полученных ими мандатов в парламенте (о чем говорится далее).
в. Прямое избирательное право
Парламенты Норвегии и Исландии с самого начала формировались путем прямых выборов. До принятия ныне действующих Конституций Дании и Швеции прямые выборы применялись только в отношении нижних палат их парламентов. Верхняя палата шведского риксдага избиралась ландстингами (окружными собраниями) и собраниями уполномоченных городских коммун, приравненных к ландстингам. Верхняя палата датского парламента - ландстинг - согласно Конституции 1915 г. на три четверти выбиралась прямыми выборами, а на четверть - членами прежнего ландстинга.
С ликвидацией двухпалатной системы в этих странах ограничения принципа прямых выборов полностью отменены.
г. Тайное голосование
В Скандинавских странах соблюдается и принцип тайного голосования. Для этого в помещениях для голосования отводятся специальные места.
Таким образом, в целом, кроме ограничения принципа равного избирательного права в Дании, Норвегии и Исландии. в законодательстве Скандинавских стран закреплены и обеспечены демократические принципы избирательного права. Правящие круги этих стран при сложившейся расстановке политических сил имеют возможность обеспечивать свои интересы, не прибегая к существенным ограничениям демократических принципов избирательного права. Однако они добились включения в избирательное законодательство некоторых норм недемократического характера, которые рассматриваются мною при анализе избирательных систем Скандинавских стран. :: :: :: :: :: ::

Избирательные системы в Скандинавских странах

В науке государственного права отмечалось, что соотношение между социальной структурой общества и составом парламентов находится в тесной связи с избирательной системой. Так, обращалось внимание на резкое различие при мажоритарной избирательной системе, особенно системе относительного большинства (называемой системой первого, оказавшегося избранным), между количеством поданных за партию голосов из-бирателей и числом полученных этими партиями мандатов в парламентах. Указывалось также на влияние механизма выборов на партийную систему.
И хотя в ее оправдание приводят тот довод, что она способствует созданию устойчивых правительств, такая устойчивость достигается слишком дорогой ценой - потрясающей несправедливостью при формировании парламента.
Большое влияние партийная и избирательная системы оказывают как на положение парламента, так и на его отношения с правительством.
Индийский политолог М.В. Пайли писал по этому поводу следующее: Стабильность парламентской системы правления является продуктом партийной системы.
При этом он имел в виду сложившуюся в то время в Индии, Японии и в некоторых других странах многопартийную систему с одной доминирующей партией67.
Избирательная система влияет на партийную, а та, в свою очередь, - на положение и роль парламента. Так, фаворизирующая двухпартийную систему мажоритарная избирательная система приводит к созданию абсолютного большинства в парламенте одной политической партии, формированию правительства, опирающегося на такое большинство, и тем самым - к господству правительства над парламентом.
Конечно, такое положение правительства в целом объясняется более глубокими социально-политическими факторами, но и значение указанных факторов также нельзя не учитывать.
Поэтому борьба за демократизацию избирательной системы является одним из элементов общей борьбы за демократизацию политической системы общества, всех государственно-правовых институтов.
В Скандинавских странах укрепление парламентаризма, введение демократических принципов избирательного права шли параллельно с демократизацией избирательной системы. Сначала это нашло выражение в замене мажоритарной системы на пропорциональную: в Швеции - в 1909 г., в Норвегии - в 1919 г., в Дании - в 1920 г.68, а затем - в совершенствовании пропорциональной избирательной системы в целях достижения более точного соответствия между итогами выборов и представительством основных политических партий в парламенте.
Как пишет О. Петерссен, шведская избирательная система призвана соответствовать трем важным требованиям. Во-первых, ей надлежит быть пропорциональной в том смысле, что число голосов, поданных за партию на общенациональном уровне, должно отвечать числу мест, полученных ею в парламенте. Во-вторых, избирательная система призвана обеспечить адекватный уровень регионального представительства в риксдаге. В-третьих, пропорциональность не следует доводить до абсурда; крупные партии, на которых основывается политическая система страны, должны обладать определенными гарантиями лидерства.
Иными словами, избирательная система ставит маленькие партии в заведомо невыгодное положение, препятствуя тем самым политическим расколам и дроблениям69. Аналогичные задачи решаются и в избирательных системах других Скандинавских стран.
Введение пропорционального представительства принято рассматривать как большой успех прогрессивных сил общества, и в целом это так. Однако любой политический и государственно-правовой институт не может быть достаточно точно оценен в отрыве от конкретной обстановки в той или иной стране. Применительно к Скандинавским странам следует учитывать и другую сторону вопроса. При сильном влиянии социал-демократии пропорциональная избирательная система не дает слишком больших преимуществ социал-демократическим партиям, которые при мажоритарной системе получали бы значительно большее количество мандатов: ведь последняя дает преимущества самой крупной партии, а таковыми в Дании, Норвегии и Швеции являются социал-демократические партии.
Именно поэтому Н. Андрéн назвал пропорциональную избирательную систему в Дании, Норвегии и Швеции консервативным средством уменьшения влияния вновь получивших право голоса масс70.
Парламенты всех Скандинавских стран избираются сроком на четыре года. В Швеции всеобщие выборы проводятся одновременно и в риксдаг, и в местные органы самоуправления71.
Досрочный роспуск парламента допускается во всех Скандинавских странах, кроме Норвегии72. Однако возможность правительства Швеции использовать институт досрочного роспуска риксдага весьма ограниченна, так как с 80-х годов XIX в. действует правило, закрепленное в Форме правления 1974 г., согласно которому избранный на внеочередных выборах риксдаг осуществляет свои полномочия только до следующих очередных всеобщих выборов.
Для выборов в парламенты в целом образуются крупные избирательные округа в соответствии с административно-территориальным делением государства. Их достоинство перед маленькими округами заключается в том, что в них обеспечивается большая пропорциональность и, наряду с большими по численности партиями, в парламентах получают представительство и маленькие партии73.
В маленьких же округах, от которых избираются два-три депутата, пропорциональная система имеет лишь незначительные преимущества перед мажоритарной. В Норвегии в соответствии с избирательным законом от округа выбираются от 4 до 13 депутатов, в Швеции - не менее 8 (от острова Готланд избираются 2).
В Дании в основном тоже образуются крупные округа. Однако в раде мест округа представлены только двумя депутатами.
Закон предъявляет определенные требования как к выдвинутым кандидатам, так и к партиям, по спискам которых они баллотируются. Так, согласно § 24 и 25 Избирательного закона Дании отдельный гражданин может выставить свою кандидатуру на выборах, если представит не менее 25 рекомендаций избирателей соответствующего округа, в Норвегии - не менее 50.
Не представленная в парламенте партия, чтобы быть зарегистрированной и тем самым получить право на участие в выборах, должна собрать также определенное количество подписей избирателей. В Швеции - 1500 (§ 3 главы 5 Закона о выборах), в Дании - 2 % голосов всех избирателей в стране (§ 25 Избирательного закона)74. Такие требования не предъявляются к партиям, представленным в парламенте.
Установленные условия регистрации направлены на то, чтобы не допустить к участию в выборах малочисленные партии.
По закону кандидаты в депутаты не должны доказывать наличие у них пассивного избирательного права. Этот вопрос подлежит рассмотрению при проверке результатов выборов парламентским комитетом по проверке выборов.
Участвующим в выборах партиям необходимо через доверенное лицо подать заявку на регистрацию своих кандидатов. При этом никто не может выдвигать собственную кандидатуру в нескольких избирательных округах.
В Дании одно и то же лицо может состоять в нескольких списках в одном округе.
Поскольку выборы являются государственно-правовым актом, в Скандинавии признается необходимым частично субсидировать партии в связи с понесенными на выборах расходами. Однако помощь предоставляется не всем партиям.
Так, в Швеции она оказывается тем из них, которые были представлены в риксдаге прежнего созыва, а также тем, которые получили на выборах не менее 2,5 % голосов избирателей. Им государство оплачивает расходы по напечатанию избирательных бюллетеней, более чем в пять раз превышающих число избирателей (§ 5 главы 6 Закона о выборах)75.
Голосование за партийные списки подвергается критике по двум причинам. С одной стороны, обращается внимание на то, что преимущество на выборах имеют кандидаты, указанные в списке первыми, с другой - что избиратель не может влиять на выбор конкретного кандидата от той или иной партии. Стремлением учесть эту критику объясняется введение в Скандинавских странах преференций и тем самым создание возможности индивидуализировать выборы.
Так, в Дании и Швеции избиратель может пометить в избирательном бюллетене фамилию кандидата от партии, которой он отдает предпочтение. Но преференция не является обязательной и на практике это право обычно не используется. В Норвегии в настоящее время введен метод единого передаваемого голоса: избиратель должен пометить всех кандидатов от партии в порядке их предпочтения.
Преференции учитываются при решении вопроса о том, кто из кандидатов от партии становится избранным76.
В то же время внутри партий перед выборами идет борьба за первые места в списке. Чтобы как-то ослабить эту борьбу, введено правило, согласно которому первой в списке должна стоять фамилия кандидата, представляющего жителей данного избирательного округа.
Итоги выборов во всех Скандинавских странах подводятся в четыре этапа: 1) распределение мандатов между партиями в избирательных округах; 2) распределение уравнивающих, или общенациональных, мандатов; 3) их локализация по округам; 4) установление конкретных кандидатов от партий, получающих депутатские мандаты, а также заместителей кандидатов.
Хотя в условиях многопартийности пропорциональная избирательная система является демократической, она далеко не всегда обеспечивает подлинную пропорциональность При ее применении существенное значение имеет метод распределения мандатов между партиями в избирательных округах и ряд других факторов.
Анализ метода дОндта77, используемого в ряде стран, в том числе и в Дании, Норвегии и Швеции до 50-х годов, показывает, что он дает преимущества наиболее крупным политическим партиям. Так, на выборах в 1949 г. Компартия Норвегии, собрав 102 тыс. голосов избирателей по стране, не получила ни одного мандата, а Норвежская рабочая партия на каждые 9 тыс. голосов приобрела по одному мандату.
В Швеции в 1948 г. СДРПШ, получив на выборах в нижнюю палату риксдага 46,5 % голосов, приобрела в ней 48,7 % мест, в то время как Компартия, собрав 6,6 % голосов, добилась лишь 3,5 % мест в этой палате.
Несоответствие между количеством поданных за партию голосов и количеством полученных ею мест в парламенте усиливалось применением картелей (соглашений об объединении списков), что позволяло буржуазным и социал-демократическим партиям приобретать дополнительные мандаты. Поэтому нельзя согласиться с утверждением Б.С.
Крылова о том, что пропорциональная избирательная система позволяет распределять депутатские мандаты между партиями строго в соответствии с числом голосов, ими собранных78.
В результате сложившейся в Скандинавии расстановки политических сил, при которой метод дОндта оказался выгодным социал-демократическим партиям, как крупнейшим в этом регионе, в совершенствовании избирательной системы, во введении такого метода распределения мандатов, с помощью которого можно было бы достичь большей пропорциональности, оказались заинтересованными не только левые, но и правые партии. Развернувшаяся вокруг избирательной системы борьба различных политических сил привела к замене метода д’Ондта методом Лагу (метод так называемых нечетных чисел). Суть этого метода, введенного в Норвегии и Швеции в 1952 г., а в Дании в 1953 г., можно пояснить на таком условном примере: допустим, что в избирательном округе необходимо избрать 8 депутатов.
В выборах участвуют 5 политических партий. Всего проголосовали 128 940 человек. Голоса избирателей в округе распределились так:
Правая партия (ныне Умеренная коалиционная) собрала в целом по стране 704 365 голосов, и ей досталось 39 мест в этой палате, т. е. одно место на 18 060 голосов. В то время как Левая партия - коммунисты (ныне Левая), получив 190 560 голосов, приобрела лишь 5 мест, т. е. одно место от 38 112 голосовавших избирателей.
Разница с правой партией более чем вдвое.
Такая же картина наблюдалась в Норвегии до реформы 1989 г., по которой при выборах в стортинг стали использоваться уравнивающие мандаты. Так, на выборах в стортинг в 1981 г. для получения одного мандата надо было Партии Хейре (правая) в среднем по стране собрать 14 193, а Социалистической левой партии - 29 878 голосов80.
Характеризуя пропорциональную избирательную систему, Б.А. Стародубский писал, что введение метода Лагу явилось уступкой стоящих у власти социал-демократических партий в пользу открыто буржуазных партий, но уступкой, сохранившей высокий барьер на пути коммунистов в парламент.
Господствующая буржуазия... заинтересована не в том, чтобы депутатские места действительно распределялись на демократических началах, а в том, чтобы неискушенным людям казалось, что распределение мест происходит именно таким образом81.
Поскольку пропорциональная избирательная система и с применением метода Лагу все же дает некоторые преимущества самым крупным партиям (в Скандинавии социал-демократическим), буржуазные партии добились ее исправления в своих интересах. Дело в том, что при сложившейся расстановке политических сил, особенно в Швеции, где даже некоторые не слишком значительные изменения в количестве полученных партиями мандатов могут привести к существенным переменам, большая пропорциональность выгодна правым партиям.
Так, потеря социал-демократами на выборах в риксдаг в 1976 г. по сравнению с 1973 г. всего 4 мест обернулась для них крупным поражением, поскольку правительство формировал блок буржуазных партий.
Суть проведенных в этих странах реформ избирательной системы заключается в следующем. В соответствии с изменениями избирательного закона Дании 1964 г. и конституционными изменениями в Швеции 1969 г., а в Норвегии - 1989 г., общее число мест в парламенте разделено на окружные мандаты, т. е. распределяемые в избирательных округах, и уравнивающие, или дополнительные мандаты. Так, из 175 мест в фолькетинге от собственно Дании82 135 мест предоставляются округам, а 40 являются уравнивающими. Они разделены между тремя крупными регионами страны.
В соответствии с избирательным законом 4 таких мандата были отданы столице, 16 - островам, 20 - Ютландии. В Швеции в соответствии с Формой правления 1974 г. из 349 мест в риксдаге 310 являются окружными и 39 - уравнивающими. В Норвегии из 165 мандатов в стортинге 157 мандатов отдаются избирательным округам, а 8 распределяются в масштабе всей страны, как и в Швеции.
В Исландии из 63 мест в альтинге 52 являются окружными, а 11 - уравнивающими. Какую же цель преследует введение уравнивающих, или дополнительных мандатов? И по методу Лагу при определении числа мест, предоставляемых партиям в округах, часть голосов оказывается неучтенной (а у небольших партий иногда пропадают все поданные за них голоса, причем в целом это может составить весьма значительную цифру). Поэтому и были введены уравнивающие мандаты.
Теперь остатки голосов, не учтенных при распределении мест в избирательных округах, в Дании суммируются в трех крупных регионах, а в Швеции, Норвегии и Исландии - по всей стране. Уравнивающие мандаты предоставляются партиям дополнительно в соответствии с количеством неучтенных голосов.
При этом партиям, получивших больше окружных мандатов, чем это в целом соответствует поданным за них голосам, уравнивающие мандаты не даются.
Такая реформа позволила добиться почти идеальной пропорциональности между числом голосов, поданных за основные политические партии, представленные в парламенте, и числом полученных ими мест в парламенте. Это можно проиллюстрировать в таблице на основе итогов выборов в шведский риксдаг, проведенных осенью 1998 г.
. Кроме того, в Швеции партия, не собравшая 12 % голосов в соответствующем избирательном округе, не получает ни одного окружного мандата84.
Установление барьера проходимости скандинавские политические деятели стремятся оправдать тем, что участие небольших партий в парламенте мешает функционированию государственного механизма, затрудняет формирование правительства85. На третьем этапе уравнивающие мандаты передаются в округа.
Они достаются тем округам в списке соответствующих партий, где у них имеется наибольшее число неучтенных остатков голосов.
После распределения уравнивающих мандатов, на четвертом этапе определения результатов выборов, устанавливаются те конкретные кандидаты партий в избирательных округах, которые получают депутатский мандат. При этом учитываются преференции избирателей. В Дании и Швеции, где преференции не являются обязательными, мандаты в партийном списке распределяются следующим образом.
Все голоса, поданные за партию без указания конкретного кандидата, засчитываются лицу, стоящему в списке первым. Ему же засчитываются голоса избирателей, отдавших ему предпочтение. Лишние голоса передаются следующему по списку кандидату; к ним прибавляются голоса избирателей, отдавших ему предпочтение.
И так распределяются все остальные мандаты. Поэтому преимущества имеют кандидаты, числящиеся в списках первыми.
Но если первый в списке кандидат не наберет необходимой квоты, депутатами становятся те, кто имеет больше преференций.
В Исландии метод распределения окружных мандатов отличается от применяемого в других Скандинавских странах. Для определения избирательной квоты из общего количества голосов, полученных партиями на выборах, вычитаются голоса избирателей той партии, за которую их подано больше всего; результат делится на количество предоставляемых округу мандатов минус единица.
Уравнивающие мандаты распределяются по тому же принципу, что и в Швеции, с той разницей, что они не предоставляются партии, которой не досталось ни одного окружного мандата.
Одновременно с депутатами избираются их заместители. Однако кандидат, избранный не по партийным спискам, своего заместителя не имеет.
Здесь трудности могут возникнуть в том случае, когда такой депутат выбывает из парламента.
Характеризуя пропорциональную избирательную систему, некоторые государство веды видят трудности при ее применении в стремлении достичь трех, по их мнению, несовместимых целей: 1) предоставить избирателю возможность выбирать кандидатов, руководствуясь их личными качествами; 2) установить наиболее точное соответствие между количеством занимаемых партиями мест в парламенте и их влиянием на выборах; 3) обеспечить создание устойчивого правительства. Именно в этом они видят причину многообразия вариантов пропорциональной избирательной системы86.
В действительности разнообразие вариантов вызывается соотношением политических сил в стране, борьбой прогрессивной общественности с недостатками в системе выборов, стремлением крупных партий, как стоящих у власти, так и находящихся в оппозиции, создать для себя преимущества, если не явно, то, по крайней мере, завуалированно, и т. д.
Критики пропорциональной избирательной системы утверждают, что она не дает возможности голосовать за конкретного кандидата в депутаты и, следовательно, устанавливать контакт с ним. В связи с этим обращается особое внимание на большие избирательные округа, в которых избирается много депутатов. Отмечается, что система, позволяющая индивидуальному избирателю решать вопрос при голосовании, исходя из личного доверия к кандидату, которого он хочет поддержать, является более предпочтительной87.
На этом основании перед комиссией по подготовке основного закона Швеции была даже поставлена задача рассмотреть вопрос о возможности введения мажоритарной избирательной системы.
Однако предоставление избирателю возможности решить вопрос о выборе депутатом кандидата от партии, которому он отдает предпочтение, не принимается в целом во внимание ни в той, ни в другой избирательной системе. Английский избирательный бюллетень (содержащий, как это обычно делается, только имена людей без указания партии) создает настолько сильное обманчивое впечатление персонализации, что иностранные наблюдатели часто ошибаются, принимая видимость за действительность, и даже наиболее близко знакомые с его действием часто упускают из виду, что он имеет преимущественно партийный характер88.
Исследователи избирательных систем вынуждены признать, что как при мажоритарной, так и при пропорциональной системе вопрос о кандидатах в депутаты решается не избирателями, а партиями, только при первой он более завуалирован. Теперь практически невозможно для отдельных политиков, - замечает Н. Андрéн, - быть избранными, не будучи поддержанными политической партией89.
Правящие круги большинства стран не заинтересованы ни в том, чтобы выбор кандидата в депутаты зависел от избирателей, ни в том, чтобы избранный депутат подчинялся в своих действиях воле избирателей. И Скандинавские страны в этом отношении не исключение.
Конечно, некоторую возможность повлиять на избрание конкретного лица в пределах партийных списков дает право преференций. Но избиратели его используют редко, понимая значение для депутатов партийной дисциплины, которой они, как правило, подчиняются независимо от своих собственных позиций по тем или иным вопросам.
Противники пропорциональной избирательной системы выдвигают тезис о том, что она приводит к образованию значительного числа партий, препятствует созданию твердого большинства какой-либо партии в парламенте, способной образовать устойчивое правительство. В доказательство этого обычно ссылаются на опыт послевоенной Франции и Италии.
Однако в тех странах, где пропорциональная система была заменена на мажоритарную, число партий в целом не уменьшалось. Поэтому правильнее говорить, что пропорциональная избирательная система не создает партии, а обеспечивает их представительство в парламентах. Как отмечали французские юристы, пропорциональная избирательная система не стимулирует объединение политических сил.
Она не создает препятствий для увеличения числа партий, но и не способствует этому90.
Что же касается устойчивости правительств, то именно скандинавский опыт опровергает указанный выше тезис. В скандинавских парламентах представлено много партий. Так, в Дании их обычно 8-10, в Исландии - 5-6, в Норвегии - 6-7, в Швеции - 5-7. Поэтому в парламентах нет ни одной партии, которая бы обладала абсолютным большинством мест и могла сформировать независимое от поддержки других партий правительство.
И тем не менее для Скандинавии в целом характерна правительственная стабильность. Так, в Швеции более 40 лет подряд у власти находилась СДРПШ, которая после непродолжительных перерывов вновь возвращалась к власти.
Надо отметить, что именно пропорциональная система позволяет лучше отражать расстановку политических сил, избегать резких изменений представительства политических партий, что характерно для мажоритарной системы.
Устойчивость правительств связана прежде всего с экономической и политической стабильностью. Поэтому-то экономические кризисные явления 70-80-х годов привели к правительственным кризисам во всех Скандинавских странах. Но важной для этих стран является также специфика созданной в них модели парламентаризма с характерным для нее механизмом обеспечения консенсуса, что способствует общей политической стабильности, в том числе устойчивости правительств. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Эволюция теорий парламентаризма

Из вышесказанного видно, что парламентаризму в государствоведческой литературе уделено довольно много внимания. В то же время его определение и отношение к нему на разных этапах развития государства было неоднозначным.
Наука шла по пути обоснования потребностей правящих кругов или новых, нарождавшихся классов. В тот период, когда буржуазия рвалась к власти, появились философские и политологические теории разделения властей, которые призваны были доказать, что государственная власть должна быть разделена между дворянством и буржуазией (торговой и промышленной).
Как правильно отмечает A.M. Барнашов, в эпоху борьбы буржуазии против феодального абсолютизма, за утверждение режима буржуазной законности и правопорядка принцип разделения властей был направлен на ослабление и ограничение власти монарха и дворянства в лице послушного им правительства, на обеспечение самостоятельности и даже верховенства избираемого населением (активными гражданами) парламента и ограждения независимости суда от администрации...
Это несло в себе демократический потенциал, способствовало утверждению идей правового государства, конституционализма, умеренного правления и др.66.
Отцы указанной теории (принципа) Дж. Локк и Ш.Л.
Монтескье дали обоснование, с одной стороны, компромиссу буржуазии с дворянством, стремлению первой получить доступ к решению государственных дел, а с другой - устранению от власти поддерживающих буржуазию других социальных слоев общества.
Потребность новой социальной силы во взятии в свои руки и в признании ее представителем всей нации нашла отражение в ряде документов, в том числе в Декларации независимости США и во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Источник суверенной власти зиждется исключительно в нации. Никакие учреждения, ни один индивид не могут обладать властью, которая не исходит явно из нации (ст. 3). Государственная сила создана в интересах всех, а не для выгоды того, кому она вверена (ст.
12). Общество имеет право требовать отчета у любого должностного лица во вверенной ему части управления (ст.
15).
Возникновение теорий парламентаризма следует отнести ко второй половине XIX в., когда буржуазия в основных европейских государствах упрочила свое господство и когда получили развитие формы и методы обеспечения ее политической власти. Исследования буржуазных юристов - таких, как А. Эсмен, Дж.Ст.
Милль, А. Дайси, Л. Дюги, Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкин, А.Д. Градовский, А.Л.
Лоуэлль, С. Лоу, В. Беджгот, Т. Мюр и других - имеют и сейчас важное значение, так как их теории до сих пор используются государствоведами и политологами, хотя, конечно, в различных модификациях.
Поскольку парламентаризм обязан своим происхождением Великобритании, то большинство буржуазных ученых свой анализ парламентарной монархии и парламентаризма основывали прежде всего на британской модели. Некоторые из них вообще считают, что именно она была рецепирована во многих европейских странах67.
Конечно, в каждой из буржуазных стран создаваемая форма правления и государственный режим учитывали особенности ее исторического развития, соотношение политических сил общества, традиции и другие факторы. Но все же следует признать, что основные элементы парламентаризма, характерные для Великобритании, были восприняты не только в парламентарных монархиях, но и в парламентарных республиках.
По указанной причине английская теория парламентаризма оказала большое влияние на всю юридическую науку, исследующую этот вопрос.
В XIX в. широкое распространение получила теория верховенства парламента. Одним из ее родоначальников признается английский ученый А. Дайси.
Он писал, что для парламентаризма характерно всемогущество высшего представительного органа (для него не существует никаких ограничений, кроме общественного мнения), а также право парламента регламентировать путем закона любые общественные отношения, право вмешиваться в дела не только государственных органов, но и частных лиц68.
Верховенство парламента считал характерной чертой парламентаризма и Дж.Ст. Милль.
Он указывал, что его сущность требует, чтобы действительный перевес в делах государства был в руках представителей народа69.
Дореволюционный русский юрист А.Д. Градовский так определял различия между дуализмом власти и парламентаризмом несмотря на возросшее значение парламента при дуализме власти, монарх, перестав быть источником законодательной власти, продолжает обладать этим качеством в сфере государственного управления. При парламентаризме же, хотя король формально остается источником власти в этой сфере, действительная власть по управлению государством сосредоточивается в руках высшего представительного органа, прежде всего нижней палаты.
Фактически правительство зависит не от короля, а от парламента. Король осуществляет исполнительную власть через министров, назначаемых им в соответствии с положением политических партий в парламенте и ответственных перед ним70.
Видный английский ученый В. Беджгот, также исходящий из теории верховенства парламента, указывал, что английская конституционная система основана не на разделении властей, а на их слиянии. При этом он обосновывал идею правления кабинета, означающую переход реальной исполнительной власти от монарха к кабинету, его ответственности и подчиненности палате общин71. Как отмечает Н.С.
Крылова, В. Беджгот впервые привлек внимание государствоведческой мысли к исследованию действующей конституции. От него, собственно, и идет традиция чисто политического анализа функционирования реального конституционного механизма72.
К концу XIX в. теория верховенства парламента постепенно начала сдавать свои позиции (хотя в буржуазной науке до сих пор имеются ее сторонники). Так, дореволюционный русский профессор Виноградов, анализируя деятельность английских государственных учреждений, признавал ослабление роли парламента в качестве организующей силы в законодательстве и управлении.
Несмотря на это, он писал, что парламент сохраняет свое усиленное значение в качестве соединительного аппарата, обеспечивающего превращение общественного мнения в живую силу, которая дает ход всему сложному механизму управления страной73.
С начала XX столетия видные буржуазные ученые Л. Дюги, А. Лоуэлль, А. Эсмен, Ф. Кокошкин и другие выдвинули теорию равновесия властей.
Л. Дюги считал, что важнейшей чертой парламентаризма является равенство парламента и правительства, их взаимодействие и взаимоограничение. Он указывал, что парламентаризму присущи три свойства: равенство парламента и правительства в престиже и влиянии, сотрудничество во всех функциях, а также взаимовлияние. В Англии, - писал он, - режим мог установиться потому, что парламент и корона рассматривались как две равные части единого политического органа.
Там парламент и корона пользовались одинаковым престижем и влиянием, опираясь на одинаково сильные в стране элементы.
При равенстве парламент и правительство должны, по Дюги, в одинаковой мере сотрудничать во всех функциях государства. Здесь нельзя говорить о разделении властей, потому что суверенитет нерасчленен, он осуществляется в представительстве двух органов государства, действующих в согласии. Старинная формула: парламенту - законодательная функция, а правительству - исполнительная совершенно неточна при действии парламентского режима.
При нем правительству принадлежит известная доля в законодательстве, а парламенту - в исполнительной деятельности.
Третье свойство парламентаризма - взаимодействие парламента и правительства - Дюги видит в том, что правительство играет активную роль в деятельности парламента, решает вопрос о его созыве и роспуске, а парламент осуществляет общий контроль за его действиями, причем правительство несет перед парламентом солидарную политическую ответственность. Для устойчивости правления такое взаимодействие должно дополняться неответственностью и неприкосновенностью главы государства74.
В соответствии со своей трактовкой Дюги не признавал наличия парламентаризма в Третьей Французской республике на том основании, что в ней, согласно Конституции, перевес принадлежал парламенту, и как президент, так и правительство зависели от него, прежде всего от его нижней палаты75.
С Дюги был солидарен французский ученый Моро, который также считал, что для парламентаризма необходимо существование двух сил, взаимно уравновешивающих друг друга Но при этом он отмечал, что избрание президента парламентом является идеальным для парламентского правления76.
Теорию равновесия властей поддерживали также Лоуэлль и Кокошкин. Так, Кокошкин в предисловии к книге Лоуэлля писал: ...Если неверно устаревшее представление о министерстве (имеется в виду правительство. - М. М.) как о послушном орудии парламента, то еще более ошибочно и противоположное мнение, низводящее палату на степень учреждения, пассивно регистрирующего решения правительства.
Он считал, что во взаимодействии между парламентом и правительством контроль кабинета над палатой общин находит себе противовес в контроле палаты общин над кабинетом77.
Новый подход государствоведов к пониманию парламентаризма объяснялся фактическими изменениями, происходившими в политических системах ведущих стран Западной Европы. Неслучайно Де Смит, например, прямо говорит о приспособляемости конституционной теории к действительности78. Изменение реальных взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями было связано с расширением избирательного права и усилением позиций демократических элементов в парламентах, вследствие чего правящие политические силы стали относиться к ним с определенной опаской.
Они не могли уже доверять им полностью, что и нашло отражение во взглядах буржуазных ученых.
В связи с этим Дюги писал: Дабы избежать опасного всемогущества парламента, лучший способ, который был найден, заключается в сотрудничестве властей. Он стремился доказать, что если все полномочия сосредоточивает в себе единый политический орган, то это роковым образом ведет к произволу, тирании.
При этом он ссылался на слова Монтескье, которые были сказаны в совершенно иных условиях: необходимо, чтобы власть останавливала власть79.
Во Французской республике, где парламент обладал необходимыми средствами контроля за деятельностью правительства, не было необходимости в обосновании равновесия властей. Поэтому А. Эсмен говорил о целесообразности предотвращения тирании парламента путем усиления полномочий верхней палаты парламента, дающего возможность исполнительной власти балансировать между палатами, опираясь то на одну из них, то на другую.
Он поддерживал требование сохранения цензового избирательного права при выборах в нижнюю палату80.
Однако признание верховенства парламента вовсе не означает отсутствия полномочий у исполнительной власти, а исторический опыт показывает, что настоящую опасность представляет не верховенство парламента, а диктатура исполнительной власти.
Различия между указанными точками зрения объясняются тем, что такие ученые, как Дайси, Градовский, Милль, Орландо, Коркунов, давали характеристику парламентаризма в период домонополистического капитализма, когда парламент действительно обладал верховенством, в то время как Дюги, Лоуэлль, Кокошкин, Эсмен анализировали формы государственного руководства обществом в период перехода общества в новую стадию своего развития, когда начала заметно проявляться тенденция снижения роли парламента и усиления значения исполнительной власти. Поэтому указанные авторы определяли парламентаризм как взаимодействие властей, их баланс.
Так, Эсмен писал, что наличие исполнительной власти, достаточно сильной, устойчивой и независимой, хотя и действующей под контролем свободных собраний, составляет одно из самых существенных условий хорошего правления81.
Фактическое равновесие властей устанавливается в определенные периоды, когда ни одна из них не в состоянии встать над другой. В иных условиях какая-то из властей выступает как главная. Во всякой конституции, - писал Дж.Ст.
Милль, - есть одна сильнейшая сторона, и если бы обыкновенные конституционные сделки перестали существовать и отдельные элементы вступили в борьбу, то она бы постоянно одерживала верх82.
Анализ современной науки конституционного (государственного) права позволяет выделить три направления, показывающие диаметрально противоположное отношение к определению места парламента в механизме осуществления государственной власти. Первое из них исходит из теории верховенства парламента, второе - теории равновесия властей, третье - преследует цель теоретически обосновать кабинетное правление, понимаемое как верховенство кабинета (правительства), ослабление роли парламента, превращение его в орган совещательного характера.
Последнее направление принято называть консервативным, а первые два - либерально-буржуазными83.
В то же время следует, на наш взгляд, выделить, в качестве самостоятельной, социал-реформистскую теорию. Хотя она может показаться близкой к теории верховенства парламента, но ее отличает не формально-догматический подход к государственно-правовым институтам, а выдвижение и там, где это возможно, осуществление мер по рационализации парламентаризма, обеспечению за парламентами действительного верховенства.
Последнее применимо и к Скандинавским странам.
Среди английских государствоведов можно выделить таких сторонников верховенства парламента, как Д. Ярдли, Г. Маршалл, М. Раш и другие.
Д. Ярдли исходит из традиционного взгляда на английский парламент, который может делать все, что считает необходимым, поскольку он является верховным органом власти. Правительство Ярдли определяет как орган государственной власти, который несет ответственность за исполнение законов и осуществление установленного парламентом порядка управления.
Говоря о делегированном законодательстве, Ярдли не считает его способом ограничения прав парламента, так как акты делегированного законодательства должны быть одобрены парламентом, а помимо этого существуют проверяющие парламентские комитеты. В то же время он считает, что препятствия подлинным намерениям парламента могут ставить судебные органы84.
Г. Маршалл отмечает наличие двух подходов к вопросу о верховенстве парламента: согласно первому из них верховенство означает неограниченную власть парламента, невозможность парламента одного созыва связывать своими решениями парламент последующих созывов. Такой подход преследует цель доказать невозможность принятия писаной конституции Великобритании. В соответствии с новым подходом, который выдвигают А. Джаннинг, Р. Хьюстон и другие, законодательная власть может сама себя ограничивать85. Давая оценку современной доктрине верховенства парламента, Н.С.
Крылова отмечает, что оно понимается большинством ее сторонников не как существование верховной законодательной власти и подзаконной исполнительной власти, а как существование сильной парламентской исполнительной власти, которая доминирует в парламенте86.
В западногерманской науке некоторые ученые также доказывают верховенство бундестага ФРГ и воплощение в государственном механизме основных принципов парламентаризма. Боннский парламентаризм, - пишет Н. Оберройтер, - с самого начала был деловым, созидательным, правящим парламентаризмом.
До сих пор это остается исторической неожиданностью и источником его силы87.
Широкое распространение на современном этапе имеет и теория равновесия властей. В первую очередь это относится к французской школе, представленной М. Дюверже, М. Прело, Ж. Бюрдо и другими. Так, М. Дюверже пишет, что классический парламентаризм должен строиться на равновесии властей. Режим, который основан на верховенстве парламента, он считает не парламентаризмом, а парламентским правлением.
Пятая республика во Франции, где парламент занимает подчиненное положение по отношению к исполнительной власти, по ею мнению, представляет из себя оригинальный, неравный парламентаризм88.
М. Прело стремится обосновать теорию равновесия властей тем, что при парламентаризме, основанном на верховенстве парламента, создаются условия для нестабильности правления. Зависимость от парламента, полная подчиненность ему кабинета, как это имело место в Третьей Французской республике, приводила, по словам Прело, к слабости кабинетов, частым правительственным кризисам.
На это же ссылались другие французские авторы применительно и к Четвертой республике. Прело приводит в качестве примера стабильности правления английскую систему89.
Однако ссылка на Великобританию в подтверждение теории равновесия властей является несостоятельной, поскольку для нее характерно не равновесие властей, а господство кабинета над парламентом, что признают многие британские ученые - юристы и политологи90. В то же время опыт Скандинавских стран свидетельствует о возможности стабильности правления при условии многопартийности и верховенства парламента.
Французский ученый X. Зоргбиб утверждает, что режим, при котором единственным представителем нации выступает парламент, не может быть отнесен к парламентскому, поскольку парламентская модель предполагает наличие определенного противовеса парламенту. Поэтому в условиях верховенства парламента следует, по его мнению, говорить о представительном правлении91.
Среди западногерманских ученых также имеются сторонники теории равновесия властей. Так, Т. Маунц, причисляя ФРГ к типичным парламентарным государствам, говорит о том, что для него характерно равновесие (состояние устойчивости) сил бундестага и федерального правительства, хотя и нет зависимости правительства от бундестага в собственном смысле слова92.
Он считает, что парламентаризм, характеризующийся перевесом народного представительства, который дает ему возможность оказывать влияние на положение правительства, существовал только в Веймарской Республике, а в ФРГ он во многих отношениях изменен, в том числе с помощью конституционных средств, усложняющих порядок свержения правительства. Указывая на негативную сторону подобных отношений между парламентом и правительством, Маунц говорит, что такой порядок искусственно сохраняет жизнь правительству, которое утратило доверие большинства.
Кроме того, в этом порядке скрывается опасность перемещения борьбы политических партий против правительства на внепарламентскую почву и поощрения борьбы внепарламентскими средствами93. А это меньше всего желательно для находящихся у власти политических сил.
Отмечая, что реальная парламентская практика в ФРГ идет по линии обеспечения баланса законодательной и исполнительной властей, и признавая наличие парламентского режима в государстве, Ю.П. Урьяс указывал, что парламентаризм в ФРГ обеспечивается, с одной стороны, широкими правами бундестага - выборы им президента страны, федерального канцлера, судей Федерального конституционного суда, значительными законодательными и финансовыми правами бундестага и его депутатов, а с другой - парламентской практикой межфракционных соглашений и некоторыми процедурными правилами, в результате которых не обеспечиваются права оппозиции, и федеральное правительство может не учитывать ее мнение в своей деятельности. Кроме процедурных, в практике парламента, - писал он, - утвердились такие правила, которые имеют принципиальное значение для всей системы парламентаризма в ФРГ. Возможность блокирования партийных фракций, указывал он далее, нигде не закреплена.
Но от этого неписаного правила парламентской жизни в ФРГ зависит исход голосования по законопроекту, формирование и работа правительства, его смена и даже само существование бундес гага данной легислатуры, т. е. исчезновение надежного парламентского большинства94. Отсюда ясно, что теория оправдывает существующую практику.
Либеральный подход к роли парламента в руководстве государством и обществом имеет значительное число сторонников. Г. Кельзен, отстаивая парламентаризм, заявлял, что в нем находят воплощение общечеловеческие ценности, и считал, что он является формой реализации идей о гармонии классовых отношений, устранения классовых противоречий95. Немецкий юрист Р. Сменд обосновывал необходимость парламентаризма тем, что он способен интегрировать общество, служит средством превращения меньшинства в большинство и прихода его к власти.
Парламентскую борьбу он рассматривает как средство единения нации96.
Не желая отказываться от понятий, носящих демократическую окраску в глазах общественного мнения, большинство юристов и политологов, политических деятелей употребляют понятие парламентаризм в самом широком его толковании. Они указывают, что трудности в определении парламентаризма заключаются в том, что он не представляет собой какую-то застывшую форму.
С одной стороны, он проявляется по-разному в различных странах, а с другой - меняется в рамках одной и той же страны.
В политической литературе, - указывал Ф.Ф. Кокошкин, - иногда приходится сталкиваться с взглядом на парламентаризм, как на своего рода тепличное растение или как на хрупкий и нежный механизм, который может успешно функционировать лишь при особо благоприятном сочетании условий, в общественной среде исключительно высокого гражданского развития.
Но в действительности парламентаризм представляет собой машину более прочную и более приспособленную к разнообразным и меняющимся условиям практической жизни, чем это многие думают97.
Однако, не имея возможности отрицать серьезные изменения, происходящие в механизме осуществления власти, ряд ученых говорят о различных разновидностях парламентаризма. М. Дюверже вводит такое понятие, как орлеанистский, или дуалистический парламентаризм, при котором правительство ответственно как перед Национальным собранием, так и перед главой государства. К такому виду парламентаризма он относит французскую монархию 1830-1848 гг.
Дуалистический парламентаризм он рассматривает как переходный к полному парламентаризму98.
Но если быть последовательным, то и Пятую Французскую республику следовало бы отнести к дуалистическому парламентаризму, так как здесь правительство также ответственно перед парламентом и перед президентом. В то же время М.А. Крутоголов и А.И.
Ковлер допустили явное противоречие в определении государственного режима в Пятой республике. С одной стороны, они утверждают, что Конституция Франции 1958 г. была принята под воздействием антипарламентаризма ее духовного отца Шарля де Голля, а с другой - называют государственный режим во Франции мажоритарным парламентаризмом99.
Однако из их объяснения совершенно непонятно, что же это такое.
Конечно, в настоящее время режим во Франции претерпел определенное изменение. При де Голле же он принял такую форму, о которой М. Дюверже говорил, что она превратила законодательную власть в придаток исполнительной власти. Он приводил пример, когда президент в течение пяти месяцев при объявлении им чрезвычайного положения на основе ст.
16 Конституции запретил парламенту заниматься нормальной законодательной деятельностью, принимать резолюции порицания правительству и осуществлять иные процедуры, вытекающие из его контрольных полномочий100.
П. Паскаллон определяет режим Пятой Французской республики как рационализированный парламентаризм, который характеризуется тем, что исполнительная власть навязывает свою волю законодательной власти, и в котором получила воплощение идея сосуществования классического парламентского представительства и механизмов прямых консультаций с народом101.
В то же время ряд французских ученых, утверждая, что для Пятой республики характерен парламентский режим, называют его монистическим парламентаризмом с правительством, опирающимся на президента Однако такое определение существующего во Франции государственного режима не выдерживает критики, так как монизм предполагает единое начало, применительно к исследуемому вопросу - единый источник власти, а французский режим основан на двух источниках власти - парламенте и президенте.

Компетенция в области обороны и внешней политики

В отличие от законодательства и финансов на первом этапе развития буржуазной государственности в Скандинавских странах вопросы обороны и внешней политики признавались исключительными королевскими прерогативами. Их мог решать король, даже минуя правительство.
Так, король в качестве верховного главнокомандующего вооруженными силами по всем военным вопросам мог сноситься непосредственно с военным и морским министрами. Такого рода решения шведского короля не нуждались, в соответствии с конституцией, в контрассигнации (не согласный с ними министр мог лишь заносить свои возражения в протокол).
В ходе последующего развития парламентам удавалось шаг за шагом вырывать у исполнительной власти права в этих областях, прежде всего касавшихся объявления войны и заключения мира, определения контингента вооруженных сил, заключения и расторжения международных договоров, определения принципов оборонной и внешней политики. Однако в целом, по сравнению с законодательной и финансовой властью, права парламентов в этих областях значительно уже. В то же время по сравнению с парламентами ряда других буржуазных стран парламентам Скандинавских стран удалось добиться установления значительно более эффективных форм контроля за деятельностью исполнительной власти в этих сферах.
При рассмотрении прав скандинавских парламентов, связанных с заключением международных договоров и соглашений, следует обратить внимание на то, что этот вопрос недостаточно четко урегулирован в конституциях указанных стран и в текущем законодательстве.
В п. 1 § 19 Конституции Дании установлено, что в международных делах от имени королевства выступает король. Без согласия фолькетинга король не может подписывать акты, согласно которым территория королевства увеличивается или уменьшается, не может принимать обязательства, исполнение которых требует согласования с фолькетингом, либо такие обязательства, которые отличаются особой важностью; без согласия фолькетинга король не вправе денонсировать международный договор, заключенный с согласия фолькетинга.
В соответствии с § 21 Конституции Исландии заключение международных договоров отнесено к компетенции президента (фактически правительства) Однако только с согласия альтинга он может заключать такие соглашения, которые содержат отказ от прав на территории, или установление сервитута на территорию, или на территориальные воды, или предполагают изменение конституции.
На основе § 26 Конституции Норвегии король имеет право заключать и расторгать договоры. Особо важные договоры, во всяком случае договоры, требующие для своей действительности согласно конституции издания нового закона или постановления стортинга, не обязательны до одобрения их стортингом.
Форма правления Швеции представляет право заключения и расторжения международных договоров правительству. Но согласно § 2 главы 10 Правительство не может заключать международное соглашение, налагающее на государство обязательство, без ратификации его риксдагом, если соглашение предусматривает изменение или отмену закона, либо издание нового закона, либо если оно в иных случаях затрагивает вопрос, по которому решение должен принять риксдаг.
Такая же ратификация требуется в отношении иных решений, имеющих важное значение.
Итак, во всех Скандинавских государствах установлена процедура парламентского одобрения заключенных главой государства (в Швеции правительством) международных договоров Однако, во-первых, различен по конституциям круг договоров, требующих такого одобрения, и, во-вторых, по-разному определяется сам характер такого одобрения. Если Форма правления Швеции говорит о ратификации договоров риксдагом, то Конституции Дании и Исландии употребляют такое понятие, как согласие парламента, а Конституция Норвегии требует одобрения стортинга.
И здесь речь идет не о терминологическом различии.
Остановимся на каждом из этих вопросов, поскольку они имеют и теоретическое и практическое значение. Прежде всего рассмотрим круг договоров, которые нуждаются в одобрении парламентов.
Вне зависимости от того, говорится ли об этом прямо в конституции или нет, международные договоры, затрагивающие территориальный суверенитет государства, нуждаются в парламентском одобрении. Это относится как к сухопутной территории, так и морскому и воздушному пространству.
На наш взгляд, это касается также использования природных недр, континентального шельфа и морской экономической зоны данного государства При всех обстоятельствах вопросы территориального суверенитета не могут не признаваться имеющими важное значение.
Если соглашение затрагивает дела, в осуществлении которых требуется участие (сотрудничество) парламента, то трудно предположить, что оно может действовать без одобрения парламента. Речь идет о соглашениях, которые требуют, например, принятия, изменения или отмены конституционных норм или текущих законов.
И хотя в отношении текущих законов прямо говорится не во всех конституциях, это вытекает из правовых принципов, прежде всего принципа законности, устанавливающего исключительную компетенцию парламента в области законодательства. То же самое касается и соглашений, налагающих на страну финансовые обязательства53.
Практика Скандинавских стран такова, что одновременно с передачей договоров на ратификацию в парламенты правительств направляют проекты соответствующих законов, без принятия которых эти договоры не действуют.
Более сложным является выполнение требования конституций о получении парламентского одобрения на договоры, имеющие важное значение. В основных законах это положение не раскрывается. Скандинавские ученые трактуют данный вопрос таким образом, что существенное значение имеет не сам договор, а степень важности принятого по нему обязательства. Из этой посылки они делают вывод, что правительство может не испрашивать согласия парламента на ратификацию соглашений, обеспечение которых можно осуществить административным путем54.
Степень важности договора определяет, однако, правительство. При этом случаи оспаривания мнения правительства чрезвычайно редки, но парламенты вправе принять решение, обязывающее правительство передать договор на одобрение законодательного органа.
В компетенцию парламентов Скандинавских стран входит и дача согласия на денонсацию тех договоров, которые были ими одобрены.
Выше говорилось о том, что применительно к компетенции парламентов, касающейся международных договоров, конституции Скандинавских стран употребляют различные понятия: согласие, ратификация и одобрение, а также отмечалось, что эти понятия предполагают определенные различия в существе полномочий.
Применительно к Дании и Исландии, конституции которых требуют согласия парламента на заключение международного договора, оно может осуществляться в различной форме и на различных стадиях обсуждения вопроса. Наиболее часто оно осуществляется в виде ратификации международного договора, который правительство представило в парламент.
По этому вопросу принимается специальная резолюция парламента.
В то же время согласие может выражаться в форме принятия закона, в котором содержится предписание исполнительной власти (или ее полномочие) заключить соглашение определенного рода. Обычно оно носит общий характер, но может быть и конкретным55.
В этом случае парламентский контроль в отношении международного соглашения менее эффективен, поскольку самого соглашения еще нет, а нового согласия на него уже не требуется.
Некоторые датские авторы считают, что принятие закона, дающего полномочие на заключение договора, не вытекает из Конституции и получило применение на практике на основе права парламента принимать законы по любым вопросам. А. Росс пишет: На практике часто считают, что согласие в отношении § 19 Конституции может даваться вообще, т. е. относиться к будущему заключению соглашения определенного рода, даваемому в более или менее общем виде...
Такое полномочие, несомненно, не может считаться выполнением § 19 Конституции56.
Но из текста Конституции такой вывод не вытекает. Пункт 6 § 42 Конституции гласит, что к числу законов, которые не могут быть вынесены на референдум, относятся упомянутые в § 19 решения, принятые в форме законов. И здесь речь идет не о законах, принимаемых для выполнения содержащихся в договорах обязательств, поскольку в том же параграфе о них говорится особо. Не относится это и к ратификации заключаемых договоров, так как такое соглашение дается в виде резолюции парламента.
Следовательно, сама Конституция предполагает дачу парламентом согласия в двух формах - предварительного полномочия на заключение договора и ратификации заключенного договора.
Основные же законы Норвегии и Швеции предусматривают лишь ратификацию уже заключенного договора. В Форме правления Швеции об этом говорится прямо, а в Конституции Норвегии вытекает из смысла самого основного закона, в котором содержится следующая формулировка: договоры не обязательны до одобрения их стортингом.
Однако практика знает и другую форму участия парламентов в решении вопросов внешней политики - дачу полномочий правительству на определенные действия. Так, в декабре 1990 г. именно риксдаг предложил правительству провести переговоры о вступлении Швеции в Европейское сообщество при сохранении ее традиционного нейтралитета.
Для характеристики прав скандинавских парламентов в области внешней политики определенное значение имеет вопрос о том, признается ли в этих странах приоритет норм, содержащихся в международных договорах, перед внутригосударственным законодательством. В Скандинавских странах такой приоритет не признается. Нормы международных договоров не действуют, пока они не трансформированы в законодательство данных стран57.
Но если резолюция о ратификации договора не допускает внесения в него поправок и изменений, то для законопроекта, направленного на воплощение в жизнь этого договора, таких ограничений нет. Причем в Дании при обсуждении подобного рода договоров не может быть использован институт прав меньшинства.
В компетенцию парламентов входит принятие законов по внешней политике и внешним экономическим отношениям. Однако присоединение Дании и Швеции к Европейскому союзу привело в известной степени к изменению способа реализации их внешнеэкономических и даже внешнеполитических функций, так как часть их прав передана органам ЕС, что ограничивает права фолькетинга и риксдага в данных областях.
Парламенты определяют формы участия Скандинавских стран в различных международных и региональных организациях. Они избирают своих представителей в Межпарламентский союз, Северный совет и другие организации. Так, в Северный совет фолькетинг избирает 16 депутатов58, стортинг и риксдаг - по 20, а альтинг - 7 депутатов на основе пропорционального представительства парламентских фракций.
Парламенты осуществляют контакты с представительными органами других государств.
Права парламентов в рассматриваемой сфере включают также различные формы контроля за внешнеполитической деятельностью исполнительной власти. Контроль реализуется при обсуждении на пленарных заседаниях основных направлений этой деятельности и в целом внешней политики, путем интерпелляций и их обсуждения, а также через текущий контроль с помощью специальных комиссий и комитетов.
Примером одной из таких интерпелляций является запрос депутата от фракции СДРПШ главе департамента просвещения Швеции Я.-Э. Викстрему: Считает ли шеф департамента приемлемым, что научно-исследовательские работы в шведских университетах финансируются иностранными военными ведомствами?. (Имелись в виду заказы министерства обороны США.) Ответ главы департамента не удовлетворил фракцию СДРПШ и вызвал внесение резолюции порицания.
В скандинавских парламентах созданы постоянные комиссии (комитеты), на которые возложена задача быть постоянно в курсе текущей деятельности правительств в области внешней политики и состояния международных отношений. От этих органов, когда вопрос имеет особо важное значение, правительства должны получать предварительное согласие на их действия. Внешнеполитические комиссии (комитеты) в Дании, Норвегии и Исландии являются внутренними органами парламентов - их постоянными комиссиями (комитетами). В Швеции же парламент образует особый орган с самостоятельным статусом.
В указанные контрольные органы избираются наиболее видные деятели политических партий, а в шведский внешнеполитический комитет по должности также входит тальман - председатель риксдага. Но никогда в данные органы не включаются представители от левых социалистов и коммунистов, так как они объявляются нелояльными.
Но она же дает возможность реже выносить на пленарные заседания вопросы внешней политики.
На внешнеполитический комитет Швеции возложена также обязанность в случае войны принимать решение о передаче полномочий риксдага его военной делегации. В такой ситуации заседание комитета созывает тальман, он же руководит его работой.
В случае опасности начала войны для принятия указанного решения приглашается премьер-министр. Сложность рассмотрения иностранных дел и желание повысить компетентность депутатов в них привели к созданию в норвежском стортинге секретариата по международным вопросам, состоящего из профессионалов, для оказания квалифицированной помощи его комитетам, депутатам и парламентским делегациям в международных и региональных организациях.
На основе изложенного можно, по-видимому, сделать вывод о более широком парламентском контроле в области внешней политики по сравнению с рядом других стран, где он довольно ограничен. Однако в целом эти права скандинавских парламентов ни в коей мере не сравнимы с их широкими полномочиями в области законодательства и финансов.
Другим видом полномочий являются права парламента в области обороны. Эти вопросы в наименьшей степени решаются парламентами во всех странах.
Скандинавские парламенты обсуждают вопросы войны и мира, одобрения международных договоров военного характера, определения контингента вооруженных сил, использование этого контингента и вооружений за пределами страны, допущение иностранных вооруженных сил и вооружений иностранных государств на территорию страны, выделение ассигнований на военные нужды и контроль за их расходованием, обсуждают меры по разрядке международной напряженности.
Конституция Дании 1915 г. устанавливала, что король не может без согласия фолькетинга объявлять войну и заключать мир. Действующая Конституция содержит иную формулировку: за исключением случаев обороны от вооруженной агрессии против государства или датских военных сил, король не может без согласия фолькетинга применять вооруженные силы против иностранного государства.
Меры, принятые королем согласно настоящему постановлению, должны быть тотчас же поставлены на рассмотрение фолькетинга. Если фолькетинг не заседает, он должен быть немедленно созван на сессию. Такой подход связан с присоединением Дании к ООН и принятием обязательства не применять вооруженные силы, за исключением случаев обороны и участия в коллективных санкциях по решению Совета Безопасности ООН.
Но в первом случае требуется одобрение принятых правительством мер, во втором - получение предварительного согласия парламента59. При этом нападением на датские вооруженные силы, находящиеся вне территории государства, считается нападение на датские самостоятельные формирования вне зависимости от того, находятся ли они под датским или международным командованием. Хотя формально по Конституции Норвегии право объявлять войну для обороны и заключать мир принадлежит королю как верховному главнокомандующему вооруженными силами и согласия стортинга на это не требуется, фактически указанные вопросы перешли в ведение парламента, поскольку без его решения не могут изменяться контингент вооруженных сил и выделяться необходимые ассгинования.
Конституция не разрешает использовать норвежскую армию или отдельные ее соединения на службе иностранного государства и требует для введения иностранных войск, кроме вспомогательных сил для защиты от нападения, согласия стортинга.
Если говорить о военных договорах, то все они, в том числе договоры о вхождении в НАТО, передавались на утверждение парламентов Дании, Исландии и Норвегии. Правящие круги этих стран рассматривают участие в НАТО как краеугольный камень своей политики.
Швеция, как известно, является страной, которая проводит политику свободы от союзов в мирное время при нейтралитете во время войны. Тем не менее Форма правления содержит главу Война и опасность войны, в которой предусмотрены меры, принимаемые при нападении на страну или непосредственной опасности войны. В таких случаях должен немедленно созываться риксдаг, если в это время не проходит его сессия. Однако Конституция допускает возможность передачи функций риксдага специально созданному минипарламенту - военной делегации, в которую риксдаг избирает, помимо тальмана, 50 депутатов на основе пропорционального представительства.
Делегация замещает парламент, если он не может функционировать. Правительство обязано испрашивать согласие риксдага и на заключение мира, но может подписать соглашение о прекращении огня в том случае, когда отсрочка заключения соглашения грозит опасностью для государства (§ 9 главы 13 Формы правления).
Несмотря на то что парламентам принадлежит право решать вопрос о военных ассигнованиях и контролировать их использование, этот контроль в силу секретности является минимальным. В Дании, Норвегии и Исландии значительная часть ассигнований поступает в распоряжение командования НАТО и поэтому находится вне парламентского контроля60.
В течение длительного времени военные вопросы почти не выносились на рассмотрение парламентов. Но из-за огромной важности обеспечения мира и международной безопасности эти вопросы в последнее время оказались предметом пристального внимания парламентариев и все чаще стали обсуждаться на сессиях. По решению скандинавских парламентов не допускается размещение на их территориях ядерного оружия и вооруженных сил других государств, принимаются резолюции о превращении всего севера Европы в зону, свободную от ядерного оружия, об отказе от участия в программе СОИ. Парламенты приняли законы, запрещающие продажу оружия в зоны боевых действий и в страны, где происходят внутренние конфликты, и т. д. При этом часть подобных решений принимается вопреки воле правительств.
Так, в 1988 г. фолькетинг по предложению оппозиции принял закон, запрещающий посещение датских портов иностранными судами с ядерным оружием на борту. Значительно чаще парламенты стали заслушивать отчеты правительств по указанным вопросам.
Таким образом, хотя компетенция парламентов Скандинавских стран в области обороны и внешней политики ограничена, они в последнее время, наряду с парламентским контролем, стали значительно чаще использовать свои широкие законодательные и финансовые права для усиления влияния на правительственную деятельность в указанных областях. :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Конституционные реформы в Скандинавии

Поскольку основные принципы парламентаризма в 1917-1940 гг. не нашли отражения в конституциях Скандинавских стран и не все были воплощены на практике, борьба за конституционные реформы в Дании и Швеции после окончания Второй мировой войны возобновилась.
В Дании эта борьба была затруднена сложным порядком изменения Конституции, требовавшим ее принятия или внесения в нее изменений ригсдагом двух созывов, одобрения на референдуме не менее чем 45 % избирателей и утверждения королем, который имел право абсолютного вето. Так как ландстинг и король всячески препятствовали демократизации политических институтов, то нужно было стечение различных обстоятельств, которые бы благоприятствовали принятию новой Конституции.
Такие обстоятельства сложились в конце 40 - начале 50-х годов XX столетия, когда в реформе Конституции оказались заинтересованными различные политические силы.
Прогрессивные силы добивались создания для народа реальной возможности участия в решении государственных дел, демократизации порядка формирования и структуры высшего представительного органа, расширения форм контроля парламента за исполнительной властью, введения принципа ответственности правительства перед парламентом. Компартия выступала также за установление республиканского правления. Что касается СДПД, то она не требовала ликвидации монархии, а соглашалась на ее ограничение.
Обе партии настаивали на закреплении в новой Конституции демократических прав и свобод, в том числе социальных50.
Но во внесении в Конституцию иных существенных изменений оказались заинтересованными и правые силы. Они отражали интересы определенных слоев общества, связанных с иностранным капиталом, которые требовали включения в основной закон положений, допускающих ограничение прав государственных органов Дании в пользу наднациональных властей.
Еще одной причиной, подталкивавшей правые круги на реформу Конституции, было стремление избежать кризиса престолонаследия, чтобы сохранить монархию как определенный гарант существующей системы51.
В ходе конституционной борьбы депутатам буржуазных партий удалось нейтрализовать требования левых сил о раздельном голосовании различных статей проекта Конституции. И на референдуме избиратели также были поставлены перед выбором - отклонить проект либо принять его без всяких изменений, что предопределило исход голосования.
В новой Конституции, принятой 5 июня 1953 г., следует выделить две группы изменений: 1) закрепившие уже сложившуюся практику и 2) носящие реформаторский характер. К первой группе относятся нормы, ограничивающие королевские прерогативы в пользу парламента и правительства Они юридически закрепили верховенство парламента в системе высших органов государства, расширение его законодательных прав и прав в области финансов, обороны и внешних сношений, сложившиеся уже формы контроля парламента за правительством.
Реформаторские изменения были довольно значительны. К ним относится демократизация порядка формирования и структуры парламента Был ликвидирован имущественный ценз.
Хотя Конституция еще допускала возможность лишения избирательных прав лиц, находившихся на общественном призрении, принятый сразу же после вступления ее в силу избирательный закон не содержал таких ограничений. До 23 лет был снижен избирательный ценз.
Конституция подвела итог 50-летней борьбы за ликвидацию ландстинга, закрепив однопалатный парламент, получивший наименование нижней палаты - фолькетинг. Однако желание правящих кругов иметь определенный тормоз в деятельности парламента нашло свое выражение во введении института прав меньшинства, который предоставлял возможность меньшинству депутатов отсрочивать принятие тех или иных законопроектов или выносить их на референдум.
Конституция расширила формы контроля парламента за исполнительной властью. В соответствии с § 38 правительству вменялось в обязанность ежегодно отчитываться перед фолькетингом о своей деятельности, а также докладывать о предполагаемых мероприятиях на следующий парламентский год.
Была введена политическая ответственность правительства перед парламентом наряду с сохранением юридической ответственности, закреплен институт омбудсмана для контроля за законностью гражданской и военной администрации.
Неприкосновенность фолькетинга определяется § 34 Конституции, который объявляет государственной изменой любое покушение на его безопасность и свободу, а равно любое выполнение такого приказа. Усилена неприкосновенность депутатов.
Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что принципы парламентаризма найти свое полное выражение и конституционное закрепление в Дании только на современном этапе.
Одним из основных требований прогрессивных сил страны было обеспечение активного участия граждан в государственной жизни. Но оно нашло слабое отражение в Конституции.
Единственной формой такого участия стало введение референдума по законодательным и другим вопросам, проводимого по решению парламента.
Правящим кругам Дании удалось добиться включения в Конституцию § 20, допускающего передачу некоторых полномочий государственных органов наднациональным властям (международным органам). Указанный параграф может быть использован не только для ограничения прав отдельных органов, в том числе парламента, но и вообще для существенного ущемления государственного суверенитета Дании.
При этом требование квалифицированного большинства в фолькетинге для принятия законов такого рода может быть обойдено (и это имело место на практике) передачей правительством законопроекта на референдум.
В отличие от Дании конституционные реформы в Швеции проводились не одновременно, а в несколько этапов. Первая из них, осуществленная в 1969 г., затронула лишь часть вопросов, создав определенные трудности юридического характера.
Как указала историк Х.А. Каллус, исследовавшая этот вопрос, трудности возникли и в связи с тем, что к старым конституционным актам, на основе которых производилось разделение власти между риксдагом и королем, пытались приспособить принципы буржуазно-парламентарного строя.
Как отметила она далее, то, что это окончится неудачей, было заранее известно и самим реформаторам52.
В материалах конституционной комиссии говорилось, что Конституция целиком устарела потому, что важнейшей ее чертой является дуализм, а такое положение лишено теперь реального значения53.
Именно поэтому почти сразу же после принятия закона 1969 г. возникла необходимость в полной конституционной реформе, которая была проведена в 1974 г. В более поздние годы преобразования были продолжены.
Определяя значение проведенных в Швеции в современный период конституционных реформ, следует отметить, что по сравнению с датскими они носили более глубокий и полный характер, в них четче выражены принципы парламентаризма54. С одной стороны, это было связано с тем, что прежняя конституция действовала более 160 лет и в значительной мере устарела, а с другой - с тем, что реформа проводилась в условиях более высокой активности прогрессивных сил страны.
Характеризуя существо конституционных реформ в Швеции, можно выделить три группы изменений:
1) закреплявшие уже имевшие место изменения на практике, в том числе формирование правительства на основе соотношения сил в риксдаге, переход полноты законодательной власти к парламенту;
2) конституционные новеллы: ликвидация верхней палаты риксдага, изменение его структуры, лишение короля его прерогатив, передача части из них председателю парламента - тальману и др.;
3) редакционные поправки.
В ходе реформы дебатировался вопрос о судьбе монархии. Последовательно за ее ликвидацию выступала только Левая партия - коммунисты, предлагавшая передать представительские функции монарха председателю риксдага - тальману. Критикуя проект новой Формы правления, коммунисты заявляли, что в предлагаемом проекте формальные обязанности короля ограничиваются. Положение главы государства становится еще более символическим.
Но это не изменяет идеологической роли монархии: король остается выразителем и носителем реакционной идеологии. Сохранению монархии способствовало то, что лидеры СДРПШ не выступили за ее ликвидацию, что было логическим продолжением их позиции социального мира, примирения антагонистических противоречий.
Правые же партии не только добивались сохранения монархии, но и всячески стремились к тому, чтобы избежать кризиса престолонаследия, требовали предоставления права наследования престола как по мужской линии, так и по женской55.
В результате развернувшейся вокруг формы правления борьбы монархия сохранилась, но стала чисто символической. При этом права короля в законодательной области перешли к риксдагу, а в исполнительной - к правительству.
Указанные преобразования частично отражают конституционную практику, а частично носят реформаторский характер, поскольку пошли значительно дальше нее. Реформа довела эту, одну из важнейших, черту парламентаризма до своего логического предела.
В других Скандинавских странах такого полного ограничения королевской власти не наблюдается.
Колебания по вопросу о монархии, возникшие в ходе обсуждения проекта Конституции, отразились в отмене § 9 Акта о престолонаследии, который предоставлял риксдагу право избирать новую королевскую династию в случае кризиса престолонаследия. Это означало, что при возникновении подобной ситуации вновь вставал вопрос о форме правления.
Второй новеллой Конституции было усовершенствование порядка формирования риксдага и органов местного самоуправления. Перед конституционной комиссией был поставлен вопрос о возможности введения мажоритарной избирательной системы в целях установления большей связи между избирателями и депутатами.
Однако буржуазные партии, понимая, что эта система максимально выгодна самой большой партии - СДРПШ, не только настояли на сохранении пропорциональной избирательной системы, но и добились введения норм, обеспечивающих еще большую пропорциональность с помощью так называемых общенациональных, или уравнивающих, мандатов при ограничении в то же время возможностей для представительства небольших по численности партий56. Форма правления 1974 г. снизила избирательный возраст до 18 лет.
Важной новеллой действующей Конституции было изменение структуры риксдага. Вначале недовольство широких кругов двухпалатной системой было смягчено упразднением имущественного ценза при выборах в верхнюю палату. Существование двухпалатной системы было ослаблено и созданием общих для обеих палат постоянных комиссий, совместным голосованием по финансовым вопросам и по законодательным (в случае разногласий между ними), наличием одинаковой компетенции.
Оставался различным, однако, срок их полномочий.
В свое время Г. Кельзен отмечал, что две палаты должны образовываться в соответствии с различными принципами, чтобы одна из них не представляла бесполезного дубликата другой. Если одна палата безупречно демократична, другая должна в чем-нибудь не иметь демократического характера57. При сложившейся в Швеции расстановке политических сил в установлении однопалатной системы оказались заинтересованными различные политические партии.
Коммунисты при всех обстоятельствах выступали за однопалатный риксдаг. Но в Швеции, где самой крупной партией является СДРПШ, определенное значение имело то, что двухпалатная система укрепляла именно ее положение.
Это подтверждал состав верхних палат в послевоенные годы. В случае прихода к власти после очередных выборов в нижнюю палату буржуазные партии неизбежно столкнулись бы с оппозицией в верхней палате, в которой состав из-за 8-летнего срока полномочий депутатов обновлялся медленнее.
Поэтому буржуазные партии также поддерживали реформу структуры риксдага.
Премьер-министр социал-демократ Т. Эрпандер вынужден был признать заинтересованность СДРПШ в существовании верхней палаты: Разные сроки выборов в Первую и Вторую палаты риксдага затрудняли возможности оппозиции (буржуазным партиям. - М. М.) пробиться к власти. Фактически ей надо было два раза подряд одерживать победу на выборах, чтобы свергнуть социал-демократов58.
Но руководство СДРПШ не могло не считаться с общими демократическими требованиями и настроениями избирателей59.
В результате реформы 1969 г. риксдаг стал однопалатным и избирался сроком на три года в составе 350 депутатов. Согласно Форме правления 1974 г. в него избираются 349 депутатов60.
Но в отличие от Дании установление однопалатного парламента в Швеции вначале не повлекло введения института прав меньшинства. Только после прихода к власти буржуазных партий в 1979 г. было внесено изменение в Форму правления (§ 15 гл.
8), согласно которому этот институт может применяться в отношении конституционных законопроектов. По требованию меньшинства они должны выноситься на референдум после принятия их первым риксдагом.
Такое отношение к этому институту буржуазных партий объясняется тем, что именно они, как правило, оказываются в меньшинстве в парламенте и могут теперь прибегать к нему в борьбе с неугодными им конституционными предложениями СДРПШ.
К числу изменений, связанных с внутренней структурой риксдага, относится увеличение числа постоянных комиссий в целях улучшения его законодательной работы и усиление контроля за деятельностью правительства и его администрации.
Новая Форма правления и Акт о риксдаге четко определяют место парламента Швеции в системе государственных органов. Он признается самым высшим органом государства Это нашло отражение в предоставлении риксдагу неограниченных полномочий в области законодательства и финансов, в расширении его прав в области внешней политики и обороны, в установлении права риксдага самому избирать премьер-министра и утверждать сформированное им правительство, в расширении форм парламентского контроля за деятельностью правительства, в установлении его ответственности перед риксдагом и др.
Касаясь этого вопроса, О. Нюман пишет, что Форма правления создала возможность истечения всей государственной власти от риксдага Данная власть должна в конечном итоге быть основанной либо на конституции, принятой риксдагом, либо на решениях риксдага, основанных на конституции С точки зрения конституционных принципов не может быть, гак сказать, автономной государственной власти61 Представляется, что автор отрицает принцип разделения властей, провозглашенный современной теорией.
В соответствии с новой Формой правления 1974 г. было ликвидировано ограничение прав риксдага по законодательному регулированию экономических отношений, что явилось правовым оформлением уже сложившейся к тому времени практики Но новая Конституция пошла дальше в этом вопросе, установив, что законодательствует один риксдаг Тем самым исполнительная власть потеряла право вето в отношении принятых парламентом законов.
Форма правления сохранила внесенные в прежнюю Конституцию изменения о допущении передачи законодательных и иных прав риксдага и других государственных органов международной организации или международному суду с оговоркой (в соответствии с нейтральной политикой государства), что такая передача может иметь место лишь для целей мирного сотрудничества Такие решения принимаются на основе той же процедуры, которая установлена для конституционных законопроектов (§ 5 главы 10)62.
По Конституции допускается передача прав риксдага (кроме права вносить изменения в конституцию и Избирательный закон) военной делегации риксдага в случае войны или опасности воины Эта делегация представляет собой как бы мини-парламент В нее избираются тальман риксдага и 50 других членов по правилам пропорционального представительства политических партий в парламенте
Форма правления 1974 г. юридически закрепила существование такого органа, как правительство, которое прежней конституцией не признавалось. Она четко определила взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, установив формирование правительства риксдагом и его подчиненность и подотчетность риксдагу. Она ввела такой порядок формирования правительства, который значительно отличается не только от прежнего порядка, но и от существующего в большинстве других стран.
Если ранее оно формально назначалось королем, а фактически формировалось лидером партии или блоком партий, победивших на выборах, то теперь премьер-министр непосредственно избирается на сессии риксдага по предложению его председателя - тальмана, согласованному с лидерами парламентских фракций. Как уже отмечалось, состав образованного им правительства также нуждается в парламентском одобрении.
Правительство стало ответственным перед риксдагом и может быть свергнуто принятием резолюции порицания.
В новую Форму правления включены специальные главы Финансовая власть и Контрольная власть, в которых были объединены все используемые риксдагом средства контроля за деятельностью правительства, администрации, судебных органов и органов местного самоуправления, а также государственных акционерных обществ.
Наконец, к числу важных конституционных изменений следует отнести полную передачу в руки правительства принадлежащих ранее королю полномочий по осуществлению исполнительной власти. Он признается теперь только главой государства.
Фактически такая передача соответствует сложившейся в большинстве государств конституционной практике. Но в отличие от Швеции в других парламентарных монархиях многие прерогативы формально сохраняются за королем, и он по-прежнему считается главой исполнительной власти.
Таким образом, в Швеции на современном этапе принципы парламентаризма нашли свое наиболее полное выражение. Воплощение в Конституции принципов парламентаризма означает, что Форма правления 1974 г. приобрела последовательно монистическую направленность, в то время как Форма правления 1809 г. основывалась на дуалистической системе63.
Что же касается участия граждан в решении государственных дел, то в этом направлении конституционная комиссия не внесла никаких предложений. Применявшийся ранее референдум по-прежнему имел консультативный характер.
Лишь принятый в 1979 г. закон ввел референдум по конституционным вопросам по требованию меньшинства депутатов риксдага, но и этот референдум является обязательным только при отрицательном результате голосования.
В Норвегии таких широких конституционных преобразований не проводилось. Однако в действующую Конституцию 1814 г. были внесены существенные изменения и дополнения.
Во избежание кризиса престолонаследия и в целях сохранения монархии конституционным законом 1990: 550 в Норвегии теперь Конституция (§ 3) допускает наследование престола как по мужской, так и по женской линии по принципу первородства.
Хотя в этот период не вносились какие-либо изменения, направленные на ограничение прерогатив короля, на практике большинство его полномочий в сфере исполнительной власти перешло к правительству. Те же, что остались за монархом, он осуществляет по рекомендации правительства или премьер-министра. Король уже давно не использует свое право вето в отношении принимаемых стортингом законопроектов, поэтому законы принимает один парламент.
Король не издает в период между сессиями стортинга постановлений по экономическим вопросам. В случае необходимости правительство предпочитает прибегать к созыву внеочередной сессии парламента.
Во время открытия его очередных сессий монарх в своей тронной речи излагает правительственную программу на очередной период.
Конечно, было бы неверным считать, что у него остались только представительские функции. Формирование правительства в Норвегии не является формальным актом, так как ни одна парламентская группа (фракция) не обладает абсолютным большинством мест в стортинге.
В силу этого именно с участием короля осуществляется процесс подбора кандидатуры премьер-министра и образование кабинета. Король оформляет решения правительства в Государственном совете, который он возглавляет и куда входит наследник престола.
Права короля Норвегии являются резервным оружием на случай критических ситуаций.
В реальной конституционной практике на первом месте в государственном механизме Норвегии находится стортинг. Но из-за различных исторических и политических причин, в силу получения кабинетом большинства королевских прерогатив образовался определенный баланс властей - стортинга и правительства с перевесом в пользу законодательной власти.
Права стортинга по Конституции (§ 75) изменились незначительно. Однако они были определены достаточно широко и в прежней редакции основного закона.
Вследствие же серьезных демократических реформ избирательного права состав стортинга значительно пополнился за счет депутатов от левого крыла, что не могло не сказаться на его деятельности, усилении парламентского контроля за правительством и его администрацией. Так, в 1993 г. внешнеполитический и конституционный комитет стортинга был преобразован во внешнеполитический, но одновременно был образован контрольный и конституционный комитет, который должен был контролировать всю деятельность исполнительной власти, помимо того, что ранее контроль за текущей деятельностью правительства возлагался на протокольный комитет одельстинга.
Что касается политической ответственности кабинета или отдельных глав департаментов, то в целом резолюции недоверия (порицания) не вошли в парламентскую практику. Как правило, правительство само подает в отставку, если начинает сталкиваться с постоянным негативным к себе отношением со стороны парламента.
Отмечая, что Конституция не закрепляла принципы парламентаризма, норвежский ученый А. Флифтер пишет, что все они получили отражение в конституционных соглашениях, т. е. осуществлялись на практике64.
Тем не менее, указывая, что основные принципы парламентаризма (формирование правительства на парламентской основе, политическая ответственность правительства перед стортингом, предоставление монарху лишь ограниченных прав в исполнительной сфере деятельности) не нашли отражения в Конституции, норвежские государствоведы Ахенхоуг, Моргенстирн, Кастберг, Флифтер и другие все же отмечали закрепление в Конституции отдельных новелл, направленных на усиление роли стортинга в законодательной сфере и в области контроля за деятельностью правительства, ослабление роли монарха65.
Из всех Скандинавских государств только Исландия является по форме правления парламентарной республикой после разрыва унии с Данией и провозглашения независимости страны.
Из-за подчинения Дании, а затем установления унии с ней исландцы видели в парламенте - альтинге - главного представителя своих национальных интересов. Хотя после оформления унии Исландия была провозглашена самостоятельным государством, сохранилась ее зависимость от Дании, так как исполнительная власть - наместник короля и правительство - подчинялась датской короне.
В связи с оккупацией Дании гитлеровскими войсками альтинг стал основным органом страны в решении государственных дел.
Поэтому после разрыва унии Конституция Исландии 1944 г. закрепила верховенство альтинга в системе высших государственных органов, наделив его неограниченной законодательной компетенцией, широкими финансовыми правами и обеспечив ему контроль за исполнительной властью. Несмотря на то, что президент признается главой исполнительной власти и возглавляет Государственный совет (т. е. правительство под председательством президента), фактически этот орган лишь оформляет решения правительства, как и в других парламентарных государствах. Правительство формируется на основе соотношения сил в парламенте и ответственно перед ним.
В силу незначительности роли президента вокруг его выборов, которые осуществляются непосредственно населением, не возникает политических страстей Чаще же всего выборы вообще не проводятся, поскольку по Конституции при выдвижении одного лица на этот пост оно автоматически считается избранным66.
Сказанное позволяет отнести Исландию к государствам с режимом парламентского правления, при котором действуют основные принципы парламентаризма.
В связи с этим необходимо обратить внимание на высказывание М А. Крутоголова, который считал, что Конституция Исландии установила республику с полупрезидентской формой правления.

Механизм подготовки и принятия законопроектов

Более близки к правильной оценке механизма подготовки и принятия законопроектов и других парламентских решений те скандинавские авторы, которые считают его средством достижения консенсуса различных политических сил, на основании чего они и говорят о консенсуальной модели парламентаризма. При этом Э. Эйнхорн и Дж.
Лоуг, заявляя, что консенсуальная модель предполагает разделение власти (между партиями), ее рассредоточение, распределение и формальное ограничение, утверждают, что это приводит к ограничению власти Ограничение власти принимает, по их мнению, следующие формы.
а) правительство формирует партия меньшинства, зависящая от парламентской поддержки других партий. Ведущая партия коалиции вынуждена учитывать мнение своих партнеров по коалиции;
б) решения подготавливаются на корпоративной основе - путем консультации с различными заинтересованными группами;
в) права парламентского большинства могут быть ограничены процессуально, в том числе с помощью института прав меньшинства. Что касается распределения власти, то она усиливается пропорциональной системой выборов120.
И в самом деле, отработанный в Скандинавских странах механизм подготовки и принятия законопроектов и других решений в целом основан на консенсусе, что обеспечивает их спокойное прохождение в парламентах. И на это указывают многие скандинавские авторы
Применительно к Дании М. Педерсен отмечал солидарный характер принятия политических решений в 1970-е годы на основе партийных соглашений121. После нескольких лет разногласий между правительством и оппозицией вновь достигнуто соглашение по основным политическим вопросам.
Хотя указанный Эйнхорном и Лоугом механизм достижения консенсуса и является существенным, но этим все не исчерпывается. Консенсус законодательной деятельности достигается также и путем согласования решений по экономическим и социальным вопросам на основе трехстороннего сотрудничества (правительства, объединений предпринимателей и профсоюзов), привлечения оппозиционных партий, особенно при социал-демократических правительствах, в комитеты по подготовке правительственных законопроектов, отказа правительства от давления на депутатов, в том числе от постановки вопроса о доверии в связи с законопроектами, а также от права вето, права принятия законов, направленных на сглаживание социальных противоречий и повышение эффективности существующей системы хозяйства.
При подготовке важных правительственных законопроектов для согласования позиций правящих и оппозиционных партий в соответствующие правительственные и административные подготовительные комитеты привлекаются представители фракций оппозиционных партий.
Сильное влияние на судьбу законопроектов оказывают постоянные комиссии, особенно в Швеции. Стабильный состав депутатов, помощь клерков, как правило служащих в правительственных или судебных учреждениях, право привлечения квалифицированных экспертов, истребования любой необходимой информации и документов - все это делает постоянные комиссии органами, имеющими реальную возможность не только определять судьбу переданных на их рассмотрение законопроектов, но и самим (как в Швеции и Норвегии) подготавливать законопроекты.
Значение комиссионной стадии обсуждения законопроекта усиливается практикой рассмотрения в парламенте текста, подготовленного именно комиссией. Как писал Андрéн, дебаты в парламенте по важным вопросам имеют небольшое значение в решении судьбы законопроекта, подлинные решения уже были приняты в комиссиях, которые, будучи связаны фактически тем, что в них партии представлены пропорционально, отражают совершенно полностью риксдаг в целом.
Только в исключительных случаях, когда комиссия при решении вопроса раскалывается и не следует партийной линии, обсуждение в палате может быть решающим122.
В отличие от Швеции и Норвегии роль комиссионной стадии обсуждения слабее в Дании и Исландии. После первого чтения, заключающегося в предварительном ознакомлении и обсуждении основных положений законопроекта, рассматривается вопрос о целесообразности его направления в комиссию.
На стадии второго чтения фолькетинг решает, какой текст он будет обсуждать - первоначальный или представленный комиссией. Комиссии, в том числе постоянные, правом законодательной инициативы не обладают.
Обычно прения по законопроекту не играют существенной роли, если в комиссии достигнуто согласованное решение путем компромисса между основными буржуазными и социал-демократической партиями. Но нередки и случаи бурных обсуждений по наиболее важным вопросам123.
В отличие от многих других стран порядок обсуждения законопроектов на пленарных заседаниях скандинавских парламентов характеризуется демократичностью. Правила процедуры не предусматривают многих способов ограничения и прекращения прений, разработанных регламентами или практикой других парламентов, таких, как предварительный вопрос, голосование без прений, кенгуру, гильотина и других, которые используются правящей партией для облегчения прохождения правительственных предложений.
Предполагается, что депутат высказывает на пленарных заседаниях свое мнение на основе своего свободного усмотрения. Однако, как и в других странах, депутат связан партийной дисциплиной, обязательствами перед лоббистами, а также жесткими требованиями соблюдения государственной тайны, особенно по вопросам внешней политики.
Для процедуры обсуждения и прекращения прений определенное значение имеет институт прав меньшинства, предусмотренный конституциями Дании и Швеции после ликвидации двухпалатной структуры парламентов и используемый оппозиционными партиями против неугодных им правительственных предложений124. Согласно § 41 Конституции Дании две пятых депутатов фолькетинга могут потребовать отсрочки третьего чтения законопроекта на 12 будних дней.
Но это не касается следующих законопроектов: об отчуждении собственности, предоставлении гражданства и законопроектов, признанных срочными, а также финансовых и налоговых.
С целью затруднить принятие законопроектов об ограничении основных прав и свобод, закрепленных в Форме правления Швеции, § 12 главы 2 этого документа допускает по требованию не менее 10 депутатов отсрочки на 12 месяцев обсуждения законопроекта с того момента, когда он с заключением постоянной комиссии поступил на второе чтение в риксдаг. Такое требование может быть сломлено только большинством - не менее пяти шестых участвующих в голосовании депутатов.
Этот институт в Дании может быть использован и после принятия решения по законопроекту. По требованию 1/3 депутатов фолькетинга в течение трех будних дней после окончательного принятия проекта председатель парламента обязан вынести проект на референдум, если только в течение пяти будних дней фолькетинг не отклонит это требование.
При этом референдум проводится в срок от 12 до 18 дней со дня опубликования законопроекта. Он считается отклоненным, если против него проголосуют большинство участвующих, но не менее 30 % всех избирателей.
Не допускается проведение референдумов по таким вопросам, как финансовые и налоговые, об отчуждении собственности, выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров.
В Швеции референдумы по требованию меньшинства депутатов допускаются только по конституционным вопросам. Поправкой к § 15 главы 8 Формы правления по предложению десятой части членов риксдага и решению не менее чем 1/3 всех депутатов тальман обязан вынести конституционный законопроект, принятый одним риксдагом, до его обсуждения вторым риксдагом, на референдум, который проводится одновременно с выборами в риксдаг нового созыва.
Законопроект считается отклоненным, если против него проголосуют большинство избирателей. Но если законопроект на референдуме будет поддержан, то это не значит, что тем самым решена его судьба, так как окончательно вопрос решает риксдаг нового созыва.
Прения прекращаются по решению председателя парламента (в стортинге - председателя каждой из его частей), согласованному с лидерами партийных фракций. Решение по простым законопроектам принимается большинством участвующих в голосовании.
Но в парламенте Норвегии в случае разногласий между лагтингом и одельстингом законопроект принимается квалифицированным большинством объединенного стортинга - двумя третями голосующих. При таком положении правительство не может диктовать свою волю стортингу, так как обычно не располагает в нем подобной поддержкой.
Конституционные же законопроекты принимаются парламентами двух созывов, при этом квалифицированное большинство в 2/3 требуется только в Норвегии, где к тому же такие законопроекты не должны приниматься на последней сессии стортинга. В Швеции между принятием такого проекта и выборами должно пройти не менее 10 месяцев.
Исключение из правила допускается по решению не менее 5/6 депутатов. Только в Дании и Исландии принятие конституционного законопроекта одним парламентом требует его роспуска и назначения новых выборов.
Но роль депутатов скандинавских парламентов все же не так велика, как это может показаться на первый взгляд. Большинство важных решений принимаются, не достигая стен парламентов.
Во-первых, все труднее становится управлять чиновничеством, когда объем информации, необходимой для принятия парламентского решения, становится очень большим. Отсюда возрастание мнения администраторов и экспертов по направляемым в парламент делам. Хотя в Скандинавских странах для высшей бюрократии закрыт доступ в сферу политики, она стабильна из-за несменяемости высшего чиновничества, рекрутируется в основном из буржуазной среды, лиц свободных профессий и связана с ними корнями, сознанием и в соответствии с этим определяет судьбу подготавливаемых законопроектов.
Во-вторых, бюрократия научилась весьма ловко запутывать вопросы, превращать простые в сложные, если ей это выгодно. Перед ее напором пасует не только парламент, но и правительство.
В-третьих, большое значение в судьбе законопроектов, бюджета и других важных вопросов имеют группы давления, или заинтересованные организации. Это не лоббизм, характерный для многих стран, так как в данном случае речь идет о коллективных интересах определенных социальных и политических сил, поскольку само правительство или какой-либо департамент (министерство) направляют подготавливаемые законопроекты в эти организации для выяснения их мнения.
Правда, официально часть опрошенных журналистами чиновников заявляют о неуместности или бесполезности своего сотрудничества с группами давления, но, видимо, потому, что их не устраивает влияние социал-демократов и профсоюзов на характер принимаемых решений. Таким образом, парламенты чаще всего просто санкционируют представленные законопроекты, прошедшие к тому же через постоянные комиссии.
Но иногда прения в парламенте бывают довольно острыми, особенно тогда, когда обсуждаемый законопроект затрагивает интересы различных группировок противостоящих друг другу сил. Интересен в этом отношении давний пример острой дискуссии, проходившей в стортинге в 1972 г. по законопроекту, допускавшему разведку и эксплуатацию открытых в прибрежном шельфе Норвегии нефтяных месторождений иностранным капиталом. В прениях выступили почти все депутаты.
Победу одержали те круги национальной буржуазии, которые были заинтересованы в развитии отечественной нефтеперерабатывающей и химической промышленности125.
В процессе принятия решения по законопроектам и другим делам правительство почти не прибегает к такому весьма распространенному в других странах средству воздействия на депутатов, как постановка вопроса о доверии в связи с рассматриваемым вопросом126, нередко заставляющему депутатов в других странах идти на поводу правительства из опасения досрочного роспуска парламента. Это предоставляет партийным фракциям большую свободу действий при голосовании по предложениям скандинавских правительств.
Выработка компромиссных решений еще на стадии подготовки их в различных правительственных комитетах, учет мнений заинтересованных групп, которым проекты направляются на заключение, доработка их в парламентских комиссиях, где также согласовываются различные точки зрения, способствует тому, что конфликты между законодательной и исполнительной властью крайне редки. Поэтому последняя не использует и предоставленное ей право вето (в Швеции оно вообще было отменено Формой правления 1974 г.). Указанное право перестало быть средством давления со стороны правительства на парламент.
Даже при принятии неугодного правительству парламентского решения оно также не идет на применение права вето, подчиняясь принятому решению.
Несколько слов следует сказать о процедуре утверждения протоколов пленарных заседаний. Каждый выступивший депутат имеет право познакомиться с тем, как записано его выступление, - будь то при обсуждении проекта государственного бюджета, законопроекта, реплик по запросам или по каким-либо другим вопросам. Он подписывает протокол, если согласен с текстом, или вносит в него исправления.
В окончательном виде протокол заседания утверждается парламентом.
Скандинавские парламенты осуществляют широкую деятельность по регулированию различных сторон общественной жизни, прежде всего в законодательной сфере. Обычно за период их полномочий принимается до 700-1000 законов. Конечно, не все они являются новыми законами.
Среди них много дополнений и изменений к прежним нормативным актам. Касаясь Швеции, журнал Нордиск контакт, являющийся органом Северного совета, указал на зыбкую грань между законами и административными актами.
Она проводится таким образом, что область законодательства все более расширяется127. И это было сказано до принятия действующей Конституции 1974 г., которая еще более укрепила законодательную власть риксдага.
В § 1 главы 3 при рассмотрении сущности представительного правления как одной из черт парламентаризма указывалось на четыре главных условия, которым, с нашей точки зрения, должно отвечать подлинное народовластие. К ним относится деятельность государства, в том числе его высшего представительного органа, в интересах народа.
Если подойти с этих позиций к скандинавским парламентам, то можно отметить, что они не отвечают в должной мере такому требованию. Вне зависимости от того, какие партии находились у власти, для парламентов исследуемых стран было характерно в первую очередь приспособление механизма государственного регулирования к интересам и потребностям крупного капитала128. Законодательство этих стран прочно стоит на позициях охраны частной собственности в качестве экономической основы государства. Во всех конституциях содержатся нормы об этом и о возможности принудительного изъятия частной собственности для общественных нужд лишь с выплатой полной компенсации.
Вопросы частнособственнических отношений регламентируются только на основе закона, и это право не может быть делегировано исполнительной власти. По Конституции Дании не разрешается использовать права меньшинства в фолькетинге для вынесения на референдум законопроектов о принудительном отчуждении частной собственности.
Несмотря на длительность правления социал-демократов, национализация в Скандинавских странах осуществлена в незначительной степени. Как отмечал экономист В.В.
Конахин, проводившееся в этих странах огосударствление имело место при чрезвычайных обстоятельствах, требующих прямого государственного вмешательства. Оно осуществлялось сверху в соответствии с интересами крупного капитала129.
Шведская печать признавала, что в период пребывания у власти (1976-1982 гг.) буржуазные правительства в связи с кризисными явлениями в экономике провели через парламент больше законов о национализации, чем это сделали социал-демократические правительства за предшествовавшие годы их правления130.
В Швеции в 1970 г. был создан государственный концерн Статсфёретаг АБ, объединяющий 28 промышленных и научно-исследовательских фирм. А в 1976-1978 гг. путем национализации были образованы государственные компании в легкой, сталелитейной и судостроительной отраслях, оказавшихся фактически без заказов.
После окончания кризиса монополии добивались реприватизации этих отраслей. В последнее время они, однако, создают смешанные компании, идут на интеграцию с государственным сектором в целях реорганизации своего производства, извлечения дополнительных прибылей и осуществления контроля за деятельностью предприятий государственного сектора.
Законодательная и финансовая деятельность скандинавских парламентов направлена на приспособление экономики их стран к требованиям мирового рынка, поощрение экспортных монополий, повышение их конкурентоспособности на мировом рынке, создание льготных условий для наиболее рентабельных компаний, поддержку монополий, оказавшихся в кризисном состоянии, ослабление кризисных явлений в экономике. В современных условиях правящие круги Скандинавских стран стремятся повысить эффективность хозяйства, изменяя традиционные методы управления экономической жизнью своих стран.
В условиях свободной конкуренции экономическая функция государства осуществляется главным образом путем законодательных мер, предусматривающих экономические методы воздействия на хозяйственную жизнь, - через налоговую политику, систему кредитов, государственное субсидирование, обеспечение занятости, поощрение научных исследований, региональную политику.
В 1980-е годы многие юристы, экономисты, политики Запада высказывались за ослабление государственного вмешательства в экономику, но в 1990-е годы волна ультралиберализма пошла на спад. Так, в 1997 г. бывший тогда председателем французского сената Ф. Сегин выступил с призывом прекратить хулу на государство. В роли защитника государственного вмешательства в экономику оказался даже такой традиционный сторонник либерального подхода, как Всемирный банк.
В своем годовом отчете за 1997 г. он признал, что рынок не может развиваться в отсутствии эффективного воздействия на него государства. Пришедшие к власти в ряде стран Европы левые партии прямо заявляли, что к экономической функции государства относятся контроль за ценами, сбалансированная финансовая политика, прежде всего налоговая, защита малоимущих слоев населения.
Даже в США, которые принято считать цитаделью либерального подхода к роли государства, многие экономисты и политики считают, что только оно способно преодолевать экономические кризисы131.
А в Скандинавии регулирующая роль государства никогда после Второй мировой войны не отрицалась, хотя и критикуются отдельные стороны в деятельности государственного механизма, прежде всего налоговая политика скандинавских парламентов и правительств социал-демократов.
Теория этатизма предопределила, что важнейшей чертой правовой системы Скандинавских стран является предоставление государству в лице парламента и правительства широких возможностей для активного воздействия на экономическую жизнь с целью приспособить их экономику к потребностям мирового рынка, изменить инфраструктуру производства, предотвратить возникающие кризисные явления в экономике, уменьшить безработицу, стереть социальные противоречия.
Можно проиллюстрировать это на примере ряда законов, принятых в Швеции за последние десятилетия. Согласно Закону об общем инвестиционном фонде 1979:609 акционерные общества получили право до половины своих прибылей переводить на инвестиционные счета в Госбанке. Эти средства освобождаются от уплаты подоходного налога (§ 3, ч. 4), если они будут использоваться с разрешения правительства или управления рынка труда на цели, указанные в законе: научно-исследовательские работы, обучение работников своих предприятий новым профессиям, содействие экспорту шведских товаров, приобретение основных средств производства, строительство складских помещений в связи с трудностями сбыта товаров и др.
Поощряется и передвижка капитала в наиболее перспективные отрасли (политика структурной перестройки).
Шведское государство, как и другие Скандинавские государства, с 1950-х годов стало активно использовать экономическое программирование в целях повышения эффективности всего хозяйства страны. Выполнение указанных программ в условиях свободной конкуренции обеспечивается путем экономических методов воздействия: регулирования учетной ставки капитала, которая устанавливается риксбанком, находящимся под контролем риксдага и правительства, освобождения от налогов или уменьшения налогообложения компаний, вкладывающих средства в развитие новых перспективных отраслей, в слаборазвитые регионы страны либо регионы с высокой степенью безработицы, регулирования таможенных пошлин, выдачи кредитов и субсидий, особенно в экспортных отраслях, и т. д.
Для обеспечения новых отраслей экономики высококвалифицированной рабочей силой в соответствии с Законом о помощи учащимся государство взяло на себя обязанность за счет бюджета осуществлять переквалификацию лиц, оказавшихся безработными.
Парламент по предложению правительства Швеции сознательно шел на разорение мелких предприятий и мелкого крестьянского хозяйства как нерентабельных, поскольку оно в соответствии с принятыми законами оказывало помощь, предоставляя кредиты и услуги на льготных условиях крупным предприятиям и хозяйствам как рентабельным. В результате такой политики концентрация и централизация производства в Швеции, как и в других Скандинавских странах, выше, чем в крупных странах.
В то же время, когда правительство социал-демократов, как уже отмечалось ранее, внесло в риксдаг законопроект О фондах трудящихся, которым предусматривалось отчисление части прибылей предприятий профсоюзам для приобретения акций предприятии, монополии посчитали эту меру покушением на частную собственность. Буржуазные партии выступили против СДРПШ единым фронтом и сумели в 1976 г. прийти к власти. Принятый после возвращения социал-демократов к власти 21 декабря 1983 г. Закон о фондах трудящихся132 существенно отличался от прежнего проекта: он предусматривал создание пяти региональных фондов трудящихся, находящихся в распоряжении не профсоюзов, а управлений, состоящих из представителей профсоюзов, ландстингов (окружных собраний) и правительства.
Средства фонда, образуемые за счет отчислений от прибылей предприятий и спецфонда Национального пенсионного фонда, могут только частично расходоваться на приобретение акций фирм и компаний (до 8 % их акций). Значительная же их часть может использоваться на оказание помощи нуждающимся, а также предприятиям, испытывающим трудности со сбытом. При этом отчисления в фонды могли осуществляться только до начала 1991 г.
В Швеции действует ряд антитрестовских законов. Так, в соответствии с Законом 1982 г. об ограничении конкуренции запрещаются те формы ограничения конкуренции, которые наносят ущерб внутреннему рынку страны.
Как отмечает шведский юрист У. Берниц, влекущими вредные последствия обычно считаются соглашения, которые обязывают устанавливать фиксированные цены, разделять рынки и определять квоты в производстве товаров, если это имеет экономическую значимость133.
Длительное пребывание у власти СДРПШ не могло не сказаться позитивно на законодательной деятельности риксдага, которая характеризуется социал-демократической доминантой в праве. В экономической сфере это нашло отражение, например, в активных мерах по охране потребителя и окружающей среды. Запрещается реклама, вводящая покупателя в обман, а также продажа опасных или не пригодных к употреблению продуктов. Решение о запрете выносит специальный Коммерческий суд134.
При этом требования к качеству продовольственных товаров очень высокие.
Шведские юристы выделяют законодательство об охране окружающей среды в самостоятельную отрасль права. Нормы этой отрасли включают положения, содержащиеся как в законах общего характера, так и в специальных законах. К ним относятся, например, Закон 1969 г. о защите окружающей среды, Закон 1976 г. о кондициях, Закон 1974 г. о жилищном строительстве.
Они содержат определенные ограничения для промышленной и коммерческой деятельности, требования на получение разрешения для экономической деятельности, запрещение превышать установленные нормы использования химических веществ в сельском хозяйстве и др.Для контроля в этой области создано национальное управление по защите окружающей среды. И хотя проблемы экологии продолжают обостряться, нельзя не отметить позитивного значения принимаемых государством мер.
Пакет принятых риксдагом законов регулирует трудовые отношения. Конечно, основные вопросы трудовой деятельности регламентируются в коллективных соглашениях правительства, центральных объединений профсоюзов и предпринимателей. В соответствии с Законом о совместных решениях в трудовых отношениях135 такие соглашения носят обязательный характер для сторон и не могут включать положений, противоречащих законодательству.
Закон закрепляет право на объединения работников и предпринимателей, право на ведение переговоров между ними, получение профсоюзами сведений о производственной деятельности, участие в толковании договора в случае возникновения конфликтов. В целях достижения классового мира закон устанавливает арбитражный порядок урегулирования разногласий и запрещает забастовки и локауты в тех случаях, когда условия соглашения не нарушаются, в противном случае виновная сторона обязуется Судом по трудовым конфликтам к возмещению причиненного ущерба/
Под давлением трудящихся социал-демократы провели через риксдаг ряд законов, в которых содержатся нормы по охране труда и технике безопасности, гигиеническим требованиям к производству, участию профсоюзов в правлениях акционерных обществ и др. Так, Закон о представительстве в правлениях лиц, служащих в акционерных обществах и экономических объединениях136, предоставил профсоюзам право на участие в правлениях этих обществ и объединений. Однако закон, по существу, дал возможность профсоюзам лишь на получение информации об их деятельности, так как влияние представителей профсоюзов на решение правлений весьма ограниченно.
Во-первых, в правлениях могут участвовать не более двух таких представителей, а во-вторых, § 18 Закона допускает их отстранение от обсуждения вопросов в случае, когда состав правления находится в зависимости от политического соотношения сил среди акционеров и когда для решения правления требуется квалифицированное большинство голосов, т. е. когда голоса представителей профсоюзов могут оказать какое-то влияние на принятие решения. Для Скандинавских стран характерно наиболее прогрессивное, по сравнению с другими странами, социальное законодательство.
Проводя в целом сходную с буржуазными партиями экономическую политику, приходящие к власти лидеры социал-демократии должны учитывать интересы трудящихся, которые составляют их массовую избирательную базу. Поэтому социал-демократические правительства провели через риксдаг комплекс законов социального характера, которые защищают человека от его рождения и до смерти: о помощи родителям на воспитание детей, о пособии по случаю рождения детей, о жилищных пособиях, о страховании по безработице, болезни, потери кормильца, старости и др.
При этом часть страховых фондов пополняется за счет отчислений от прибылей предприятий, часть - из заработной платы работников. Выплачиваемые пособия являются довольно высокими137.
Весьма характерным для шведской политики социального обеспечения является то, что многие виды помощи выплачиваются вне зависимости от дохода: пособие на рождение ребенка, медицинскую помощь в лечебных учреждениях. В отличие от трудовой пенсии, связанной со стажем и заработной платой, народная пенсия выплачивается каждому, достигшему 65 лет. Этот принцип установлен в Законе о всеобщем страховании и Акте о социальных службах138.
Почти вся медицинская служба находится в руках государства, а помощь в частных зубоврачебных кабинетах частично компенсируется из социальных фондов.
За счет государственного бюджета с начала 1970-х годов строились дошкольные учреждения, дома для престарелых, комплексы для престарелых с медицинским обслуживанием и услугами. Однако если пользование первыми двумя видами социальных учреждений осуществляется за весьма умеренную плату, то для последнего установлены весьма высокие ставки139.
В то же время следует отметить, что в кризисных ситуациях, при приходе к власти буржуазных партий, последние стремились преодолевать негативные явления в экономике частично путем некоторого снижения социальной помощи и заработной платы. Так, за 1980-1982 гг. правительства буржуазных партий внесли в риксдаг пакет экономических и социальных законопроектов, являвшихся по сути социальным демонтажем, так как они предусматривали снижение налогообложения наиболее обеспеченной части населения и сокращение расходов на социальные нужды (медицинскую помощь и пособия по болезни, образование, детские дошкольные учреждения и др.) на 7 млрд. крон140.
Значительную часть из этих законопроектов удалось провести через парламент.
Аналогичную политику в 1980-е годы проводили и буржуазные правительства других Скандинавских стран. Так, в Дании была отменена автоматическая компенсация роста цен путем соответствующего повышения заработной платы, действовавшая в течение 30 с лишним лет, увеличена доля взносов рабочих в фонд социального страхования по безработице (и соответственно снижена доля взносов предпринимателей и государства). Размеры пособия были жестко зафиксированы вне зависимости от повышения цен (с 1982 по 1990 г. оно сократилось в реальном исчислении на 20 %).
Расширена практика досрочной отправки на пенсию.
Естественно, что это привело к потере буржуазными (они предпочитают называть себя несоциалистическими) партиями значительного количества мест в парламентах на последующих выборах. Но и буржуазные партии не рискуют в 1990-е годы резко снижать социальное законодательство за счет налоговых реформ.
Как пишет Б. Панкин, налоговая проблема - как горячая картофелина, которую, чтобы не обжечься, надо беспрерывно перебрасывать из одной руки в другую141. Так, когда в 1991 г. к власти (в результате некоторой потери мандатов СДРПШ) пришел блок буржуазных партий - УКП, НП, ПЦ во главе с лидером Умеренной коалиционной партии К. Бильдом, председатель Партии центра, занявший пост министра по социальным вопросам, заявил: Существенное сокращение налогов приведет к неприемлемому снижению достигнутых стандартов в области здравоохранения и образования, в сфере детских учреждений, помощи старикам и инвалидам.
Сделав тяжелее жизнь пенсионеров, мы вряд ли улучшим условия для развития экономики.
Надо сказать, что, выиграв предварительный марафон у социал-демократов, буржуазные партии с большой осторожностью подходят к некоторым мерам по снижению социальных программ. Так было и в Швеции в 1991-1994 гг., когда К. Бильд, который был сторонником либерализма, решил все-таки, прислушиваясь к голосу других партий блока, не вносить в риксдаг пакет налоговых реформ, связанных со снижением социальных завоеваний народа, хотя в своей избирательной программе он заявлял, что нельзя ничего ждать путного от страны, где в целом налоговое бремя составляет больше половины совокупного национального продукта142.
Парламентская деятельность, принятое Скандинавскими парламентами законодательство немало способствовали, наряду с экономическими успехами, тому, что эти государства стали относить к государствам всеобщего благоденствия, где рынок имеет намного меньшее значение, чем в других государствах. В нем в целом обеспечена занятость населения, сведена к минимуму безработица, высок уровень зарплаты, чему немало способствует самая высокая в мире интенсификация труда, которая компенсируется длительными отпусками, пенсиями, бесплатной медицинской помощью и другими благами.
Как отметил А. Некрасов, один из авторов книги Социальная политика Швеции, сильная социальная политика в интересах всех групп населения проводилась последовательно и настойчиво на всех уровнях действующей власти: центральное правительство, парламент, руководство губерний, местные органы власти. Такая политика в Швеции проводится всеми партиями, социалистами и консерваторами143.
Вхождение Дании и Швеции в Европейский союз потребовало, с одной стороны, определенной корректировки социально-экономической политики, а с другой - достижения договоренности со структурами ЕС о сохранении в его рамках социальных завоеваний указанных стран, которые выше, чем в других странах Евросоюза. Что касается корректировки, социально-экономической политики, то прежде всего следует обратить внимание на законодательство О принудительном сбережении и программе жесткой экономии, которая была принята и в Дании, и в Швеции, и в Норвегии144.
Таким образом, предусмотренные в Скандинавских странах и обеспеченные государством блага дают возможность гражданам этих стран активно участвовать в решении государственных дел. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Механизм воздействия парламента на правительство

Если в парламентарных монархиях глава государства и представительный орган формально независимы друг от друга, то этого нельзя сказать о взаимоотношениях парламента и правительства, которые обладают определенными средствами воздействия друг на друга.
При парламентаризме зависимость правительства от парламента определяется прежде всего тем, что правительство образуется в соответствии с соотношением сил в парламенте, хотя данное требование нашло отражение только в Форме правления Швеции 1974 г. Этот принцип в Скандинавии был установлен конституционной практикой - в Норвегии в 1884 г., в Дании и Швеции - после Первой мировой войны, а в Исландии - в 1944 г.
Обычно трудности формирования правительства возникают в тех парламентарных государствах, где ни одна из партий не обладает большинством мест в парламенте, в результате чего этот процесс иногда затягивается на длительное время. Для таких государств характерны, как известно, частые правительственные кризисы.
После Первой мировой войны в условиях экономических трудностей положение в Скандинавском регионе тоже характеризовалось более или менее частыми сменами кабинетов (см, приложения). Так, в Норвегии в 1928 г. правительство, сформированное Норвежской рабочей партией (кабинет X. Хорсрупа), просуществовало всего один месяц. В Швеции правительство СДРПШ в 1920 г. действовало лишь с марта до октября.
Однако к 1930-м годам положение стабилизировалось, что сказалось на большей стабильности правительств.
Обычно договоренность о правительстве достигается быстро, если после выборов какой-либо партии удается обеспечить себе поддержку парламентского большинства. Если же возникают трудности, то главы государств начинают проявлять активность, проводят консультации с председателями парламентов.
Например, в Норвегии в 1971 г., когда в результате правительственного кризиса ушел в отставку кабинет Бортена, король Улоф V поручил президенту стортинга Б. Ингвальдсену ведение переговоров с фракциями по образованию нового правительства большинства.
В целом в Скандинавских странах отсутствие партии большинства в парламенте в последние десятилетия не препятствует формированию достаточно устойчивых кабинетов, преимущественно социал-демократических, не обладающих таким большинством, но находящим поддержку то справа, то слева. П. Песконен и Э. Томас отмечают в связи с этим Швецию и Норвегию17.
В Исландии же после предоставления ей независимости редко функционировали однопартийные кабинеты, да и то очень короткое время - от 3 месяцев до 1 года. Такое положение объясняется тем, что здесь нет ни одной партии, достаточно крупной и значительно превосходящей другие партии по количеству мандатов, чтобы сформировать однопартийный кабинет.
По поводу особенностей формирования правительств в Скандинавских странах П. Ставанг писал, что парламентское правление может быть как правлением большинства, так и правлением меньшинства, когда формируется однопартийный кабинет, который терпится парламентом18.
Анализируя взаимоотношения стортинга и правительства Норвегии, И. Анденес указывает, что многопартийные правительства могут быть двух типов. Первый тип - это правительства, в которых представлены важнейшие политические партии. Они формируются в периоды национальных кризисных ситуаций. Многопартийные правительства второго типа основываются на сотрудничестве двух и более партий, объединенных вокруг единой политической программы.
Причем такие кабинеты могут опираться как на большинство, так и на меньшинство в парламенте19. На меньшинство могут опираться и однопартийные кабинеты. Так, правительство, сформированное партией Хейре в 1981 г., имело в стортинге всего 1/3 мандатов, но в 1983 г. премьер-министр К. Виллок расширил партийную основу кабинета, введя в него представителей Партии центра и Христианской народной партии.
У них не хватало всего одного мандата для обеспечения поддержки большинства в стортинге20.
Сложившееся в скандинавских парламентах соотношение партийных сил, при котором ни одна партия, как правило, не имела и не имеет абсолютного большинства, еще сильнее укрепляет позиции представительного органа и делает более реальным его контроль за деятельностью правительства.
Несмотря на отсутствие партий, обладающих абсолютным большинством мандатов в парламенте, для Скандинавских государств в целом характерна значительно большая стабильность, чем для других стран Западной Европы21. В этом отношении особо выделяется Швеция, где СДРПШ находилась у власти подряд 41 год (с 1932 по 1976 г.) и после небольших перерывов в 1976-1982 и в 1989-1992 гг. опять формировала однопартийные правительства.
Такая же правительственная стабильность в целом характеризует и другие Скандинавские страны. Так, Норвежская рабочая партия формировала однопартийные кабинеты с 1935 г. по 1945 г., с 1945 г. по 1965 г., с 1973 г. по 1981 г., с 1986 г. по 1989 г., с 1990 г. по 1997 г.
Скандинавские политологи и юристы объясняют такую стабильность особым механизмом взаимодействия между правительствами и парламентами, специально разработанными правилами, которые будут рассмотрены ниже. Хотя эти правила в определенной мере поддерживают правительственную стабильность, ее главной причиной была экономическая стабильность и разработанная в течение длительного времени тактика компромиссов между буржуазными и социал-демократическими партиями, которая обеспечивала значительную преемственность проводимой ими политики (вне зависимости от смены кабинетов), учет со стороны правящих партий интересов оппозиционных партий.
Если парламент не желает смены кабинета при постановке им вопроса о доверии, то оба этих органа идут на компромисс, парламентские фракции договариваются между собой для обеспечения нормальной деятельности государственного механизма. Таким именно образом, замечает Кастберг, предотвращалась значительная часть правительственных кризисов22.
Но в последнее время после усовершенствования избирательных систем в Швеции (в 1969 г.) и Норвегии (в 1989 г.), которые обеспечивают полную пропорциональность между количеством поданных за партии голосов избирателей и числом полученных ими мандатов в парламентах, положение стало меняться. Было несколько уменьшено представительство социал-демократических партий, и больше мандатов стали получать буржуазные партии. Правда, разница была не очень велика, но при хрупком равновесии сил между правыми и левыми даже небольшое увеличение мандатов буржуазных партий ставило под вопрос возможность сформирования однопартийных правительств или правительств социал-демократов и центра. Буржуазные партии стали блокироваться между собой, увидев в этом шанс прийти к власти.
Поляризация политических сил в Скандинавии, о чем говорилось выше, укрепила в этом блоке позиции правых партий (Консервативной народной в Дании, Хейре в Норвегии, Умеренной коалиционной в Швеции, Партии независимости в Исландии).
В такой ситуации социал-демократические партии вынуждены опираться на поддержку партий левой ориентации. В результате стали складываться два блока: буржуазные партии, с одной стороны, и рабочие партии - с другой.
Слабостью этой партийной системы являются усиление разногласий в парламенте и определенные трудности в создании сильных правительств.
Некоторые политологи в Швеции задавались вопросом: справедливо ли, что маленькая партия, за которую на выборах подано небольшое количество голосов избирателей, приобретает несоразмерное этому влияние на формирование правительства, а также принятие парламентских и правительственных решений? В этом вопросе было заложено предположение о неправомерно сильном влиянии Левой партии Швеции на СДРПШ и Народной партии (либеральной) - на две другие буржуазные партии. (Надо отметить, однако, что на выборах 1998 г. ЛП получила 43 мандата в риксдаге.) Главной целью такой критики было все же желание подорвать позиции СДРПШ.
Оправдывая политическую систему с блоковой многопартийностью, некоторые политологи буржуазной ориентации находили положительным более частые смены правительств. Со времени возникновения политической демократии политики стали зависеть от результатов выборов, даже если формально не менялась та основа, вследствие которой политик получал свою власть.
Поражение на выборах встряхивает самоуверенность и чувство законного права на власть23.
Действительно, может создаться впечатление о нестабильности правительств, возникшей в настоящее время в ходе конституционных реформ. Однако практика 70-80-х годов показывает, что смена кабинетов мало что меняла в общей политической стабильности, хотя бывали и кризисные ситуации. На выборах партии в своей борьбе за избирателя резко критикуют друг друга, но, придя к власти, победившая партия или блок партий начинают опираться на общую основу правительственной политики.
Да и сами партийные блоки не получают в ходе выборов такого значительного перевеса, чтобы идти на риск смены экономической, финансовой и социальной политики по существу.
Однако избиратели заинтересованы в сильном правительстве, в чем откровенно признаются партийные боссы. Население недовольно парламентской нестабильностью. Оно желает уверенности в завтрашнем дне, выступает против каких-то серьезных перемен. Так, шведская газета Дагенс нюхетер писала в августе 1983 г. о сильном сопротивлении избирателей, направленном против особых интересов и блокирования политических партий.
Ведь при прежней избирательной системе, которая давала некоторый выигрыш самым крупным партиям -социал-демократическим, этот выигрыш способствовал созданию достаточно устойчивых кабинетов. Социал-демократические партии при проведении своей экономической политики могли опираться на партии центра, иногда и на либеральные буржуазные партии, а при проведении социальной политики на левых социалистов и коммунистов или, по крайней мере, могли рассчитывать на их снисходительное к себе отношение.
На этом и играла, например, СДРПШ, предлагавшая изменение в Конституции, на основе которого самая крупная партия (т. е. именно СДРПШ) должна получать, сверх положенных ей мандатов, еще и дополнительные места в парламенте в целях создания устойчивых правительств24. Разумеется, буржуазные партии с этим не могли согласиться. Поэтому такого дополнения среди внесенных в Форму правления Швеции 1974 г. поправок произведено не было.
Для государственного режима важное значение имеет не только процедура назначения (избрания) премьер-министра, но и процедура формирования всего состава кабинета.
При дуалистической монархии правительства Скандинавских стран не только образовывались по усмотрению королевской власти без учета соотношения сил в представительных органах, но и само их существование зависело от ее усмотрения. Члены правительства (главы департаментов) рассматривались как советники короля. В Швеции же вообще в течение длительного времени (до 1876 г.) правительства как самостоятельного государственного органа не существовало и не было даже поста премьер-министра.
Главы департаментов увольнялись, как и назначались, волей монарха.
Парламентский режим ставит образование правительства, как правило, в зависимость от воли законодательной власти, если не прямо, то, по крайней мере, косвенно. В некоторых странах существует требование инвеституры, т. е. утверждения парламентом сформированного премьер-министром кабинета. При парламентском режиме формирование правительства на основе конституционных норм, как правило, предоставлено главе государства.
На самом деле оно зависит от воли законодательной власти, иначе говоря, от соотношения партийных сил в парламенте. А. К. Колибаб называет следующие механизмы формирования правительства, существующие в странах Европы и Азии:
а) глава государства предлагает кандидатуры премьер-министра и членов правительства, а назначает их парламент (Польша);
б) глава государства получает согласие парламента на их назначение (ФРГ, Испания);
в) глава государства назначает премьер-министра и членов правительства, а парламент одобряет эти назначения (Греция, Италия);
г) парламент одобряет кандидатуру главы правительства, а император назначает его на этот пост (Япония);
д) монарх назначает премьер-министра формально, без участия парламента (Великобритания)25.
Фактически выбор главы государства основывается на договоренности между партийными фракциями в странах, где ни одна из партий не имеет большинства в парламенте, а в Великобритании королева должна остановить свой выбор на той партии, которая получила абсолютное большинство мест в палате общин. В данной схеме не упомянут еще один механизм формирования правительства, являющегося главой исполнительной власти, - избрание премьер-министра парламентом по предложению председателя парламента, согласованному с лидерами партийных групп в риксдаге, и утверждение парламентом же предложенного премьер-министром состава правительства (Швеция).
Швеция является единственной страной с парламентским режимом, в которой действует такая процедура. В этом имеется некоторое сходство с Японией. Различие состоит в том, что в Швеции глава государства не имеет к этой процедуре никакого отношения, кроме участия в церемонии смены кабинета. Такой порядок в шведском риксдаге установлен § 6 главы 6 Формы правления.
Вот что он гласит: После того как риксдаг принял предложение о новом премьер-министре, последний в срочном порядке представляет риксдагу назначенных им министров. Затем происходит смена правительства на особом совещании перед главой государства, а в его отсутствие - перед тальманом.
Тальман всегда приглашается на это совещание.
Тальман от имени риксдага издает распоряжение о премьер-министре.
Таким образом, в Швеции идея зависимости правительства от парламента осуществлена наиболее полно и последовательно.
Несколько иначе обстоит дело с образованием кабинетов в других скандинавских государствах. Датская Конституция (§ 14) установила: Король назначает и отправляет в отставку премьер-министра и других министров. Он решает вопросы об общем числе министров и распределении функций управления между ними.
Ни Конституция, ни регламент фолькетинга не требуют парламентской инвеституры. Но фактически договоренность о составе кабинета министров достигается путем консультаций председателя фолькетинга с лидерами фракций политических партий, поскольку в Дании часто формируются коалиционные кабинеты, опирающиеся на молчаливую поддержку других фракций.
Вместе с тем даже блокирование партий для образования правительства иногда не дает правительству того большинства, на которое оно могло бы опереться при осуществлении своей деятельности.
Не требуется инвеституры для нового состава правительства в Норвегии и Исландии. В соответствии с Конституциями Норвегии и Исландии этот вопрос, так же, как и в Дании, решает глава государства, который проводит переговоры или поручает ведение переговоров председателям стортинга и альтинга.
Иногда это занимает, особенно в Исландии, значительный временной промежуток.
Во всех Скандинавских странах (кроме Швеции) состав правительства зависит от воли премьер-министра и входящего в коалицию блока партийных фракций. Количество департаментов и их глав может расширяться до 20-22 или сужаться до 12-14, особенно когда премьер-министр ставит своей целью сократить расходы на управленческий аппарат.
В Швеции же количество департаментов устанавливается законом, т. е. зависит не от исполнительной, а от законодательной власти.
При формировании правительства премьер-министр должен исходить из определенных требований, которые предъявляются к министрам. В Норвегии и Швеции депутаты, вошедшие в состав правительства, не могут в этот период занимать свои депутатские посты.
Их функции выполняют заместители. Перестав быть министром, такое лицо возвращается к осуществлению своих депутатских полномочий, что не заставляет его так уж держаться за министерское кресло.
В Дании и Исландии правила несовместимости постов нет, но и требования к министрам быть обязательно (до их назначения) членами парламента тоже нет26. Так, § 40 Конституции Дании, предоставляя министрам право выступать на пленарных заседаниях фолькетинга, устанавливает, что право голосовать они имеют только в том случае, если одновременно являются членами фолькетинга.
Об этом же гласит § 51 Конституции Исландии.
На практике министры обычно выбираются из депутатов соответствующей парламентской фракции. Кроме того, в Норвегии при подборе членов кабинета учитываются различные региональные интересы. Министры не могут состоять на государственной или частной службе, они также не вправе заниматься деятельностью, которая может поколебать к ним доверие.
Они должны быть гражданами государства, но не обязательно по рождению.
Поскольку норвежская Конституция принималась очень давно, в нее был включен параграф, требующий, чтобы более половины министров исповедовали официальную государственную религию - евангелически-лютеранскую. В первую очередь это относилось к министру по делам культов и просвещения (§ 12, часть вторая). Но и при внесении в XX столетии изменений в Конституцию этот параграф, точнее его вторая часть, остается неприкосновенным.
В то же время новая редакция четвертой части данного параграфа (1976 г.) запрещает близким родственникам быть членами Государственного совета (т. е. министрами). При чрезвычайных обстоятельствах к выполнению министерских функций по решению короля могут привлекаться другие норвежские граждане, кроме членов стортинга.
Рассмотрение взаимоотношений парламентов и правительств в Скандинавии в условиях парламентского режима требует выявить, как обстоит дело с правительственной ответственностью перед парламентом.
Еще в эпоху первых конституций, когда монархи обладали значительным объемом прерогатив, но были неответственны и неприкосновенны, т. е. обладали полным иммунитетом, ответственность за их решения и действия несли министры. Конституция Норвегии установила в § 5: Особа короля священна. Он не может подвергаться осуждению или обвинению.
Ответственность возлагается на его совет (т. е. на глав департаментов). Но тогда речь шла о юридической ответственности.
Как же урегулирован этот вопрос в современных скандинавских конституциях? То, что король Швеции не несет ответственности за свои действия, сомнений может не вызывать, так как он свободен от функций, принадлежащих другим главам государств. § 7 главы 5 Формы правления 1974 г. распространяет иммунитет и на регента в период, когда он выступает вместо короля.
Согласно § 13 и 14 Конституции Дании за неответственного монарха отвечают министры. Его подпись на решениях по вопросам законодательства и управления нуждается в контрассигнации соответствующего министра или нескольких министров, которые отвечают за решение этих вопросов перед фолькетингом.
Юридическая (в порядке импичмента) ответственность министров определена и в Исландии.
Во всех Скандинавских государствах, кроме Швеции, глава государства перед вступлением на свой пост принимает присягу, если только ранее, будучи регентом, он ее не принимал. Текст присяги установлен в Конституции27, в ней глава государства обязуется соблюдать Конституцию и законы страны. Но поскольку монархи Дании и Норвегии обладают полным иммунитетом, то за них ответственность (в порядке импичмента) за несоблюдение присяги несут министры.
Что касается президента Исландии, то следует особо подчеркнуть, что его иммунитет распространяется только на его официальные действия и решения.
Таким образом, в отсутствии политической ответственности министры могли быть привлечены парламентами к ответственности юридической. Решение принималось нижней палатой, а в Норвегии и Исландии нижней частью парламента, дело же рассматривалось в Государственном суде, который состоял из членов верхней палаты (верхней части) и членов Верховного суда королевства.
Основания для возбуждения дела об импичменте определялись по-разному. Если согласно Конституции Дании таким основанием признавалась негативная деятельность по управлению, то по Конституциям Норвегии и Швеции - тот факт, что министры не протестовали против тех решений короля в Государственном совете, которые противоречили Конституции, другим законам или интересам государства28.
Со временем в конституциях появились нормы, определившие особую процедуру рассмотрения данного вопроса парламентами. Для этой цели были образованы их специальные органы - конституционная комиссия шведского риксдага, протокольный комитет одельстинга в Норвегии, следственные и ревизионные комиссии датского парламента.
Они получили право проверять все документы и протоколы правительства, министерств (департаментов) и возбуждать обвинения против министров в Государственном суде. Поскольку в настоящее время такой суд в Швеции упразднен, то обвинение должно возбуждаться перед Верховным судом (§ 3 главы 12 Формы правления).
Такой вид ответственности потерял свое значение после введения в современные конституции Скандинавских государств принципа политической ответственности правительства и его министров.
Большинство государствоведов (хотя и не все) считают политическую ответственность правительства перед парламентом основным принципом парламентаризма наряду с принципом формирования правительства в соответствии с волей парламента. Они готовы допустить различные модификации парламентаризма, наличие или отсутствие в тех или иных странах отдельных средств взаимодействия законодательной и исполнительной властей, но указанные два требования считают обязательными для парламентского режима29.
Однако применительно к Скандинавским странам эти же ученые допускают непоследовательность, признавая введение в них парламентаризма чуть ли не с начала XX столетия30, хотя в Дании и Швеции принцип политической ответственности правительства перед парламентом закреплен конституционно совсем недавно и практики свержения кабинетов на основе вотума недоверия парламента до этого почти не было. Конечно, в парламентарном государстве правительство должно при проведении своих мероприятий опираться на поддержку парламента, пользоваться его доверием или, по крайней мере, основываться в своей деятельности на том, что парламент относится к нему терпимо.
Поэтому в то время, когда в Дании и Швеции у представительного органа отсутствовало право свергать правительство на основе вотума недоверия, конституционная практика пошла на использование такого средства в отношении неугодного парламенту правительства, как постоянная негативная позиция, применяемая к вносимым им законопроектам. Это вынуждало правительство либо уходить в отставку, либо распускать парламент, либо подчиняться воле парламента.
Даже и сейчас парламенты Скандинавских государств иногда прибегают к такому способу воздействия на правительства. Так, в 1985 г. в фолькетинге сложилась расстановка сил, поставившая оппозицию выше правительства. В коалиционном кабинете П. Шлютера, в который входили Консервативная народная партия, Либеральная венстре, Демократы центра и Христианско-народная партия, не было опоры на большинство в фолькетинге. В результате Радикальная левая партия (центристская), имевшая всего 10 депутатов из 179, получила возможность решать многие важные вопросы.
При решении экономических проблем она поддерживала буржуазное правительство, а по военным и внешнеполитическим - СДПД, находившуюся в оппозиции. Правительство не ушло в отставку, но вынуждено было считаться с требованиями СДПД.
В результате Дания выступала против размещения на ее территории ядерных ракет НАТО среднего радиуса действия, отказалась вносить в НАТО средства для их размещения, осудила программу президента США по стратегической оборонной инициативе (СОИ), выступила за превращение севера Европы в безъядерную зону, о чем говорилось ранее. Эту ситуацию английская Файненшл тайме в статье X. Варне от 12 ноября 1985 г. назвала проклятием для датского правительства.
Через семь лет возникла сходная ситуация в связи с вхождением Дании в Европейский союз. Фактически именно оппозиционные партии выдвинули требования, обеспечивающие особое положение Дании при выполнении условий Маастрихтского договора, - указывает главный редактор издательства Берген Л.Б.

Парламент и исполнительная власть

Парламентаризм как государственный режим, определяемый не столько законом, сколько практикой, по-разному проявляется в различных странах, а также в одной стране на разных этапах ее развития. Но непременным его условием должны быть сильные позиции парламента в его отношениях с исполнительной властью, а равно сосредоточение основных полномочий исполнительной власти в руках органа, зависимого от парламента, т. е. правительства.
Многие ученые стараются определить обязательный минимум средств, с помощью которых взаимодействуют эти две ветви государственной власти. При всех особенностях организации государственной машины в разных странах эти ученые считают, что при парламентаризме необходимо, чтобы у парламента была возможность свергать не угодное ему правительство, хотя бы при формальном праве на это у главы государства, а также решать вопрос об образовании нового правительства, У правительства же должны быть средства отвергать или, по крайней мере, тормозить принятие не угодного ему закона, а также право роспуска парламента.
По поводу таких конструкций Г. Еллинек писал: Государство, как все человеческое, так сложно во всех своих конкретных проявлениях, что неизбежно тщетны все усилия подвести под шаблонные формулы, выявить его во всей полноте при помощи одного какого-нибудь признака1. И все-таки без выявления принципов парламентаризма трудно причислить то или иное государство к государству с парламентским режимом.
Одной из его характерных черт, как уже отмечалось, является существенное ослабление роли главы государства, переход в руки правительства основных функций исполнительной власти. Как отмечал О. Нюман, при парламентском режиме монархия является характеристикой вторичного значения2.
Объясняя причины сохранения монархий в Скандинавских странах, зарубежные ученые акцентируют внимание главным образом на второстепенных, хотя и достаточно важных факторах. К таким факторам они относят отсутствие кризисов престолонаследия, длительность правления скандинавских монархов, их позитивную роль, особенно во внешней политике3.
Но они не вскрывают истинных причин явления. При этом данные авторы определяют монархию как беспристрастный институт, стоящий над социальными конфликтами4.
Безусловно, королевская власть является одним из средств поддержания стабильности политической системы общества в соответствующих странах, укрепления традиционных представлений о механизме политической власти. Но все же считать ее беспристрастной нет оснований.
Она всегда в состоянии использовать свои дремлющие прерогативы в условиях кризисов как внутри страны, так и на международном уровне. Особенно ярко это проявилось в период Второй мировой войны.
При определении особенностей парламентаризма в каждой из Скандинавских стран необходимо сразу же подчеркнуть, что если в Дании, Норвегии и Исландии главы государств обладают определенным набором средств воздействия на парламенты и правительства, хотя и стали источниками государственной власти вторичного значения, то в Швеции монарх рассматривается лишь как номинальный представитель государства во внешних сношениях, т. е. вообще не является источником государственной власти.
В подготовительных материалах к новой Форме правления, новому Акту о риксдаге было сказано, что полномочия главы государства, имеющие своей основой положение короля как собственника правительственной власти, не могут сочетаться с парламентской системой5. Поэтому он приобретает по новой Конституции положение символа государства. Он даже формально не возглавляет пирамиду исполнительной власти, так как таковой в Швеции признается правительство.
По новой Конституции единственным источником государственной власти, которая передана ему избирателями, выступает риксдаг.
Номинально глава шведского государства возглавляет внешнеполитический комитет - орган, формируемый риксдагом и выполняющий функции контроля за внешнеполитической деятельностью правительства. Однако король здесь выступает как символическая фигура, хотя может, конечно, советовать и рекомендовать. Но прислушиваться к его мнению ни риксдаг, ни правительство не обязаны. Он не выступает с тронной речью.
Он только торжественно открывает сессию, а с правительственным заявлением выступает правительство. Он вправе выезжать за границу в качестве представителя шведского государства, но фактически выполняет поручения правительства.
Король Карл XVI Густав ведет жизнь среднего буржуа, не раздражая шведов. Он выполнил требования Конституции, отказавшись от вступления в брак со шведской простолюдинкой, и женился на иностранке Сильвии Зоммерланд с одобрения риксдага.
Не удивительно поэтому, что симпатии населения к нему и его семье возрастают.
При проведении конституционной реформы 1969-1974 гг. в дискуссиях по вопросу о будущей форме правления в Швеции проблема сохранения или упразднения монархии была предметом острой борьбы между правыми и левыми партиями. Народ еще помнил негативную роль шведского короля Густава V, не мог простить ему его прогитлеровской позиции во внешней политике и его активной позиции в проведении антидемократических мероприятий во внутренней политике во время Второй мировой войны.
В разгоревшихся дискуссиях об упразднении монархии правые партии не только требовали сохранить ее, но доказывали, что во избежание кризиса престолонаследия необходимо в Закон о престолонаследии 1810 г. внести поправку, допускающую передачу престола не только по мужской, но и по женской линии6. В рядах же социал-демократов не было единства.
Что касается коммунистов, то они твердо выступали против монархического института, считая его выразителем антидемократических традиций в государстве.
Половинчатая позиция СДРПШ по вопросу о будущей форме правления нашла отражение в том, что Конституция употребляет понятие глава государства, оставляя слово король лишь в тех случаях, когда это касается его лично. В Законе же о престолонаследии 1810 г. был отменен § 9, который устанавливал, что в случае вакантности престола риксдаг должен избрать новую королевскую династию. В результате стало неясно, что же должно произойти в указанном случае, если престол окажется вакантным.
Необходимо добавить, что во время обсуждения проекта Конституции у внука царствовавшего тогда Густава VI Адольфа кронпринца Карла не было детей, да и в официальном браке он не состоял.
В периодической печати по поводу лишения короля в соответствии с Формой правления 1974 г. всех его прежних прерогатив была высказана следующая мысль: Социал-демократы не хотели сохранять конституционную парламентарную монархию, но не осмеливались и сделать ставку на республику. В результате шведы получили уникальную для всего мира... республиканскую конституцию с переходящим по наследству представительским функционером, который по конституции благоразумно называется главой государства. Лишенная политических функций монархия оставляет вакуум в конституции, а Швеция нуждается в главе государства, достойном этого звания. Тот, кто получает титул, а также генеральскую и адмиральскую форму, командует лишь своим двором.
В то же время минимальная власть главы государства требует, чтобы надлежащий авторитет и сила могли использоваться в периоды парламентских кризисов7.
Но СДРПШ считала и считает, что деятельность короля должна ограничиваться лишь контактами с оставшимися доныне монархиями. Все аргументы СДРПШ против недостатков Конституции 1974 г. свелись не к обоснованию усиления роли короля в политической жизни, а к стремлению доказать необходимость расширения прав председателя парламента.
Таким образом, в Швеции король перестал быть источником государственной власти.
Характеризуя значение монархии в современный период, исследователь северных монархий Р. Фюзийе писал: Монархия является подходящей для демократии, потому что она устраняет недостаток демократии, заключающийся в нестабильности власти, поскольку на ее вершину ставит традицию и постоянство8.
Еще в XIX столетии Г. Еллинек указывал, что благодаря монархии делается возможной бóльшая приспособляемость конституций к изменяющимся политическим отношениям, что может оказаться крайне важным во время тяжелых государственных, в частности парламентских, кризисов, вследствие могущей получить политическое значение самостоятельности королевской власти9.
Именно такой подход к роли монархического института предопределил сохранение в Норвегии монархии после получения страной независимости в 1905 г. Не имея собственной королевской династии, правящие круги Норвегии пригласили на престол датского принца Карла, получившего имя Хокон VII.
Оправдывая сохранение королевской власти при парламентаризме, скандинавские буржуазные и социал-демократические деятели ссылаются на то, что монархи стали действовать согласно Конституции. Однако это не совсем так.
Правильно было бы говорить, что они вынуждены были уступить, и отнюдь не всегда добровольно, значительную часть своих прерогатив на практике.
В период между Первой и Второй мировыми войнами в Скандинавских странах шла подковерная борьба между королевской властью и парламентами за сферы влияния. Монархи твердо удерживали свои позиции в двух областях - обороне и внешней политике и нередко использовали свои права по изданию временных нормативных актов, особенно когда парламент находился на каникулах.
В годы Второй мировой войны, когда Дания и Норвегия были оккупированы германскими войсками, именно короли этих стран поддерживали движение сопротивления оккупантам. А норвежский кронпринц Улоф активно содействовал, находясь в Лондоне, установлению контактов с правительствами США и Великобритании.
Но после войны главы государств утратили многие свои прерогативы, скорее рекомендуя, советуя, чем правя. Тем не менее Конституция Дании 1953 г. сохранила за монархом определенные права, частью из которых он на практике не пользуется.
Президент Исландии в соответствии с Конституцией 1944 г. был наделен правами, близкими к прерогативам датского монарха, которыми президент на практике также не пользуется. Конституции Дании и Исландии закрепили законодательную власть за главой государства и парламентом, в то время как Конституция Норвегии 1814 г. уже во время ее принятия предоставила законодательную власть лишь парламенту.
В ней говорится, что народ осуществляет эту власть через посредство стортинга. Но вне зависимости от указанных формулировок главы всех трех государств реально имеют незначительные права в этой области. Главы государств сохранили право законодательной инициативы От их имени вносятся в парламент законопроекты, но фактически королевская инициатива - это правительственное право.
Они либо утверждают законопроекты, либо отказывают в их утверждении, т. е. имеют право налагать вето на законопроекты, принятые парламентами. При этом в Дании монарх наделен правом абсолютного вето, а в Исландии и Норвегии - относительного вето Конституционная теория исходит из того, что право вето фактически перешло в руки правительств этих государств10.
Однако и правительства и короли (президент Исландии) давно уже не прибегают к этому средству давления на парламент11. Но в кризисных ситуациях ничто бы не помешало им воспользоваться своим правом. Причем королевское вето в Норвегии из-за сложной конституционной процедуры парламенту трудно преодолеть.
Для этого после отказа короля подписать законопроект последний в одинаковой редакции должен быть принят на совместном заседании двух очередных стортингов после двух последовательных выборов. А между принятием законопроекта одним стортингом и следующим за ним должно пройти, по крайней мере, две сессии.
Таким образом, для того чтобы сломать королевское вето в Норвегии, необходимо, как минимум, пять лет.
Право вето исландского президента носит условный характер, так как принятый альтингом закон вступает в силу без утверждения его президентом. Если президент Исландии захочет возразить против него, то такой закон будет вынесен на референдум; от итогов референдума зависит судьба и парламента и президента: если избиратели не согласятся поддержать последнего, то он должен уйти в отставку.
Поэтому представляется маловероятным, что у президента возникнет желание рисковать своим положением.
Многие западные государствоведы придают этому праву важное значение, считая его одним из существенных средств обеспечения равновесия между законодательной и исполнительной властями. Некоторые скандинавские юристы также согласны с этой точкой зрения12. Однако в условиях парламентаризма в Скандинавских странах право вето фактически не применялось. Поэтому было бы неверно говорить о его значении в сохранении баланса властей в этих странах.
В то же время следует учитывать, что неприменение конституционной нормы, по меткому выражению Г. Еллинека, не означает, что она мертва13. При резком усилении позиций неугодных правящим кругам сил монархи могут прибегнуть к этой королевской прерогативе.
Конституции Дании, Норвегии и Исландии предоставили главам государств право издания временных законов в период между сессиями парламентов при обязательном условии их утверждения на ближайшей сессии парламентов. На практике такое право глава государства может осуществлять лишь по инициативе правительства.
Однако в Скандинавских странах оно также почти не используется.
К числу важнейших прерогатив датского монарха и исландского президента по отношению к парламенту принадлежит право досрочного роспуска парламента. Но главы государств при парламентской форме правления лишь официально подписывают решение о роспуске, поскольку само это право на практике перешло к правительству. В Норвегии, как уже отмечалось, стортинг пока еще не может вообще быть распущен досрочно. Правда, в стортинге обсуждается проект изменения Конституции, согласно которому в соответствии с внесенным предложением может допускаться такой досрочный роспуск парламента.
В Швеции это право принадлежит и по Конституции правительству.
Конституции Дании и Норвегии установили, что король является главой исполнительной власти. Основной закон Исландии содержит несколько иную формулировку: Исполнительная власть осуществляется президентом совместно с другими государственными органами (§ 2), что означает признание роли правительства в исполнительной деятельности.
Только Форма правления Швеции 1974 г. зафиксировала положение, сложившееся на практике во всех парламентарных государствах: Государством управляет правительство (§ 6 главы 1).
В соответствии с принадлежностью исполнительной власти в Дании, Исландии и Норвегии главам государств конституции наделили их довольно широкими правами. К числу таких важнейших прав относится назначение и увольнение в отставку правительства и отдельных министров, а также определение их численности и обязанностей.
Как известно, в странах с парламентским режимом право главы государства выражается лишь в официальном назначении им в качестве премьер-министра лидера партии парламентского большинства, а также одобрении сформированного премьер-министром правительства. Но и в Скандинавских странах, где ни одна из партий не обладает большинством в парламенте, реальная власть главы государства в осуществлении этой функции не слишком велика, так как монарх должен руководствоваться соотношением партийных сил в парламенте.
Лидеру партии, опирающемуся на парламентское большинство, он и поручает формирование кабинета. Вместе с тем иногда он также может дать соответствующее поручение председателю парламента.
Так было, например, в Норвегии в 1928 и 1971 гг. после правительственных кризисов, вызванных сложной расстановкой сил в стортинге. Но сформированное таким образом в 1928 г. однопартийное правительство НРП просуществовало всего месяц.
В Швеции указанная функция возложена на тальмана. Король полностью устранен от ее осуществления.
Он только возглавляет официальную церемонию смены правительства, происходящую на особом совещании в присутствии тальмана. Распоряжение о назначении премьер-министра от имени риксдага также подписывается тальманом (§ 4 главы 6 Формы правления).
По Конституциям в Дании, Исландии и Норвегии главе государства принадлежит также право увольнения в отставку премьер-министра и министров (соответственно § 14, 15 и 22 их Конституций). Но на практике, как и в других парламентарных государствах, он не проявляет инициативы в данном вопросе, он лишь формально принимает их заявления об отставке.
Он обязан уволить правительство в отставку (как и отдельных министров) в случае, когда парламент выразит им недоверие, если только правительство не порекомендует монарху распустить парламент досрочно.
В Швеции увольнение правительства в отставку возложено на тальмана как в случае заявления правительства, так и в случае выражения недоверия ему со стороны риксдага. Вопрос же об уходе в отставку или увольнении отдельных министров решается премьер-министром.
Поскольку в Дании и Норвегии монарх, а в Исландии президент признаются главами исполнительной власти, то согласно Конституциям этих государств все основные решения в области управления, назначения на различные посты и вопросы, которые вносятся в парламент, должны рассматриваться на заседаниях Государственного совета, т. е. правительства, возглавляемого королем (в Исландии - президентом). Но, как отметил норвежский государствовед Анденес, это относится к наиболее важным вопросам, а по менее важным вопросам правительство лишь информирует короля14.
В соответствии с Конституциями Дании, Норвегии, Исландии главе государства в Государственном совете принадлежит право назначения высших должностных лиц гражданской и военной администраций, церковных служащих, перемещения их по службе, назначения судей, дипломатических и консульских представителей государства за границей и аккредитации иностранных представителей в стране. К его компетенции отнесено определение структуры государственного аппарата, статуса государственных органов.
От его имени заключаются международные договоры и соглашения и принимается ряд других решений. Но на практике в Государственном совете лишь юридически оформляются (подписываются главой государства) принятые правительством решения.
Некоторые государствоведы утверждают, что реальная власть от королей перешла к правительствам вследствие различия между неответственным главой государства и ответственными министрами. Здесь чисто внешние факторы выдаются за причину.
Надо также сказать, что в Швеции и Норвегии ответственность министров перед неответственным королем была установлена в Форме правления Швеции 1809 г. и Конституции Норвегии 1814 г., т. е. тогда, когда король реально в течение довольно длительного времени осуществлял свои полномочия. А в новой Форме правления Швеции 1974 г. вообще нет правила контрассигнования, поскольку король никаких решений не принимает.
Характеризуя значение королевской власти в северных монархиях, можно сослаться на известное изречение Беджгота о замене власти на влияние и о сохранении трех прав королей: король имеет право знать, король имеет право поощрять и король имеет право предупреждать. На наш взгляд, это отражает реальное положение датских и норвежских монархов и президента Исландии на современном этапе.
Исходя из современных реалий, комиссия по подготовке основного закона Швеции в своих подготовительных материалах отметила, что ставила своей задачей так определить положение главы государства, чтобы он имел возможность ориентироваться во внутреннем развитии общества и в отношениях с другими странами15. В соответствии с таким подходом Форма правления 1974 г. сохранила Государственный совет как особый государственно-правовой институт Швеции.
Но он никаких решений не принимает - решения в сфере управления официально принимает правительство. На заседаниях Государственного совета короля должны только регулярно информировать о делах государства.
Такую информацию ему может представлять и лично премьер-министр.
Но, признавая формальный характер большинства прав главы государства в сфере исполнительной власти, ученые, исследующие вопрос о северных монархиях в Европе, отмечают две области государственной деятельности, в которых короли не потеряли полностью своей власти, - это иностранные дела и вооруженные силы. Сохранение влияния королей на внешнеполитическую деятельность эти ученые объясняют их большим политическим опытом, воспитанием и родственными связями монархов с королевскими династиями в других странах, что очень удобно для установления в случае необходимости неофициальных контактов. Безусловно, это имеет значение в таком сложном деле, как международные отношения.
К этому следовало бы добавить еще самый существенный фактор - одной из основных прерогатив главы государства на современном этапе является представительство государства во внешних отношениях.
Именно поэтому Форма правления Швеции, лишив короля всех его прав и передав их правительству или риксдагу, оставила за ним лишь одно право - быть председателем избираемого риксдагом из числа депутатов внешнеполитического комитета.
И в других Скандинавских странах главы государств не устранены от международных дел. Правительства докладывают им о наиболее важных сторонах своей внешнеполитической деятельности, всех переговорах, которые они ведут, договорах, которые предполагают заключить.
Конечно, правительство не обязано следовать советам главы государства, но обычно оно к ним прислушивается. Так, журналисты и политологи отмечают, что нынешняя королева Дании Маргрете II всегда призывает к терпимости, в том числе по отношению к иммигрантам. Быть может, - замечает Л.Б.
Фаллесен (главный редактор журнала Берген. - М. М.), - именно благодаря терпимости датского королевского дома теперь даже левые политические партии не ставят вопроса о замене монархии парламентарной республикой16. Датчане считают королевскую власть важным символом суверенитета своей страны.
Второй традиционной областью деятельности главы государства считаются, как уже отмечалось, национальные вооруженные силы (кроме Исландии, вообще не имеющей вооруженных сил). По Конституциям Дании и Норвегии король является верховным главнокомандующим вооруженными силами. Он имеет право решать эти вопросы (минуя правительство) с соответствующим министром.
Однако в действительности большинство таких вопросов перешло к правительству. За их решением также осуществляется сильный парламентский контроль.
Таким образом, в Скандинавских странах роль главы государства существенно изменилась: его законодательные права перешли к парламенту, а основные прерогативы в сфере исполнительной власти - к правительству, что является одним из принципов парламентаризма.
В то же время различия в реальном положении монархии (республики в Исландии) дают основания определить применительно к Дании, Норвегии и Исландии парламентаризм в такой его разновидности, как парламентское правление, а в Швеции - как монистический парламентаризм в силу единственного источника государственной власти, присущего этой стране. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Парламентаризм и политический режим

Парламентаризм тесно связан не только с формой правления, но и с политическим режимом. При этом он не идентичен с последним.
С нашей точки зрения, государственный режим выступает соединительным звеном между формой правления и политическим режимом, определяющим взаимоотношение государственных властей с населением.
Такой подход, с одной стороны, снимает ряд противоречий, встречающихся в трудах ученых-юристов при характеристике как формы правления, так и политического режима. Например, если ставится знак равенства между парламентаризмом и парламентарной формой правления, то было бы логично признать при упадке или ограничении парламентаризма изменение формы правления.
Между тем никто из государствоведов этого не делает. Если же исходить из того, что режим личной власти главы государства или правительства является разновидностью авторитарного политического режима32, то нет оснований считать Пятую Французскую республику государством с демократическим политическим режимом, что не соответствует действительности.
Сказанное можно отнести и к Великобритании. Если же режим личной власти считать государственным режимом, то таких противоречий не возникает.
Многие ученые связывают воедино парламентаризм и буржуазно-демократический политический режим. Так, В. Гессен писал: Истинно демократическое государство не может не быть парламентарным, ибо парламентаризм является венцом конституционного режима33.
Однако исследование этих режимов, особенно в историческом ракурсе, позволяет высказать следующие соображения Парламентаризм в большинстве капиталистических государств устанавливался в ходе борьбы буржуазии с дворянством, в го время как многие демократические институты еще не получили своего развития. Далеко не демократическим было избирательное право. Поэтому парламент даже с чисто юридической точки зрения не мог представлять народ.
Расширение же избирательного права, на которое вынуждена была пойти буржуазия под давлением трудящихся, привело, как известно, к ограничению прав парламента.
По данному поводу М. Прело, Р. Фюзийе, Б. Миркин-Гетцевич говорят, что парламентаризм в историческом плане существовал и долгое время функционировал вне демократических режимов. Так, Б. Миркин-Гетцевич писал: Ни в одной из стран Европы, насколько мне известно, исторические корни парламентаризма не связаны с каким-либо демократическим движением или с каким-либо демократическим требованием34.
С ними солидарен и норвежский ученый И. Анденес: Парламентаризм, - пишет он, - возможен и без демократии. Но вместе с тем он указывает, что и демократия возможна без парламентаризма. Соединенные Штаты имеют демократическую Конституцию.
Но в них отсутствует парламентская система. Таким образом, он разделяет парламентаризм и политический режим.
Демократическая Конституция Норвегии в период ее принятия в 1814 г. исключила парламентаризм, так как была построена на основе дуализма властей35.
Указанные авторы считают, что только в Скандинавских странах возникновение и укрепление парламентаризма и развитие демократии протекали в XX в. более или менее параллельно36. С ними согласны и другие ученые. Так, Э. Эйнхорн, Дж.
Лоуг, Б. фон Сюдов свою периодизацию развития демократии в этих странах прямо связывали с периодизацией возникновения и укрепления в них парламентаризма37.
Таким образом, парламентаризм возник и долгое время развивался при отсутствии развитой демократии.
В то же время демократия не может быть признана, когда орган, представляющий нацию, не обладает широкой политической властью. Еще Т. Гоббс в свое время высказал следующее соображение о связи политического режима с государственным: Демократия жива только до тех пор, пока правление посредством Собрания сопровождается эффективным ограничением тех, кто осуществляет прерогативы руководства и выполняет обязанности представителя Собрания.
Если народ молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее влиятельным лидером, наступает смерть демократии38. То же самое, но более четко выразил Р. Фюзийе, указавший на то, что без парламентаризма на современном этапе, независимо от его закрепления юридическими нормами, понятие демократии теряет часть, и отнюдь не второстепенную, своей значимости, уже и без того явно недостаточной для характеристики и даже квалификации политического режима39.
В этих высказываниях подчеркивается тесная связь, существующая между государственным и политическим режимами. И, одновременно, здесь нет и смешения данных понятий.
Характеризуя германскую государственно-правовую систему, В.В. Невинский по этому поводу пишет: Развивая идеи представительной демократии, немецкая государственно-правовая практика уделяет важное внимание таким ее элементам, как разделение и взаимное уравновешивание различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной (абз. 1 и 2 ст.
20 Основного закона), принятие решений по принципу большинства (абз. 1 и 2 ст. 42), право меньшинства быть выслушанным и соответственно право на оппозицию (ст. 67), публичность слушания дел в Бундестаге (абз.
1 ст. 42), многопартийность (ст. 7 и 21).
Закрепляя республиканскую форму правления, - пишет он далее, - учредители ФРГ подтвердили одновременно такие идеалы, как суверенитет народа и приоритет парламента в осуществлении государственной власти40.
Французские ученые А. Демишель, Ф. Демишель и М. Пикемаль, характеризуя изменения, внесенные в государственный строй Франции Конституцией 1958 г., писали, что она закрепляла режим личной власти президента Республики, но одновременно указывали, что ее целью было приспособление демократических форм к нуждам правящих кругов страны. Отказ от парламентаризма, введение режима личной власти сочетались, писали они, с сохранением буржуазно-демократического политического режима41.
Одним словом, Конституция Франции 1958 г., закрепив государственный режим личной власти главы государства, сохранила приверженность политическому режиму демократии и принципу представительного правления.
В отличие от буржуазной науки, определяющей парламентаризм как форму осуществления народного суверенитета, подлинной демократии, марксизм-ленинизм обращал особое внимание на раскрытие его классовой сущности.
В.И. Ленин писал, что буржуазия в старых парламентских странах великолепно научилась лицемерить и тысячами приемов надувать народ, выдавая буржуазный парламентаризм за демократию вообще или за чистую демократию и тому подобное, искусно пряча миллионы связей парламента с биржей и с капиталистами, используя подкупную, продажную прессу и всеми средствами пуская в ход силу денег и власть капитала42. На классовую сущность парламентаризма, обеспечивающего власть буржуазии, указывали К. Маркс и Ф. Энгельс.
При этом они подчеркивали, что при парламентаризме парламент выступает в качестве органа, в котором проводится в жизнь ее совокупный интерес. Парламентарная республика была необходимым условием совместного господства буржуазии, единственной государственной формой, при которой ее общие классовые интересы господствовали как над притязаниями отдельных фракций буржуазии, так и над всеми другими классами общества43.
Устранение народа от участия в управлении государством отмечали и некоторые буржуазные ученые в XIX в. Так, С. Лоу дал следующую характеристику английского парламентаризма: Вид миллионов свободных людей в свободном государстве, управляемых вопреки их собственной воле и их убеждениям, настолько изумителен, что предпочитает отвращать от него свои взоры44.
После проведения в России экономических и политических реформ понятие парламентаризм с 90-х годов широко используется российскими политиками, журналистами, учеными. Причем далеко не всегда под ним понимается одно и то же.
Так, И.П. Рыбкин (бывший председатель Государственной думы) связывает это понятие и с формой правления, и с политическим режимом, и с партийной системой той или иной страны.
Но при этом он говорил: Само по себе наличие парламента отнюдь не означает наличие парламентаризма. С этим можно полностью согласиться. Однако при всем при том он смешивает все элементы формы государства и даже партийную систему.
Выделяя парламентаризм в широком и узком смысле, И.П. Рыбкин считает, что в широком смысле парламентаризм существовал и в тех странах, где парламент вообще являлся совещательным органом, т. е. в период феодального абсолютизма.
В то же время он утверждает следующее: Парламентаризм можно было бы определить как такую политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан45.
Большинство российских политологов исходят из того, что парламентаризм закреплен и в Конституции РФ 1993 г. Но тогда непонятно, как вообще можно определить парламентаризм, если не считать его главным, определяющим признаком верховенство парламента в системе высших органов государственной власти. Ведь в РФ парламент не является таковым ни юридически, ни фактически.
С 1993 г. для России, с нашей точки зрения, характерны не только смешанная форма правления (полупрезидентская республика), но и президентский государственный режим, а отнюдь не парламентаризм.
Авторы книги Государственное право Германии правильно разграничивают понятия парламентская демократия и парламентаризм. Но под парламентаризмом ими понимается уходящая корнями в Средневековье форма представительства народа в виде избираемого или созываемого Собрания, которое обладает определенными правами и полномочиями на принятие решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя.
Парламентскую же демократию они определяют как форму государства, которая базируется на принципах народного суверенитета и предполагает существование специального конституционного органа, в котором этот принцип воплощается, а именно - выборного органа народного представительства46.
Таким образом, эти авторы считают, что парламентаризм может существовать без демократического политического режима, поскольку признают его наличие в условиях даже абсолютных монархий.
Нельзя не согласиться с большинством ученых-государствоведов, которые считают обязательным принципом парламентаризма не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного органа народа - парламента.
Одной из существенных черт парламентаризма В.И. Ленин считал отсутствие связи между парламентом и избирающим его населением, неответственность депутатов перед своими избирателями. Демократическое представительство, - писал он, - существует и признано везде, где есть парламентский строй, но это право представительства ограничено тем, что народ имеет право раз в два года голосовать, но часто оказывается, что его голосами прошли те, кто помогает его подавлять, а демократического права сместить, принять действенные меры - не имеет права47.
Действительно, конституции и текущее законодательство в подавляющем большинстве стран отрицают императивный мандат.
В России при советской власти депутат должен был проводить в органах государственной власти наказы избирателей, отчитываться за их выполнение перед ними. Однако действующее в РФ законодательство не признает императивного мандата.
Если депутат не выполняет обещаний, данных избирателям в период подготовки к выборам, то никакой ответственности перед ними он далее не несет. При наличии стабильной партийной системы этот недостаток не имеет существенного значения, так как избиратель даже в условиях мажоритарной избирательной системы голосует, как правило, за конкретную партию, программу которой он хотя бы поверхностно, но все же знает. Теперь же совсем иное положение.
Поэтому вполне допустима и нисколько не нарушает демократию норма об отзыве депутата, не выполняющего свои предвыборные обещания. Вот что писал по этому поводу американский государствовед Н. Орнстин: Самая первая и главная черта законодательною органа - это представительство, т.е. из начальная непосредственная связь с народом.
Другая характерная черта большинства законодательных органов - это двойная роль, которую играют их выборные органы. С одной стороны, за законодательные органы разрабатывают законы, которые касаются всего общества и принимаются, исходя из совместных интересов общества в целом.
С другой стороны, отдельные законодатели обязаны представлять интересы своих избирательных округов48.
Кстати сказать, несмотря на отсутствие императивного мандата депутаты большинства зарубежных представительных органов на практике поддерживают связь со своими избирателями, знакомят их со своей деятельностью в парламенте, что является важным условием их дальнейшего переизбрания.
Обосновывая необходимость введения такого понятия, как парламентское право, академик Б.Н. Топорнин пишет Там, где парламент действительно олицетворяет законодательную власть, принимает бюджет, выполняет контрольные и иные функции, предусмотренные конституцией, эта отрасль права отличается юридическим и политическим здоровьем: она полноправна, с нормальным пульсом и ритмом функционирования.
... Если парламент играет иллюзорную роль, не самостоятелен, занимает подчиненное положение в иерархии государственных органов, а то и прямо управляется партийным или административным аппаратом, ни о каком полноценном парламентском праве говорить не приходится 49.
Следовательно, нельзя и говорить о подлинной демократии, которая включает в себя не только демократические права и свободы, но и участие народа в решении государственных дел.
Парламентаризм не присущ на современном этапе довольно значительному числу государств. Это относится, например, ко многим государствам Африки, Азии, Латинской Америки. Так, А.И. Черкасов указывал, что парламентаризм не получил большого распространения в развивающихся странах ввиду необходимости сплочения населения вокруг национального руководства для быстрого и эффективного решения насущных проблем, слабости государственного и партийного аппарата, непрочности позиций местной буржуазии, обострения национальной напряженности и усиления классовой борьбы.
Многие из них, писал он, просто ликвидировали рудименты буржуазного парламентаризма, заменяя их новой представительной системой50.
Действительно, в таких странах был установлен государственный режим личной власти главы государства Главой государства чаще всего становился лидер правящей партии. Этот режим сочетался с ограничениями демократических прав и свобод, отстранением других партий от участия в управлении государством, т. е. с авторитарным политическим режимом.
Суперпрезидентский же государственный режим даже после Второй мировой войны еще в определенные годы воцарялся во многих странах Латинской Америки и Африки, когда при формальном существовании конституции, основанной на принципе разделения властей, парламент вообще играл роль рудиментарного придатка ничем не ограниченного в своей власти президента.

Парламентаризм и "разделение властей"

В Советском Союзе официальная позиция по отношению к парламентаризму была отрицательной. Отмечая коренное отличие советской формы правления от парламентаризма, В.И. Ленин указывал, что для парламентаризма характерно разделение законодательной и исполнительной работы, в то время как Советы представляют собой не парламентарное, а работающее учреждение, в одно и то же время законодательствующее и исполняющее законы51.
Конечно, в действительности Советы выродились в формальный орган государственной власти, слепо копирующий партийные директивы, но для данного исследования важно, что в советский период для нашего государства характерен был отказ от принципа разделения властей.
В зарубежных странах в соответствии с теорией разделения властей, обоснованной Ш. Монтескье и Дж. Локком, первые Конституции США 1787 г. и Франции 1791 г. закрепили эту теорию на практике.
Причем во Франции Конституция в ее первоначальной редакции разделила власть между королем Людовиком XVI и созданным революцией Конвентом - законодательным органом, т. е. была сделана попытка ограничить власть монарха и дворянства и передать функции законодательства укрепившей свои позиции буржуазии.
По Конституции США конгресс был наделен исключительной привилегией в законодательной области, причем право законодательной инициативы получили только депутаты и сенаторы. Решение Верховного Суда США уже в 1952 г. по конкретному делу четко подтвердило это положение на современном этапе: президенту принадлежат исполнительные полномочия, в том числе добросовестное исполнение законов.
Таким образом, в США согласно Конституции было проведено четкое функциональное и предметное разграничение между законодательной и исполнительной властями52.
Во второй половине XX столетия в науке государствоведения утвердилось мнение об обязательности для демократического правового государства принципа разделения властей в организации государственного механизма. Но если этот принцип, по теории Ш. Монтескье и Дж.
Локка, действительно означал разделение власти между буржуазией и дворянством, то теперь в эту правовую оболочку было влито новое содержанке.
Указанный принцип в его современной трактовке призван оправдать отказ от теорий верховенства парламента или равновесия властей, доказать целесообразность и необходимость передачи основных рычагов государственного руководства в руки исполнительной власти. Недаром в юридической литературе после Второй мировой войны заговорили о кризисе парламентаризма.
В самом деле, когда в политической жизни активно участвуют политические партии, представляющие все социальные слои населения, когда интересы трудящихся более эффективно проводят в жизнь их профессиональные союзы, когда в парламенте они борются за защиту их различных интересов, для правящих кругов многих стран стало выгодным добиваться от государства своих целей с помощью исполнительной власти, деятельность которой проходит за закрытыми дверями, слабо подвержена влиянию общественного мнения, воздействию средств массовой информации, власти, которая осуществляет эти цели более быстро и эффективно53.
Из высказываний многих юристов можно было сделать вывод о том, что парламентаризм и разделение властей не обязательно совместимые понятия. Однако в 70-90-е годы появилось немало работ, которые исходят из совмещения указанных понятий. Вот что по этому поводу можно обнаружить, например, в книге К. Хессе Основы конституционного права ФРГ: Основной закон учреждает бундестаг как организационный центр политической жизни Федеративной Республики, непосредственно указанный путем свободных и равных выборов, как особый орган, которому доверено принятие решений по коренным вопросам жизни общества и который должен на деле использовать критику и выбор решения.
В то же время, ссылаясь на ч. 2 ст. 20 Основного закона, Хессе объявляет принцип разделения властей одним из определяющих принципов конституционного строя, поскольку он устанавливает, что государственная власть, исходящая от народа, осуществляется им посредством специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия.
Содержание и значение этого принципа он видит в различиях функций законодательства, управления и правосудия, в наделении этими функциями разных органов, в запрете осуществления функций, принадлежащих другому органу власти (разделение властей), и во взаимном контроле и ограничении власти (сбалансирование власти). Это служит, по мнению Хессе, средством сдерживания власти государства, служащим защите прав личности.
Одновременно Хессе признает, что указанный принцип нигде не осуществляется в чистом виде. Может даже возникнуть мысль, пишет он, - что конституционная норма, нарушающая принцип разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная54.
В.Е. Чиркин обратил внимание на то, что традиционное представление о грех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству.
Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие не только деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей, но и контрольную, учредительную (избирательную); в Конституции Алжира 1976 г. названы даже шесть властей, и в их числе политическая. Признавая появление иных властей, некоторые юристы подчеркивают их взаимопроникновение. Они приходят к выводу, что ни в одной из стран доктрина разделения властей в чистом виде не осуществляется.
Жизнь нарушает равновесие этих институтов. Современные буржуазные ученые-конституционалисты нередко отказываются от понятия разделения властей, заменяя его указанием на три функции государства55. С. Алиев, отмечая, что в настоящее время прослеживаются тенденции развития парламентаризма вглубь и вширь, считает, что основой конституционализма и парламентаризма является разделение властей.
По его мнению, благодаря использованию принципа разделения властей в деятельность государственных структур вносится элемент регулируемой конкуренции, которая, с одной стороны, обеспечивает работоспособность этих органов, а с другой - делает политико-административные институты достаточно восприимчивыми к различным новациям... Система разделения властей позволяет создать гарантии против того, что весь государственный аппарат подпадает под контроль одного сегмента правящей элиты и будет ею монополизирован.
То есть, благодаря разделению властей осуществляется диффузия власти и, тем самым, расширяется социальная база государства56.
Однако и те и другие юристы, по существу, имеют при этом в виду не разделение государственной власти между различными классами, а разграничение государственных функций между различными органами государства. Но такое разграничение в большинстве стран, как правило, дает преимущество какому-то одному органу - парламенту, монарху или правительству.
После Второй мировой войны, когда многие страны находились в состоянии экономического и политического кризиса, сделан был существенный крен в сторону усиления режима личной власти главы государства или всей исполнительной власти по многим направлениям государственной работы. Оно, например, выразилось в существенном ограничении прав парламентов в законодательных правах и праве контроля за деятельностью исполнительной власти.
Весьма спорным является, однако, попытка доказать, во-первых, всеобщность этой тенденции, а во-вторых, характерность ее для всего современного периода. В целом можно констатировать, что при достижении стабильности политической и экономической систем общества парламенты начинают отвоевывать свои утраченные позиции. Примерами могут служить Франция и Финляндия, США и страны Латинской Америки, ряд стран Азии (Израиль и Индия). В то же время выработанный в последние годы механизм сдержек и противовесов касается не только отношений между двумя ветвями власти.
Данный механизм позволяет продвинуть его внутрь каждой из этих ветвей. Так, в ряде стран он включает в себя привлечение к парламентской и управленческой деятельности, принятию решений также и оппозицию, ведет к переносу основной тяжести законодательной работы и контрольной деятельности на внутренние органы парламента.
Этой цели служит, например, действующий в парламентах ряда стран (Дании, Финляндии, Швеции) институт прав меньшинства, который дает право парламентской оппозиции задерживать принятие законов на определенное время или добиваться переноса их на следующую сессию, передавать их одобрение или неодобрение на усмотрение избирателей путем проведения референдума.
Вырабатывается также механизм достижения консенсуса различных политических и партийных сил еще на стадии подготовки государственных решений в правительстве и парламенте. Это позволяет принимать более взвешенные решения, учитывающие, насколько это возможно, интересы различных политических сил, добиваться поддержки этих решений со стороны значительной части граждан соответствующей страны. Ниже будет показано, как работает указанный механизм в Скандинавских странах.
Особенно это характерно для такой страны, как Швеция.
При рассмотрении реальных взаимоотношений двух ветвей государственной власти необходимо констатировать, что принцип разделения властей, а точнее, принцип четкого разграничения государственной работы между ними далеко не всегда связан с парламентаризмом. Да и сам парламентаризм приобретает в разных странах неодинаковое выражение.
При выявлении взаимоотношений между высшими органами государственной власти особое внимание необходимо обратить на структуру парламентов. В XIX и первой половине XX столетия целесообразность их двухпалатной структуры почти никто из буржуазных государствоведов не оспаривал.
Различными были лишь аргументы в ее пользу. В период борьбы буржуазии за власть Ш. Монтескье обосновал необходимость двухпалатной структуры парламента тем, что если верхняя палата должна представлять интересы дворянства, то нижняя - интересы буржуазии и других слоев населения.
Позднее, обеспечив верховенство представительного органа, буржуазия испугалась того, во что может вылиться это парламентское верховенство, испугалась усиления влияния на государственные дела других социальных сил общества. По этому поводу Эсмен писал, что прежде всего разделение законодательного корпуса на две палаты имеет своей целью ослабить фактическую силу законодательной власти, громадную и вследствие этого в представительном правлении опасную.
При возникновении споров между законодательной и исполнительной властями в конфликт, как правило, втягивается одна из палат, и в таком случае другая выступает в роли посредницы. Следовательно, существование двух палат способно усиливать позиции исполнительной власти.
Наконец, наличие двух палат направлено на то, чтобы слишком поспешные решения или увлечения одной палаты могли быть исправлены другой палатой57.
Консервативность верхней палаты обеспечивается тем, что она должна отличаться составом, возрастом, более длительным сроком полномочий, менее демократическим характером выборов и т. д. Но нет надобности, - писал Дж.Ст. Милль, - чтобы обе палаты имели одинаковый состав; они могут быть устроены с целью сдерживать одна другую. Если одна палата будет демократической, то другая, естественно, будет составлена с той целью, чтобы несколько ограничивать демократию. Но в этом отношении значение ее будет зависеть от общественной поддержки, которую она будет иметь вне парламента58.
И жизнь показала, что, действительно, верхние палаты служили тормозом для решений, не угодных правящим кругам нижних палат. При этом Градовский, например, считал, что целесообразность сохранения верхней палаты была бы большей, если бы она составлялась из людей, сведущих в государственных делах, имеющих большой опыт государственной работы59.
Такая роль верхней палаты вызывала растущую борьбу демократических сил за ликвидацию двухпалатной структуры представительного органа. Этот ее характер издавна сделал ее наиболее уязвимой мишенью для критики со стороны демократических элементов.
Не удивительно, что в период бурного антифашистского подъема первых лет после Второй мировой войны правящим классам в ряде стран пришлось несколько поступиться теми политическими привилегиями, которые были связаны с существованием сильной антидемократической верхней палат60.
В таких странах, как Дания, Швеция и Греция, борьба прогрессивных сил завершилась созданием однопалатных парламентов. В большинстве же стран - при сохранении двух палат - она привела к уменьшению антидемократических черт верхних палат: ограничению их прав, лишению их права контроля за финансами, права вето на решения нижних палат, прав, связанных с формированием правительства и его ответственностью, к некоторой демократизации порядка их выборов.
В Великобритании из палаты лордов были исключены наследственные пэры. Вместе с тем можно было тогда наблюдать и обратное явление. Были расширены, например, права бундесрата ФРГ и сената Пятой Французской республики. Характеризуя итальянскую систему, З. Либертини пишет, что двухпалатная структура парламента в существующем виде наносит вред демократии и значительно тормозит функционирование парламентского механизма.
Поэтому он предлагал демократизировать выборы в сенат и организовать парламентскую деятельность таким образом, чтобы были распределены функции между палатами61. При этом целесообразность двухпалатной структуры парламента в федеративных государствах связана с необходимостью обеспечения интересов субъектов федерации.
В последнее время в свои с тенденцией расширения прав парламентов наблюдается отказ от принципа разделения властей, который многие ученые считали обязательным условием демократии. Ю.А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время все более ощутимой становится новая модель построения властей. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях.
Так, Конституция Полыни 1997 г. з Преамбуле провозглашает взаимодействие властей и общественный диалог62.
Это же можно видеть и в некоторых других конституциях. Основной закон Финляндии 1999 г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций (§ 3).
В конституции, действительно, сделан существенный шаг в направлении отказа от полупрезидентской формы правления и закрепления парламентарной формы, провозглашения всех принципов парламентаризма, что уже намечено было в ходе прежних поэтапных реформ 80-90-х годов. Например, конституция существенно урезала прерогативы президента республики в сфере осуществления внутренней политики, законодательства и финансов.
Расширены права эдускунты (парламента) и Государственного совета (правительства), установлен принцип формирования Государственного совета исключительно на основе соотношения партийных сил в парламенте, а не по воле президента, введены различные формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти.
Но признание возможности и целесообразности четкого разграничения государственных функций в условиях парламентского государственного режима вовсе не означает, что указанный принцип связан только с парламентаризмом. Система сдержек и противовесов создается и в государственном механизме стран, которым парламентаризм не присущ.
В связи с этим можно выделить страны с таким государственным режимом, который можно охарактеризовать как режим личной власти главы государства. К ним, как нам представляется, относятся такие страны, как Франция, Финляндия (до принятия новой конституции), Португалия.
Режим личной власти нельзя считать разновидностью политического режима, так как он существует при наличии в указанных странах демократического политического режима63.
Многие юристы признают, что в некоторых странах Латинской Америки длительное время существовал суперпрезидентский режим64. Если же говорить о США, то для этого государства характерен на современном этапе президентский режим, закрепляющий баланс сил законодательной и исполнительной властей.
Если же определить государственный режим в странах, в которых к власти приходят военные круги, то следует признать, что такой военный режим может сочетаться как с политикой военной диктатуры, так и с хотя бы формальным сохранением демократических институтов власти.
В свое время М. Вебер говорил о такой разновидности государственного режима, которую он определял как плебисцитарный, или демократический вождизм. Вебер пояснял свою мысль следующим образом: Это такая политическая система, где люди избирают себе лидера, который потом говорит: А теперь заткнитесь и слушайте меня65.
Безусловно, история демонстрирует разнообразие государственных режимов. Но одно, как нам представляется, ясно. Парламентаризм не обязательно должен связываться с разделением властей, если только под ним не понимать четкое разграничение государственных функций между законодательной, исполнительной и судебной властями. :: :: :: :: :: :: :: ::

Парламентаризм. Понятие, сущность, принципы

Прежде чем перейти к проблемам скандинавского парламентаризма, следует рассмотреть вопрос о том, что же такое парламентаризм, как он связан с такими понятиями, как конституционализм, форма правления, политический режим, и чем парламентаризм отличается от этих институтов, каковы его признаки и принципы, исследовать причины эволюции теорий парламентаризма. Это тем более необходимо, что в юридической и политологической науке можно встретить самые различные подходы к понятию парламентаризма, его месту в системе юридических категорий.
Известный теоретик права A.M. Васильев писал, что в юридической науке на протяжении многих лет высказывались сомнения в целесообразности специального изучения правовых категорий.
Они рассматривались как дань формально-догматическому методу буржуазной юриспруденции. Однако, отмечая важность этого вопроса, он указывал, что от степени разработки правовых категорий, умения оперировать ими во многом зависят доказательность и практическая отдача правовых научных знаний.
Их изучение позволяет устанавливать четкие логические взаимосвязи, место этих категорий в правовой системе1. Но точность в понимании отдельных правовых категорий имеет особенно большое значение на современном этапе при использовании средств электронно-вычислительной техники, без которых невозможно познание права и совершенствование всей правовой системы
1. Форма правления и парламентаризм
Прежде чем осуществить анализ характерных черт скандинавского парламентаризма, необходимо хотя бы в общих чертах рассмотреть вопрос о понятии формы правления, в том числе парламентарной формы правления, о ее соотношении с парламентаризмом, вскрыть сущность различных теорий парламентаризма и показать принципы и значение этого института Внимание к данным проблемам вызывается тем, что среди ученых нет единой точки зрения как на вопрос о форме государства вообще, так и на вопрос о форме правления в частности.
Остановимся на точках зрения российских ученых. Так, А.И.
Денисов писал Форма правления - это организация государственной власти, юридически характеризующаяся ее формальным источником, под которым понимают либо волю индивидуально-определенного физического лица (монарха), либо народа, либо волю того и другого вместе2. Таким образом, с точки зрения А.И.
Денисова, главным для определения формы правления является источник государственной власти.
Большинство же российских ученых определяют форму правления как организацию, порядок формирования, правовое положение высших органов государственной власти и их взаимоотношения3.
В то же время в Юридическом словаре указывается, что форма правления - это организация и построение высших органов государственной власти, распределение компетенции между ними и их отношения между собой, а также взаимоотношение высшей государственной власти с населением. В данном определении наряду с взаимоотношениями органов государственной власти между собой дается еще один признак формы правления - взаимоотношение высшей государственной власти с населением.
Близким к нему является определение формы правления, данное Ю.И. Лейбо: Форма правления представляет тот элемент формы государства, который раскрывает организацию верховной государственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов4.
В определении, принадлежащем А.Г. Орлову, обращается внимание на такие признаки формы правления, как источник государственной анасти и взаимоотношения государственной власти между собой и с населением: Форму правления, - считает он, -можно определить как организацию верховной власти в государстве, которая характеризуется источником власти и принципами взаимоотношений органов власти между собой и с населением5
Остановимся на взаимоотношениях высших органов государственной власти с населением. Как известно, они включают две стороны: отношение населения к высшим органам власти и отношение высших органов власти к населению.
Но если первое находит свое выражение главным образом в формировании высших представительных органов, а иногда и в полномочиях главы государства и по существу своему является характеристикой источника государственной власти, то второе представляет собой элемент функциональной характеристики -метода осуществления государственной власти и, как нам представляется, охватывается понятием политического режима.
Именно это вызвало одобрение чешского юриста И. Благо-жа, который совершенно четко включил политический режим в форму правления. Так, он писал о том, что понятие формы правления должно отразить диалектику конституционно-правовых, т. е зафиксированных в законах, организационных, структурных и институциональных отношений между высшими органами государства, государством и гражданами (и наоборот), а также их фактических, функциональных отношений, реализуемых в конкретной политической сфере6.
И. Благож обосновывал свою точку зрения неразрывной связью, существующей между организационно-структурной и функциональной характеристиками государства. Но связь между двумя понятиями не дает основания для их смешения.
Ведь государство и право тоже неразрывно связаны между собой, но это не приводит нас к выводу о том, что понятие государство необходимо включать в понятие право или наоборот. Представляется, что форма осуществления власти не может быть смешиваема с методом осуществления власти, хотя они и связаны между собой, ибо всякая классификация неизбежно предполагает отграничение существующих связей Кроме того, при наличии одной и той же формы правления методы обеспечения политической власти могут быть и нередко бывают различными.
Как указывал Б.А. Сгародубский, определение Благожа предстает как широкое понятие, по существу синонимичное таким понятиям, как правление, механизм государственной власти, система государственного правления и т. п.7.
В учебнике А. А. Мишина дается такое определение. Форма правления зависит от правового положения одного высшего органа государственной власти - главы государства.
Действительно, общая классификация указанной формы основывается именно на этом подходе (республика, монархия). Но, раскрывая различные разновидности форм правления, тот же учебник указывает, что форма правления - это наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти8.
Нам представляется также, что наиболее точным является определение формы правления, исходящее из выявления источника государственной власти. В самом деле, если мы говорим об абсолютной монархии, то исходим из того, что здесь имеется всего один источник власти - наследственный глава государства.
Для дуалистической монархии характерны два источника власти - монарх как наследственный глава государства и избираемый населением парламент. При этом монарх является главным источником, а парламент - второстепенным.
В парламентарной монархии наследственный глава государства отходит на второй план. Правительство формируется не главой государства, а парламентом, оно зависит не от главы государства, а от парламента.
Высказанное положение подкрепляется также тем, что взаимоотношения между высшими органами государственной власти могут меняться в рамках одной и той же формы правления. Так, если сравнивать взаимоотношения между парламентом и правительством в Великобритании во второй половине XIX в и в XX столетии, то видно, что они претерпели существенные изменения.
Об изменении соотношения властей в Великобритании писали многие российские юристы. С ними солидарен и шведский ученый Б. фон Сюдов Отмечая, что, хотя правительство Великобритании образуется и контролируется парламентом, оно играет главную роль в государственном механизме . Однако при этом фон Сюдов допускает явную непоследовательность. Он все же признает наличие в Великобритании парламентаризма, в то время как в той же своей монографии, определяя важнейшие признаки парламентаризма, отличающие его от президентского правления, он называет в качестве одного из этих признаков центральную роль парламента в политической системе9. Несмотря на это, юристы продолжают считать Великобританию парламентарной монархией, т. е. признают одну и ту же форму правления.
Очевидно потому, что характеристика источников государственной власти остается неизменной.
В то же время при определении взаимоотношений парламента и правительства в парламентарных государствах (например, принципа ответственности правительства перед парламентом) обычно говорят о принципах парламентаризма, а не парламентарной формы правления.
Надо отметить, что признание источника государственной власти в качестве основного критерия характеристики формы правления принадлежало ряду зарубежных ученых старого поколения. Так, еще Г. Еллинек, давая определение конституционной монархии, указывал, что при такой форме правления монарх является исходным пунктом государственных функций10.
Еллинек имел в виду созыв парламента по инициативе монарха, внесение в него предложений монархом, утверждение им принятых парламентом решений, образование правительства и увольнение его монархом в отставку, назначение им высших должностных лиц государства, судей и др.
В связи с тем что преобразования в организации государственной власти осуществлялись на основе конституционной практики и не были закреплены в конституциях, государствоведы и теоретики права длительное время не признавали парламентарную монархию в качестве особой формы правления государства. Тот же Еллинек писал, что согласно конституции монарх по-прежнему остается источником власти.
Поэтому в монархии все остальные органы хотя и не должны неизбежно быть подчинены монарху, но должны, по крайней мере, зависеть от него в том отношении, что либо их деятельность, их непрерывное функционирование, либо признание законной силы за их решениями зависит от его воли11.
С учетом сказанного можно дать такое определение формы правления. Форма правления отражает особенности организации политической власти на определенном этапе развития государства и характеризуется источниками верховной государственной власти и их юридическим положением в государственном механизме.
При определении формы правления зарубежные ученые, как правило, основывались на выявлении формального источника власти, в то время как она претерпевает в своем развитии весьма существенные изменения.
Говоря о парламентарной монархии, Еллинек в то же время называл ее способом осуществления правления, а не юридически выраженной государственной формой. Ибо преобладание парламента над монархом, в частности выражающееся для последнего в необходимости избирать министров из членов парламентского большинства, является компромиссом, основанным на реальных политических отношениях между короною и парламентом, но никогда не может быть выражено в законе, так как этим монархическая форма государства была бы совершенно разрушена; юридически носителем власти был бы тогда не король, а парламент12.
Однако позднее такие формы правления, как парламентарная монархия и парламентарная республика, получили в правовой литературе широкое обоснование В значительной мере это объясняется тем, что ряд происшедших в форме правления изменений получил отражение в конституциях.
Ученые-государствоведы и политологи не раз обращали внимание на различие между юридической и фактической сторонами взаимоотношений высших органов государственной власти. Так, в учебнике по теории государства и права под редакцией К.А.
Мокичева говорилось: Формы государства изучаются и классифицируются по формальным признакам организации власти, закрепленным в законах Фактически сложившиеся особенности организации государственной власти в том или ином государстве в соответствии с социально-экономическими и политическими условиями, как правило, игнорируются13.
Касаясь вопроса о реальности и фиктивности конституций, В.А. Туманов пишет: Так, в рамках установленной в конституции системы органов государства может происходить существенное смещение акцентов в соотношении составляющих эту систему органов, в их реальной значимости. В подтверждение своей мысли он указывает на основные законы Франции, ФРГ, Японии. Налицо, - отмечает он, - расхождение конституционной и фактической формы правления, которое... в парламен тарных республиках проявляется в большей мере, чем в президентских14.
Можно было привести примеры подобных высказываний и в других работах. Но все это свидетельствует о том, что налицо пробел в понятийном аппарате и что наука требует выделить новую категорию в конституционном праве, да и в теории государства и права.
Этот пробел длительное время оставался незаполненным. Отмечая указанное выше несовпадение, некоторые ученые стали говорить о движении форм государства.
В.С Петров, автор специальной работы по указанной проблеме, предлагал признать формой правления фактически сложившуюся организацию государственной власти, а не совокупность законов, юридически закрепляющих эту организацию15.
А как это выглядит на деле? Ведь если мы относим государство к монархиям, то при такой форме монарх должен выступать фактически по крайней мере одним из источников власти.
Но в парламентарных монархиях монархи перестали самостоятельно осуществлять властные полномочия. А в Швеции, например, монарх и юридически наделен лишь представительскими функциями.
Близким является положение японского императора по действующей Конституции.
В Конституции СССР 1977 г. политической основой государства признавались Советы народных депутатов, т е. она закрепила советскую форму правления. Однако реальную власть осуществляло руководство КПСС через органы исполнительной власти.
Если встать на точку зрения B.C. Петрова, то необходимо дать иную классификацию форм правления. Между тем новой классификации в соответствии со своим подходом он не дал. Более того, он не согласился с предложением, высказанным Б.А.
Стародубским, который как раз и стремился учесть при классификации форм правления фактические взаимоотношения высших государственных органов между собой. Так, Стародубский писал: Мы полагаем, что в капиталистически развитых странах - Англии, Бельгии, Швеции, Японии, где монарх играет ничтожную роль в управлении государством, парламентарная монархия не составляет особой формы правления, отличной от парламентарной республики, а является лишь разновидностью парламентарной формы правления, парламентского режима16
В этом высказывании заложено рациональное зерно, коль скоро речь идет о фактическом положении вещей. Однако В. С. Петров обосновывал свои возражения тем, что той или иной форме правления соответствует определенный политический режим.
Он утверждал, что различие между парламентарной монархией и парламентарной республикой влечет за собой видоизменение самого политического режима государства, поскольку требует учитывать роль и значение монархических институтов государства17.
На наш взгляд, эта конструкция не оправданна. Невозможно доказать, что парламентарные монархии в Великобритании, Швеции и Испании являются менее демократическими, чем парламентарная республика в Италии.
Для характеристики государства важна не только организационно-структурная сторона. Не менее существенными являются взаимоотношения между парламентарной формой правления и парламентаризмом. Анализ различных точек зрения по этому вопросу вплотную подводит нас к выводу о необходимости выделения особого государственно-правового института, который характеризует фактические взаимоотношения между высшими органами государственной власти, позволяет определить метод осуществления высшей государственной власти, т. е. дает ее функциональную характеристику.
Этот институт можно было бы назвать государственным или государственно-правовым режимом.
Такой подход к форме правления и необходимость выделения особого государственно-правового института - государственного режима, высказанный мною, был поддержан позднее Б.А. Страшуном и С.Ю.
Кашкиным. Характеризуя британскую форму правления как парламентарную монархию, Страшун определяет государственный режим Великобритании как систему кабинета, или министериализм 18.
Остановимся на этом вопросе подробнее, чтобы обосновать указанный вывод.
Из приведенного выше высказывания Б.А. Стародубского видно, что он ставит знак равенства между понятиями парламентарная форма правления и парламентский режим (парламентаризм). Он рассматривает парламентаризм как понятие, объединяющее две формы правления - парламентарную республику и парламентарную монархию.
Связь между этими формами правления и парламентаризмом несомненна, тем не менее эти понятия не тождественны.
Говоря о парламентаризме, председатель компартии Италии П. Тольятти отмечал различные подходы к этому понятию, ибо его характерные черты могут быть определены по-разному, согласно различным доктринам и различным направлениям теории и практики19. Действительно, в зарубежной и российской науке парламентаризм определяется то как режим, то как форма государственного руководства, то как система власти, то как принцип и т. д. Например, И.Д.
Левин писал, что буржуазная наука понимает под парламентаризмом режим, характеризующийся парламентскими кабинетами и парламентской ответственностью20.
Б.С. Крылов утверждает: Форма правления, при которой парламент якобы действительно полностью осуществлял все упомянутые выше функции (имеется в виду законодательство, принятие налогов и бюджета, контроль за правительством. - М. М.), получила название парламентаризма21.
Из этого определения видно, что парламентаризм - это, во-первых, форма правления, во-вторых, такая форма правления, которая характеризуется тем, что парламент формально осуществляет указанные выше функции, и наконец, в-третьих, что парламентаризм связывается с формальными, а не с фактическими взаимоотношениями органов государственной власти. Кроме того, указанное определение предполагает какую-то новую форму правления, как бы стоящую над общепризнанными.
Если обратиться к Большому юридическому словарю, то в нем парламентаризмом называется система государственной власти, при которой четко разделены функции законодательных и исполнительных органов при привилегированном положении парламента. При этом в словаре возникновение парламентаризма относится к раннему капитализму, с чем вполне можно согласиться. Однако само определение мало чем отличается от определения принципа разделения властей.
Кроме того, если понимать разделение властей как четкое разграничение полномочий между различными органами государства, то из этого следует вывод о том, что оно должно быть присуще всякому нормально организованному и нормально функционирующему государству.
Многие ученые исходят из того, что парламентаризм характеризуется привилегированным положением парламента, фактической ведущей ролью парламента. А.А. Мишин, например, считал парламентаризм формой руководства, присущей при определенных условиях государствам с различной формой правления (как парламентарным монархиям и республикам, так и президентским республикам) на том основании, что некоторые формы парламентского контроля в последних все же имеются. В силу этого А.А.
Мишин говорит не о верховенстве парламента, а о его привилегированном положении как характерной черте парламентаризма и не об ответственности правительства перед парламентом, а о парламентском контроле22. Другие ученые более узко толкуют понятие парламентаризма. Так, И.Д.
Левин определяет его как принцип политической ответственности правительства перед парламентом, при котором правительство образуется с согласия парламента и должно пользоваться его доверием. Он пишет о том, что парламентаризм означает отход от требований классического разделения властей, как оно было осуществлено в президентских республиках или дуалистических монархиях в сторону усиления роли парламента23.
Из этого определения можно прежде всего сделать вывод о том, что понятие парламентаризм автор не применяет к президентским республикам. В то же время оно полностью относится к парламентарным республикам и монархиям. Но из него трудно уловить различия между указанными формами правления и парламентаризмом.
И те, и другие понятия показывают взаимоотношения между высшими органами государственной власти.
Большинство же российских ученых исходят из еще более узкого понятия парламентаризма, определяя его как форму государственного руководства (принцип), характеризующуюся формальным или фактическим верховенством парламента в системе высших органов государственной власти.
В книге Марксистско-ленинская общая теория государства и права парламентаризмом называется принцип, подчеркивающий верховенство парламента в отношении всех других органов власти и в особенности ответственность правительства перед ним24.
В.И. Лафитский также признает важнейшей чертой парламентаризма верховенство парламента Применительно к Великобритании XIX в. он пишет: Именно Великобританию следует считать родиной классического парламентаризма как такой системы взаимодействия общества и государства, при которой парламент изначально играл ведущую роль в осуществлении государственно-властных функций.
Недаром XIX в как период интенсивного общественно-политического и государственного развития Великобритании называют золотым веком парламентаризма25.
В таких определениях, при всех их особенностях, можно выделить следующую основную черту: важнейшим для парламентаризма является верховенство парламента, признание за ним главного места в системе государственных органов. В этом случае о парламентаризме можно говорить лишь применительно к парламентарным республикам и монархиям. Что же следует понимать под парламентаризмом? Формальное или фактическое верховенство высшего представительного органа?
Форму власти или метод ее осуществления?
Говоря о парламентарной форме правления как о понятии, общем для парламентарной республики и монархии, необходимо подчеркнуть, что ее главными чертами являются формирование правительства на основе соотношения сил в парламенте, подчиненность и подконтрольность правительства перед ним. Эта форма правления характеризуется формальным верховенством парламента.
Когда же при определенных условиях парламент уступает пальму первенства правительству, продолжает сохраняться принятая классификация форм правления на основании формальных критериев.
В то же время к понятию парламентаризм предъявляются другие требования. Так, Б С. Крылов в приведенном нами определении сначала говорит о формальных критериях (парламент якобы действительно полностью осуществлял все упомянутые выше функции), но в последующем изложении доказывает, что для современного этапа развития буржуазной государственности характерен отказ от парламентаризма.
Эпоха т. н. парламентаризма закончилась, - пишет он26.
Многие отечественные авторы проявляют явную непоследовательность. Они говорят, с одной стороны, о парламентаризме в США в 80-90-е годы XIX в., т. е. в период, который они называют правлением Конгресса, и в то же время связывают парламентаризм с ответственностью и подотчетностью правительства перед парламентом27.
Но при этом, доказывая упадок парламентаризма, все они в качестве аргумента говорят о падении реальной роли парламента.
Смешение понятий форма правления и парламентаризм можно встретить и в работах зарубежных юристов. Так, французские ученые Д. Мосс, Де Линно и другие, отмечая резкое падение роли Национального собрания Франции по Конституции 1958 г., писали, что концепция парламентского суверенитета, которая характеризовала Третью и Четвертую Французские республики, в Пятой республике заменена на рационализированный парламентаризм, с чем согласен А.Д.
Керимов28. Но ведь Конституция 1958 г. изменила саму форму правления - парламентарная республика по Конституции Франции 1946 г. уступила место республике со смешанной формой правления.
Тот же Д. Мосс определяет парламентский суверенитет как форму политического режима, при котором суверенитет полностью осуществляется парламентом, а рационализированный парламентаризм как совокупность конституционных мер, призванных покончить с парламентским суверенитетом и точным образом определить условия организации и функционирования парламента29.
В действительности, парламентаризм - это ее форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент.
Из сказанного выше видно, что парламентаризм связан с формой правления, но не идентичен с ней. О парламентаризме, как об особом режиме, говорил К. Маркс в работе Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта Он подчеркивал, что парламентарный режим предоставляет все решению большинства в парламенте30.
Парламентаризм как разновидность государственного режима может характеризоваться, с нашей точки зрения, прежде всего верховенством парламента не только юридическим, но и фактическим, при котором правительство подчинено и подконтрольно парламенту. Помимо этого парламентаризм предполагает переход фактической власти в исполнительно-распорядительной сфере от главы государства (короля, президента) к правительству или кабинету.
При таком режиме основным источником власти выступает парламент, а важнейшими принципами парламентаризма являются парламентское правительство и парламентская ответственность правительства. При таком подходе парламентаризм не может быть присущ президентским республикам.
Если говорить о верховенстве парламента, то следует признать, что оно может быть обеспечено при наличии реальной зависимости исполнительной власти от представительной, а это невозможно без формирования правительства на основе соотношения партийных сил в парламенте, юридической и политической ответственности перед парламентом правительства, без использования широких форм парламентского контроля за его деятельностью.
Однако на основе конституции в современный период обычно закрепляется лишь политическая и юридическая ответственность правительства и его членов от парламента Конституционная же практика исходит из необходимости формирования правительств на парламентской основе. Только в порядке исключения этот принцип закреплен в конституциях Швеции и Японии. Он также содержится в Конституции Финляндской Республики 1999 г.
Но во многих государствах реальная зависимость правительства от парламента не всегда имеет место. Если в парламенте обеспечивается господство одной политической партии и она единолично образует свой кабинет, то фактически он становится на первое место в государственном механизме.
В результате кабинет начинает диктовать свою волю парламенту, что характерно, например, для Великобритании, в которой государственный режим на современном этапе правильнее определять как кабинетное правление, или министериализм, а не как парламентаризм.
Сказанное подтверждает мысль о том, что форма правления не всегда совпадает с государственным режимом. Форма правления является формализованным выражением сущности государства, а государственный режим - реально существующим соотношением властей между собой.
Такой подход к понятию парламентаризм не поддерживают некоторые российские ученые-юристы. Только учитывая сложный, во многом противоречивый характер политических процессов, происходящих в рамках современной капиталистической государственности, - писали Б.А. Стародубский и В.А.
Туманов, - можно ответить на вопрос, применимо ли к ней понятие парламентаризм. Конечно, если под последним понимать, как это делают некоторые авторы, систему государственной организации с привилегированным положением парламента, нетрудно прийти к логическому выводу об отсутствии парламентаризма во многих современных капиталистических государствах буржуазной демократии. Однако если отказаться от определений главенствующее и привилегированное и понимать под парламентаризмом такую государственную систему, в которой парламент играет существенную политическую и идеологическую роль, в которой он выступает в качестве важного субъекта и объекта политической борьбы и связан с господствующими в стране традиционными представлениями о демократии, то в этом случае также уместно понятие парламентаризм.
Для стран, в которых парламент уже не играет господствующей роли, эти авторы предлагают ввести понятие ограниченный парламентаризм31.
Нам представляется, что если говорить о парламентаризме в собственном смысле слова, или чистом парламентаризме, то под ним все же следует понимать государственный режим, обеспечивающий верховенство парламента. Но это не исключает возможности использовать указанное понятие в широком смысле слова.
Тогда допустимо говорить о различных разновидностях парламентаризма, таких, как незавершенный парламентаризм, парламентское правление, дуалистический парламентаризм и других, о чем будет сказано ниже.

Парламентская процедура

Для характеристики парламентов, степени их самостоятельности и реальности парламентских полномочий, выявления форм влияния на парламенты исполнительной власти важное значение имеет и парламентская процедура. К. Маркс писал: История аграрного законодательства показывает, что старые римские олигархи, творцы крючкотворства в судебном процессе, первые применили крючкотворство в законодательной процедуре.
Но и в том и в другом случае Англия их превзошла. Технические трудности при постановке того или другого предложения в порядок дня, различные метаморфозы, которые приходится претерпевать биллю, чтобы стать законом, правила, позволяющие противнику предложения не впускать его в парламент, а противнику билля не выпускать его из парламента - все это образует неисчерпаемый арсенал парламентского крючкотворчества, кляуз и тактических приемов99.
Действительно, в парламентских правилах многих стран разработано немало приемов и способов, с помощью которых правящие круги этих стран обеспечивают принятие выгодных им решений и ставят существенные преграды для неугодных им предложений. Как правило, эти приемы и средства облегчают прохождение правительственных предложений.
Во многих зарубежных странах в 1950-1960-е годы были проведены мероприятия, направленные на процедурные ограничения, которые преследуют цель перенести тяжесть государственной работы на исполнительную власть. Это можно проиллюстрировать на примере французского парламента в соответствии с действующей Конституцией 1958 г. и регламентами Национального собрания и сената. Помимо того что статья 34 Конституции ограничила право парламента принимать законы, депутаты и сенаторы были существенно ущемлены в праве вносить поправки к проекту государственного бюджета. Так, поправка, предусматривающая увеличение расходов на какие-либо цели, должна сопровождаться раскрытием источника финансирования расхода, введение нового налога по предложению депутатов не допускается.
По многим вопросам жизни страны принимаются не законы, а декреты президента Французской Республики и постановления Совета министров. Национальное собрание Франции не участвует в формировании правительства. Все бóльшую роль в политической жизни играет Конституционный совет, который осуществляет контроль за конституционностью не только законов, но и регламентов Национального собрания и сената. Правительство получило возможность оказывать давление на парламент с помощью блокированного голосования, что означает требование о рассмотрении проекта закона целиком, а не по отдельным его статьям.
В соответствии со ст. 49 Конституции при внесении правительством законопроекта вместе с постановкой вопроса о доверии оно может провести его в жизнь без голосования, если в 24 часа в ответ на это не будет принята резолюция недоверия правительству.
Ограничено было даже время проведения сессий парламента.
Не удивительно поэтому, что многие ученые, исследующие механизм осуществления власти во Франции, указывали на ущемленное положение французского парламента. Об этом писали Л.М. Энтин, М.А. Крутоголов, В.В.
Маклаков, А.Д. Керимов и другие российские ученые, ну и, конечно, французские ученые-государствоведы100.
Например, Д. Мое писал по поводу парламентской процедуры, что она является эффективным средством предотвращения депутатских поправок к правительственным законопроектам, средством навязывания оппозиции в парламенте своего подхода к вопросам, содержавшимся в законопроектах 101.
Сказанное не позволяет согласиться с А.Д. Керимовым, который (вторя М. Дюверже) старается оправдать такое ограничение прав парламента в целом, депутатов и сенаторов ссылкой на сложившуюся после Второй мировой войны правительственную нестабильность.
Он пишет в книге Парламентское право Франции, что Конституция 1958 г. преследовала цель преодолеть недостатки парламентского суверенитета, в полной мере проявившиеся на практике в нескончаемых трудностях, с которыми сталкивалось правительство при проведении своих законопроектов через высшее представительное учреждение страны, и в удручающей правительственной нестабильности102.
Такое объяснение правительственной нестабильности ссылкой на парламентский суверенитет вряд ли выдерживает критику, так как эта нестабильность вызывается политическими причинами, а не парламентским верховенством, и опыт Скандинавских стран - наглядное тому подтверждение.
При изменении соотношения политических сил во Франции парламент стал отвоевывать утраченные позиции, что видно на примере конституционной реформы 1995 г. Когда у власти оказался представитель левых сил (Ф. Миттеран), а в парламенте существенный перевес имели буржуазные партии, тогда и началось внесение изменений в Конституцию Франции 1958 г. и в парламентские регламенты. Сначала в печати и в различных выступлениях юристов и политических деятелей появились высказывания, направленные на восстановление прав парламента, возрождение его былой роли. А затем Закон 95-880 от 4 августа 1995 г. внес определенные изменения и в Конституцию и регламент национального собрания и сената.
Увеличилось время одной (вместо двух) сессий парламента. Она стала начинаться с первого рабочего дня октября, допускалась возможность, по согласованию с премьер-министром, назначения дополнительных дней заседаний, увеличено время для рассмотрения депутатских запросов. Хотя повестка дня по-прежнему определяется Советом министров, но, по крайней мере, один раз в месяц депутаты сами могут определить повестку дня пленарного заседания; расширена возможность депутатов вносить резолюцию недоверия правительству.
Конечно, эта реформа не вернула парламенту его прежнего верховенства, но несколько уменьшила всемогущество исполнительной власти.
В ряде других стран в последние годы также усилилась роль законодательной власти. Так, в Финляндии проведена конституционная реформа, на основе которой страна из полупрезидентской стала парламентарной республикой.
В новой Конституции Финляндии 1999 г. появилось немало новелл, в том числе в парламентской процедуре, усиливающей права эдускунты и ее депутатов.
Восстановление отдельных парламентских привилегий, усиление парламентского контроля за исполнительной властью характерны и для некоторых других стран. Тем не менее различные процедурные правила, ограничивающие возможности депутатов при обсуждении тех или иных дел, существуют в очень многих странах, а некоторые уловки, применяемые руководством парламентов в интересах правящих партий, даже получили особые названия, о которых писали российские и зарубежные государствоведы (отложенный вопрос, гильотина, кенгуру, флибустьерство и др.).
Некоторые процедурные приемы вошли в практику по инициативе оппозиции. В этом отношении показателен пример Японии. При существующей в этой стране многопартийной системе с одной правящей партией (Либерально-демократической) именно последняя осуществляет контроль за деятельностью парламента через свое большинство в нем.
Поскольку шансы оппозиции повлиять на судьбу законопроекта при его обсуждении на пленарном заседании и в парламентских комиссиях равны нулю, оппозиция стала использовать такой прием, который получил название бычьи шаги. Он сводится к затягиванию обсуждения законопроекта до конца сессии, так как в японском парламенте законопроект, не принятый до конца сессии, отпадает.
В Скандинавских странах те же причины, которые предопределили утверждение парламентаризма, привели к установлению процедуры, не допускающей слишком значительных ограничений при рассмотрении вносимых в парламенты предложений и дающей возможность основным политическим партиям в парламентах этих стран существенно влиять на характер принимаемых решений. Процедурные правила в Швеции закреплены в Конституции и в Акте о риксдаге 1974 г. Поскольку в указанный Акт в ходе конституционной реформы были включены нормы из прежнего регламента риксдага, то в настоящее время этого документа в Швеции, в отличие от других Скандинавских стран, нет.
Официально в Дании регламент фолькетинга принимается на заседании вновь избранного парламента, в то время как для норвежского стортинга регламент принимается на каждой сессии. Но фактически они мало изменяются по существу.
Круг норм, содержащихся в регламентах, сходен с теми, которые имеются в большинстве других стран. Это порядок конституирования, система внутренних органов парламентов и их полномочия, порядок и последовательность рассмотрения вопросов повестки дня пленарных заседаний, порядок обсуждения в различных комиссиях, формы парламентского контроля, законодательная процедура и др. Но содержание правовых регламентарных (процессуальных) норм, конечно, различно. Так, в Норвегии из-за разделения стортинга после его выборов на одельстинг и лагтинг определенная часть параграфов посвящена порядку представительства в обеих частях, порядку обсуждения законопроектов в случае разногласия между ними103.
Как уже отмечалось, выбираются президенты и вице-президенты всего стортинга и каждой из палат, которые все вместе составляют президентский совет. Такого же рода нормы содержались в регламенте исландского альтинга, но в связи с упразднением деления альтинга на верхнюю и нижнюю часть аналогичные нормы были исключены и из Конституции, и из регламента
Определяемые конституциями и регламентами правила процедуры обеспечивают независимость от исполнительной власти времени открытия и закрытия сессий парламентов. Депутаты собираются без специального созыва в установленный срок в Дании, Исландии, Швеции - в первый вторник октября, в Норвегии - в первый будний день октября.
Определен и срок созыва вновь избранных парламентов. От самого парламента зависит и время закрытия сессии104, если только он не распускается досрочно по требованию правительства (в Норвегии досрочный роспуск стортинга не допускается).
Внеочередные сессии созываются руководством парламента по требованию как правительства, так и определенной части депутатов; например, в Дании - двух третей депутатов, в Швеции - 150 депутатов. Ранее они были редким явлением, однако в связи с неустойчивым экономическим и социальным положением к созыву таких сессий стали прибегать чаще.
Так, в Дании в 1970-1980-е годы они проводились для утверждения предложенных правительством антикризисных и антиинфляционных мер, предлагались для прекращения забастовочного движения работников электронно-вычислительных центров, снижения государственных субсидий органам местного самоуправления и др.
Хотя в скандинавских парламентах установлен кворум для правомочности пленарных заседаний (он составляет большинство депутатов парламента, кроме Норвегии, где для кворума требуется присутствие 2/3 депутатов), это требование в Швеции не имеет существенного значения, так как в случае отсутствия депутата по уважительным причинам его функции возлагаются на его заместителя. Отсутствие депутата по неуважительным причинам влечет за собой санкции в виде вычета соответствующей части депутатского вознаграждения, что стимулирует посещение заседаний.
Процедурные правила детально регламентируют порядок образования внутренних органов парламента. Помимо этого шведская конституция определяет порядок формирования правительства105: избрание премьер-министра и утверждение состава правительства. Кандидатура премьер-министра Швеции согласовывается тальманом с руководителями парламентских фракций, после чего ставится на голосование депутатов. Если премьер-министр не будет избран, то выборы проводятся еще не более трех раз, после чего тальман должен распустить риксдаг и назначить новые выборы парламента.
С целью облегчить процедуру формирования правительства было установлено следующее правило: премьер-министр считается избранным, если против него не проголосуют большинство депутатов. Однако это правило может приводить к парадоксальным ситуациям. Так, в 1978 г. премьер-министр был избран голосами всего 39 из 349 депутатов, так как большая часть парламентариев воздержались от голосования.
Поэтому в печати давались негативные оценки такому порядку106.
Важным принципом государствоведы считают гласность работы парламента. Вместе с тем она далеко не всегда соблюдается. В скандинавских парламентах в зале пленарных заседаний выделяются ложи не только для прессы, но и для широкой публики. Любой желающий получает доступ в парламент, хотя правила требуют от него соблюдения порядка и тишины.
Но при этом запрещается проносить аппаратуру для аудиозаписи и видеосъемок. Без разрешения председателя парламента нельзя организовывать прямую трансляцию заседания107. Существенной частью парламентской работы является обсуждение деятельности правительства и его программы, которые излагаются в тронной речи главы государства, а в Швеции - в правительственном заявлении108.
В принципе прения могут заканчиваться выражением недоверия правительству (принятием резолюции порицания), но на практике после Второй мировой войны такие резолюции в связи с обсуждением правительственных программ не принимались ни разу.
Повестка дня пленарных заседаний устанавливается руководством парламентов по согласованию с лидерами парламентских фракций. Важное значение этого вопроса, который затрагивает не только круг рассматриваемых дел, но и их очередность, а также время, отводимое на их рассмотрение, вызвало предоставление права депутатам добиваться изменения повестки дня.
Чтобы такое предложение было принято, в Норвегии необходима его поддержка 2/3 голосов депутатов. Конечно, такое большинство обычно обеспечить довольно трудно.
Акт о риксдаге и регламенты других парламентов устанавливают такой порядок, при котором львиная доля времени отводится обсуждению вопросов, вносимых правительством. После выборов в парламенте, запросов и предложений о резолюции недоверия первыми пунктами повестки дня ставятся правительственные предложения о проектах бюджета, финансовых вопросах и правительственные законопроекты, отчеты о деятельности правительства и иные его предложения.
Затем идут доклады и предложения парламентских ведомств. Депутатским же предложениям, как и в других странах, отводится последнее место, что, безусловно, существенно ограничивает их инициативу.
С учетом такой последовательности дела рассматриваются в порядке их поступления.
Не останавливаясь подробно на значении парламентских запросов, поскольку они будут рассмотрены особо в главе, посвященной взаимоотношениям парламента и правительства, следует указать, что в скандинавских парламентах, так же, как и в парламентах других стран, применяются два вида запросов -простые вопросы и интерпелляции.
Интерпелляция должна подаваться в письменном виде по делу, имеющему важное значение, и включать мотивировку. Председатель парламента Швеции вправе отклонить запрос под тем или иным предлогом.
Если тальман считает целесообразным отклонить интерпелляцию, вопрос передается на усмотрение самого риксдага. Аналогичное правило согласования установлено в § 21 регламента фолькетинга и § 50 регламента стортинга.
Ответ на интерпелляцию должен быть дан в установленный срок, и прения по нему могут завершиться принятием резолюции порицания правительству. Регламент дает возможность соответствующему министру задержать ответ, что в ряде случаев сводит на нет значение поднятой проблемы.
Кроме интерпелляций используются простые вопросы. При этом если в Швеции и Норвегии они имеют устную форму, то в Дании могут задаваться и в письменной форме. В парламентах для их обсуждения отведено специальное время.
Но этот вид запроса в основном используется для получения информации. Поскольку ответ на него не влечет за собой прений, он менее эффективен, чем интерпелляция509. В Дании к вопросам депутаты прибегают не только на пленарных заседаниях, но и в комиссиях, чаще всего в финансовой.
Депутаты рассматривают эту форму запроса как одну из возможностей проявления своей активности и получения различной информации.
Рассмотрение на сессии международного договора, переданного правительством на ратификацию парламента, происходит по-разному в зависимости от основания, по которому он подлежит ратификации. Если договор связан с внесением изменений в конституцию или простой закон, применяется соответствующая конституционная или законодательная процедура, если он требует выполнения финансовых обязательств - применяется порядок рассмотрения финансовых актов и т. д.
Дольше всего на сессиях обсуждаются бюджет и законопроекты. Как уже отмечалось, в Дании и Швеции бюджет и другие финансовые акты приравниваются к законам и поэтому рассматриваются по правилам законодательной процедуры. А в Норвегии они не считаются законами, и процедура их обсуждения иная: бюджет и финансовые акты рассматриваются и принимаются объединенным стортингом. Вот как, например, рассматривается здесь бюджет.
После того как министр финансов доложил о нем на сессии, он передается в финансовый и таможенный комитет, который представляет стортингу предварительный доклад 1, сопровождающийся финансовыми дебатами по вопросам, касающимся всех финансов. Затем проект передается всем постоянным комитетам, которые могут вносить в своих сферах деятельности дополнения и изменения в сторону либо увеличения, либо уменьшения доходов и расходов.
На основе поправок финансовый и таможенный комитет представляет стортингу бюджетный доклад 2. На сессии высказываются замечания по уточненному проекту и происходит голосование по отдельным видам ассигнований. Окончательный вариант составляется тем же комитетом в форме бюджетного доклада 3, в котором все доходы и расходы разделены на главы и наименования в соответствии с отраслями финансов и управления. После этого стортинг принимает бюджет в окончательном виде.
Как очевидно из сказанного, роль комитета в бюджетном регулировании велика.
В Скандинавских странах бюджеты очень детализированы, что позволяет проводить действенный контроль за расходованием государственных средств. В Швеции установлены три типа субсидий: 1) плановые ассигнования, допускающие перерасход средств по сравнению с запланированными (жалование, пенсии, пособия по страхованию и т. д.); 2) ассигнования с оговоркой; 3) неотмеченные ассигнования.
Последние два типа перерасходов не допускают.
По истечении бюджетного года правительство обязано представить отчет о выполнении бюджета, который рассматривается вместе с заключением ревизоров. Но если правительство запрашивает дополнительные ассигнования, осуществляется промежуточный контроль.
Очень важное значение для характеристики положения парламента имеет процедура рассмотрения законопроектов, так как о широте законодательных прав представительных органов следует судить не только на основании рассматриваемых им вопросов, но и по тому, по чьей инициативе принимаются законы, как влияет на их содержание мнение законодательного корпуса, какими правами обладают депутаты при обсуждении и принятии законопроектов.
В Скандинавских странах правом законодательной инициативы обладают правительства (в Дании, Норвегии и Исландии формально главы государств) и депутаты, но в Норвегии - депутаты только одельстинга. В Швеции оно принадлежит также постоянным комиссиям риксдага и его административным службам.
Остальные лица и органы права законодательной инициативы не имеют. Но в Дании и Норвегии в соответствии с конституциями и регламентами любое лицо может обратиться с петицией - пожеланием о принятии закона, которое облекается в форму andragande и передается через депутата.
Причем если в Норвегии петиции играют определенную роль в конституционной практике, то в Дании существенного значения не имеют110.
В Дании, Норвегии и Исландии все законодательные предложения, вне зависимости от того, кем они внесены, должны иметь форму законопроекта (lovforslaget). В Швеции же такая форма является обязательной только для правительства (proposition).
Одновременно с законопроектом оно направляет в риксдаг протокол обсуждения и обстоятельные подготовительные материалы (Statens oftentliga utredningar). Например, подготовительные материалы к Законопроекту об усилении защиты свобод и прав граждан, вносящему изменения в главу 2 Формы правления и в Акт о риксдаге, составили 326 страниц111. При обсуждении они имеют не меньшее значение, чем сам текст законопроекта, и в случае его принятия используются практическими органами наряду с самим законом.
К законопроекту должно быть приложено также мнение законодательного совета, если это необходимо. В Норвегии правительство наряду с законопроектом должно также представить такие материалы.
В Швеции инициатива депутатов облекается в форму депутатского предложения (мошун - motion), которое может представлять из себя законопроект, поправки к нему, предложения об изменении закона или его отмене, о разработке законопроекта правительством. Правила, не связывающие депутатов строгими требованиями к их предложениям, облегчают депутатскую инициативу, в результате чего она используется довольно широко. Так, по данным Н. Андрéна, в 1965 г. в риксдаг было внесено 1080 таких предложений против 180 правительственных законопроектов112. Аналогичная ситуация имела место и в последующие годы.
Но большинство из них являлись не законопроектами, а поправками к ним.
В Скандинавских странах нет специальных требований о поддержке предложений определенным числом депутатов. В Норвегии законопроект могут подписать не более чем 10 депутатов. В то же время здесь существенным ограничением депутатской инициативы является установленный в регламенте порядок согласования предложений депутатов одельстинга с правительством.
Конечно, не следует, как считают некоторые ученые113, говорить о полном лишении парламента его законодательной инициативы. Тем не менее такая процедура является показателем более сильных позиций норвежского правительства в законодательной деятельности по сравнению с правительствами других Скандинавских стран.
При отсутствии у скандинавских правительств устойчивого парламентского большинства депутатская инициатива, поддержанная оппозиционными партиями, а иногда и депутатами от правящих партий, может быть во всех этих странах реализована вопреки сопротивлению правительства114. Но в целом можно отметить, что более активно она используется в фолькетинге и риксдаге и менее - в стортинге115.
Так, за три года деятельности риксдага (1985-1988) трем оппозиционным буржуазным партиям удалось добиться включения в правительственные законопроекты 367 существенных поправок116.
Конечно, во всех странах руководство законодательной деятельностью, ее планирование и инициатива находятся в целом в руках кабинетов. Обычно такое положение объясняют тем, что для законодательства важны не только политические идеи, но прежде всего исследование состояния правового регулирования, административной и судебной практики, учет мнения специалистов. В силу этого законопроекты должны направляться на заключение специалистов в юридические и другие учреждения117.
Кроме того, указывают на необходимость учета мнений заинтересованных групп.
Обычно скандинавские правительства, образуя для подготовки законопроекта специальный комитет (или поручая это соответствующему ведомству), включают в него представителей деловых кругов, оппозиционных политических партий, профсоюзных объединений и др.
Д. Артер, исследующий организацию и деятельность парламентов Северных стран, высказывает озабоченность усилившейся практикой такого рода, рассматривая ее как своеобразный лоббизм, одну из немаловажных сил, направляющих законодательную деятельность парламентов. Он считает, что это серьезно изменяет основные принципы парламентаризма, так как создает особую инфраструктуру, подменяющую деятельность парламентских комиссий118.
Другие авторы видят в такой практике одно из проявлений корпоративного плюрализма119.
Действительно, скандинавская практика подготовки законопроектов на правительственном уровне направлена на учет мнений и интересов различных социальных и политических сил в целях достижения компромиссных решений. И в этом ее отличие от лоббизма как формы давления отдельных монополистических фуппировок и. других заинтересованных организаций и лиц на депутатов парламента.

Парламентский президентиализм

Такой режим некоторые французские авторы называют парламентским президентиализмом, отличающимся от режима в США тем, что президент не может отправлять своих функций без поддержки других, помимо президентской, партий в парламенте. Но Деббаш, Бурдо, Понтье и Рикен подчеркивают лишь своеобразие режима, поскольку президент противостоит Национальному собранию и избирается путем прямого голосования102.
Такой разнобой в определении государственного режима во Франции можно объяснить тем, что эта страна находится как бы в переходном периоде. Действительно, - пишет Л.А. Окуньков, - конституционная практика Франции претерпела серьезные изменения... Президенты Франсуа Миттеран и Жак Ширак были вынуждены считаться с прерогативами парламента по формированию правительства.
Таким образом, исполнительная власть во Франции не ассоциируется исключительно с президентом, в ней вполне весомое и самостоятельное место имеет правительство, особенно сформированное оппозиционными президенту политическими партиями, победившими на парламентских выборах. Тем самым расширяется круг носителей власти, уменьшается риск узурпировать власть очередным спасителям Отечества.
В конечном счете на процесс формирования правительства активно влияет избиратель, отдавший предпочтение партии, победившей на парламентских выборах103.
Западногерманские государствоведы считают, что для ФРГ характерна ограниченная парламентская система, исходя из сильных позиций федерального канцлера и реальных взаимоотношений бундестага и правительства, которые основаны на фактическом контроле правительства над бундестагом. Но они утверждают, что при определенных обстоятельствах конституционный механизм позволяет парламенту выдвигаться на первый план в качестве органа принятия решений104.
Тот факт, что в рамках парламентарной формы правления происходят существенные изменения во взаимоотношениях высших органов государственной власти, привел Ж. Бюрдо к следующему выводу: парламентарные монархии и республики необходимо разделить на четыре типа. К первому он относит государства с монистическим парламентаризмом, который характеризуется суверенной властью парламента и, следовательно, является чистым парламентаризмом, ко второму - с дуалистическим парламентаризмом, где на практике признается два центра политической власти - парламент и правительство, к третьему - государства с парламентским правлением, основанном на верховенстве парламента.
В особый тип выделены государства с кабинетным правлением, для которого характерен примат власти правительства, переход верховенства власти от парламента к правительству и его главе105.
Чешский юрист И. Благож считает существенным недостатком классификации Бюрдо формальный подход к характеристике буржуазных государств, без учета реального функционирования конституционной системы106. Можно не соглашаться с данной классификацией, но следует признать, что она как раз и дана с учетом изменения взаимоотношений высших органов государственной власти. Так, с формальной точки зрения, Великобритания длительное время является парламентарной монархией.
Однако парламент уже перестал быть органом, стоящим над правительством, и большинство английских ученых признают переход фактической власти в руки кабинета (модель Уайтхолла), а некоторые из них даже доказывают личную власть премьер-министра.
Представляется, что такая классификация заслуживает внимания, хотя в ней и имеются существенные недостатки. Из нее, например, трудно выявить различия между монистическим парламентаризмом и парламентским правлением, так как нечетко показаны отграничения понятий: верховенство парламента и суверенная власть парламента.
На это обратил внимание Й. Благож107.
Таким образом, хотя современные ученые и вынуждены признать, что парламентаризм претерпевает изменения с развитием общества, они придерживаются разного подхода к его определению, стремятся подвести под понятие парламентаризма различные разновидности государственного режима. Тем не менее большинство из них под чистым парламентаризмом понимают режим, основанный на балансе властей.
Такой подход преследует цель оправдать ограничение прав парламента и усиление исполнительной власти.
Все же, как нам представляется, о парламентаризме в собственном смысле этого понятия можно говорить лишь в отношении такого государственного режима, с помощью которого обеспечивается верховенство парламента в государственном механизме. Главным источником государственной власти при парламентаризме выступает высший представительный орган страны. При этом верховенство парламента может сочетаться с признанием за главой государства положения второго источника власти, если он сохраняет определенные полномочия в осуществлении государственной власти. В таком случае можно говорить (прибегая к терминологии Ж. Бюрдо) о парламентском правлении.
Но на современном этапе возможна и такая разновидность парламентского режима, при котором в качестве единственного источника государственной власти выступает парламент. Это имеет место, например, в Швеции по конституции 1974 г. Король Швеции теперь полностью лишен своих прерогатив в законодательной и исполнительной деятельности, за ним сохранены только представительские функции.
Официально главой исполнительной власти признается правительство, подчиненное и подконтрольное риксдагу (парламенту). На наш взгляд, такую разновидность парламентского режима можно было бы назвать монистическим парламентаризмом.
Усиление роли всех социальных слоев общества, сильное влияние социал-реформизма в рабочем движении требуют от правящих кругов сохранения или возвращения к демократическим методам управления обществом и государством. Получившее распространение в последние десятилетия интеграционное учение направлено на то, чтобы изобразить парламентскую борьбу в качестве интегрирующей силы, призванной не отчуждать, а сплачивать граждан, привлекать меньшинство, интегрировать его в существующую систему108.
Представители этого учения стремятся доказать, что все противоречия в обществе и государстве могут быть решены путем парламентской борьбы, для того чтобы предотвратить противостояние различных политических сил на внепарламентской основе109.
Поэтому-то в современной государствоведческой науке возникло особое направление, получившее наименование рационализированный парламентаризм110. Его сторонники выдвигают различные предложения по совершенствованию существующих институтов.
При этом значительная их часть обосновывают необходимость с помощью различных средств усилить роль парламента, его контроль за правительством.
Такую цель преследуют предложения ряда ученых Австрии, Италии, ФРГ и даже Великобритании. Так, Либертини доказывает целесообразность разделения законодательных и контрольных полномочий итальянского парламента между палатой депутатов и сенатом, что, с его точки зрения, позволило бы более полно осуществлять эти полномочия. Многие предложения касаются рационализации порядка образования и ответственности правительства, изменения процедуры и структуры парламента и др.111
Следует отметить, что и практика ряда стран пошла по пути проведения ограниченных реформ в указанном направлении. Так, была усилена роль постоянных комиссий итальянского парламента в законодательной деятельности и контроле за правительством и администрацией112.
Некоторые усовершенствования работы парламента были осуществлены в ФРГ в 60-е годы113. Проведены в 80-е годы реформы, направленные на усиление роли комитетов палаты общин Великобритании, их контроля за государственными финансами и др.114
Обращается внимание на то, что даже в США, которые, как известно, не являются парламентарным государством, ряд государствоведов вносят предложения по усилению позиций конгресса. Так, Санквист, критикуя существующую систему разделения властей, которая приводит к тому, что обе власти - конгресс и президент - освобождаются от ответственности за последствия своих действий, предлагает ввести парламентский принцип формирования кабинета, что положило бы конец конституционной вражде115.
Однако потребности правящих кругов многих стран в теоретическом обосновании и оправдании отказа от парламентаризма, перехода власти в руки правительства вызвали к жизни правое направление в государствоведении, появление теории кабинетного правления. Ее сторонники говорят о кризисе государства, считая его причиной излишнюю демократию.
Как отмечает В.А. Туманов, они обосновывают требования сильной правительственной власти (или президентской), принятия решений на правительственном или президентском уровне при исключении демократического контроля со стороны представительных органов116.
Наибольшее число сторонников эта теория имеет в Великобритании. Так, О. Филлипс, доказывая необходимость принятия писаной конституции, признает необходимым предусмотреть в ней отказ от принципа верховенства парламента.
На таких же позициях стоят Д. Макинтош, Г. Морриссон, Р. Кроссман и многие другие авторы117.
Для оправдания такой практики английские ученые и политологи прибегают к тому доводу, что излишняя демократия служит препятствием для нормального функционирования государственного механизма, вызывает нестабильность политической системы.
При этом обосновывается законность отказа от принципа верховенства парламента. Так, М. Фейзал утверждает, что если суверенный король мог отказаться от своего суверенитета, то нет никаких оснований полагать, будто суверенный парламент не может юридически ограничить свою власть.
Причем отречение от принципа верховенства парламента может быть частичным, полным и процедурным либо по существу118.
Для оправдания перехода реальной власти в государстве в руки правительства (кабинета) выдвинута теория самостоятельного мандата, даваемого кабинету избирателями. Как писали Уэйд и Филлипс, развитие системы партий и увеличение территории избирательных округов и количества избирателей привели к тому, что голоса подаются на выборах скорее за партию в целом и ее лидера, чем за ее представителей на местах, оцениваемых по их собственным достоинствам.
Избиратель голосует, в такой же мере имея в виду избрать премьер-министра, в какой он имеет в виду избрать представителя от своего избирательного округа119.
Более детально эта теория была разработана и обоснована в работах таких ученых и политических деятелей, как Л. Эмери, Г. Моррисон, Д. Макинтош, Т. Харлей, Дж. Гриффите и другие. Они утверждают, что правительство вправе действовать независимо от парламента в силу того, что оно опирается на поддержку избирателей на выборах, от которых оно получает как бы самостоятельный мандат на решение государственных дел. Поэтому правительство несет ответственность главным образом перед избирателями, которые выражают свое отношение к нему на парламентских выборах.
Двухпартийная система и укрепление партийной дисциплины в двух основных политических партиях приводят к тому, что опирающееся на большинство в парламенте правительство становится независимым от парламента, который превратился лишь в совещательное собрание. Указанные авторы правильно отмечают фактическое изменение взаимоотношений между высшими органами государственной власти.
Но они стараются и оправдать такую практику тем, что старые принципы парламентского правления не в состоянии решить назревшие проблемы120.
Н. Орнстин, отмечая различия в западноевропейском и американском режимах, в то же время утверждает: Важно, однако, помнить о том, что, несмотря на решающую роль законодательных органов в демократических государствах, они созданы не для того, чтобы доминировать над правительством. Они громоздки, порой медлительны, их члены представляют широкий круг различных интересов, и они часто не в состоянии действовать решительно и быстро в силу сложной внутренней организации. Но, в конечном итоге, важная задача законодательного органа состоит в том, чтобы легитимировать правительство, обеспечивать подлинное представительство народа121. Многие английские юристы и политологи обращают внимание на то, что в британской политической системе решающую роль играет премьер-министр.
Так, Харлей и Гриффите считают, что он имеет больше политической власти, чем любое иное лицо в государстве и любой другой глава правительства в Западной Европе и Северной Америке122.
Являясь апологетами существующей системы, английские ученые пытаются доказать демократичность ее тем, что занимающее решающие позиции правительство (кабинет) ответственно перед избирателями. Оно в состоянии учитывать общественное мнение, и поэтому избиратели имеют возможность оказывать влияние на правительственную деятельность. Таким образом, по мнению указанных авторов, демократизм обеспечивается возможностью населения как участвовать в принятии решений, так и влиять на принятие решений правительством123
Однако такая теория не выдерживает критики. Во-первых, во время выборов избиратель не может предопределять состав правительства, даже если победит партия, за которую он голосует. Во-вторых, как правило, в условиях не только многопартийных, но и двухпартийных систем правительства нередко формируются партиями, не получившими большинства голосов избирателей, и только несправедливость избирательных систем дает той или иной партии возможность, имея перевес в парламенте, сформировать правительство.
А в некоторых странах правительства вообще почти постоянно формируются партиями, не обладающими парламентским большинством. Так что ни о каком самостоятельном мандате, якобы даваемом избирателями правительству, не может быть и речи.
Как уже отмечалось, правящие круги многих стран не устраивает то, что в парламентах изменяется соотношение политических сил в результате активизации всех социальных слоев общества, что парламенты нередко превращаются в арену серьезной политической борьбы. Поэтому происходит приспособление государственного механизма к задачам господствующих политических сил в новых исторических условиях.
Перестраиваются отношения между отдельными звеньями государственного механизма. Главными звеньями становятся те из органов государства, которые в данных условиях способны наилучшим образом действовать в целях обеспечения их интересов124.
Именно поэтому О.Х. Филлипс, обосновывающий необходимость для Великобритании писаной конституции, одну из ее задач видит в закреплении нового режима власти, официальном отказе от парламентских принципов, в том числе принципа верховенства парламента.
О целесообразности ограничения власти парламента в конституции говорил и Де Смит125.
Н.С. Крылова считает, что концепция сильной исполнительной власти получила разработку еще в трудах В. Беджгота, который обосновывал правление кабинета. Однако нам представляется, что здесь происходит смешение понятий.
О правлении кабинета Беджгот и Эсмен говорили, отмечая переход исполнительной власти из рук короля в руки правительства. В настоящее же время под правлением кабинета, или кабинетным правлением, понимается переход верховенства власти от парламента к правительству.
Режим, при котором парламенту не принадлежит верховенство, а на первое место в системе государственных органов поставлено правительство (или президент), не может признаваться парламентаризмом. Для него можно было бы использовать такое понятие, как кабинетное правление, министериализм или президентиализм. В противном случае парламентаризму вообще нельзя дать никакого определения. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Парламенты Скандинавских стран

Вопрос о конституционном закреплении компетенции государственных органов достаточно сложен. Как пишет Д.А.
Ковачев, конституционная практика зарубежных государств дает основания констатировать два способа конституционного закрепления прав государственных органов, входящих в их компетенцию. Первый из них состоит в том, что она закрепляется исчерпывающим образом в конституции, а второй - в том, что, наряду с конституцией, компетенция государственных органов закрепляется в отдельных законах об организации и деятельности либо отдельных органов, либо отдельных ветвей государственной власти.
Правильность первого из рассматриваемых способов, пишет далее Д.А. Ковачев, не вызывает никакого сомнения.
И это так, ибо если компетенция государственного органа будет регламентироваться посредством обыкновенных законов, то, с одной стороны, структура государственного механизма будет весьма нестабильной, а с другой - конституция перестанет играть роль основного закона государства1.
При всех обстоятельствах предметом конституционного регулирования должны обязательно быть стабильные, устоявшиеся отношения между парламентом и правительством, между парламентом и главой государства, главой государства и правительством, этими органами и судебной властью.
Что касается высшего представительного органа государства, власть которого непосредственно исходит от народа или какой-либо одной социальной силы, то его компетенция должна, с нашей точки зрения, определяться в конституции исчерпывающим образом; сказанное касается и основных принципов процедуры его работы.
В конституциях большинства парламентарных монархий или республик при определении компетенции государственных органов основное внимание, как известно, уделяется регламентации парламентских полномочий. Но и они, как правило, закреплены недостаточно полно.
В конституциях обычно устанавливается, что: парламенту принадлежит законодательная власть (единолично или совместно с главой государства); финансовые вопросы, в первую очередь налоги, являются предметом исключительной компетенции парламента; парламенту принадлежит ограниченное право ратификации и денонсации международных договоров; правительство должно пользоваться доверием парламента и является ответственным перед ним. Определяются также те или иные формы парламентского контроля за деятельностью правительства.
Что касается законодательных прав парламента, то, как правило, объем их конституцией не устанавливается. Многие ученые объясняют это тем, что закрепление перечня вопросов, по которым нормотворческая деятельность может осуществляться только парламентом, привело бы в действительности к ограничению его законодательных прав.
Однако такое объяснение, как нам кажется, лишено основания, так как, определив исключительные законодательные права парламента, конституция могла бы наделять его также правом принимать законы и по любым другим вопросам, которые он считает важными и требующими законодательной регламентации.
Указывая на истинную причину отказа от четкого определения законодательной компетенции представительных органов, Б.С. Крылов писал: Отсутствие определенных границ между содержанием закона и содержанием актов исполнительных органов объясняется нежеланием во все времена наделять парламент исключительной компетенцией из страха перед народным представительством2.
В то же время в ряде современных буржуазных конституций, например Конституции Франции 1958 г., закрепление перечня законодательных прав парламента направлено на их ограничение, поскольку в Конституции дается исчерпывающий круг вопросов, по которым он может законодательствовать, в то время как остальные вопросы должны решаться в административном порядке. Более четко вопросы, требующие законодательной регламентации, устанавливаются обычно конституциями федеративных государств, что вызывается необходимостью разграничения компетенции федерации и ее субъектов.
В самом общем виде определяются также финансовые полномочия парламентов, их права в области внешней политики, обороны, организации управления и др.
Что же касается скандинавских парламентов, то в целом можно отметить, что их компетенция в различных областях деятельности регламентируется более полно. Конституции Дании, Норвегии, Исландии в самых различных главах определяют тот круг вопросов, который может регламентироваться только законами. Так, в Конституции Дании такие нормы содержатся в 27 параграфах, Исландии - в 17, Норвегии - в 13.
Но при этом Конституция Норвегии имеет и специальный § 75, посвященный компетенции стортинга. Устанавливая исключительную законодательную компетенцию парламентов, эти конституции в то же время предоставляют им право принимать законы по любым другим вопросам, которые они сочтут важными, требующими законодательного регулирования.
В этом отношении более удачным является конституционный опыт Швеции. Форма правления 1974 г. объединила в главе 8 Законы и другие предписания те нормы, которыми устанавливается исключительная законодательная компетенция риксдага, его альтернативная компетенция и правительственная компетенция по изданию подзаконных нормативных актов.
Причем к исключительной законодательной компетенции риксдага отнесены наиболее важные вопросы. Сказанное не означает, что в других главах Формы правления нет норм, определяющих исключительные права парламентов по изданию законов.
Они содержатся там в целях наиболее полной регламентации определенных правовых институтов (избирательного права и избирательной системы, прав граждан, судоустройства и судопроизводства и др.).
Конституции Скандинавских стран предоставляют парламентам значительную финансовую власть. В конституции включены не только типичные для других стран права, но и ряд других, например введение иных государственных повинностей, заключение государственных займов.
Они принимают законы об окладах государственных служащих, пенсионном обеспечении граждан, условиях и формах социального страхования. Парламенты не только решают вопросы национализации собственности, но и определяют принципы управления и распоряжения этой собственностью.
На парламенты возложена функция определения денежной и платежной системы Скандинавских стран.
Касаясь финансовых прав шведского риксдага, О. Нюман пишет: Главная идея, лежащая в основе конституционных норм по финансовым вопросам, заключается в том, что право решать проблемы, связанные с доходами, расходами и казной государства, принадлежит риксдагу, но реализация его решений должна в основном возлагаться на правительство. Однако в двух сферах, а именно в вопросе о правительственных займах и о денежной системе, риксдаг имеет свои собственные исполнительные органы - Управление национального долга и Государственный банк3.
Парламенты Скандинавских стран имеют возможность, используя свои финансовые права, а также через подчиненные им государственные банки и специальных представителей в правлениях акционерных государственных компаний и частных банков воздействовать на оперативную финансовую и хозяйственную деятельность, в том числе частнопредпринимательскую.
Конституции Скандинавских стран предоставили парламентам широкие права в контроле за финансовой деятельностью исполнительной власти. Если раньше - в период становления буржуазной государственности - это было вызвано стремлением предотвратить злоупотребление финансами со стороны королевской власти, то на современном этапе сохранение широкого финансового контроля в руках парламента связано с особой расстановкой классовых сил в этих странах. С его помощью буржуазные партии имеют возможность оказывать давление на социал-демократические правительства.
Со своей стороны, и социал-демократические партии, находясь в оппозиции, заинтересованы в сдерживании буржуазных правительств с помощью финансового контроля за их деятельностью. В силу этого действующими конституционными нормами такой контроль был даже расширен.
Конституции устанавливают также правомочия парламентов в организации и деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления. Так, в Швеции на основе закона определяются система центральных и местных органов управления и местных органов самоуправления, принципы организации государственной службы и основы административного производства, правовое положение государственных служащих.
В ведении всех скандинавских парламентов находятся: установление норм судопроизводства, судебно-прокурорской системы и порядка формирования органов суда и прокуратуры, определение правового положения церкви и основ взаимоотношений церковных и государственных органов.
В особую группу следует выделить полномочия парламентов в области внешних сношений и обороны, которых они были лишены на первом этапе развития буржуазной государственности. Особенностью конституционных норм во внешней политике является то, что большинство из этих вопросов по-прежнему относится к ведению исполнительной власти. Но конституции предоставили парламентам весьма эффективные средства контроля за внешнеполитической деятельностью правительств, а также некоторые другие права.
Это прежде всего касается ратификации и денонсации международных договоров, а в Дании также согласия на заключение таких договоров, прежде всего затрагивающих права парламентов и имеющих важное значение.
Особо следует сказать о договорах, предусматривающих уступку прав государственных органов Скандинавских стран наднациональным властям или международным организациям. Решение по таким договорам должно быть принято до их заключения и на основе специальной процедуры (§ 20 Конституции Дании, § 93 Конституции Норвегии в новой редакции и § 5 главы 10 Формы правления Швеции).
В области обороны парламенты в соответствии с конституциями Скандинавских стран также имеют ограниченные права. И определены они по-разному. Так, в Дании король не может применять вооруженную силу без согласия фолькетинга, за исключением обороны от агрессии (§ 19 Конституции). § 25 Конституции Норвегии требует согласия стортинга на увеличение или уменьшение вооруженных сил, а также их использование вне пределов государства. Решение стортинга требуется и для введения иностранных вооруженных сил на норвежскую территорию.
В условиях традиционного шведского нейтралитета только риксдаг может решать вопросы об использовании Сил обороны и объявлении нахождения страны в состоянии войны (§ 9 главы 10 Формы правления). Что касается Исландии, то хотя она и является членом НАТО, но не имеет вооруженных сил, вследствие чего ее Конституция вообще не содержит никаких норм в данной области.
Ряд прав предоставлены парламентам по отношению к главе государства. Фолькетинг, стортинг и риксдаг устанавливают порядок престолонаследия, управления страной в случае несовершеннолетия короля, его отсутствия или болезни Парламенты Дании и Норвегии обладают правом избрания новой королевской династии в случае вакантности престола4. Скандинавские парламенты определяют цивильный лист короля и содержание членов его семьи.
Без их согласия короли не могут становиться главами других государств и находиться вне пределов страны более шести месяцев (кроме Швеции, где такое согласие дает правительство). Разрешение фолькетинга необходимо на вступление короля Дании в брак.
Парламенты могут признать монарха, более 6 месяцев находящегося за границей, покинувшим престол.
В Исландии конституционные права альтинга по отношению к президенту республики включают определение порядка его выборов (и условия избираемости), вступления в должность и замещения должности президента в случае невозможности осуществления им своих полномочий, основания привлечения его к ответственности, его полномочий, порядка разрешения разногласий между альтингом и президентом, взаимоотношения главы государства и правительства.
Конституции Скандинавских государств закрепляют взаимоотношения парламента и правительства и устанавливают различные формы парламентского контроля за деятельностью правительства, а Форма правления Швеции - порядок избрания риксдагом премьер-министра. После принятия Формы правления Швеции 1974 г. правительства всех Скандинавских стран несут не только юридическую, но и политическую ответственность перед парламентом5.
Не вдаваясь подробно в анализ применяемых парламентами Скандинавских стран форм контроля за деятельностью правительств, поскольку они рассматриваются в главе V, здесь следует отметить, что они являются значительно более полными и широкими, чем в других странах, и затрагивают не только правительство, но и всю администрацию, а в Швеции также законность деятельности судов и органов местного самоуправления.
Специфическим контрольным органом парламентов в Скандинавских странах являются омбудсманы - особые их представители, назначаемые для контроля за законностью деятельности гражданской и военной администрации, а в Швеции - также судов и органов местного самоуправления.
В условиях дуализма власти, когда парламенты Скандинавских стран не имели возможности привлекать правительства к политической ответственности, они использовали установленное в их конституциях право привлечения министров к ответственности в порядке импичмента Конституции Скандинавских стран сохранили и в настоящее время этот вид ответственности, хотя он и потерял свое практическое значение после установления политической ответственности правительства Такое дело возбуждает парламент (в Норвегии - его нижняя часть - одельстинг, в Швеции - конституционная комиссия риксдат, а государственным обвинителем выступает омбудсман). Рассматривается оно в Государственном суде (в Швеции - в Верховном суде).
При этом в Государственный суд Норвегии входят члены лагтинга и Верховного суда, а в Дании - по 15 членов фолькетинга и Верховного суда.
Таковы основные конституционные нормы, регламентирующие положение парламентов Скандинавских стран.
Парламенты Скандинавских стран очень активно используют права, предоставленные им Конституцией, регламентами и законами. Наибольшее количество дел приходится на законодательную деятельность.
Но немало дел рассматриваются ими и в осуществлении других прав, в том числе своих контрольных полномочий. Обычно в течение годичной сессии в повестку дня включаются до тысячи вопросов6. :: :: :: :: :: :: ::

Положение правительства при парламентском режиме

Правительство занимает второе место в государственном механизме. Тем не менее это не означает, что оно не обладает самостоятельностью. В рамках предоставленных ему прав оно действует в достаточной мере свободно.
Некоторые скандинавские авторы даже говорят об усилении самостоятельности правительства и считают это следствием применения основных принципов парламентаризма на том основании, что правительство формируется партиями, опирающимися на поддержку большинства в парламенте50.
Со своей стороны правительства в парламентарных государствах, как правило, также имеют сильные средства для оказания влияния на парламент. Даже если отвлечься от того, что они являются активными участниками всей работы парламента, обладая правом законодательной инициативы и в значительной мере определяя характер рассматриваемых в нем вопросов, то и тогда можно сказать, что в руках правительства находятся эффективные возможности для воздействия на представительный орган страны.
К числу наиболее типичных средств относятся: проведение своей политики и внесенных предложений через свою парламентскую фракцию, использование принадлежащих главе государства права вето в отношении парламентских решений и права роспуска парламента, угроза ухода в отставку путем постановки вопроса о доверии. Помимо этого, в ряде стран правительства имеют возможность использовать референдум, чтобы обойти парламент или отменить его решения.
Они имеют также право требовать укороченной процедуры при рассмотрении своих предложений в парламенте и ряд других специальных способов воздействия на парламент.
Остановимся на некоторых формах воздействия скандинавских правительств на парламенты и их реальном значении.
Если в парламентарных государствах с двухпартийной системой кабинет, опирающийся на парламентское большинство, может диктовать свою волю представительному органу, как это имеет место в Великобритании, то в Скандинавских странах, где чаще всего формируются либо правительства меньшинства, либо правительства на недостаточно прочной коалиционной основе, указанная форма воздействия не может рассматриваться в качестве столь же эффективной, как в Великобритании и ряде других стран.
Сложившееся положение нередко вынуждает правительства Скандинавских стран согласовывать свои предложения с парламентскими фракциями оппозиционных партий. Так, социал-демократические кабинеты, не имеющие, как правило, большинства в парламентах, при проведении законопроектов в экономической области и бюджета обычно рассчитывают на голоса депутатов от буржуазных партий. В свою очередь, буржуазным партиям выгодно, чтобы непопулярные у трудящихся масс мероприятия осуществлялись руками социал-демократических правительств.
Кроме того, внося в парламент проекты социальных мер в пользу трудящихся, социал-демократы могут рассчитывать на поддержку левых сил.
Надо сказать, что сложившаяся в Швеции после выборов 1998 г. расстановка сил в риксдаге, при которой СДРПШ не имеет большинства, а буржуазные партии блокируются между собой, вынуждает правительство социал-демократов искать поддержки не только у Левой партии, на что СДРПШ всегда шла неохотно, но и у Партии охраны окружающей среды, так как до абсолютного большинства в риксдаге у блока рабочих партий не хватает всего одного мандата.
Аналогичное положение имеет место и в Дании после выборов в марте 1997 г. В Норвегии же после выборов 1997 г. центристский кабинет Бунневика вообще оказался обречен на правление, ибо был вынужден идти на поводу у стортинга, имея в нем всего 42 мандата (см. приложение 2).
Таким образом, тактика компромиссов, лавирования, умелого и ловкого приспосабливания к интересам сил, господствующих в экономике, давала возможность и социал-демократическим и буржуазным партиям формировать стабильные кабинеты даже тогда, когда они не опирались на прочную поддержку в парламентах.
Вследствие сложной расстановки политических сил в парламентах, отсутствия прочного большинства какой-либо партии конституционная практика в целях укрепления стабильности правительства прибегла к определенному усовершенствованию парламентского механизма. Для того чтобы остаться у власти, правительство не нуждается в прямом выражении ему доверия со стороны парламента. Оно само также не прибегает к такому средству оказания давления на парламент, как постановка вопроса о доверии в связи с внесением им своего законопроекта или даже серии законопроектов.
Обычно, когда парламент отклонял пакет законопроектов, представлявших собой основу программы правительства, оно не рассматривало это как недоверие и не уходило в отставку после отклонения парламентами этих законопроектов, а подчинялось воле парламентского большинства51.
И. Анденес, отрицая необходимость постановки правительством Норвегии вопроса о доверии, считает такую возможность скорее моральным фактором, чем юридической обязанностью52.
Во многих буржуазных странах правительство, как уже отмечалось, достаточно эффективно использует такую форму воздействия на парламент, как принадлежащее главе государства право вето в отношении принятых парламентом решений, прежде всего законопроектов. Применительно к Скандинавским странам следует сказать, что в Дании, Норвегии и Исландии к данному праву правительства уже очень давно не прибегают.
Это, однако, не означает, что такого оружия в их руках вообще нет. Что же касается Швеции, то новая Конституция право вето отменила, и риксдаг не нуждается в утверждении своих решений исполнительной властью.
Премьер-министр и соответствующий министр обязаны своей подписью просто юридически оформить парламентский акт.
Сильным средством в руках правительства считается право досрочного роспуска парламента. Большинство государствоведов объявляют его одним из самых существенных элементов парламентаризма, обеспечивающего равновесие законодательной и исполнительной властей.
Так, М. Амеллер писал: В соответствии с принципами, лежащими в основе парламентской системы, право роспуска парламента является для правительства тем же, чем для парламента является право постановки вопроса об ответственности правительства. Право роспуска парламента, наряду с ответственностью правительства, стало одной из существенных частей парламентского механизма53.
Этой позиции придерживались юристы прошлого. Но и современные юристы от него, как правило, не отступают. Так, Ж. Лаферьер утверждал, что система, которая не содержит возможности роспуска, может быть близкой к парламентской, но не идентична с ней.
Она клонится к правлению собрания54. Однако от столь категоричного утверждения они вынуждены иногда отказываться. Тот же Лаферьер, не желая отрицать существование парламентаризма в Норвегии, Конституция которой пока еще не предусмотрела право досрочного роспуска стортинга, применительно к этой стране сделал оговорку: Вероятно, формула, утверждающая, что без права роспуска парламентское правление не может существовать, слишком жесткая.
Подумаем о Норвегии. Видимо, следует говорить о том, что существенным в парламентском правлении являются желание и поиски равновесия между исполнительной и законодательной властями55.
Такой же позиции придерживаются большинство скандинавских ученых: Возможность досрочного роспуска парламента и принятия вотума недоверия правительству являются важнейшими принципами парламентаризма. Функционируя хорошо или плохо, эти принципы связаны с положением партий в парламенте и конфликтными ситуациями между ними56.
Поэтому для выявления значения данного института следует учитывать и его специфические черты и практику его применения. Новая Форма правления Швеции сохранила институт досрочного роспуска риксдага, официально передав его в руки правительства. Большинство ученых и политических деятелей Швеции называли его неуклюжим институтом. В чем здесь дело?
В Швеции с 80-х годов прошлого века установилось правило, закрепленное в ныне действующей Форме правления (§ 4 главы 3), по которому риксдаг, избранный на внеочередных выборах, сохраняет свои полномочия только до следующих всеобщих выборов. Если учесть также то, что в первые три месяца работы риксдаг не может быть распущен, кроме случая четырехкратного отказа риксдага утвердить кандидатуру премьер-министра, предложенную тальманом, то будет ясно, что целесообразность досрочного роспуска риксдага становится весьма проблематичной. Ранее же, когда шведский парламент избирался на три, а не на четыре года, возможность использования права досрочного роспуска риксдага была еще более невероятной.
С 1914 г. к такому праву шведское правительство прибегло всего один раз - в 1958 г., да и то не по политическим мотивам, а для выявления мнения избирателей по проектам пенсионной реформы, предложенным разными партиями.
Учитывая сложившуюся практику, шведские государствоведы следующим образом оценивают этот институт. Сама угроза роспуска и новых выборов уже означает выполнение такой функции.
Она является средством оказывать давление на другие партии, чтобы заставить их согласиться с теми или иными важными частями правительственной политики57.
Ограничение в сроках полномочий риксдага, избранного на внеочередных выборах, тем не менее создает определенные трудности для правительства, особенно в конце мандатного периода, что ослабляет его власть. Таким было положение в 1975, 1978, 1981 и 1991 гг.
При сложившейся расстановке партийных сил в парламенте угрозу новых выборов реальнее всего может использовать СДРПШ.
Указывая на слабость института досрочного роспуска риксдага, лидер Умеренной коалиционной партии (УКП) К. Бильд писал в 1983 г. о необходимости модернизации механизма осуществления политической власти. В числе предложенных им мер было увеличение срока полномочий риксдага с трех до четырех лет. Новая Конституция с ее трехгодичным сроком полномочий риксдага, неуклюжим институтом роспуска и точной пропорциональностью в распределении мандатов внесла свой вклад в трудность обеспечения активности на правительственном уровне.
И все-таки К. Бильд в своих рекомендациях стремился усилить положение парламента, а не правительства. Более сильный риксдаг, - заявлял он, - способен стать форумом для более тесного функционального сотрудничества между всеми парламентскими партиями в риксдаге, где волеизъявление народа выковывалось бы в национальную политику58.
Такое стремление к усилению позиций риксдага объясняется ведущей ролью СДРПШ в формировании правительства и желанием буржуазных партий держать его в более тесных рамках. Особенно явно это выражается в политике и программе УКП.
В Дании и Исландии, где избранные на внеочередных выборах парламенты могут функционировать весь четырехгодичный срок полномочий, право правительств этих стран досрочно распустить фолькетинг и альтинг является вполне реальным и действенным средством в руках правящей партии или блока партий. Но прибегают они к нему не часто, ибо результат выборов далеко не всегда бывает очевиден. В конце 1967 г. Совет министров Дании принял решение о роспуске фолькетинга в расчете на то, что новые выборы дадут возможность Социал-демократической партии, стоявшей тогда у власти, укрепить свои позиции.
Однако эти расчеты не оправдались и результат был обратным: социал-демократы потеряли шесть мандатов и правительство было сформировано коалицией буржуазных партий.
Значительно чаще Совет министров Дании прибегает к роспуску фолькетинга тогда, когда существующее соотношение партийных сил в нем не дает правительству возможности провести свои законопроекты, которые оно считает очень важными для выполнения своей политической программы, достижения экономической стабильности, в качестве основных антикризисных мер.
В целом применительно к Дании можно сказать, что право роспуска правительство использовало довольно часто. Как видно из табл. 2 приложения итогов выборов в фолькетинг, после Второй мировой войны он действовал весь срок своих полномочий всего лишь три раза59.
В Исландии, как показывает таблица итогов выборов в альтинг, правительство использует институт роспуска реже.
Многие юристы рассматривают данный институт как исключительно демократический. Они утверждают, что право досрочного роспуска означает подчинение парламента воле народа, а не правительства.
Парламентаризм, - заявляют социал-демократы Швеции, - обычно ассоциируется с правом правительства распускать парламент и объявлять новые выборы. Целью такой возможности является право народа выступать третейским судьей между различными точками зрения в правительстве и парламенте. ...Такую возможность имеют большинство стран с парламентским государственным строем60.
В действительности право роспуска определяется тем, в чьих руках оно находится и для каких целей используется. Оно может оказаться оружием и в руках реакции, и в руках демократических сил.
Но во всяком случае его частое применение является показателем нестабильности существующего в стране положения, неспособности соответствующего правительства справиться с возникающими трудностями.
Говоря в целом о взаимоотношениях парламентов и правительств Скандинавских стран, следует отметить, что их характерной чертой является создание особого механизма достижения консенсуса в государственной деятельности. Э. Эйнхорн и Дж. Лоут считают, что это дает основания говорить об особой консенсуальной модели парламентаризма, присущей Скандинавскому региону.
Но они определяют ее прежде всего как разделение власти между партиями61.
Указанный механизм включает учет правительством при подготовке решений требований различных заинтересованных групп, в том числе объединений предпринимателей и профсоюзов, банков, научной общественности, достижения согласия между правящей и оппозиционными партиями еще на стадии предварительной разработки законопроектов и других вопросов, партийные компромиссы в парламентских комиссиях, отказ правительств от присущей правительствам других стран практики открытого давления на парламент, использование оппозицией института прав меньшинства и др.
Для подготовки законопроекта по какому-либо вопросу правительство, как правило, создает различные комиссии (комитеты), куда включаются депутаты не только от правящей, но и от оппозиционных партий, что можно видеть на схеме подготовки законопроектов в Дании. На наш взгляд, здесь смешиваются разные вещи Правильнее было бы различать два вида оказания влияния на характер вносимых в парламент предложений и принимаемых им решений
1) учет интересов заинтересованных социальных и политических групп населения и 2) лоббизм.
Если практика подготовки проектов парламентских решений преследует цель учесть, насколько это возможно, интересы различных социальных слоев населения, то это не лоббизм, а метод достижения общественного консенсуса Ведь когда в Скандинавских странах проекты законов до их представления в парламент учитывают коллективное мнение объединений предпринимателей, центральных и отраслевых объединений профсоюзов рабочих, профсоюзов служащих, коммунальных работников, самодеятельных рыбаков, кооперативных союзов, проходят апробацию юридических научных кругов, а не отдельных лиц, фирм, акционерных компаний, то едва ли такую практику можно назвать лоббизмом.
В Швеции, например, получили распространение неформальные встречи между представителями правительства и заинтересованными организациями на загородной даче премьер-министра в Харпсунде, получившие наименование Харпсундская демократия.
Но если члены правительства, правительственных комиссий, депутаты стремятся защищать интересы отдельных монополий, банков, фирм и даже иностранных предпринимателей, если они не гнушаются получать за это различные блага, то в таком случае речь идет о лоббизме, как это наглядно демонстрируют конгрессмены США, где лобби называют третьей палатой конгресса По-видимому, не только в Скандинавских странах, но и, например, в ФРГ законодатель поощряет только первый вид - учет мнений заинтересованных групп и делает попытку запретить лоббизм.
В ФРГ с 1972 г. действует закон, на основании которого производится регистрация различных объединений, желающих участвовать в министерских комиссиях по подготовке правительственных и парламентских решений. Согласно Единому положению о федеральных министерствах эти органы исполнительной власти имеют право привлекать к своей работе представителей заинтересованных профессиональных кругов.
Особенно широко пользуется таким правом Министерство экономики и труда. В то же время Кодекс поведения члена бундестага направлен на то, чтобы контролировать депутатов, не допуская использования ими своих связей с предпринимательскими структурами для лоббирования интересов указанных структур.
Такое же положение и в Скандинавских странах.
Исходя из такого подхода, можно вполне обоснованно говорить о консенсуальной модели парламентаризма, присущей Скандинавским странам. :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Представительное правление

Как уже отмечалось, современное государствоведение одним из принципов парламентаризма провозглашает представительную демократию, или представительное правление, которое означает, что государственные органы, прежде всего парламент, осуществляют суверенную власть не в силу собственного права, а в качестве представителей народа и от его имени1.
Когда мы говорим о демократии, или народном суверенитете, то имеем в виду две составляющие этого понятия:
1) народ участвует в осуществлении власти
2) власть осуществляется в интересах народа, который обладает широким кругом личных прав и свобод и наделяется государством политическими и социально-экономическими правами. Как известно, слово демократия в переводе с греческого и означает народовластие.
Следовательно, демократия не может сводиться только к наличию в стране демократических прав и свобод. Если народ видит, что правители не действуют в интересах населения, он должен иметь возможность и право свергнуть таких правителей.
Получить возможность только выбирать себе слуг, которые тут же превращаются в господ, еще не означает получить демократию.
На это указывали не только российские, но и западные ученые и политические деятели. Так, известный юрист США В. Остром, говоря о кризисе американского общества на современном этапе, писал: Термин демократия подразумевает, что правит народ.
Однако правительство - это не народ. Народ голосует и избирает правителей, которые участвуют в правлении. Голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей. Даже из нашей обыденной речи вытекает, что правит правительство...
Если демократия действительно занимает существенное место в развитии человеческой цивилизации, то роль народа в управлении обществом должна основываться на чем-то большем, чем просто голосование на выборах2.
Тем не менее в подавляющем большинстве стран отрицаются прямые формы народного суверенитета, что характерно в целом и для Скандинавского региона. Так, королевская комиссия по подготовке проекта основного закона Швеции отметила в 1972 г., что первым краеугольным камнем государственного строя страны является представительная демократия, необходимая для решения общих дел государства. В выводах комиссии говорилось, что граждане не могут участвовать в решении всех необходимых дел.
Народ осуществляет свой суверенитет через парламент и правительство, а также органы местного самоуправления3.
По этому поводу шведский государствовед О. Нюман писал: Когда конституция закрепляет представительное правление и парламентаризм, она, тем самым, отвергает прямую демократию как способ принятия государственных решений. Таким образом, - указывал он далее, - ведущие принципы состоят в следующем: власть исходит от народа, демократия должна быть представительной, правление парламентским и осуществление власти в целом должно контролироваться законами и другими нормами4.
Примерно то же утверждают и другие скандинавские юристы. Так, норвежский государствовед И. Анденес указывал на то, что в современном обществе государственная власть не может осуществляться простыми гражданами. Поэтому мы имеем не прямую, а представительную демократию, при которой власть принадлежит стортингу и правительству, наряду с органами местного самоуправления.
При этом, замечает Анденес, наиболее важные вопросы решаются стортингом. С этими авторами солидарны и А. Флифтер, А. Росс, Н. Хансен и другие5.
Именно на таком подходе основаны все конституции Скандинавских государств, в том числе и самая старая из них - норвежская, и самая молодая - шведская. Так, § 49 Конституции Норвегии 1814 г. устанавливает: Народ осуществляет законодательную власть через посредство стортинга, состоящего из двух частей - лагтинга и одельстинга. § 1 гл. I Формы правления Швеции гласит: Вся государственная власть исходит от народа. Правление шведского народа основывается на свободном формировании мнений и на всеобщем и равном избирательном праве.
Правление осуществляется посредством государственного строя, основанного на представительной и парламентской системе, и посредством коммунального самоуправления. А § 4 устанавливает: Риксдаг является высшим представителем народа6.
На этой же позиции стоят и лидеры скандинавской социал-демократии. Однако, понимая невозможность отрицать принадлежность экономической власти буржуазии и стремясь в то же время доказать, что политическая власть находится в руках народа, они выдвинули своеобразную теорию разделения властей.
Так, бывший премьер-министр Швеции лидер СДРПШ У. Пальме в период выборов 1976 г. заявил, что если большинство в парламенте получат буржуазные партии, то это будет означать концентрацию власти в руках одного класса буржуазии, а обеспечение равновесия между классами возможно лишь тогда, когда политическая власть принадлежит рабочему классу, а экономическая - буржуазии7.
Сторонники теории демократического социализма, считает С. Матоушек, стремятся отделить вопрос экономической власти от вопроса о политической власти, оспаривая непосредственную связь между экономикой и политикой8. Отмечая глубокие преобразования в шведском обществе, французский социолог Г. Ардан называет их социалистическими, так как считает, что можно не обращать внимания на такую деталь, как форма собственности на средства производства9.
Однако лидеры социал-демократии вовсе не отрицают связи политики и экономики Современная, чисто политическая демократия, говорят они, расширяется и включает в себя экономическую, в том числе промышленную демократию, так что населению обеспечивается право решающего голоса по экономическим вопросам жизни общества, а трудящимся - полное право решающего голоса в отношении своей собственной трудовой деятельности.
Эти положения социал-демократические партии включали в свои программы, в избирательные платформы. На основе такого подхода они проводили через парламенты законы.
В Швеции, например, в 70-е годы были приняты законы О совместных решениях в трудовых отношениях и О представительстве в правлениях лиц, служащих в акционерных обществах и в экономических объединениях10. На этом же основывались и предложения о фондах трудящихся11. В поддержку такого подхода выступали также лидеры левых социалистических партий.
Так, Социалистическая народная партия Дании исходила в своих избирательных платформах и программе из того, что современная политическая система должна строиться на самоуправлении предприятиями.
Но все-таки лидеры социал-демократии не могли не видеть, что путь реформ не ведет к изменению существующего строя По этому поводу У. Пальме писал Одновременно с тем, как возрастает необходимость изменения существующего общества, выдвигаются особо важные требования по сохранению его основ Инструмент изменения общества превращается в мощное средство его укрепления12.
Понимая значение производственных отношении для политической системы общества, для характера правления, руководство Центрального объединения профсоюзов Швеции, которые тогда являлись коллективным членом Социал-демократической рабочей партии Швеции, вынудило лидеров СДРПШ внести в риксдаг законопроект о фондах трудящихся Его воплощение в жизнь (по мысли главного разработчика законопроекта Мейднера) должно было привести к постепенному преобразованию собственности из частной в общественную через постоянные отчисления части прибыли фирм, концернов, предприятий в профсоюзные фонды.
Но этот законопроект встретил такое ожесточенное сопротивление в риксдаге и за его стенами, что был заблокирован. Не находят поддержки у лидеров социал-демократии предложения о национализации.
В государственную собственность в Швеции выкупались лишь те предприятия, которые находились в кризисном состоянии (горное производство, часть металлургической промышленности, энергетика, связь, судостроение, авиация). Так, когда в портфеле судоверфей в 80-е годы не оказалось заказов, шведское государство выкупило верфи и образовало государственную компанию Свенска варф.
А вот как представляет себе датский ученый Г. Фрисберг современную политическую систему Дании в книге Дания и будущее, изобразив ее в приведенной ниже схеме.
.
В Норвегии в 1981-1982 гг. по поручению исполнительной власти работала группа ученых, которая должна была определить реальный механизм соотношения властей. В результате проделанной работы ученые сделали в своем докладе стортингу следующий вывод.
Главными политическими силами в обществе являются: 1) промышленно-хозяйственные группы, 2) организации работодателей и рабочих, другие экономические организации, 3) средства массовой информации, 4) транснациональные монополии, 5) государственная бюрократия. Что касается государства, то оно осуществляет посредническую роль, но при этом выполняет контрольные функции в обществе14.
Социал-демократы считают, что народ в состоянии использовать в своих целях государственный аппарат. С их точки зрения, не имеет значения, что происходит его бюрократизация и централизация, что в руках административного аппарата концентрируются все большие полномочия исполнительной власти. По их мнению, он находится под контролем рабочего (читай: социал-демократического) правительства.
В этой теории заметно прослеживается подмена требования о предоставлении государственной власти трудящимся требованием предоставления власти правительству и совершенно упускается из виду, что правительство находится под сильным парламентским контролем. Кроме того, на правительство значительное воздействие оказывает государственный аппарат, причем этот аппарат нисколько не изменился по своему характеру, несмотря на длительное пребывание у власти правительств социал-демократов.
Он представляет интересы сил, господствующих в экономике.
Для того чтобы представительное собрание и весь государственный строй в целом осуществляли волю народа, действовали в соответствии с его интересами, необходимо, чтобы правление в стране отвечало целому ряду условий:

• во-первых, чтобы в стране использовались политические институты, с помощью которых эта воля аккумулировалась;
• во-вторых, чтобы она являлась обязательной для представительного органа;
• в-третьих, чтобы избираемый на демократической основе парламент и органы местного самоуправления адекватно отражали социальную структуру общества;
• в-четвертых, чтобы парламент реально обладал полнотой государственной власти, вырабатывал политику в интересах народа и был в состоянии проводить ее в жизнь;

120

• в-пятых, чтобы были созданы возможности для участия народа в решении своих дел. Только при реализации этих условий можно говорить о подлинном народовластии.

Попытаемся проанализировать, насколько отвечает этим требованиям представительное правление современных государств на примере Скандинавских государств, которые считаются среди них одними из самых демократических.
Созданы ли и могут ли эффективно функционировать политические институты, с помощью которых выявляются воля и интересы народа7 Общеизвестно, что в современном буржуазном обществе имеются различные социальные слои населения с неоднородными политическими интересами. Поэтому в условиях капиталистического общества не существует и не может быть какой-то единой воли.
Волю различных слоев населения выражают их профессиональные и политические институты. Для Скандинавских стран характерно, что профессиональные объединения активно включаются в решение политических проблем, становясь как бы элементами политической системы общества.
Что же характеризует эту систему?
1. Многопартийность, которая в последнее время все чаще проявляет себя как блоковая. Наличие нескольких партий буржуазной направленности, среди которых все сильнее проявляется ведущая роль партий правого толка - Консервативной народной в Дании, Партии независимости в Исландии, Хейре в Норвегии и Умеренной коалиционной в Швеции.
Раскол в рабочем движении привел к образованию нескольких политических партий рабочего класса15.
2. Сильное влияние в политической системе социал-демократических партий - СДПД, Норвежской рабочей партии, СДПИ в Исландии, Социал-демократической рабочей партии Швеции. Их роль определяется не только массовостью этих партий, но и поддержкой со стороны самых мощных профсоюзов - Центральных объединений профсоюзов, которые (кроме Швеции) являются коллективными членами социал-демократических партий.
3. Слабость коммунистических партий, усилившаяся из-за раскола в них. Активная поддержка левыми социалистами социал-демократов.
4. Большое воздействие на политическую жизнь, на принимаемые государством решения сильного кооперативного движения, в особенности в Дании и Исландии16. Как отмечает Б. Панкин, кооперативное движение вместе с социал-демократической партией и профсоюзами составило те три кита, на которых покоилось строительство общего дома для шведов.
Сейчас это поистине государство в государстве, гражданином которого является чуть не каждый второй взрослый швед (Российская газета. 1999. 2 сент.).
При этом кооперативы включают производственную и потребительскую кооперацию, страховые, жилищные, социальные вопросы и объединяются в общенациональном масштабе.
5. Наличие нескольких объединений предпринимателей, соединенных в центральные союзы.
6. Достижение по наиболее важным вопросам экономической жизни и законодательства в сфере экономики и трудовых отношений компромисса на основе институционализированной системы трехстороннего сотрудничества, т. е. соглашения трех сил: правительства, центральных объединений профсоюзов и центральных объединений предпринимателей17.
7. Обеспечение интересов населения через систему местного самоуправления. Эта форма охватывает не только граждан страны, но и иностранцев, не менее трех лет постоянно проживающих на территории соответствующей коммуны.
Помимо объединений предпринимателей и профсоюзов, политических партий, других общественных организаций и движений интересы различных социальных групп населения могут выявляться с помощью таких политических институтов, как референдум, опросы общественного мнения, средства массовой информации, избирательные кампании и сами выборы в представительные учреждения. Однако действенность первых двух институтов невысока. Ни в одной из Скандинавских стран референдум не может проводиться по инициативе населения.
В Швеции и Норвегии он носит консультативный характер (кроме вопросов изменения Конституции в Швеции) и применяется крайне редко. Хотя в Дании и Исландии референдум носит обязательный характер, в Дании он проводится по конкретным законопроектам (и в связи с изменениями Конституции) по инициативе меньшинства в фолькетинге, а на основе § 20 Конституции - по инициативе правительства, а в Исландии - по очень ограниченному кругу вопросов: для отставки президента по предложению альтинга, в случае разногласий между альтингом и президентом по законопроекту, по вопросу об изменении территории государства (плебисцит).
Касаясь значения данного института для исследуемого вопроса, хотелось бы обратить внимание на негативную оценку обязательного референдума со стороны некоторых зарубежных ученых, которые объявляют его элементом, чуждым идее представительного правления18. В некоторых странах такой же является официальная позиция. Например, в 1958 г. Федеральный конституционный суд ФРГ указал, что референдумы несовместимы с государственной системой страны. В связи с этим Ю. Тёрн писал: Наша представительная демократия знает только одну законную форму народного опроса: выборы депутатов в бундестаг один раз в четыре года19.
В этом проявилась боязнь выяснения народного мнения по государственным вопросам.
Однако не все зарубежные ученые придерживаются этой точки зрения. Так, Л. Дюги считал возможным использовать все способы обеспечения соответствия парламентской воли общенациональной воле20. Шведская и датская официальные позиции основываются на таком же подходе.
В Подготовительных материалах комиссии по подготовке проекта основного закона Швеции отмечалось, что в представительной демократии должна иметься возможность для граждан иным путем, помимо участия в выборах, оказывать влияние на содержание решений, которые принимаются21.
Что касается механизма опроса общественного мнения в Скандинавских странах, то он позволяет более или менее точно определить отношения населения к тем или иным вопросам, к политическим партиям, предсказать достаточно приближенно результаты выборов в парламенты и органы местного самоуправления.
Однако при этом нельзя абстрагироваться от того факта, что такой важный источник формирования общественного мнения, как средства массовой информации, в основном монополизирован, подавляющее большинство газет и популярных журналов находится в руках буржуазных партий или крупных промышленных кругов.
Как отметил бывший президент Финляндской Республики У.-К. Кекконен, монополизация средств печати привела к тому, что в политическом плане влияние в области печати находится в явной диспропорции с соотношением политических сил в обществе. Кекконен обратил также внимание на монополизацию информационной службы в международном масштабе22.
Об этом же говорит и Петерссен: Предлагаемое прессой видение общества отражает взгляды той группы, которая работает в средствах массовой информации... В первую очередь общественная трибуна предоставляется высокопоставленным чиновникам, ученым, политикам. Отражая лишь определенные аспекты реальности, пресса способствует консервации существующих властных структур.
Монополия, утвердившаяся в местной печати, а также трудности с созданием местных газет, - пишет он также, - породили такую информационную среду, которая не обеспечивает состязательности различных мнений и оценок. Укрепляющееся на общенациональном уровне доминирование семьи Боннер свидетельствует о том, что шведская пресса становится все более монополистичной23.
Обладая неизмеримо большими возможностями по сравнению с рабочей печатью, СМИ правящих кругов соответствующих стран, в том числе и скандинавских, стремятся вырабатывать у населения выгодные им эталоны мышления, по-своему информируют общественность о различных политических проблемах.
И тем не менее для выявления общественного мнения в парламентах созданы различные исследовательские организации, которые дают депутатам материал для размышлений.
Радио и телевидение в Скандинавских странах находится в руках государства. Так, в Дании государство имеет в собственности два телевизионных канала и радиопрограммы.
Но, кроме этого, в стране имеется 60 частных телевизионных станций и 303 местных радиостанции. Наиболее солидные газеты и журналы находятся в руках буржуазных партий и частных предпринимателей. Такие буржуазные газеты и журналы, как Политикен, Берлингске тиденде, Экстра бладет, Юлландс постен, имеют самые большие тиражи. Лишь в Швеции - это полугосударственная организация, в которой акции наряду с государством имеют крупные газетные издательства, профсоюзы и др.
Но это не создает равных возможностей для различных политических сил. Так, накануне выборов часто не предоставлялось время для выступления по радио и телевидению левым партиям под тем, например, предлогом, что они не представлены в парламенте. Буржуазные же партии не только получают широкие возможности для рекламирования своей политики, но она также постоянно пропагандируется в самых престижных радио- и телевизионных программах. Однако в начале 90-х годов в Швеции появились два частных спутниковых канала: TV-3, принадлежащий крупному финансисту Я. Стенбергу, и TV-4, контролируемый финансовой группой Валленбергов.
Таким образом, финансовый капитал усилил влияние на выработку общественного мнения.
Богатый материал, подтверждающий это, содержится в книге шведского журналиста О. Уртмарка Игра с властью в Швеции - общественный репортаж24. Отмечая значение этой книги, Гуннар и Родни Эман писали: Материал Уртмарка интересен тем, что содержит бесспорное свидетельство того, что формирование общественного мнения в основном возложено на буржуазную прессу и издательства, на имеющих буржуазный образ мышления учителей, буржуазное чиновничество и в основном состоящий из представителей буржуазии государственный аппарат. Правительство (имеется в виду правительство СДРПШ. - М. М) не сумело обеспечить приоритет рабочего движения в системе радио и телевидения, хотя их значение для формирования общественного мнения очевидно25. Социал-демократические партии, считая, что конкуренция между различными политическими силами является чрезвычайно важной, провели через парламенты специальные законы об оказании прессе финансовой помощи.
В Швеции такой закон был принят в 1971 г. Он предусматривает выплату субсидий газетам, имеющим менее выгодное финансовое положение среди СМИ независимо от их содержания.
Конечно, определенные возможности для выявления воли и интересов широких народных масс в политических системах Скандинавских стран все же имеются - через рабочие партии, профсоюзы и другие организации, через рабочую печать и др. Но важно то, насколько эти интересы учитываются в деятельности представительных органов и государства в целом. Насколько широко могут они воздействовать на политику?
Политическая система любой страны прежде всего выражает волю тех, в чьих руках находится экономическая власть.
Среди ученых, разрабатывающих проблемы политической системы, можно выявить два совершенно противоположных подхода к этому вопросу26. Консервативно мыслящие политологи и юристы стремятся доказать, что массы не способны к принятию реальных политических решений, что они могут лишь вносить негативный элемент в государственное руководство обществом, породить нестабильность этого руководства.
Массы должны лишь подчиняться принятым решениям27.
Другая часть ученых утверждает, что политическая система общества должна обеспечивать учет политической воли и интересов различных социальных слоев и групп населения28. Основная часть скандинавских политологов и юристов (Андрéн, Хостад, Херлиц, Росс, Анденес и многие другие) придерживаются именно такой точки зрения. Такова же и официальная доктрина.
Однако указанные ученые все же отмечают, что возможности в этом отношении у различных политических групп неодинаковы29. Как пишет Л.М. Энтин, эта система, вопреки утверждениям буржуазных авторов, не носит нейтрального деидеологизированного характера, не является беспристрастным механизмом политического волеобразования общества безотносительно к участникам политического процесса.
В какой бы степени ни учитывалось системой воздействие институтов социального сопротивления, главными, решающими и определяющими остаются в ее деятельности интересы и потребности правящего класса30.
Такой характер власти вынуждены признать и некоторые скандинавские авторы, хотя в данном регионе и действует демократический политический режим. Так, Н. Андрéн писал: В современных демократиях основная идея заключается в том, что должно существовать правление, к которому граждане имеют доверие, даже если большинство принимает очень маленькое участие в его осуществлении31.
Однако подлинная демократия невозможна без реального участия народа в решении своих дел. Е. Эйнхорн и Дж.
Лоуг, отмечая многогранность понятия демократии, указывают, что она предполагает возможность свободного участия граждан в принятии решений во всех областях жизни32.
Перед комиссией по подготовке основного закона Швеции была поставлена задача изучить возможности дальнейшего развития демократии: более полного использования референдума, дебатов в парламенте, установления правления, ответственного перед избирателями, развития институтов, активизирующих участие граждан в политической жизни33. Однако комиссия не предприняла никаких шагов в этом направлении.

Принципы парламентаризма

Несмотря на ограничение роли парламента в большинстве современных государств, наука в целом продолжает провозглашать идеи парламентаризма, хотя и в измененном виде. Пропаганда парламентаризма как одного из элементов демократии служит внутриполитическим целям и используется на международной арене с целью доказать демократизм государственного строя соответствующей страны.
Английские политические деятели стремятся поставить идеи парламентаризма также и на службу укрепления связей со странами Британского Содружества.
При исследовании взглядов большинства ученых на понятие и сущность парламентаризма приходится, однако, констатировать, что многие из них даже не пытаются дать его определение и вскрыть его сущность и принципы. Они ограничиваются указанием на отдельные его проявления, рассматриваемые ими как важнейшие принципы парламентаризма.
Так, С.А. Егоров и М.А.
Никифоров в статье Конгресс США, признавая, что американская политическая система не знает таких классических институтов европейского парламентаризма, как роспуск парламента главой государства и парламентская ответственность правительства, склонны, однако, говорить о парламентаризме в США на том основании, что конгресс обладает реальными полномочиями по контролю за президентом и федеральной исполнительной властью в целом. Эти полномочия выражаются в контрольной и расследовательской деятельности комитетов и подкомитетов его палат.
Хотя они не содержатся в Конституции США, они могут все же считаться подразумевающимися полномочиями126.
Естественно, что при таком подходе не представляется возможным выявить его сущность. Причем различные ученые выделяют неодинаковые принципы.
Кроме того, отсутствие тех или иных принципов парламентаризма, как правило, они не принимают во внимание в качестве доказательства отсутствия в указанных странах парламентаризма. Так, признавался парламентаризм в Швеции в то время, когда в ней не применялся принцип политической ответственности.
Интересна в этом отношении позиция шведского ученого фон Сюдова. Суммируя взгляды фон Бейта и Вернея, которые утверждали, что парламентаризм является более совершенной системой по сравнению с президентской, он выделяет следующие характерные черты парламентаризма по сравнению с президентским режимом. Для него характерно, что:
во-первых, представительство находит свое выражение в самом парламенте и охватывает собой также правительственную власть;
во-вторых, исполнительная власть разделена между главой государства и правительством;
в-третьих, глава государства назначает главу правительства, а правительство является коллективным органом;
в-четвертых, именно глава правительства, а не глава государства назначает министров;
в-пятых, министры могут быть членами парламента и не теряют свой мандат в представительном органе;
в-шестых, правительство несет политическую ответственность перед представительным органом, а не только юридическую перед конституцией;
в-седьмых, именно глава правительства рекомендует главе государства распустить парламент и назначить досрочные выборы, чего не может сделать глава государства при президентском режиме;
в-восьмых, руководство государством разделено между парламентом и правительством, которые не противостоят друг другу, в то время как при президентском режиме проведено четкое разделение властей; в-девятых, при парламентаризме правительство как коллегиальный орган лишь опосредованно отвечает перед избирателями, в то время как при президентском режиме исполнительная власть напрямую ответственна перед избирателями.
И наконец, фон Сюдов выделяет такую важную черту парламентаризма, как высшая (центральная) власть парламента в политической системе127.
Во взглядах отдельных ученых можно все-таки выделить те принципы, которые указываются большинством из них, объединив эти принципы в три группы. К ним обычно относят: представительное правление, т. е. осуществление суверенной воли нации ее высшим представительным органом; парламентское правление, включающее формирование правительства на основе соотношения сил в парламенте и ответственность правительства перед парламентом, и правление кабинета, выражающееся в переходе исполнительной власти от главы государства к правительству, в том числе права вето и права роспуска парламента досрочно.
Рассмотрим указанные принципы и их реальное значение,
Конституции многих государств, провозглашая народный суверенитет, объявляют парламент представителем народа, выразителем его воли и интересов. В соответствии с этим большинство буржуазных ученых говорят о народе как источнике государственной власти.
Но, объявляя народ источником государственной власти, они отрицают за ним право непосредственно выражать свою волю при решении государственных дел. кроме как путем участия в выборах в представительный орган Некоторые ученые считают, например, институты прямой демократии, такие, как референдум или опрос общественного мнения, противоречащими представительному правлению как важнейшему принципу парламентаризма128.
Многие шведские ученые (А. Бодин, С. Рюландер, Ф. Кастлес, О. Нюман, Н. Херлиц, Е Хостад) также заявляют об обеспечении в Швеции народного суверенитета Так, О. Нюман, ссылаясь на положение § 1 гл.
I Формы правления Швеции 1974 г., провозгласившей, что вся государственная власть в Швеции исходит от народа, пытается обосновать это положение тем, что конституция закрепила право народа на участие в выборах в представительные органы, а также политические и личные права и свободы, в том числе свободный доступ к информации, свободу слова, собраний и митингов129.
Однако то, что представительное правление далеко не всегда может обеспечить народу участие в решении государственных дел, вынуждены признавать современные юристы и политологи. Так, Р. Фюзийе отмечал: Принцип управления народом через народ всегда остается по сути дела столько же поразительной, сколько и лишенной смысла формулой. Характеризуя всеобщее избирательное право, он указывал на то, что его позитивное значение изменяется как с помощью правовых норм, так и избирательной практики, например порядка выдвижения кандидатов, а также средствами избирательной системы, включающей недемократический порядок выборов, который иногда пытаются оправдать ссылками на необходимость обеспечения правительственной стабильности130. Об этом же писал еще и Эсмен.
Он указывал, что, хотя депутаты имеют свои полномочия от народа, последний передает им посредством избрания право, которым обладает. Сам народ рассматривается как неспособный прямо и непосредственно осуществлять это право.
Избранные по округам депутаты пользуются полной независимостью от народа131.
Характеризуя правление в ФРГ, Т. Маунц писал: Несмотря на термины народное представительство и народный представитель, между народом федерации и бундестагом не существует отношений представительства в юридическом смысле. В отличие от отношений представительства, при которых представитель должен действовать по указаниям представляемого, бундестаг может принимать решения или предпринимать действия, находящиеся в противоречии с действительной или предполагаемой волей народа федерации.
Это не оказывает влияния на их юридическую силу и действенность132.
То же самое отмечает и датский государствовед Л. Росс: Функции избирающего народа заключаются лишь в избирательных действиях. Помимо этого не имеется никакой связи с Собранием.
Избиратели не имеют никаких полномочий по отношению к Собранию до следующих выборов133.
В большинстве стран, как известно, не признается императивный мандат. Депутаты руководствуются не волей избирателей и даже не собственными убеждениями, а требованиями своих партий. Исходя из этого, некоторые государствоведы пытаются утверждать, что воля народа опосредствуется политическими партиями, кандидаты которых получают вотум доверия избирателей134.
Решение же вопросов в парламенте на основе партийной дисциплины свидетельствует о неэффективности запрета императивного мандата, закрепленного в конституциях или признаваемого на практике. Но здесь совершенно не учитывается то, что избирательные платформы партий, которым выразили доверие избиратели, совершенно не обязательны для этих партий в ходе их деятельности в парламентах.
Свободный мандат свойствен главным образом не отдельным депутатам, а их политическим партиям. Такой характер отношений между избирателями и политическими партиями большинство государствоведов одобряют, поскольку, по их словам, он обеспечивает стабильность парламента135.
На самом деле стабильность представительного органа в значительно большей степени зависит от экономических, социальных и иных факторов, со свободным мандатом никак не связанных.
Касаясь принципа, который был определен как парламентское правление, следует отметить, что подход к нему далеко не однозначен. Некоторые ученые под парламентским правлением понимают парламентаризм в целом. Более того, ученые иногда по-разному понимают этот термин даже в одних и тех же работах. Так, Эсмен сначала говорит о том, что это есть не что иное, как министерская ответственность, доведенная до крайних пределов.
Однако в той же работе под парламентским правлением он понимает и разновидность представительного правления, предполагающую выделение законодательной и исполнительной властей в самостоятельную систему государственных органов, при которой формально зависимое от главы государства правительство фактически формируется на основе соотношения сил в парламенте (или его нижней палате), контролируется им и ответственно перед ним. Как видим, - писал он, - парламентское правление не допускает полного разделения исполнительной и законодательной властей. Однако оно их и не смешивает, как иногда думают.
Оно лишь допускает между ними некоторое взаимное проникновение136.
В противоположность Эсмену Беджгот характеризует парламентское правление как тесный союз, полное слияние исполнительной и законодательной властей. Он считает, что кабинет следует рассматривать в качестве комиссии законодательного корпуса, в силу чего он должен рекрутироваться из членов парламента137.
Определяя взаимоотношения между законодательной и исполнительной властями при парламентском правлении, Дж.Ст. Милль признавал, что действительный перевес в делах государства должен быть в руках представительного органа. Но в то же время он объявлял его неспособным к осуществлению не только административной, но и законодательной деятельности.
Милль видел главное предназначение парламента не в том, чтобы самому действовать, а в том, чтобы служить побуждением к деятельности специально на то названных лиц138. Таким образом, по его мнению, не только народ не в состоянии осуществлять реальную государственную деятельность, но и его представительный орган, который должен лишь побуждать к ней и ее контролировать.
Большинство же современных ученых предпочитают говорить не о парламентском правлении, а о двух самостоятельных принципах парламентаризма: принципе формирования правительства на основе соотношения сил в парламенте (из партии или партий парламентского большинства) и принципе ответственности правительства перед парламентом.
Об этом же писали в свое время Л. Дюги и другие государствоведы XIX в. В конце концов наиболее бросающейся чертой парламентского режима является солидарная и политическая ответственность кабинета перед парламентом, и когда его определяют, как политический режим, при котором глава государства назначает министров, образующих совет кабинета, солидарно и политически ответственного перед парламентом, то такое определение представляется во всех своих частях совершенно безупречным139.
Характерная для государств с парламентарной формой правления процедура образования правительства, как известно, состоит из формальных и фактических моментов. В соответствии с конституцией право назначения премьер-министра и по его предложению остальных министров сохранялась за главой государства.
Однако на основе сложившейся практики он ограничивался в своем выборе необходимостью исходить из соотношения партийных сил в парламенте. Таким образом, формально назначение правительства не было связано с его одобрением со стороны парламента. Р. Фюзийе рассматривает это как один из элементов так называемого негативного парламентаризма, суть которого заключается в том, что для сформирования правительства и его пребывания у власти не требуется манифестация доверия со стороны парламента.
Оно уходит в отставку лишь при принятии парламентом резолюции недоверия140.
На современном этапе буржуазные ученые и политики ряда западноевропейских государств в целях укрепления стабильности правительств предложили ряд усовершенствований, в той или иной форме прямо связывающих назначение правительства с волей парламентского большинства. Б.А. Стародубский назвал это процессом преобразования негативного парламентаризма в позитивный141.
Часть из этих предложений была затем закреплена в конституциях некоторых современных государств. В некоторых странах сформированное главой государства правительство должно в определенный срок получить инвеституру парламента (Бельгия, Италия, Греция и др.). Следовательно, хотя само формирование правительства по-прежнему основано на презумпции доверия со стороны представительного органа, данная презумпция нуждается в последующей проверке со стороны парламента
Несколько дальше в этом направлении пошли конституции ряда других стран, например ФРГ, Финляндии, Швеции, Японии. Они ввели процедуру избрания главы правительства непосредственно парламентом. Однако в ФРГ в соответствии со ст.
63(4), если кандидатура федерального канцлера не получает необходимого большинства голосов (в первом и втором турах - абсолютного, а в третьем - относительного), то федеральный президент может либо все же назначить предложенное лицо канцлером, либо распустить бундестаг Что касается Японии, то там в случае разногласий между палатами окончательное слово принадлежит нижней палате.
Предусмотренные в указанных странах процедуры образования правительства, как отмечалось, были направлены на обеспечение его большей стабильности. Хотя, несомненно, они означали расширение прав парламента, но достижение поставленной цели в значительной степени зависит не столько от этих процедур, сколько от устойчивости парламентского большинства, что правильно отметил Б. А. Стародубский142. Так, оценивая положение, которое сложилось в итальянском парламенте и которое характеризуется частыми правительственными кризисами, Дж. Ди Палма считал даже возможным говорить о кризисе самого парламентского правления Он заявил, что в Италии оно заменяется ассамблеаризмом.
Под последним Палма подразумевал систему неустойчивого парламентского большинства, базирующегося на изменчивых парламентских комбинациях без правительственного лидерства143. В то же время в Японии в условиях длительного господства в парламенте Либерально-демократической партии (ЛДП) выбор парламентом премьер-министра является формальной процедурой, так как всегда на этот пост выдвигается председатель ЛДП.
Однако в наибольшей степени стабильность правительства связана с общим экономическим, социальным и политическим положением в каждой конкретной стране или регионе. Так, можно совершенно определенно заметить, как часто происходят правительственные кризисы в период резкого ухудшения экономической конъюнктуры.
Другим важным принципом парламентаризма признана ответственность правительства перед парламентом, сочетающаяся с безответственностью главы государства и необходимостью контрассигнования его актов министрами. Принцип политической ответственности правительства практически пришел на смену импичменту, хотя последний формально до сих пор сохранился во всех конституциях.
Однако фактическое его применение остается реальным лишь в государствах, основанных на теории разделения властей. В парламентарных же республиках и монархиях, как отмечал в свое время Эсмен, предупредительная мера заменила собой карательную144.
Но для парламентаризма важно не то, чтобы два указанных принципа провозглашались, а чтобы они могли применяться на практике. На деле же политическая ответственность правительства перед парламентом с самого начала ее введения в лучшем случае уравновешивалась, а в худшем подменялась правом правительства прибегать к роспуску парламента и назначению новых выборов.
Кроме того, в странах с двухпартийной системой, где кабинет опирается на прочное парламентское большинство, он по сути может не бояться применения вотума недоверия со стороны парламента.
Несмотря на это, стремление к достижению правительственной стабильности вызвало к жизни различные предложения о рационализации принципа политической ответственности правительства, которые в отдельных странах получили свое закрепление в конституциях или регламентах парламентов. Особенно были распространены такого рода предложения среди французских государствоведов, считавших целесообразным использовать специальные меры для достижения стабильности правительства в условиях отсутствия в парламенте устойчивого большинства145.
На этой основе в ряде стран вводятся различные процедуры, направленные на ограничение прав парламента по применению данного принципа. К ним относятся, например, требование квалифицированного большинства для принятия резолюции недоверия правительству, требование внесения резолюции лишь от имени большого числа депутатов, установление значительного промежутка между внесением одной и другой резолюции, запрет тем же депутатам предлагать такую резолюцию на одной и той же сессии, если прежнюю не поддержало большинство депутатов. В ФРГ был введен конструктивный вотум недоверия, устанавливающий, что для принятия резолюции порицания федеральному канцлеру необходим одновременный выбор бундестагом нового канцлера.
Кроме того, недоверие может быть выражено только канцлеру, но не всему правительству или отдельным министрам.
Процедуры, вводимые при применении принципа политической ответственности правительства перед парламентом, ограничивают влияние парламента на правительство и могут до известной степени задерживать смену правительства, так как, не опираясь на парламентское большинство, правительство неизменно будет сталкиваться с негативной позицией парламента по отношению к предлагаемым кабинетом законопроектам и бюджету и все равно бывает вынуждено либо уходить в отставку, либо распускать парламент.
Характеристика парламентского правления, при котором во взаимоотношениях парламента и кабинета подчеркиваются лишь два указанных принципа этих отношений, дает основание отказаться от самой сути парламентаризма, заключающейся в верховенстве высшего представительного органа в системе государственных органов. На это указывал еще С. Лоу: Пока министры облечены высшим авторитетом, который покоится на доверии народных представителей, поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченным146.
Для обеспечения верховенства парламента требуется, наряду с указанными принципами, закрепление и широкое применение различных форм постоянного парламентского контроля за деятельностью правительства. Вотум недоверия - крайнее средство, применение которого сопряжено для парламента с угрозой его роспуска.
Признавая верховенство парламента, юристы-государствоведы XIX столетия в то же время твердо отстаивали отделение законодательной функции государства от исполнительной и позиции сильного кабинета. Поэтому важным элементом, характеризующим парламентаризм, они признавали кабинетное правление (правление кабинета).
Причем речь шла не о переходе власти от парламента к правительству, а о концентрации исполнительной власти в руках кабинета, перехода ее от главы государства к правительству, ставшему ответственным не перед ним, а перед парламентом147.
Следует отметить при этом, что отделение кабинета от главы государства (прежде всего монарха) произошло не сразу. Так, в Англии и Швеции лишь спустя много лет кабинет получил своего собственного главу - премьер-министра.
Парламентаризм характеризуется фактической уступкой со стороны королевской (президентской) власти своих прерогатив парламенту и правительству, хотя формально глава государства по-прежнему считается источником государственной власти и главой власти исполнительной. Сохранение формальных прерогатив за главой государства обычно оправдывается тем, что парламентское правление предполагает существование единого носителя исполнительной власти, без санкции которого ни один акт не может быть введен в действие.
Эволюция позиций буржуазных ученых в подходе к положению правительства в государственном механизме, как уже ранее отмечалось, заключалась в том, что они шаг за шагом отказывались от признания примата парламента над правительством, обосновывая сначала необходимость обеспечения равновесия властей, а затем и примата правительства над парламентом.
Большинство юристов считают рассмотренные принципы неотъемлемыми для парламентаризма, подчеркивая при этом гибкость и приспособляемость парламентских систем к изменяющимся общественным отношениям, происходящие в них существенные перемены. Так, английские авторы Д. Маршалл и Д. Митчел, западногерманский политолог П. Ноак обращают внимание на го, что в Великобритании и других странах разрушены принципы парламентаризма и вся политическая система, что парламентаризм подвергается разрушительному влиянию партийной машинерии и бюрократических структур властей148.
Таким образом, в ходе исторического развития существенно изменились методы осуществления государственной власти, усилилась роль правительственной власти или личная власть главы государства (правительства). При этом политики и юристы обосновывают необходимость таких форм и методов, которые представляются наиболее эффективными в условиях каждой конкретной страны или региона для упрочения власти правящих кругов соответствующих стран.
При анализе происходящих процессов особое внимание следует обратить, на наш взгляд, на те политические партии, для которых характерно сращивание с государственным аппаратом.
Однако происходящие во многих странах политические процессы, приводящие к ослаблению роли парламента, связаны с определенной нестабильностью положения в конкретных странах или регионах мира, которая может иметь экономический, социальный или политический характер. Связывая сущность государства с его классовой природой, К. Маркс писал в своей работе Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта: Если буржуазия видела в каждом проявлении общественной жизни опасность для спокойствия, - как же она могла желать сохранить во главе общества режим беспокойства, свой собственный режим, парламентарный режим, живущий, по выражению одного из ее ораторов, в борьбе и посредством борьбы?149.
Как правило, восстановление устойчивости политических систем этих стран или регионов влечет за собой восстановление парламентского режима или хотя бы приводит к отвоевыванию парламентами своих полномочий в области контроля за деятельностью правительств (Франция, Финляндия и др.).
В некоторых же регионах вторая половина XIX в. и XX столетие характеризуются укреплением роли парламента и затем введением всех принципов парламентаризма, что можно видеть, например, в Скандинавском регионе и о чем будет сказано позднее.
Все это позволяет сделать следующие выводы.
Форма правления является внешним выражением сущности государства, характеризующимся особенностями организации и структуры политической власти и определяемым источником власти.
Наличие тесной связи между понятиями парламентарная форма правления и парламентаризм не снимает вопроса о разграничении этих понятий. В отличие от парламентарной монархии и парламентарной республики, которые являются одними из юридических форм обеспечения политической власти, парламентаризм выступает как один из методов проведения в жизнь этой власти, как государственный режим, характеризующийся фактическими взаимоотношениями высших органов государственной власти в рамках парламентарных форм правления. Он является соединительным звеном между парламентарной формой правления и политическим режимом, определяющим отношение государственной власти к населению При этом парламентаризм выступает как одна из разновидностей государственного режима, которому присущи независимость представительного органа от народа, его фактическое верховенство в государственном механизме, разделение труда законодательного и исполнительного, ответственность и подотчетность правительства перед парламентом.
Но и помимо режима, который полностью отвечает указанным требованиям чистого парламентаризма, существуют режимы, которые можно охарактеризовать как ограниченно парламентские150.
На основе исследования различных взглядов можно предложить следующую классификацию разновидностей парламентаризма:
а) незавершенный парламентаризм, при котором введен парламентский принцип формирования правительства, но отсутствует политическая ответственность правительства перед парламентом;
б) парламентское правление, характеризуемое верховенством парламента и наличием основных принципов парламентаризма - формированием правительства на основе соотношения сил в парламенте, политической ответственностью правительства перед парламентом, переходом исполнительной власти от главы государства к правительству;
в) монистический парламентаризм, основанный на тех же принципах парламентаризма и верховенстве парламента, но характеризуемый одним источником власти - парламентом. При нем глава государства даже формально не выступает в качестве источника власти и не обладает никакой политической властью;
г) дуалистический парламентаризм, базирующийся на балансе властей - законодательной и исполнительной.
Помимо парламентаризма, можно выделить также такие виды государственного режима, как режим личной власти главы государства (или правительства) и правление кабинета, называемое иногда парламентский министериализм, президентские и суперпрезидентские режимы в президентских республиках.
К чистому парламентаризму, как нам кажется, следует относить только парламентское правление и монистический парламентаризм, основанные на верховенстве парламента.
Определяя связь парламентаризма с политическим режимом, необходимо подчеркнуть, что парламентаризму не обязательно присущ режим буржуазной демократии. На первом этапе развития буржуазной государственности он долгое время функционировал при отсутствии многих атрибутов демократии.
Однако на современном этапе без парламентаризма режим демократии может считаться существенно ограниченным.
Эволюция взглядов на парламентаризм вызвала к жизни различные теории парламентаризма: кабинетное правление, правление премьер-министра, рационализированный парламентаризм и др. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Промышленный переворот перерос в широкую индустриализацию.

Король уже не вправе был созывать риксдаг, который стал собираться на свои сессии в установленный Актом о риксдаге срок, не мог закрывать сессии ранее четырех месяцев после открытия. Но он сохранил право созыва чрезвычайных сессий парламента, на которые, однако, не могли выноситься конституционные вопросы.
В это время реформировался и Государственный совет. Часть советников стала назначаться королем по отраслям государственной деятельности, расширился состав Госсовета.
С 1876 г. один из советников назначался первым министром, что положило начало образованию правительства. Но в Форму правления никаких изменений по этому вопросу внесено не было, так что юридически правительства как такового как бы не существовало.
Главы департаментов (министерств) назначались королем и были ответственны только перед ним, как и ранее. Единственным способом устранения со своих постов министров парламентом оставалось привлечение их к ответственности перед Государственным судом в порядке импичмента.
Форма правления 1809 г. позволила и после принятия Акта о риксдаге 1866 г. сохранить за королем значительные права в законодательной области, поскольку никаких изменений в данном вопросе в нее не было внесено Следовательно, по-прежнему монарх обладал правами на издание законодательных актов в экономической области. Но он мог уполномочить на это и риксдаг.
Монарх был реальным главой и исполнительной власти, обсуждая в Государственном совете все наиболее важные вопросы государственного управления, осуществляя назначения на основные государственные и церковные послы, должности судей. Он самостоятельно решал нередко военные и международные дела, обсуждая их непосредственно с соответствующими министрами, минуя правительство
Таким образом, проведенные преобразования не ввели в стране парламентаризма, сохранился дуализм государственной власти. Даже по законодательным и финансовым вопросам парламент, как отмечали исследователи, мог без конца чинить препятствия королевским мероприятиям и предложениям, но был не в состоянии навязать ему своей воли41.
Ограниченность парламентской реформы не могла удовлетворить широкие слои населения, так как она благоприятствовала главным образом помещикам и крупной буржуазии города и деревни. Между тем в стране происходили существенные экономические и социальные перемены.
Промышленный переворот перерос в широкую индустриализацию. С конца XIX в. начались концентрация и централизация капитала, шло дальнейшее обуржуазивай не аграрных отношений, что вело к социальному расслоению крестьянства.
Превращались в значительную силу рабочий класс и мелкое ремесленничество.
Все это предопределяло усиление движения за проведение прогрессивных преобразований в стране. Сначала борьба развернулась вокруг экономических и военных реформ правительства.
Поскольку утверждение бюджета находилось в исключительном ведении риксдага, он использовал это свое право с 70-х годов для оказания давления на королевскую власть, отказывая ей в ассигнованиях на военные цели и вынуждая к определенным уступкам.
Хотя Первая палата была консервативной по существу, использование таких средств риксдагом против исполнительной власти было возможно потому, что при разногласиях между палатами вопрос решался на их совместном заседании, где Вторая палата обладала явным большинством, а в ней в го время ведущее положение занимала Аграрная партия. Тем не менее регулярно вносившиеся в риксдаг в 1866-1987 гг. предложения о демократизации избирательного права не проходили из-за негативного отношения верхней палаты и части нижней42.
Положение стало меняться в конце XIX в. в связи с выходом на политическую арену Социал-демократической партии Швеции (СДРПШ). В борьбе за демократизацию политической жизни, введение всеобщего избирательного права, усиление роли представительного органа СДРПШ и Либеральная партия использовали различные средства, начиная от забастовок и демонстраций и кончая созывом так называемого Народного риксдага, который вынес решение обратиться с требованием к королю и правительству о реформе избирательною права.
Облегчал борьбу страх правящих кругов страны перед нарастанием революционного движения в Европе и революцией в России.
В результате проведенных, начиная с 1909 г., реформ для выборов в нижнюю палату была введена пропорциональная избирательная система, отменен имущественный ценз (осталось, однако, лишение избирательных прав лиц, находившихся на общественном призрении), получили право голоса женщины, избирательный возраст снизился до 23 лет. Но по-прежнему недемократическим путем формировалась верхняя палата - на основе двухстепенных выборов и высоких цензов, хотя имущественный ценз и был снижен. Она стала избираться на 8 лет с обновляемостью наполовину через 4 года.
Условия избираемости для обеих палат были сближены только после Второй мировой войны.
Однако большинство изменений в направлении введения парламентаризма не получило отражения в конституционных документах и было установлено конституционной практикой. К ним относится формирование правительства на парламентской основе, расширение прав риксдага в области законодательства и внешней политики, введение различных форм контроля за деятельностью правительства и администрации.
В связи с этим Н. Андреи указывал: Независимо от происшедшей реформы 1866 года развитие в направлении современной системы парламентаризма прогрессировало без основных изменений в структуре конституции43.
Конституция по-прежнему не признавала правительство как особый государственный орган, хотя оно уже существовало в реальной жизни. Король продолжал назначать его членов (в качестве своих советников) по собственному усмотрению. Лишь под давлением демократических сил в парламенте, напуганный революционными событиями за границей монарх впервые вынужден был в 1905 г. назначить либеральное правительство, опирающееся на парламентское большинство,
На этом основании А.С. Кан утверждает, что в 1905 г. в Швеции закрепился парламентаризм44.
Однако такой вывод нельзя признать правильным. Не говоря уже о том, что в то время не были установлены другие принципы парламентаризма и этот принцип еще не укоренился в практике, так как король и позднее продолжал назначать правительство по своему усмотрению. Окончательно парламентские правительства стали образовываться только с 1917 г.
Как считал О. Нюман, укрепление парламентаризма в Швеции относится ко времени окончания Первой мировой войны. С тех пор прочно вошло в практику назначение правительства в соответствии с соотношением сил в парламенте.
С ним солидаризировался и С. Стремхольм, который в книге Введение в шведское право указывал, что парламентаризм, наряду с политическим демократизмом, был реализован в Швеции к концу Первой мировой войны. Такого же мнения придерживался и бывший премьер-министр Швеции У. Пальме45.
Однако правительства Швеции, образованные на парламентской основе, в то время еще не зависели от доверия риксдага и могли оставаться у власти, даже если их предложения не находили в нем поддержки. Как верно заметил тогда Вретлинг, провал правительственных законопроектов в риксдаге не обязательно влечет за собой отставку правительства. Практика вотума недоверия правительству не применяется в шведском риксдаге.
Уход правительства в отставку совершается только по его собственной инициативе46.
В это время не получили закрепления и не вошли в конституционную практику и другие принципы парламентаризма.
Хотя постепенно расширялись права парламента, он еще не занял первое место в государственном механизме. По Конституции экономическое законодательство по-прежнему являлось королевской прерогативой. Но закон 1866 г., внесший изменения в § 89 Формы правления 1809 г., установил, что монарх может по своей инициативе переуступать это свое право риксдагу.
После Первой мировой войны нормативное регулирование вопросов управления государством стало постепенно переходить к риксдагу. Король пошел на уступку своих прерогатив в этой области законодательной власти.
Затем на основе изменений, внесенных в § 5 Формы правления, к компетенции риксдага стало относиться учреждение департаментов (министерств) и определение сферы их деятельности. Постепенно вся нормотворческая работа сосредоточилась в руках парламента.
В течение длительного времени риксдаг мог оказывать влияние на решение вопросов обороны и внешней политики только с помощью финансовых средств. Прибегая к отказу в ассигнованиях на реорганизацию армии, риксдаг добился расширения своих прав в области обороны.
На основе Актов 1866 и 1876 гг. к совместным полномочиям короля и риксдага были отнесены определение контингента вооруженных сил и система их организации. После же провозглашения Швецией постоянного нейтралитета поправкой 1894 г. к § 74 Формы правления объявлять состояние обороны и принимать меры для охраны нейтралитета также могли король и риксдаг на основе совместно принятого ими закона.
Вплоть до 1909 г. вопросы внешней политики целиком находились в ведении исполнительной власти. Внесенная в тот год поправка в § 12 Формы правления устанавливала обязанность короля получать согласие риксдага на заключение международных договоров, если в них затронуты те вопросы, которые риксдаг согласно Форме правления разрешает один или совместно с королем, или хотя бы при отсутствии подобных вопросов, если они имеют особую важность. Они должны заключать в себе пункт, ставящий их введение в действие в зависимость от одобрения риксдага.
Здесь имелись в виду договоры, затрагивающие конституционные, законодательные и финансовые вопросы, отнесенные к компетенции риксдага, а также наиболее важные вопросы.
После Первой мировой войны парламент стал оказывать все более активное воздействие на ведение королем и правительством иностранных дел, регулярно обсуждая внешнеполитические проблемы в связи с тронной речью короля или в иных случаях. С 1921 г. риксдаг получил право создавать на каждой сессии внешнеполитический комитет, возглавляемый королем, с которым правительство обязано было советоваться по вопросам иностранных дел и предоставлять ему все необходимые документы.
Предварительные совещания должны были проводиться по наиболее важным вопросам. Таким образом, через указанный комитет риксдаг получил возможность постоянно быть в курсе всех внешнеполитических дел исполнительной власти.
Постепенно парламент стал все более эффективно использовать различные формы контроля за деятельностью правительства и администрации, как те, которые присущи парламентарным государствам вообще, так и специфические только для Швеции и других Скандинавских стран. Сюда следует отнести дискуссии по отчетам правительства на сессиях, интерпелляции и простые вопросы, контроль финансовых ревизоров, уполномоченных Госбанка и Управления национального долга, омбудсманов, Внешнеполитического комитета и др.
При отсутствии возможности выражать вотум недоверия правительству была создана такая специфическая форма контроля риксдага, как право конституционной комиссии парламента проверять все аспекты правительственной деятельности, включая ознакомление с протоколами заседаний Государственного совета, регулярное информирование риксдага о результатах такой проверки. Комиссия получила право возбуждения дел против министров перед Государственным судом за нарушение ими законов и за советы, которые они дают королю (§ 105 Формы правления 1809 г. и § 38 Акта о риксдаге 1866 г.).
Для характеристики государственного режима важное значение имеет также вопрос о реальности королевских прерогатив, закрепленных конституцией. Передача королем своих прав в исполнительной деятельности получила в ней только частичное отражение, На основе измененной редакции § 34 и 35 Формы правления все назначения на государственные послы, кроме военных, король должен был производить по рекомендации Государственною совета. Хотя король шаг за шагом уступал свои права правительству и риксдагу, он длительное время продолжал принимать активное участие в государственной деятельности.
Особая роль принадлежала ему в двух сферах - внешней политике и обороне. Так, будучи главнокомандующим вооруженными силами (Силами обороны), король мог решать военные дела, минуя правительство и советуясь только с министром обороны.
Р. Фюзийе считает, что потеря монархами Скандинавских стран своих традиционных прерогатив произошла в период между двумя мировыми войнами47. В целом с этим можно согласиться, если отвлечься от того факта, что во время Второй мировой войны личное участие монарха в решении государственных дел, особенно внешнеполитических и военных, заметно активизировалось48.
Шведский парламентаризм, - указал О. Нюман, - формировался без поддержки четко разработанной и детализированной доктрины. Он писал далее, что, несмотря на отсутствие правового регулирования и разработанных доктрин, шведский парламентаризм шел по верному пути в каждой конкретной ситуации (за небольшими исключениями). Характеризуя шведский парламент накануне больших конституционных реформ 60-70-х годов XX столетия, он заявил: В настоящее время шведский парламент, облеченный во все необходимые для его нормальной деятельности правовые атрибуты, является одним из самых стабильных органов в парламентской системе мира49. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Пропорциональная избирательная система

Применяемая в этих странах пропорциональная избирательная система дает возможность для более значительного представительства различных социальных сил общества. Итоги парламентских выборов показывают, что нередко поддержка только левых сил давала возможность социал-демократическим правительствам рассчитывать на прохождение их предложений в парламентах.
Депутаты-коммунисты, левые социалисты, рядовые социал-демократы, а нередко и центристы используют трибуну парламентов для выражения требований трудящихся, критики законопроектов, направленных на обеспечение интересов монополий. Критике подвергаются также некоторые аспекты внешней политики.
Работа сессий является объектом пристального внимания общественности, освещается в печати.
Поэтому центр тяжести парламентской работы стал переноситься во вспомогательные органы парламентов, прежде всего в их постоянные комиссии, - процесс, характерный и для других стран. Предлогом для такой передачи прав парламента являются ссылки на перегруженность сессий, недостаточную компетентность депутатов и др.79
Постепенно комиссии не только оказались вспомогательными органами парламентов, но и стали осуществлять некоторые полномочия, принадлежащие парламенту в целом. Прежде всего к ним перешла основная часть контрольных полномочий парламентов, они стали играть более значительную роль в законодательном процессе.
Однако норвежский государствовед Г. Хансен отрицает самостоятельную роль постоянных комиссий, считая, что с 1815 г. они всегда играли вспомогательную роль, решая только те вопросы, которые на их заключение направлял стортинг. Они создаются для предварительного обсуждения дел, а не для их решения80. Конечно, если говорить о начальном периоде конституционного развития Норвегии, такое отношение к постоянным комиссиям было верным.
Но постепенно положение стало меняться, с одной стороны, в связи с резким увеличением количества рассматриваемых парламентом дел, а с другой -в связи с желанием перенести центр тяжести парламентской работы в более узкие внутренние органы парламентов, где легче добиваться принятия решений, в которых заинтересованы различные политические силы.
Северным советом отмечено, что комиссии в шведском риксдаге играют весьма важную роль. Все текущие дела направляются на подготовку в какую-либо комиссию, именно здесь принимаются действительные решения. Палаты очень редко выступают против предложения, принятого большинством соответствующей комиссии. Шведская парламентская система может, таким образом, по праву называться системой парламентских комиссий81.
Это было сказано еще до конституционной реформы, но и после нее суть дела не изменилась. В работе как старого, так и нового риксдага комитеты играли и продолжают играть центральную роль. На практике большинство решений принимается именно там, и если парламентские фракции партий приходят к какому-то компромиссу, то это наверняка результат обработки комитета. И когда вопрос представляется на обсуждение риксдага, он, по сути дела, уже решен в комитете.
Мнения депутатов хорошо известны, и пленарное голосование - это лишь подтверждение занятой ими позиции. Этим частично можно объяснить тот факт, что в Швеции парламентские дебаты и голосования не привлекают особого общественного внимания82.
Сказанное относится и к постоянным комиссиям норвежского и датского парламентов. Таково реальное положение вещей, и даже регламенты стортинга и фолькетинга подтверждают данный вывод. Они наделяют, например, некоторые постоянные комиссии такими контрольными полномочиями, которые далеко выходят за рамки поручений стортинга и фолькетинга. В стортинге такими полномочиями обладают комитет обороны, контрольный и конституционный комитет, внешнеполитический комитет, а также протокольный комитет одельстинга.
А внешнеполитический комитет в расширенном составе (с участием президента и вице-президента стортинга, а также министра обороны и еще 11 депутатов), созываемый по требованию премьер-министра, министра иностранных дел или одной трети членов данного комитета по делам, касающимся важнейших внешнеполитических вопросов, в том числе отношений с ЕС, органами Северного сотрудничества, контролирует деятельность правительства в области международных отношений. С ним правительство консультируется для принятия важных решений в данной области.
В комментариях к регламентам подчеркивается определенная самостоятельность всех, постоянных комиссий при принятии решений в сфере контроля за исполнительной властью83.
Особое положение в шведском риксдаге занимают в соответствии с Формой правления налоговая и финансовая комиссии. Согласно § 6 главы 7 риксдаг может принять закон, уполномочивающий указанные комиссии в период между сессиями парламента устанавливать налоговые ставки и принимать решения о взымании и прекращении взимания налогов, предусмотренных в законе. Их права могут касаться установления различий в ставках налогов по разным видам деятельности и различным регионам страны.
Но сказанное не может относиться к налогам на имущество, наследование, дарение, доход от них. Решение комиссий является законом и принимается на их совместном заседании.
Правда, такой закон требует его утверждения на ближайшей же сессии риксдага в течение месяца, в противном случае он теряет силу. Представляется он в риксдаг в течение месяца с начала открытия сессии.
В отечественной юридической литературе принято считать, что постоянные комиссии являются теми органами, где создается наиболее надежный для правящих кругов состав депутатов по сравнению с составом самого парламента. Однако здесь необходимо сделать определенные оговорки. Так как комиссий в скандинавских парламентах много, то в них избираются почти все депутаты.
Но при распределении депутатов по комиссиям в наиболее важные из них, такие, как военный, иностранных дел, финансовый, включаются особо проверенные депутаты. Если депутат оправдывает оказанное ему доверие, он избирается в тот же комитет (комиссию), пока остается членом парламента.
Работа комиссий проходит за закрытыми дверями, на них легче оказывать давление, чем на парламент в целом, поскольку они могут приглашать компетентных лиц для совета и дачи информации. Это очень удобно для правящих кругов, и его представители эффективно используют такую возможность.
В § 51 Конституции Дании и § 14 регламента стортинга предусмотрена возможность назначения следственных и ревизионных комиссий по любым вопросам, имеющим общественное значение. При этом деятельность комиссий может затрагивать как государственные органы и должностных лиц, так и частных лиц: комиссия вправе затребовать от них любую информацию и документы, которые признает необходимыми для расследования порученного ей дела.
Право членов комиссии вступать в прямой контакт с указанными органами и лицами, минуя министров, создает возможность для постановки вопроса об ответственности того или иного министра перед парламентом. И такая возможность успешно использовалась в период, когда Совет министров Дании не нес политической ответственности перед ригсдагом84. Поскольку после принятия Конституции 1953 г. фолькетинг получил право выражать недоверие правительству, роль указанных комиссий уменьшается.
Но время от времени такие предложения вносятся парламентскими фракциями85.
Однако датские авторы отмечают, что такой разовый контроль не может быть достаточно эффективным, поскольку необходимы постоянные контролирующие органы фолькетинга86. Кроме того, указывалось на то важное обстоятельство, что у следственных комиссий нет средств для принудительного получения необходимых им данных.
Конституционная комиссия в 1950 г. предлагала обсудить вопрос о предоставлении следственным и ревизионным комиссиям таких же прав, какие имеются у суда по отношению к свидетелям87. Но это предложение не получило законодательной регламентации.
Аналогичным образом решен вопрос о следственных и ревизионных комиссиях в исландском альтинге (§ 39 Конституции).
Функции мандатных комиссий в Скандинавских странах возложены на комитеты по проверке выборов. (При этом в Норвегии вопрос о действительности выборов рассматривается сначала комитетом действовавшего стортинга, а затем вновь избранного). Председателем и заместителем председателя комитета являются лица, которые были или являются штатными судьями.
К членам комиссий таких требований не предъявляют (см., например, § 11 главы 3 Формы правления Швеции и § 2 главы 8 Акта о риксдаге).
Ряд ученых-юристов и политологов считают, что предоставление указанных прав парламентским органам имеет весьма существенный недостаток, поскольку они могут быть использованы в интересах партии парламентского большинства против ее политических противников. На этом основании в некоторых странах оспаривание результатов выборов поручается судебным органам, а в ряде стран даже созданы суды по проверке выборов.
Однако практика Скандинавских стран не знает случаев злоупотребления со стороны комитетов парламентов этим своим правом. Кроме того, окончательно вопрос о признании полномочий вновь избранных депутатов решают парламенты на своих пленарных заседаниях.
Помимо постоянных и специальных комиссий (комитетов) в парламентах образуются и иные внутренние органы, специфические для каждого из них. Форма правления Швеции и Акт о риксдаге предусматривают создание военной делегации, в которую помимо тальмана по нормам пропорционального правительства избираются 50 членов риксдага.
По характеру своих полномочий она представляет из себя как бы минипарламент, который в исключительных обстоятельствах может заменять собой риксдаг. Это допускается в случае войны или опасности возникновения войны.
Однако Форма правления устанавливает определенные ограничения для военной делегации в праве издания законов, в частности касающихся конституции, Акта о риксдаге, закона о выборах. Права риксдага могут передаваться военной делегации в том случае, когда сам риксдаг не в состоянии собраться на сессию,
В шведском риксдаге для ведения переговоров об условиях найма государственных служащих избирается на срок его полномочий делегация по вопросам заработной платы, состоящая из 17 членов. Из 6 членов конституционной комиссии образуется делегация по делам омбудсманов. Она подготавливает выборы омбудсманов по согласованию с конференцией при тальмане, с ней омбудсманы согласовывают организацию своей работы, она же контролирует их деятельность.
Из органов риксдага следует назвать также комитет по жалобам, который рассматривает все жалобы на решения внутрипарламентских органов. Председателем и заместителем председателя комитета должны назначаться лица, являющиеся или являвшиеся штатными судьями.
Помимо них в комитет избираются еще четыре депутата.
Большое значение для организации работы скандинавских парламентов имеют комитеты по подготовке выборов в парламенты (valbenedningen), избираемые на срок их полномочий по нормам пропорционального представительства. Но фракции партий, не преодолевших определенного, установленного законом барьера на выборах, не могут быть представлены в этих комитетах. Комитеты подготавливают выборы почти всех внутри-парламентских органов и фактически предопределяют их состав. Только при возражении определенного числа депутатов выборы проводятся на сессии.
Обычно же подготовленные комитетами списки одобряются палатой автоматически. Поэтому, учитывая важную роль, которую играют указанные комитеты, партийные фракции выдвигают в их состав наиболее преданных своих членов.
Деятельность комитетов не исчерпывается подготовкой списков для выборов внутрипарламентских органов и назначений должностных лиц в самих парламентах. Они подготавливают списки представителей парламентов, избираемых в иных целях - делегаций в состав Северного совета, Европейского совета, уполномоченных государственных банков, представителей парламентов в состав правлений акционерных обществ государственного или смешанного характера и т. д. И в этих случаях при отсутствии споров голосование в парламентах не происходит, и подготовленные комитетом списки утверждаются автоматически.
Контрольные функции скандинавских парламентов, помимо комитетов и комиссий, возлагаются на определенные должностные лица. К ним относятся ревизоры, контролеры (в Швеции) и т д. Особое место среди них принадлежит юридическим представителям парламентов - омбудсманам88. Этому специфически скандинавскому, прежде всего шведскому, институту юристы и политологи, практические работники различных стран уделяют большое внимание89.
Он рецепирован в настоящее время во многих государствах Европы, Азии, Америки. Его положение закреплено либо в конституциях, специальных законах, либо в инструкциях. Так, он был закреплен в Конституциях Перу 1979 г., Эквадора - 1984 г., Намибии - 1990 г. В Испании был принят органический закон О народном защитнике 1981 г. Конституция Намибии даже содержит отдельную главу об омбудсмане.
Такое внимание к данному институту вытекает из общего отношения в современный период к вопросу о защите прав человека.
Число обмудсманов в различных странах разное. В Австрии, например, создается коллегия правозащитников.
Они избираются парламентами или специальными органами парламента90. При выборах омбудсманов в ряде стран предусмотрена более жесткая процедура.
Так, в Испании в соответствии с законом О народном защитнике за его кандидатуру должно проголосовать не менее трех пятых всех депутатов обеих палат кортесов. На этот пост избираются юристы (лица, сведущие в праве) с большим опытом правовой работы или известные ученые-юристы, но не депутаты парламента.
Их беспристрастность стараются обеспечить тем, что они не должны быть членами политических партий, не должны занимать какие-либо посты в профсоюзах, других общественных организациях или ассоциациях, административных органах.
Родоначальницей этого института является Швеция. Он возник в Швеции в 1713 г. и был закреплен в Форме правления 1809 г. Представленные в риксдаге сословия, недовольные злоупотреблениями королевской администрации, приняли решение создать должность своего контролера за исполнением законов государства (наряду с главным прокурором короны).
Его функции постепенно расширялись, и ко времени конституционной реформы 1974 г. уже назначались четыре омбудсмана, которые в соответствии с Актом о риксдаге 1974 г. не должны были иметь разграничения обязанностей между собой. Один из них является старшим и должен давать каждому задания.
Но в действительности эти обязанности распределены довольно четко.
В 1919 г. институт омбудсманов был рецепирован в Форме правления Финляндии. Омбудсманы в остальных Скандинавских странах появились значительно позже. Так, в Дании он стал назначаться на основе Конституции 1953 г., Закона об омбудсмане 1954: 203 и инструкции 1962 г. В настоящее время эта инструкция действует в редакции Закона 1971 г.93
В Норвегии в 1952 г. вначале был учрежден пост омбудсмана по обороне, в 1956 г. - комитет омбудсмана по защите прав гражданских лиц, занятых в Силах обороны. С 1962 г. в соответствии с Законом стортинга об омбудсмане по вопросам администрации 1962 г. в редакции Закона от 6 сентября 1991 г. и инструкции стортинга об омбудсмане по вопросам администрации от 19 февраля 1980 г. предусмотрено еще одно лицо, обеспечивающее защиту прав граждан от злоупотреблений со стороны гражданской администрации (ombudsmann for forvaltningen).
В Исландии пост омбудсмана также появился после Второй мировой войны.
В Скандинавии статус обмудсманов различен, различен и порядок их назначения Но на всех них возложена защита законных прав и интересов граждан от злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Помимо этого шведские и датские омбудсманы обязаны вообще осуществлять контроль за законностью деятельности гражданской и военной администрации, судебных органов и только в Швеции - администрации органов местного самоуправления. Особо они обязаны защищать права детей от любых нарушений
Некоторые государствоведы считают неправомерным предоставление шведскому омбудсману права контролировать законносгь деятельности судебных органов, так как это, с их точки зрения, нарушает принцип независимости судей. На наш взгляд, такого нарушения здесь нет, ибо проверке подлежит не правомерность вынесения приговора или решения, а грубое нарушение судами законов, пренебрежение своими обязанностями, дающее основание дня привлечения к ответственности судей92.
Понятие Нарушение законности трактуется очень широко. Оно включает в себя не только прямое нарушение закона, но и бездействие со стороны администрации, произвольное расширение ею своей компетенции и даже несоответствие хорошему управлению.
Основанием для рассмотрения таких дел являются как жалобы лиц, права которых нарушены (анонимные жалобы не принимаются), так и факты, полученные от других лиц, средств массовой информации, факты, выявленные по инициативе омбудсмана в результате инспекционных поездок, которые он может предпринимать, или после знакомства с документами, в том числе судебными приговорами или решениями. Омбудсманы имеют, в соответствии с инструкцией о них, право истребовать от государственных или коммунальных органов любые протоколы, решения, справки, отчеты и т. д.
Омбудсманы во всех Скандинавских странах назначаются на четыре года, а в Норвегии срок их полномочий связан со сроком полномочий стортинга. Так, в Норвегии он должен согласно § 12 Закона об омбудсмане по вопросам администрации выбираться до 1 апреля года, следующего за годом выборов в стортинг93.
В Дании омбудсманов назначает фолькетинг по предложению юридической комиссии, в Швеции - конституционной комиссии, в Норвегии - комитета по выборам. Формально омбудсманы избираются, но фактически предложение этих комиссий (комитета) автоматически одобряется.
Контроль за их работой осуществляют в Дании и Швеции соответственно комиссия по делам омбудсмана и делегация по делам омбудсмана, которая действует в составе конституционной комиссии, а в Норвегии - тот же специальный комитет.
Права омбудсманов в Скандинавских странах также различны. В Дании, Норвегии, Швеции они могут возбуждать преследование против чиновников, виновных в нарушении прав граждан (административное и уголовное преследование), хотя прибегают к этой мере редко. Шведские омбудсманы могут возбуждать в Верховном суде дела в отношении тех судей, которые по личной заинтересованности или грубой недобросовестности вынесли неправосудный приговор или решение либо по тем же причинам одобрили такой приговор или решение. Омбудсман также выступает государственным обвинителем по делам об ответственности министров, возбужденным риксдагом по предложению его конституционной комиссии.
Кроме того, шведские омбудсманы обобщают административную практику и вносят предложения правительству или риксдагу об изменении действующих законов.
Права норвежского правозащитника первоначально были значительно уже, поскольку в сфере его ведения находилась лишь защита прав человека, а не вообще соблюдение законности. Однако впоследствии они были расширены, и омбудсман по делам гражданской администрации в соответствии с Инструкцией от 18 февраля 1980 г. получил право не только защищать граждан от злоупотреблений со стороны этой администрации и других лиц, действующих в данной сфере, но контролировать администрацию с точки зрения законности; чтобы служащие своими действиями не нарушали прав граждан и не запутывали дела, не совершали ошибок или неудач при исполнении ими своих обязанностей (§ 1 Инструкции)94.
Таким образом, опыт Швеции был рецепирован в других Скандинавских странах.
Омбудсман подотчетен парламентам и специальным парламентским органам. Он действует по поручению (полномочию) парламента. Само слово омбудсман в переводе означает уполномоченное лицо.
В силу этого такой парламентский контролер должен ежегодно отчитываться перед парламентом на его пленарном заседании о своей деятельности, о проведенных проверках, о количестве рассмотренных дел, жалоб граждан по фактам злоупотребления чиновников гражданской и военной администрации, органов местного самоуправления, судей (в Швеции), о недостатках в системе управления, о принятых им мерах по устранению нарушений законности.
Доклады омбудсманов обычно очень обстоятельны, поэтому они предварительно рассылаются для ознакомления депутатам, а также администрации, судам, органам местного самоуправления. Так, отчет омбудсмана Норвегии А. Флифтера в 1995 г. составил более 400 страниц95.
Эти отчеты служат основаниями для выводов парламента о состоянии дела с законностью и могут давать материал для совершенствования системы управления в государстве. По ним могут проводиться прения.
Органы, контролирующие деятельность омбудсманов, могут ставить вопрос об их досрочном освобождении, если считают, что те не справляются со своими обязанностями.
Исследователь института омбудсмана В. В. Бойцова так определяет особенности этого уникального института: Правовой институт омбудсмана - персонифицированный (индивидуальный), неформальный, деполитизированный субсидиарный институт гражданского общества и государства, не обладающий административными, императивными полномочиями, использующий представления, мнения, рекомендации, доклады парламенту и оказывающий морально-стимулирующее влияние на административные органы в силу высокого личного авторитета96.
Омбудсманы в Скандинавии действительно деполитизированы. Они не должны быть депутатами, занимать какие-либо посты в государстве, у них должен быть большой опыт юридической работы и высокий авторитет. Чтобы придать их работе личностный (персонифицированный) характер, для них не предусматривается значительный аппарат - только канцелярия, секретари, архивариусы и несколько экспертов по правовым вопросам. Однако это благое намерение имеет свою оборотную сторону.
Из-за множества поступающих к омбудсманам дел, обнаруженных ими самими нарушениях прав граждан или вообще законности их контроль не может быть систематическим. Весьма часты формальные отписки по жалобам на нарушение прав граждан.
Значение института омбудсмана в Швеции в последнее время упало еще по одной причине. У него имелось эффективное средство воздействия на администрацию - привлечение виновных чиновников к уголовной ответственности.
В связи с заменой по значительному кругу правонарушений уголовной ответственности на дисциплинарную омбудсман не может использовать свое право привлечения виновных чиновников к ответственности, так как она наступает в порядке подчиненности.
В целом шведские ученые высказывают серьезные опасения в отношении будущего этого института, хотя, как известно, именно Швеция является его родиной (см. рисунок)97.
:: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Регламент стортинга

Фаллесен. - И датскому правительству пришлось обратиться к остальным 11 членам ЕС с просьбой о выполнении этих требований, после того как на референдуме в июне 1992 года датчане проголосовали против Маастрихта31.
Однако к негативной позиции по отношению к правительству в настоящее время не всегда прибегают, так как политическая ответственность правительства перед парламентом введена во всех Скандинавских странах. При этом не требуется, чтобы правительство получало доверие со стороны парламента.
Оно может действовать, пока представительный орган не примет по отношению к нему специальной резолюции недоверия (порицания). Такая резолюция вносится депутатом, если ее поддерживают не менее 10 других депутатов (Норвегия) или не менее 1/10 части риксдагсменов (Швеция).
Основанием является либо обсуждение политики правительства, его отчетов, рекомендации специальных комиссий в парламенте (в Швеции, например, конституционной комиссии), либо результаты дебатов в связи с депутатским запросом кабинету или отдельному министру или его ответом.
Норвежский юрист Ф. Кастберг писал о значении политической ответственности правительства перед стортингом следующее: Парламентская система, или парламентаризм, является тем государственным строем, при котором король должен выбирать себе советников (имеются в виду министры. - М.М.) среди лиц, согласие на назначение которых дает наше представительное собрание, а кабинет министров (министерство, правительство), как это принято в странах с парламентским правлением, обязан подать в отставку, если парламент выражает ему недоверие путем принятия соответствующего решения32.
Если в Норвегии обязанность кабинета уйти в отставку вытекала из невозможности противопоставить резолюции порицания роспуск стортинга, то в других Скандинавских странах правительство может принять альтернативное решение - о досрочном роспуске парламента. Правда, эти рычаги воздействия парламента и правительства друг на друга на практике использовались крайне редко. После 1905 г. в Норвегии такие резолюции принимались в 1928 г. в отношении кабинета Хорнеруда, а в 1963 г. - кабинета Герхардсена.
Обычно же внесенные в парламент резолюции порицания не получали во время голосования на пленарном заседании стортинга необходимого большинства голосов.
В Швеции после принятия новой Конституции резолюции порицания не применялись ни разу, редко к ним прибегают и в парламентах других Скандинавских стран. Следует, однако, сказать, что, хотя парламенты редко выражают недоверие своим правительствам, резолюции порицания вносятся время от времени фракциями оппозиционных партий. И правительства всегда знают, что у представительного органа страны имеется в руках такое средство, которое он может пустить в ход.
В Дании в 1974 г. только в мае и сентябре было внесено пять таких резолюций. Тем не менее они не собрали необходимого большинства голосов, и кабинет сумел остаться у власти, несмотря на то что фолькетинг отклонил все финансовые законопроекты, которые кабинет считал важнейшей частью своей программы.
Обычно же правительства Скандинавских стран не доводят дело до поражения в парламентах. Они либо уходят в отставку сами, либо вносят изменения в свою политику, либо предлагают главе государства распустить парламент.
В большинстве случаев, когда возникает правительственный кризис, премьер-министр подает прошение об отставке кабинета.
Г. Хансен называет несколько причин ухода правительства Норвегии в отставку:
во-первых, при принятии предложения о резолюции недоверия правительству;
во-вторых, когда такая резолюция вносится после рассмотрения в стортинге ответа на интерпелляцию;
в-третьих, при негативной позиции большинства в стортинге;
в-четвертых, когда после очередных выборов - правившая партия или блок партий не получил поддержки избирателей, уменьшилось их представительство в стортинге;
в-пятых, по иным причинам, вызвавшим правительственный кризис;
в-шестых, при выражении недоверия отдельному члену кабинета, которое приводит к солидарной ответственности всего кабинета33.
Формально парламент может выразить недоверие всему кабинету, премьер-министру или отдельному министру. Но на практике уже давно действует министерская солидарность, поэтому при выражении недоверия министру кабинет рассматривает его как недоверие всему правительству с вытекающими из этого последствиями.
Заявление об отставке может сопровождаться поручением главы государства (в Швеции тальмана) определенному лицу сформировать новый кабинет. Но когда процедура формирования кабинета задерживается, то. старый рассматривается как служебный и не может на это время осуществлять политические функции, он выполняет только рутинные, текущие дела.
Правительства Скандинавских государств почти не прибегают для оказания давления на парламенты к постановке вопроса о доверии, даже когда вносят пакет законопроектов для выполнения основной части своей программы. Французские ученые М. Прело и Р. Фюзийе называют такой тип взаимоотношений парламентов и правительств в Скандинавских странах негативным парламентаризмом34.
А О. Нюман считает даже, что негативный парламентаризм проявляется в Швеции и в порядке назначения премьер-министра (Введение в шведское право. С. 59). Однако такое утверждение можно было бы еще понять до принятия Формы правления 1974 г., когда премьер-министра назначал король и было достаточно, чтобы парламент относился к правительству терпимо.
Теперь же кандидатура премьер-министра нуждается в прямом одобрении риксдага. Видимо, такая позиция О. Нюмана основана на положении Конституции, которая установила, что кандидат в премьер-министры считается избранным, если против него не выступит большинство риксдагсменов.
Совершенно ясно одно: если депутаты воздерживаются от голосования, то все равно их голоса будут считаться поддержкой данной кандидатуры.
При этом М. Прело полагает, что существующая форма ответственности осложнена еще одним моментом: Главное в скандинавской модели состоит в том, что правительство, которое обязано уйти в отставку, должно иметь свою замену, что, возможно, предусматривает другое правительство. Это приводит нас к понятию конструктивного вотума недоверия в соответствии с новой терминологией конституционного права.
По такой системе (действующей, например, в ФРГ), канцлер может быть свергнут только тогда, когда ему назначена замена. Бесспорно, условия в странах Северной Европы не столь резко очерчены, но идея аналогична35.
Многие скандинавские юристы справедливо отрицают наличие конструктивного вотума недоверия в своих парламентах36. Это не подтверждается ни конституционными нормами, ни практикой.
Так, согласно § 8 главы 6 Формы правления при уходе в отставку прежнее правительство остается на своем посту до сформирования нового. При конструктивном вотуме недоверия в этом нет необходимости, так как новый премьер-министр назначается сразу же.
Отмечая различия указанного института в ФРГ и Скандинавских странах, К. Хессе по отношению к последним говорит о деструктивном вотуме недоверия37. Но, как уже отмечалось выше, практика таких вотумов ничтожна, хотя и не исключена.
Характерный для этих стран консенсус выражается в политике компромиссов по основным экономическим и политическим вопросам между социал-демократическими и буржуазными партиями. Еще до внесения законопроектов в парламент к их разработке и согласованию спорных вопросов привлекаются представители оппозиции.
Кроме того, отклонение правительственных предложений или принятие нежелательных для правительства решений не рассматривается как вотум недоверия (отказ в доверии). Оно подчиняется воле парламента.
Политолог Ф. Кастлер считает характерным для Скандинавских стран корпоративный плюрализм, заключающийся в институционализации механизмов сотрудничества между организованными общественными интересами, между партиями, представляющими различные социальные группы. Правительственные партии обычно не навязывают своих решений оппозиции, а стремятся к сближению точек зрения38.
Так, когда в 1986 г. на смену буржуазному правительству К. Виллока пришло правительство Норвежской рабочей партии во главе с Г.-Х. Брундтланд, оно провело через стортинг ту же финансовую программу, которую предлагало буржуазное правительство.
Тем не менее в последнее время стали наблюдаться разногласия между буржуазными и левыми партиями по ряду экономических, социальных и внешнеполитических проблем39.
Одним из вопросов о взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти является вопрос о парламентском контроле за деятельностью правительства.
Характерная в течение длительного послевоенного периода для некоторых современных западных государств тенденция к сужению роли парламентов в пользу правительства нашла свое отражение и в уменьшении использования традиционных форм контроля парламента за правительством40. Однако в последние десятилетия (70-90-е годы) можно заметить обратную тенденцию, что характерно и для Скандинавских государств. Американский государствовед Н. Орнстин писал в 1991 г., что как в парламентской, так и в президентской системе законодательный орган должен быть противовесом исполнительной власти. Ни одно правительственное учреждение не может быть бесконтрольно.
Отчетность перед общественностью - это важнейший элемент демократии. Так, комитеты палаты общин британского парламента контролируют деятельность учреждений исполнительной власти и работающих в них государственных служащих. Они отвечают за то, чтобы не допускать нарушений, скандалов, злоупотреблений и не давать защищенным своим должностным положением государственным чиновникам проявлять в работе небрежность, неаккуратность и заносчивость.
Комитеты конгресса США занимаются тем же самым, но с бóльшим рвением41. И хотя нередко желаемое выдается за действительное, сама по себе постановка вопроса имеет немаловажное значение.
В Скандинавских государствах реально используются различные формы парламентского контроля. А в новой Форме правления даже имеется глава Контрольная власть, закрепляющая наряду с другими главами разнообразные формы контроля парламента за правительством.
Такое положение объясняется стремлением буржуазных партий не предоставлять широкой свободы действий для социал-демократических правительств, которые чаще всего формируют однопартийные кабинеты. Однако, когда у власти находятся буржуазные партии, парламентский контроль используют левые партии.
Одной из форм контроля являются дебаты по правительственным бюллетеням и отчетам о внутренней и внешней политике правительства. Отчетность правительства перед парламентом закреплена только в Конституции Дании и Акте о риксдаге Швеции, но фактически она требуется во всех Скандинавских странах.
Прения по бюллетеням и отчетам правительств занимают довольно значительное время в работе скандинавских парламентов, особенно в последнее время в связи с трудностями решения экономических и социальных проблем. Они могут заканчиваться принятием резолюции порицания правительству.
Но, как уже отмечалось, в Скандинавских странах такие резолюции давно уже не принимались.
При оценке значения данной формы контроля необходимо условно разделить вопрос на две части. Обсуждение внутриполитической деятельности правительства обычно бывает обстоятельным и дает значительный материал для критики.
В указанной области контроль парламента и его влияние на правительство существенны. Сказанное особенно характерно в отношении социальной и экономической политики.
Во внешнеполитической деятельности правительства дело обстоит сложнее. Даже во время предвыборных кампаний буржуазные и социал-демократические партии обычно договариваются между собой не касаться острых проблем.
Большинство из них вообще не выносятся на сессии. Формальным предлогом для ограничения круга международных вопросов, рассматриваемых парламентом, является ссылка на секретность многих из них, их значительную сложность, на то, что народные представители придерживаются различных точек зрения, которые трудно согласовать.
Действительной причиной является нежелание правящих кругов делать достоянием гласности отдельные стороны своей внешнеполитической деятельности, которые могут не получить одобрения широкой общественности.
В Швеции для согласования позиций буржуазных партий и СДРПШ по внешней политике проводятся неофициальные конференции их партийных лидеров. На них присутствуют премьер-министр и некоторые министры. Именно здесь и вырабатывается единая внешняя политика.
Смысл такой практики раскрыт Н. Андрéном: Эта, - писал он, - очень удачная тенденция в направлении своеобразного коалиционного управления внешними делами может быть применена для того, чтобы тормозить эффект парламентских дебатов по вопросам внешней политики42.
В последнее время и в этой области наблюдаются изменения. Все чаще вопросы внешней политики стали обсуждаться на сессиях в связи с чрезвычайной важностью проблем укрепления мира и международной безопасности, а также разногласиями в подходе к экономической и политической интеграции.
Свои контрольные полномочия парламент осуществляет на сессиях и при обсуждении отчета об исполнении государственного бюджета, к которому прилагается заключение финансовых ревизоров. Поскольку бюджетное регулирование затрагивает фактически все стороны управления, то бюджетный контроль выходит далеко за рамки чисто финансовых вопросов.
Парламенты контролируют деятельность правительств и в сфере исполнения законов и других своих решений. Так, Верховный суд Норвегии в 1983 г. установил, что стортинг может давать указания или издавать инструкции правительству и администрации по поводу применения закона, признавая при этом, что он не может вмешиваться в решение какого-либо конкретного дела. Таким образом, стортинг определяет свою позицию по общим вопросам, связанным с нормативным регулированием.
Еще ранее, в 1970 г., внешнеполитический и конституционный комитет стортинга определил, что стортинг может давать инструкции правительству в отношении его позиции по исполнению законов. А. Фрихаген в связи с этим указывал на трудности увязывать принципы парламентаризма с разграничением функций конституционных властей43.
Формой контроля, осуществляемого на сессиях, являются депутатские запросы. Ряд государствоведов считают, что только один из видов запросов может рассматриваться как форма парламентского контроля - интерпелляция.
Вопросы же используются лишь в целях получения информации либо разъяснения по делу.
Для Швеции такое утверждение является совершенно правильным. Акт о риксдаге прямо указывает, что интерпелляция вносится по делу, имеющему большой интерес (§ 1 главы 6). После ответа на интерпелляцию разворачиваются прения, которые могут быть завершены принятием резолюции порицания правительству. Ответы на простой вопрос к таким последствиям привести не могут.
В других Скандинавских странах на практике не проводится четкая грань между двумя указанными видами запросов. Поэтому, когда простой вопрос имеет важное значение, парламент вправе принять решение о проведении прений по нему, что не исключает возможности постановки вопроса о доверии правительству44.
Интерпелляции предоставляют оппозиционным партиям широкую возможность для критики тех или иных направлений правительственной политики и могут даже приводить к отставке министров без применения к ним резолюции порицания, как это имело, например, место в 1986 г. в Дании и Исландии. Но инициаторами интерпелляций иногда выступали и депутаты от правящих партий, что объясняется неоднородностью их состава, различием интересов входящих в них групп, непрочностью некоторых правительственных коалиций.
Скандинавские ученые отмечают важное значение запросов в работе парламентов и их постоянный рост45, что является показателем эффективности данной формы контроля и активности депутатов. Парламентская процедура дает возможность министрам игнорировать под разными предлогами неугодные им запросы.
Если интерпелляция касается внешней политики, то таким предлогом чаще всего является ссылка на секретность дела, а иногда и на неподготовленность решения.
Стремление правящих кругов Скандинавских стран всемерно ограничить обсуждение наиболее острых вопросов на сессиях и в то же время их желание держать под постоянным наблюдением деятельность правительства, особенно когда у власти находятся социал-демократы, привели к сосредоточению центра тяжести парламентского контроля в более узких по своему составу парламентских коллегиях.
Текущий контроль за всеми направлениями правительственной деятельности в Швеции находится в руках конституционной комиссии риксдага. В соответствии с § 1 главы 12 Формы правления эта комиссия должна проверять исполнение министрами своих служебных обязанностей и ведение правительственных дел.
Комиссия имеет право истребовать с этой целью протоколы, относящиеся к решению правительственных дел, и документы, касающиеся этих дел. Любая другая комиссия и член риксдага могут поставить перед конституционной комиссией в письменной форме вопрос об исполнении министрами служебных обязанностей и ведении правительственных дел.
При этом указанной комиссии вменяется в обязанность делать представления риксдагу не реже одного раза в год обо всем, что она считает заслуживающим его внимания.
Через образуемую в ее составе делегацию по делам омбудсманов конституционная комиссия получает сведения о различных нарушениях законности в деятельности администрации и может делать соответствующие представления риксдагу. Комиссия вправе ставить перед парламентом вопрос о политической ответственности всего правительства или отдельных глав департаментов.
Стремление к усилению контроля за деятельностью правительства и его администрации со стороны стортинга привело к созданию в 1993 г. постоянного комитета всего парламента - контрольного и конституционного комитета. До этого функции постоянного контроля за правительством Норвегии осуществлял протокольный комитет одельстинга.
В соответствии с регламентом стортинга (п. 7 § 12) контрольному и конституционному комитету вменяется в обязанность знакомиться с протоколами и другими документами Государственного совета (правительства), с замечаниями ревизоров стортинга по финансовым делам правительства, с докладами ревизоров и деятельностью Государственного ревизионного ведомства по финансовой проверке администрации и всего правительства, ежегодными заявлениями и сообщениями, а также отчетами правительства, заявлениями в стортинг частных лиц по поводу незаконных действий администрации и т. д. Контрольный и конституционный комитет доводит до стортинга результаты своих проверок и вносит предложения о том, какие меры он рекомендует принять для устранения обнаруженных недостатков. Помимо контрольного и конституционного комитета контроль за правительством вправе осуществлять и протокольный комитет одельстинга.
Он не является постоянным, а создается по мере необходимости.
Постоянный комитет стортинга по обороне рассматривает все дела, касающиеся деятельности правительства и главы департамента обороны в данной сфере. Через омбудсмана по обороне и комитет омбудсмана по вопросам повинности военнообязанных комитет стортинга по обороне знакомится с соблюдением прав граждан - военнослужащих, гражданских лиц, работающих в сфере обороны, и призывников.
Выше уже показывалось значение внешнеполитических комиссий (комитетов) парламентов по контролю за ведением правительствами иностранных дел, их экономической и внешнеторговой политикой, оказанием помощи развивающимся странам, за северным сотрудничеством.
В Норвегии внешнеполитический комитет для консультаций с правительством по наиболее важным вопросам внешней политики, отношений с ЕС, международных отношений может созываться в расширенном составе. В него в таком случае входят президент стортинга, члены комитета обороны и 11 лидеров парламентских фракций (§ 13-а регламента стортинга).
Парламент Дании может использовать для контроля за правительством и его администрацией такую форму, как следственные и ревизионные комиссии. Обычно они создавались для решения вопросов большого общественного значения. По результатам расследования в фолькетинге проводятся прения, которые могут заканчиваться принятием резолюции порицания правительству или отдельным министрам.
Надо, однако, сказать, что в практике Дании такие комиссии создавались довольно редко, хотя их деятельность вызывала большой общественный резонанс, так как нередко вскрывала серьезные негативные факты в работе правительства и его администрации.
Формально считается, что ревизоры парламента контролируют лишь финансовую сторону работы правительства и всех административных ведомств. Но фактически контроль ревизоров охватывает самые разные стороны их деятельности, потому что вся она тем или иным образом связана с государственными расходами46. Так, Форма правления Швеции 1974 г. установила: Риксдаг избирает из своего состава ревизоров для проверки государственной деятельности.
Риксдаг может принять решение о том, что эта проверка должна охватывать и иную деятельность... Ревизоры могут согласно положениям закона истребовать необходимые для проверки документы, сведения и заключения (§ 7 главы 12). Все конституции Скандинавских стран закрепили значительную роль парламентских ревизоров. Хотя они избираются парламентами из среды депутатов, ими бывают, как правило, опытные специалисты.
Поэтому их контроль является достаточно эффективным.
Некоторые юристы, недостаточно хорошо знакомые со спецификой государственного права Скандинавских стран, склонны считать институт омбудсманов также формой парламентского контроля за деятельностью правительства. Однако это не так.
Проверка, проводимая омбудсманами, не касается правительства. Она затрагивает администрацию и только вопросы законности в их действиях.
В каждой из Скандинавских стран выработаны и другие формы контроля парламента за деятельностью правительства и его администрации. Все они в совокупности предоставляют представительным органам власти широкие возможности для проверки правительственной деятельности и оказания на нее соответствующего влияния.
И такие возможности парламенты эффективно используют.
В связи с этим И. Анденес отмечает, что хотя Конституция Норвегии построила систему государственных органов на принципе разделения власти между стортингом и королем, на практике же если правительство вступает в конфликт со стортингом, оно вынуждено подумать об уходе в отставку. Но и при решении текущих дел большинство в стортинге, как правило, руководит правительством путем выражения ему своей собственной воли.
Власть в современной конституционной системе сосредоточена в руках стортинга47.
Зарубежные юристы и политологи стремятся изобразить парламентский контроль как яркое проявление демократии, средство воздействия народных масс через своих депутатов на деятельность правительства48. Нельзя, конечно, отрицать, что такие формы контроля, как дебаты на сессиях по правительственным отчетам и программам действий, интерпелляции и другие, используются прогрессивными силами для разоблачения антидемократических действий правящих кругов этих стран.
Но эффективность указанных форм воздействия на правительства зависит от того, в чьих руках они находятся.
Воздействие представительных органов не исчерпывается формированием правительств на основе соотношения сил в парламентах, ответственностью перед ними правительств и различными формами парламентского контроля. По ряду вопросов правительство не может действовать без согласия парламента. Такое согласие прежде всего необходимо для взимания налогов и сборов, расходования государственных средств и заключения займов.
Правительство не может самостоятельно осуществлять эти действия, даже если бюджет не принимается до начала финансового года. В этом случае в парламент должен быть внесен проект временных кредитов.
В Швеции по поручению риксдага такой проект вправе утвердить его финансовая комиссия.
Принятые парламентами законы определяют принципы распоряжения государственной собственностью. В соответствии с ними определенные меры, касающиеся этой собственности, правительство может осуществлять только с разрешения парламента.
Особое значение имеет также согласие парламентов или их органов для проведения правительственных мер в области внешней политики и обороны. Это касается заключения и денонсации тех международных договоров, которые затрагивают проблемы, входящие в компетенцию парламентов, а также имеющих важное значение действий, могущих ограничить суверенитет государства на его территории, а также использования вооруженных сил против иностранного государства, размещения иностранных вооруженных сил на территории Скандинавского государства и некоторых других действий правительства.
Как уже отмечалось, правительства не могут осуществлять важные решения и проводить мероприятия в области внешней политики, не получив на это предварительного согласия соответствующих органов парламентов - их постоянных комиссий (комитетов), а в Швеции - внешнеполитического комитета, образуемого риксдагом.
Таким образом, при определении прав скандинавских парламентов по отношению к правительствам можно выделить пять групп таких прав:
1) формирование правительства в соответствии с волей парламентского большинства;
2) увольнение правительства в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания);
3) применение процедуры импичмента в отношении членов правительства;
4) контроль за правительственной деятельностью;
5) дача согласия на определенные правительственные действия. Выступая за дальнейшее повышение роли парламента, Рабочая партия - коммунисты Швеции указывала на то, что демократическое общество требует укрепления и усиления положения риксдага как высшего государственного органа. Риксдаг, по ее мнению, должен иметь возможность для прямого вмешательства в государственное управление, экономику, внешнюю торговлю.
Должны быть осуществлены демократические реформы государственного аппарата, а риксдагу необходимо предоставить право и возможность контроля за осуществлением всех своих решений49. На практике все рабочие партии выступают за расширение форм контроля парламента за деятельностью правительства и его администрации. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Роль правительств Скандинавских государств

Характеризуя парламентаризм как разделение законодательного и исполнительного труда, В.И. Ленин подчеркивал самостоятельность исполнительной власти, аппарата управления.
В отношении Скандинавских стран он писал, что конец XIX - начало XX в. отмечены для них, как и для других передовых стран, с одной стороны, медленной выработкой парламентской власти, а с другой - усовершенствованием и укреплением исполнительной власти, ее чиновничьего и военного аппарата63.
Определение роли правительства, его места в системе государственных органов при парламентарной форме правления связано прежде всего с выявлением его взаимоотношений с парламентом, его полномочий, а также дел, которые фактически оно рассматривает и решает. Если же компетенция парламента в конституциях урегулирована, хотя и не всегда достаточно полно, то правительственные правомочия практически не находят конституционного закрепления. То же самое относится и к Скандинавским странам.
Своеобразно решен данный вопрос в Швеции. В действующей Форме правления имеются две главы, посвященные правительству (5-я и 6-я). Но они лишь определяют порядок его образования, ответственность перед риксдагом и ведение правительственных дел, а не его компетенцию.
При установлении его конституционных прав важное значение имеет не основной текст Формы правления 1974 г., а ее переходные постановления и текст Формы правления 1809 г. В п. 7 Переходных постановлений указывается, что положения Формы правления 1809 г., относящиеся к королю или королевскому величеству, которые не касаются его лично либо судебных органов, в дальнейшем должны относиться к правительству. Из данного правила установлено исключение.
Суть его заключается в следующем: если вопрос должен регулироваться законом, принимавшимся ранее совместно королем и риксдагом, то он передается в компетенцию риксдага.
Из сказанного можно сделать вывод, что конституционные полномочия шведского правительства следует определять на основе анализа королевских прерогатив, закрепленных в Форме правления 1809 г. А эти прерогативы были значительными и относились к различным сферам общественной жизни.
Собственно, такой подход к установлению наиболее важных реальных правительственных прав на основе анализа королевских прерогатив (правомочий президента в Исландии) правомерен и для других Скандинавских государств, поскольку большинство прав глав государств в сфере исполнительной деятельности на практике при парламентском режиме перешло от них к правительствам. Кроме того, значительная часть полномочий правительств Скандинавских стран определяется на основе законов, а также конституционных соглашений.
Усиление роли парламента, не только юридическая, но и фактическая зависимость от него правительства не означает, что в настоящее время уже стал круг вопросов, относящихся к ведению правительства. Он увеличивается в результате усложнения стоящих перед государством задач и увеличением количества дел, которые берет на себя государство в целом.
На это обращают внимание и скандинавские авторы64.
Как верно заметил Б.А. Стародубский, к некоторым конкретно-историческим ситуациям нельзя механически применять формулу раз усиливается правительственная власть, значит уменьшается парламентская.
Усиление правительственной власти может происходить, так сказать, на собственной основе (расширение управленческих функций, увеличение аппарата) при стабильной и даже усиливающейся роли парламента65.
Увеличение объема работы в сфере государственного управления повлекло за собой быстрый рост государственного аппарата. Правительства Скандинавских стран создают новые департаменты (министерства), определяют их структуры, компетенцию и формы деятельности.
Только в Швеции перечень департаментов и принципы их деятельности устанавливаются законом.
Но помимо департаментов правительства создают множество других ведомств - управлений, бюро, контор и пр. Так, в Швеции наряду с департаментом социальных дел социальные вопросы решают управление общественного благосостояния (оно занимается вопросами взаимоотношений между профсоюзами и предпринимателями, разрешением конфликтов между ними, например при заключении трудовых соглашений и др.), управление охраны труда, ведомство государственного страхования, пенсионное управление, управление рынка труда, комиссия по трудовым конфликтам. Кроме департамента коммуникаций, этими вопросами заняты управление государственных железных дорог, генеральное почтовое управление, управление телесвязи, управление гидроэнергии, управление национальной безопасности транспорта, управление гражданской авиации и ряд других ведомств.
Только из этих двух примеров видно, как усложнилась система государственных органов данной страны. Резко возросла численность служащих государственного аппарата.
При определении компетенции правительства необходимо отметить, что имеется существенное различие между датской и норвежской системами, с одной стороны, и шведской - с другой (см. приложение 5). В первых двух странах создано строгое министерское руководство.
Оно означает, что министр (глава департамента) целиком руководит определенной отраслью управления, ему подчинены как его департамент, так и другие ведомства данной отрасли. В Швеции признается дуализм государственного управления, при котором глава департамента руководит только подчиненным ему ведомством, а другие органы управления считаются независимыми от департаментов и подчиняются непосредственно правительству. Правда, в последнее время шведские юристы отмечают, что разница между шведской и датско-норвежской системами постепенно стирается, поскольку в Швеции главы департаментов стали координировать деятельность ведомств, относящихся к данной отрасли управления66.
Правительства осуществляют также общее руководство работой начальников округов (губернаторов), в ведении которых находится местный аппарат управления и через которых они контролируют деятельность местных органов самоуправления.
К ведению правительства (формально в Дании, Норвегии и Исландии - главы государства) относится назначение на различные посты. При этом оно вправе смещать назначаемых лиц, если их посты связаны с политическим доверием.
К ним относятся: заместители министров, руководители иных ведомств, прокуратуры, начальники округов и полиции, дипломатические и консульские представители, высший и средний офицерский состав, служащие МИД. Остальные относятся к категории несменяемых: их нельзя без их согласия перемещать или увольнять в отставку до достижения пенсионного возраста.
В последние десятилетия российские политологи отмечают новую социально-политическую роль профессионального чиновничества во многих зарубежных странах. Принципы подчиненности государственной службы правительству и ее политической нейтральности в значительной мере утратили свой смысл.
Бюрократическая элита играет все более активную роль в определении политического курса правительства. Высшие чиновники, - пишет И.М.
Бунин, - перестали ограничиваться администрированием, т. е. действовать лишь в соответствии с законами, правительственными декретами и инструкциями. Они все решительнее проникают в сферу чистой политики, т. е. процесса выработки и принятия политических решений, а не только их осуществления67.
Данный процесс характерен и для Скандинавских государств, но проявляется он по-разному в каждой из этих стран. В Норвегии высшая бюрократическая элита непосредственно включается в политическую жизнь.
Она поставляет кадры партиям, парламенту, органам местного самоуправления, тем самым интегрируясь в систему принятия политических решений.
Что касается Дании и Швеции, то в них законодательно доступ в политическую элиту для профессионального чиновничества закрыт. В этих странах смена главы того или иного министерства в связи с уходом в отставку кабинета не влечет за собой кадровых перестановок и увольнений сотрудников министерств, включая начальников управлений и отделов, так как высшие государственные чиновники являются несменяемыми.
Авторы книги История Дании. XX век считают установившейся традицией лояльность государственных чиновников в отношении своего министра независимо от личных политических предпочтений этих чиновников68.
Однако практика показывает, что они довольно умело проводят свою политику при разработке законопроектов и принятии других государственных решений.
Основной костяк чиновничества составляют юристы и экономисты, выходцы из буржуазной среды. Как отмечают О. Уртмарк и Н. Окерман, несмотря на длительное пребывание у власти в Швеции социал-демократов, социальный состав чиновничества мало изменился69. О. Уртмарк обратил, например, внимание на то, что в МИД Швеции никто из служащих не являлся к тому времени членом СДРПШ.
В силу такого положения высшее чиновничество обладает значительной самостоятельностью, оказывает существенное воздействие на принимаемые правительством решения, может активно сопротивляться проведению правительственных мероприятий, неугодных профессиональной бюрократии70.
Ранее в Швеции решающее влияние на деятельность департаментов, проводимую ими политику оказывали заместитель главы департамента (государственный секретарь) и постоянный секретарь. Стремясь ослабить их влияние на работу департаментов и усилить роль министров, шведские социал-демократы в осуществленной ими реформе системы управления предусмотрели следующее изменение: секретари не должны иметь четкого распределения функций, они выступают в качестве помощников министра.
Такая система, включающая и ряд других изменений, получила название интегрированная организация71.
При всем значении прав правительства в управлении административным аппаратом довольно ярко проявляется узурпация большей части правительственных полномочий именно этим аппаратом. Данный факт признают и ученые-юристы.
Точно так же, как законодательные собрания, не располагающие техническими средствами прибегать к помощи органов или экспертов, которые не принадлежат к парламенту, оказались перед фактом уменьшения своей законодательной инициативы, многочисленность правительственных задач и сложность подготовительной законодательной работы не позволяют во всех рассматриваемых странах решать по существу вопросы в ходе коротких и относительно редких заседаний Совета министров72.
Этот общий принцип эволюции полномочий Совета министров, - замечает Фюзийе, - имеет, однако, на практике различия в его применении. Так, министерское руководство, очень развитое в Дании, в отличие от Швеции, позволяет не выносить на Совет министров важные категории вопросов73.
После вступления в силу новой Конституции Швеции правительству предоставлено право передавать часть вопросов, входящих в его компетенцию, в ведение глав департаментов и других ведомств, и их решения по таким вопросам не нуждаются в его одобрении.
Передача дел от социал-демократических правительств буржуазному государственному аппарату выгодна правящим силам общества, так как определенным образом подобранный состав чиновничества - выходцев из среды буржуазии и интеллигенции - дает возможность более эффективно воздействовать на решение вопросов в выгодном для этих сил направлении.
Государственный аппарат не только играет важную роль в управлении, но и подготавливает проект государственного бюджета и большинство законопроектов, которые правительство вносит на рассмотрение парламента. Д. Артер отмечает, что чиновничество создало систему опеки, которая позволяет ему активно влиять на парламент74.
В компетенцию правительства входит право издания нормативных актов и актов индивидуального распорядительства. Его нормотворческая деятельность включает: подготовку законопроектов и бюджета, направляемых в парламент; издание предписаний, связанных с исполнением законов; издание постановлений по вопросам, входящим в собственную компетенцию правительства; издание правовых норм по вопросам, переданным парламентом правительству.
При оценке этой группы прав правительства следует иметь в виду, что делегирование скандинавскими парламентами своих законодательных прав правительствам не получило в конституционной практике широкого распространения. Кроме того, значительная детализация вопросов, регулируемых законами, не предоставляет исполнительной власти простора для нормотворческой деятельности.
В Швеции, как уже указывалось ранее, риксдаг может путем принятия закона регулировать отношения и в тех областях, которые относятся к собственной компетенции правительства.
Вне рамок, установленных законами, правительства могут издавать постановления об организации и деятельности органов управления, строительстве, работе средств транспорта и других коммуникаций, общественного порядка, организации здравоохранения и фармацевтики и ряду других. Наибольший объем правительственной деятельности составляют экономические и социальные дела, вопросы внутренней и внешней политики. Если проанализировать деятельность скандинавских правительств после Второй мировой войны, то можно обнаружить значительную преемственность проводимой ими политики, особенно в экономической области. Она не менялась резко, несмотря на то, что правительства формировались различными политическими партиями либо коалициями партий75.
Изменения в характере проводимых правительствами мероприятий можно объяснить не сменой партий у власти, а теми или иными изменениями в политическом и экономическом развитии, в международной обстановке76.
Хотя социал-демократические партии провозгласили особый скандинавский путь к социализму, они, находясь у власти, не покушались на частную собственность. Как отметил итальянский журнал Эуропео в отношении СДРПШ, некоторые ограничения в области собственности, вводившиеся социал-демократическим правительством, ударяли не столько по крупному капиталу, сколько по мелким и средним предпринимателям, неспособным включиться в игру системы и, следовательно, обреченным на гибель77.
Правительства социал-демократов и буржуазные правительства стремились создавать необходимые условия для достижения наибольшей эффективности различных отраслей хозяйства, повышения конкурентоспособности скандинавских товаров на внешнем рынке, экспорта капитала, для развития отсталых регионов своих стран в связи с использованием новых сырьевых ресурсов и обеспечением занятости населения. Деятельность скандинавских правительств была направлена на усиление концентрации капитала как в городе, так и в деревне, на укрепление позиций финансового капитала.
Бурная перестройка капиталистической экономики, изменения в инфраструктуре хозяйства, топливно-энергетической отрасли, появление многих новых отраслей производства, выявившаяся в связи с этим диспропорция между отраслями потребовали серьезных мер для рационализации капиталистического хозяйства, приспособления его к происшедшим структурным сдвигам.
В целях укрепления экономики социал-демократические правительства Скандинавских стран проводили разнообразные мероприятия, в том числе экономическое программирование. Для выполнения экономических программ частным сектором экономики правительства используют различные формы поощрения монополий и отдельных предприятий.
Так, средства, перечисленные в инвестиционные фонды и расходуемые с разрешения правительства, освобождаются от налогов. Правительства всячески поощряют структурную рационализацию экономики в целях совершенствования всего хозяйства, выделяя ссуды крупным концернам и трестам, освобождая их на определенное время от налогообложения, предоставляя выгодные государственные заказы, а также услуги по льготным ценам.
Одновременно такая рационализация ударяла по малообеспеченным слоям населения, так как в результате закрытия нерентабельных производств часть рабочих оставались безработными и сводились на нет завоевания, доставшиеся в результате упорной борьбы. Многие рабочие были вынуждены поступать на новые места с худшими условиями труда и заработной платы.
В последние годы усилия скандинавских правительств были направлены на преодоление кризисных явлений в экономике, борьбу с инфляцией и ростом безработицы. Но это приводило к замораживанию заработной платы при одновременном росте цен, уменьшению социальной помощи населению и другим последствиям того же рода.
Тактики, выработанной социал-демократическими правительствами, придерживаются и приходящие к власти буржуазные партии. Как отметил П. Денчик, политическая линия пришедших к руководству страной в 1976 г. и 1979 г. сначала либерально-консервативного, а затем либерального правительств меньшинства продемонстрировала отсутствие сколько-нибудь явственных различий между принципиальными установками буржуазных партий и социал-демократов прежде всего в области экономики78.
Больше того, кризисная ситуация заставляет буржуазные правительства не только сохранять, но и значительно шире использовать методы государственного регулирования экономики, применяемые социал-демократами.
Правительства Скандинавских стран активно вмешиваются в отношения между трудом и капиталом. Через третейские суды (суды по трудовым конфликтам) они нередко прибегают к принудительному урегулированию трудовых конфликтов, стремясь добиваться от профсоюзов отказа от требований, против которых возражают объединения предпринимателей.
В 1982-1988 гг. в период пребывания у власти правительство блока буржуазных партий Дании провело через парламент законы, еще более ограничивавшие право на забастовки, дававшие возможность налагать на профсоюзы крупные штрафы за проведение незаконных забастовок, расширявшие права полиции по отношению к забастовщикам. Когда забастовочная борьба принимает крупные размеры или затяжной характер, правительства вносят в парламенты законопроекты о прекращении ее в принудительном порядке. Лишь в очень редких случаях они принимают сторону рабочих, если поведение предпринимателей вызывает особо острое возмущение трудящихся.
Так, когда в марте 1966 г. объединение предпринимателей Швеции объявило локаут в отношении 700 тыс. рабочих, социал-демократическое правительство Т. Эрландера приняло некоторые меры, но только лишь для отсрочки локаута.
Наибольшие различия в политике буржуазных и социал-демократических правительств имеют место в социальной области. Под давлением трудящихся и их профсоюзов, из опасения потерять их поддержку социал-демократические правительства провели через парламенты широкие социальные реформы, существенно облегчающие положение трудящихся.
Монополистический капитал вследствие чрезвычайно высокой интенсификации труда и больших прибылей, получаемых в результате этого, а также эксплуатации иностранных рабочих, обладает немалыми возможностями для широкого социального маневра. В силу этого он идет на уступки в социальном обеспечении и социальном страховании, жилищном законодательстве и др. И все-таки наибольшие средства в государственные социальные фонды поступают в результате чрезвычайно высокого налогообложения трудящихся.
Это вызывает их естественное недовольство, чем и пользуются буржуазные партии, переманивая на свою сторону недовольных в периоды избирательных кампаний. Особенно это характерно для 90-х годов XX столетия.
Тем не менее в период пребывания у власти буржуазные правительства стремятся уменьшить социальные завоевания трудящихся. Так, в Швеции по предложению буржуазных кабинетов (1976-1982 гг.) были приняты законы, отменявшие замораживание цен и меры по борьбе с безработицей, увеличивавшие количество неоплачиваемых по болезни дней и т. д.
Особенно преуспело в этом датское буржуазное правительство П. Шлютера (1982-1986 гг.). Оно повело линию на увеличение налогообложения товаров первой необходимости, отказ от ограничения роста цен, увеличение взносов трудящихся в социальные фонды, на отказ от принципа свободного заключения коллективных договоров, введя двухпроцентный потолок на рост заработной платы. В печати отмечалось, что из-за проводимой правительством Шлютера политики около 20 % взрослого населения были вынуждены жить на социальные пособия. И только резкий подъем забастовочного движения вынудил правительство отказаться от дальнейших шагов в этом направлении.
Позже буржуазные кабинеты смягчили свою позицию по социальным вопросам, понимая опасность отхода от тех завоеваний, которыми гордятся скандинавы и от которых они не хотят отказываться. Так, на образование детей и взрослых, здравоохранение, жилищное государственное и коммунальное строительство, выплату детских пособий и другие социальные льготы в проектах государственных бюджетов Скандинавских стран предусматривается обычно до 1/3 ассигнований.
Около половины расходов органов местного самоуправления на социальную сферу покрывается из государственного бюджета.
Важной областью правительственной деятельности являются иностранные дела. Большинство прав, формально закрепленных за главами государств, фактически уже давно перешло к правительству.
Только в Швеции они и по Конституции входят в компетенцию правительства. В этой области правительства регулируют отношения с другими государствами, руководят внешней политикой, работой своих представительств за рубежом, регулируют внешнюю торговлю, заключают международные договоры и соглашения и т. д.
Швеции во время войны удалось сохранить традиционный нейтралитет, вследствие чего она не только не испытала серьезных потерь, но и смогла укрепить свои экономические и политические позиции. Поэтому правительство Швеции проводило более самостоятельную политику, чем правительства других Скандинавских стран. Оно подтверждало политику свободы от союзов в мирное время при сохранении нейтралитета во время войны, придерживалось курса на укрепление мира и международной безопасности. Важное значение правительства Скандинавии придают деятельности ООН, развитию северного сотрудничества.
Они постоянно заявляют о необходимости устранения конфликтов дипломатическими средствами, предлагая свои услуги для этой цели, большое внимание уделяют сотрудничеству в области охраны окружающей среды.
Внешняя политика правительств других Скандинавских стран носит двойственный характер. В значительной мере она определяется их участием в замкнутых группировках. Участие Дании и Норвегии в НАТО рассматривается как краеугольный камень их внешней политики.
Большое влияние на внешнюю политику Дании и Швеции оказывает их участие в ЕС, которое существенно ограничивает их национальный суверенитет.
В то же время правительства Скандинавских стран выступают за справедливое урегулирование региональных конфликтов, высказываются против реакционных режимов, выдвигают предложения, направленные на ослабление международной напряженности, превращение севера Европы в зону, свободную от ядерного оружия, активно содействуют укреплению северного сотрудничества, повышению эффективности деятельности Северного совета. Все наиболее важные мероприятия в этой области правительства согласовывают с соответствующими комиссиями (комитетами) парламентов, которые осуществляют за ними действенный контроль.
К компетенции правительств относятся также вопросы обороны, а в Швеции и некоторые судебные функции (например, помилование). Они должны заботиться о том, чтобы глава государства реально выполнял свои функции, дают согласие на его поездки за границу, принимают меры, если глава государства не может осуществлять свои полномочия, чтобы вместо него назначался регент или регентский совет.
Правительству принадлежат также и некоторые другие права.
Таким образом, можно подчеркнуть, что в Скандинавских странах произошла передача функций главы государства правительству. Но круг вопросов, которые оно решает, расширился также и вследствие общего увеличения объема государственной деятельности, усложнения стоящих перед государством задач. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Скандинавские социал-демократы

Довольно часто находясь у власти, скандинавские социал-демократы ничего не сделали для привлечения трудящихся к управлению государством. На это указывала даже социал-демократическая печать: Государственный аппарат, прежде всего социал-демократическое правительство, проявлял до сих пор отрицательное и равнодушное отношение к действительному влиянию трудящихся в обществе34.
Зато деятельность социал-демократов одобряют представители крупного капитала. Так, председатель правления Вольво П. Юлленхаммер и видный экономист Шведского объединения предпринимателей К.-У. Фраксен отмечали в своем интервью корреспонденту Агентства Рейтер в сентябре 1988 г., что социал-демократы довольно хорошо влияют на шведский деловой мир и что они никогда не шли на конфронтацию с ним.
Важным способом выражения воли народа признаются выборы в парламент и органы местного самоуправления. Однако они проходят в условиях давления экономически господствующих сил.
Для достижения требуемого им результата координирование действуют: а) государственный аппарат, от которого зависит не только правовая форма избирательного процесса, но и многие стороны практической организации и проведения избирательных кампаний и выборов; б) буржуазные политические партии и интегрированные в капиталистический истеблишмент социал-демократические партии; в) механизм идеолого-пропагандистского воздействия, испельзующий максимально широко все средства массовой информации35.
Избиратели фактически и юридически голосуют не за конкретное лицо, а за ту или иную партию. Партии, обладающие мощным пропагандистским аппаратом, большими финансовыми возможностями, которые необходимы для проведения избирательных кампаний, имеют неоспоримые преимущества перед другими силами.
Организуемые буржуазными партиями шоу в период избирательных кампаний способны сбить с толку рядовых избирателей, что приводит к искажению их подлинной воли. В связи с этим Э. Лейкман и Дж.Д.
Ламберт писали, что худший кандидат наиболее влиятельной партии побеждает лучшего кандидата любой другой партии36.
Говоря о подкупе реформистских служащих и рабочих политическими привилегиями, раздаче им тепленьких местечек, в том числе в парламентах, министерствах, В.И. Ленин указывал также: Механика политической демократии действует в том же направлении.
Без выборов в наш век нельзя; без масс не обойтись, а массы в эпоху книгопечатания и парламентаризма нельзя вести за собой без широко разветвленной, систематически проведенной, прочно оборудованной системы лести, лжи, мошенничества, жонглерства модными и популярными словечками, обещаниями направо и налево любых реформ и любых благ рабочим37.
Вследствие множества используемых средств правящие круги добиваются того, что состав представительных органов не бывает адекватен социальной структуре населения вне зависимости от применяемых избирательных систем38. Подавляющее большинство депутатов - это профессиональные парламентарии, представители деловых кругов, буржуазные политические деятели, высшая и средняя интеллигенция. Естественно, что в своей деятельности они выражают волю представляемых ими социальных сил.
Вот что по этому вопросу пишет проф. О. Петерсен, эксперт Московской школы политических исследований: В социальном плане риксдаг едва ли можно считать вполне представительным органом. Его члены во многом отличаются от своих избирателей. В парламенте более чем достаточно мужчин, людей средних лет, представителей среднего класса, государственных служащих, имеющих высшее образование, верующих.
И, напротив, в сопоставлении с электоратом слишком мало женщин, пенсионеров, рабочих, представителей частного сектора, лиц со средним образованием, агностиков. Он отмечает, однако, что уже на выборах 1994 г. женщинам принадлежало 40% мандатов в риксдаге и что постоянно расширяется представительство профессиональных политиков39.
Исследуя характер датского фолькетинга, А. Росс признает следующее: Фолькетинг часто называют представителем народа, но это образное выражение не является отражением какой-либо правовой реальности... Непосредственное содержание государственной воли устанавливается иным субъектом, а не народом...
Когда говорят, что подлинная государственная власть, суверенитет принадлежит народу, объясняется это полумистически, образное понятие власть меняется на источник права, который изначально принадлежит народу, но ни тот, ни другой исходный пункт не является господином40.
В то же время российский юрист В.В. Унгвицкий считает народный суверенитет одним из принципов современной государственности.
Так, говоря о наличии конкурирующих с парламентом органов и о решениях, принимаемых наднациональными властями, он высказывает следующую мысль: Такое положение существенно ограничивает действие принципов парламентского верховенства и народного суверенитета41. Представляется, что здесь смешиваются провозглашение принципа и его реальное осуществление.
В связи с определением отношений между представительным органом и избирательным корпусом следует остановиться еще на одном вопросе. В период избирательных кампаний все политические партии выступают со своими программами, которые не столько преследуют цель отразить действительную политику этих партий в парламенте, сколько привлечь к ней симпатии избирателей. Однако в последующей деятельности они не обязаны свои программы проводить в жизнь. Эсмен, Градовский и другие авторы писали, что депутат, выступая представителем нации, признается независимым от нее при отправлении своих функций42.
Характеризуя значение свободного, т. е. неимперативного мандата, К. Хессе видит его преимущества в том, что он обеспечивает большую самостоятельность депутатов как внутри фракций, так и в отношении их. Однако внутри фракций депутат связан партийной дисциплиной и поэтому не может считаться независимым от партии43.
Таким образом, народ имеет определенные возможности для выявления своих интересов, выражения своей воли, однако имеющиеся в распоряжении правящих классов неизмеримо большие средства позволяют им навязывать свою волю подавляющей части населения, добиваться выработки у нее соответствующих эталонов мышления.
В ходе проходившей в журнале Проблемы мира и социализма дискуссии по вопросу о гегемонии и власти в современный период указывалось, что секрет сравнительной устойчивости капиталистического правления заключается в комплексном характере власти и специфических способах ее обеспечения - прежде всего посредством консенсуса, т. е. добровольного принятия системы массами народа44.
Кроме того, как отмечают скандинавские политологи, защиту интересов народа осложняет так называемый репрезентативизм, суть которого заключается в том, что значительная часть трудящихся в защите своих интересов чаще всего целиком полагаются на своих представителей в профсоюзах, местных органах и национальном парламенте. И такой путь вписывается в реформистскую традицию45.
Специфической чертой скандинавского, в том числе шведского, общества ученые и политологи называют относительный конформизм небольшого по численности и в основном однородного по этническим, религиозным и другим признакам населения, которое более сплочено, чем в других регионах мира, и выступает мощной мерой социального контроля, что само по себе облегчает задачи правителей46.
Но в современный период заметно повысилась политическая активность всех социальных слоев населения Скандинавских стран, их стремление оказать действенное влияние на парламенты и правительства, что вызывается исключительной важностью вопросов, касающихся не только непосредственных нужд этих слоев, но и безопасности всего человечества. Практика Скандинавских стран показывает примеры такого воздействия на парламенты, заставляющего их принимать решения с учетом этих требований (необходимость создания на севере Европы безъядерной зоны, запрещения размещения на территории Дании ракет среднего радиуса действия и др.). Таким образом, представительное правление является основной формой участия народа в решении государственных дел или хотя бы в оказании косвенного влияния на их решения. Возможности такого влияния в значительной степени зависят от того избирательного права и той избирательной системы, которые применяются в соответствующей стране.
Надо сказать, что избирательное право и избирательная система Скандинавских стран позволяют более или менее адекватно обеспечивать соотношение между волей избирателей и их представительством в парламентах и органах местного самоуправления, что наглядно видно из анализа этих избирательных систем и результатов выборов в парламенты (см. § 2-4 данной главы и приложения).
Второй составной частью народовластия является наличие демократического политического режима. Достаточно широко известно, что такой режим характерен для всех Скандинавских стран.
Все конституции и текущие нормативные акты закрепляют в этих странах широкий круг прав и свобод граждан.
В Швеции работа конституционных комиссий, создаваемых после окончания Второй мировой войны, по формированию основных прав и свобод граждан продолжалась 40 лет. В различных проектах и выступлениях депутатов риксдага дискутировался вопрос о связи между народовластием и защитой прав человека.
Особое внимание обращалось на необходимость усиления свободы мнения, уважение личной свободы и достоинства личности, право граждан формировать общественное мнение.
Для Швеции это имело особое значение, учитывая тот факт, что Форма правления 1809 г. содержала лишь два параграфа о правах граждан. Но § 16 не закреплял права, а обязывал короля защищать их. Лишь § 89 закреплял свободу слова.
По этому поводу газета Арбетет писала: Шведский государственный аппарат, прежде всего правительство, проявляли до сих пор отрицательное или равнодушное отношение к действительному влиянию трудящихся в обществе47.
В материалах Комитета по подготовке основных законов в 1972 г. отмечалось: Демократический способ правления будет не чем иным, как пустой формой, если он не включит в себя самую широкую свободу формирования мнений и защиту личной свободы и неприкосновенности, которые являются его неотъемлемой чертой48.
Однако борьба буржуазных партий против расширения демократических прав, содержащихся в разрозненных текущих законах и актах органов местного самоуправления, и включения этих прав в конституцию привела к тому, что в главе 2 Формы правления 1974 г. конституционный статус граждан выглядел очень куце, и только в 1976 г. эта глава была целиком изменена.
На современном этапе Швеция справедливо считается одной из самых демократических стран мира, но и в ней с правами и свободами не все обстоит так уж благополучно. Неслучайно департамент (министерство) юстиции Швеции подготовил подборку материалов по вопросу об усилении защиты свобод и прав граждан уже после изменения главы 2 Формы правления Швеции в 1976 г.49 В дискуссии приняли участие видные ученые и деятели различных государственных органов. Одним из последствий обсуждения явилось внесение изменений в компетенцию Законодательного совета Швеции, который осуществляет проверку конституционности принимаемых законов Согласно этой поправке обязательного заключения Совета требуют законопроекты, вносимые правительством и постоянными комиссиями риксдага, если они затрагивают права и свободы граждан. В Форме правления указывается далее, что в случае войны или непосредственной ее опасности, когда не может собраться риксдаг, заменяющая его военная делегация не может принимать законы, затрагивающие конституционные права и свободы.
На оккупированной территории никакой государственный орган не может принимать решения или осуществлять меры, которые противоречили бы нормам о правах граждан и обязывали бы граждан оказывать помощь оккупационным властям (§ 10 главы 13 Формы правления).
Конституция Швеции достаточно наглядно демонстрирует юридическую грамотность формулировок норм о правах и свободах.
Наиболее интересна в этом отношении включенная риксдагом в Форму правления Швеции глава 2 (в редакции 1976 г.). Она отличается не только значительно большим по сравнению с другими государствами перечнем демократических прав и свобод, но и более глубоким их содержанием. В этой главе содержатся нормы, закрепляющие свободу информации, защиту от физического, психического и иного принуждения граждан, принуждения давать показания о своих политических, религиозных и иных взглядах, право на судебную проверку не только лишения свободы, но и иного принуждения личности, запрет включать в различные реестры сведения о политических взглядах личности, в том числе и в ЭВМ, запрет лишения гражданства, кроме случаев, указанных в конституции, закрепление принципа неприменения как обратной силы закона, так и обратной силы налогообложения.
В § 20 главы 2 приводится перечень прав, в которых иностранцы уравнены в правах со шведскими гражданами, если иное не установлено законом.
Особенностью конституционной регламентации политических прав и свобод в Швеции является не только закрепление их в основном законе, но и установление запрета принуждать к их использованию.
К числу конституционных актов в Швеции относится Акт о свободе печати 1976 г. и Акт о свободе высказываний 1991 г. в редакции 1994 г.50 Эти акты детально регламентируют все виды высказываний в соответствии с новыми научными и техническими достижениями, свободу получения копий всех видов документов, кроме признанных секретными, право на анонимность авторов, порядок регистрации периодических изданий, печати и распространения изданий, ответственность за злоупотребление свободой печати, судопроизводство по делам о злоупотреблениях свободой высказываний.
Конституция Швеции предусматривает случаи ограничения политических и личных прав и свобод, но только на основе закона. Согласно Форме правления Швеции правительству может быть делегировано право на издание предписаний лишь об охране жизни, личной безопасности и здоровья населения.
В принятые ранее конституции других Скандинавских государств вносятся дополнения и изменения, расширяющие права и свободы граждан. С этой целью, например, изменена редакция § 63-78 Конституции Исландии51.
В текущем законодательстве Скандинавских стран содержится обширный перечень норм, регламентирующих правовой статус личности. Причем в административной, уголовной, налоговой и других отраслях можно найти немало норм, предоставляющих властям возможности ограничивать демократические права и свободы.
Но это не дает основания утверждать, как это сделал Т. Гамцемлидзе в автореферате на соискание ученой степени кандидата юридических наук в 1985 г., что политические права граждан Скандинавских стран... носят иллюзорный характер.
Недостатком конституционной регламентации социально-экономических прав является то, что в целом ее в основных законах Скандинавских стран не было до 90-х годов. Именно это было одной из причин, по которой ряд депутатов в Дании и Швеции проголосовали против проекта Конституции Дании 1953 г. и Формы правления Швеции 1974 г. В их текстах при принятии содержались лишь указания на обязанности государства заботиться о том, чтобы граждане были обеспечены правом на труд, жилище, образование, на хорошие условия жизни. При этом прописана была, однако, неприкосновенность частной собственности и невозможность ее отчуждения иначе как по закону и за справедливую компенсацию. Но всякому юристу ясно, что подобные формулировки Конституции не могут рассматриваться как правовая норма, закрепляющая социально-экономические права и свободы.
Такой подход авторов шведской Конституции объясняется уступкой лидеров социал-демократии буржуазным партиям, которые выступали против включения указанных норм в ее текст52.
Что касается Дании, то после принятия Конституции 1953 г. в нее были внесены изменения, затронувшие § 73-76. В этой редакции Конституции были по-новому сформулированы вопросы собственности.
Так, законопроект об экспроприации собственности по требованию одной трети депутатов фолькетинга должен быть передан на рассмотрение фолькетинга нового созыва. Таким образом, он принимается только вторым парламентом.
Спор об условиях экспроприации может быть рассмотрен специальным судом. Государство и другие субъекты не должны ограничивать свободный и равный доступ к предпринимательской деятельности. Таким путем был укреплен важнейший принцип экономической системы - частная собственность.
К другим новеллам Конституции следует отнести норму права, предусматривающую помощь государства в получении работы, на условиях, обеспечивающих гражданину существование, на социальное обеспечение, образование в пределах общеобязательного стандарта, выбор родителями или опекунами вида школьного образования. Конечно, этот перечень ýже Международного билля о правах человека, тем не менее отмечается некоторый прогресс в конституционном регулировании социально-экономических прав и свобод.
Но это не означает, как видно из предшествующего текста, что эти права и свободы не закреплены в текущем законодательстве.
В Швеции в результате поправки в Форме правления действует теперь норма, запрещающая принимать законы, которые могут понуждать рраждан к отказу от недвижимого имущества или хотя бы от части его. Это еще одна гарантия неприкосновенности частной собственности.
Сказанное не означает, однако, что на практике в Скандинавии все обстоит благополучно с точки зрения соблюдения прав и свобод граждан. В печати время от времени появляются сообщения об увольнении неугодных правящим кругам работников средств массовой информации, государственных служащих.
В образцовом государстве, - писал западногерманский журнал, - существует постановление о проверке людей, в некотором отношении даже превосходящее западногерманское постановление о радикальных элементах. Своим решением социал-демократическое шведское правительство тогдашнего премьер-министра Т. Эрландера еще в конце 60-х годов хотело нанести удар прежде всего по членам и сторонникам легальной Левой партии - коммунистов53.
В Швеции в управлении государственной полиции существует специальный отдел (шведское ведомство секретной полиции - СЕПО). Неизвестно, - писал этот журнал, - на какое число шведов заложены данные в центральный полицейский компьютер и скольким было отказано в работе. По сведениям чиновников СЕПО, ежегодно этот отдел отвечает более чем на 100 тыс. запросов о взглядах тех или иных людей, поступающих на работу в государственные учреждения или в частные фирмы, школы, вузы и т. д.
Из-за разразившихся скандалов СЕПО была реорганизована, но ее бюро С не изменило характера своей деятельности. Оно существенно нарушает демократические права и свободы и составляет списки левых организаций и лиц, принадлежащих к ним, высказывающих нежелательные для полицейских бонз мысли, ведет картотеку на них, хотя Форма правления запрещает составление реестров, основанных на политических взглядах и высказываниях54.
Достаточно сказать, что слежка велась даже за бывшим тогда министром юстиции У. Пальме.
Грубые нарушения прав и свобод имели место в Дании и Норвегии. Поскольку просочившиеся в печать сведения о незаконных действиях полиции, выразившихся в контроле за политическими взглядами граждан, вызвали скандал в Скандинавских странах, в 90-е годы парламенты приняли специальные законы о контроле за деятельностью органов разведки, контрразведки и тайной полиции. В Норвегии, например, такой закон был принят стортингом 3 февраля 1995 г. Такой контроль возложен на Контрольный и конституционный комитет стортинга55. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Становление и укрепление скандинавского парламентаризма

1. Дуализм власти в XIX столетии
В Скандинавских странах в отличие от многих континентальных стран Европы переход к буржуазным государственно-правовым институтам осуществлялся не столько вследствие созревших внутренних предпосылок, сколько под влиянием политических процессов, происходивших на континенте, прежде всего под влиянием французской буржуазной революции. Политические реформы были проведены в Швеции и Норвегии в начале, а в Дании в середине XIX в. сверху - королевской властью, а не под давлением народных масс.
В силу этого они носили половинчатый, незавершенный характер1.
Особенно четко это проявилось в Швеции. Во введении к проекту Формы правления 1809 г. конституционный комитет прямо указал, что он подготовил лишь некоторые изменения в государственном строе и не счел возможным прибегать к коренной ломке сложившихся государственно-правовых институтов2.
Известный шведский государствовед Н. Андреи в лекции перед студентами в мае 1959 г. отмечал двойное влияние на политическую жизнь внутренних процессов, происходивших в стране, и международных факторов (доктрины эпохи Просвещения и Великой французской революции).
Когда шведский закон о форме правления представляется как новая конституция, это полностью правильно лишь с формальной стороны. В действительности, он отражает долгое развитие и воплощает в себе многие важные черты предыдущей конституционной истории Швеции... В нем отразилось колебание, типичное для шведской конституционной истории прошлых веков, когда центр тяжести постоянно перемещался между королем и риксдагом3. Вот что пишет по этому же вопросу шведский историк И. Вейбулль: Форма правления, принятая в Швеции после переворота 1809 года, основывалась на теориях Монтескье о разделении властей и на давних требованиях оппозиции, считающей, что народ сам должен решать, какие ему налоги надо платить.
Абсолютная монархия была упразднена и на смену ей в 1809 году пришла конституционно-ограниченная монархия4.
Поскольку в Дании экономические позиции буржуазии укреплялись быстрее, чем в Швеции, а политические реформы начали осуществляться позднее, когда идеи французской буржуазной революции более интенсивно воздействовали на общественное сознание на всем континенте, в Дании в середине XIX в. были проведены более значительные преобразования в государственном строе, чем в Швеции. Но и в Дании они не привели к установлению парламентаризма5.
Необходимо отметить, что в начале 1814 г. Норвегия перестала быть зависимой от Дании. Правящие круги Норвегии (чиновничество, нарождавшаяся буржуазия и частично национальное дворянство) поспешили объявить независимость своей страны, приняв в г. Эйдсволле 17 мая 1814 г. собственную Конституцию, которую иногда называют Эйдсволльской и которая со значительными изменениями действует до сих пор. Они закрепили в этой Конституции довольно значительные права собственного высшего представительного органа - стортинга, но решили сохранить монархическую форму правления, призвав к престолу датского принца.
Власть же в стортинге была по Конституции разделена между ее верхней частью (лагтингом) и нижней частью (одельстингом). Но по Кильскому договору страны антинаполеоновской коалиции, победившие наполеоновскую Францию, наказали Данию за ее поддержку Наполеона и отблагодарили Швецию за противоположную позицию, передав ей Норвегию в качестве возмещения за потерю Финляндии.
Шведские войска осенью 1814 г. оккупировали Норвегию и принудили ее к заключению унии со Швецией под эгидой шведского короля.
По форме правления Скандинавские государства тою периода относились к конституционной монархии в той ее разновидности, которая называется дуалистической монархией. Ей соответствует государственный режим, получивший название дуализм власти.
Он характерен для переходного периода, когда буржуазия еще недостаточно сильна, чтобы полностью захватить власть в свои руки, и вынуждена делить ее с дворянством.
Характеризуя дуализм власти, Г. Еллинек определяет его следующим образом; Во всех этих государствах существуют, таким образом, два непосредственных органа, которые совершенно независимы друг от друга в сфере проявления их воли, так что ни один из них не имеет власти предписывать или понуждать другой. Монарх может, правда, в пределах границ, установленных конституцией, призывать парламент к деятельности или прерывать ее, но по содержанию своему деятельность парламента от нею не зависит; и точно так же парламент может препятствовать монарху в осуществлении его воли, может также, путем осуществления своих полномочий, оказывать влияние на его решения, но никогда не вправе навязывать монарху свою волю.
Дуализм, некогда разделявший само государство на две государствоподобные половины (имеются в виду сословно-представительные монархии. - М. М.), превратился, в конституционной монархии, в дуализм непосредственных органов6.
Однако взаимоотношения парламента и монархии, изображенные Еллинеком как дуализм, скорее напоминают воплощение теории разделения властей с ее формальной независимостью законодательных и исполнительных органов. Что же касается дуализма власти, то при нем такой независимости нет.
Два органа, представляющие интересы двух классов (буржуазии и дворянства), парламент и монарх - в определенной мере зависимы друг от друга, хотя власть между ними и разделена. При двухпалатной системе парламент в лице его нижней палаты представлял интересы буржуазии, а в лице верхней - дворянства.
В советской литературе указываются следующие признаки дуалистического режима: Эта двойственность (дуализм) выражается в том, что монарх юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти. Он назначает правительство, которое несет ответственность только перед ним. Парламент, которому конституция формально предоставляет законодательные полномочия, никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав, ни на его деятельность не оказывает7.
Следовательно, речь может идти о независимости монарха и его правительства в сфере исполнительной деятельности.
Однако несколько иначе обстоит дело с полномочиями парламента и влиянием на него исполнительной власти в лице монарха и правительства. По конституции королю принадлежало право созыва и роспуска парламента, право законодательной инициативы, право вето в отношении принятых парламентом законопроектов и, как правило, право назначения в верхнюю палату.
Что касается компетенции этих органов, то, конечно, по сравнению с абсолютной монархией королевская власть была ограничена в своих правах представительным органом. Но если говорить не о динамике, а о статике, то ограниченными оказывались права парламента. Кроме того, парламент единолично не мог принимать акты, которые были бы обязательны для населения страны, а также для других государственных органов. Закон и юридически, и фактически представлял собой совместный акт, выражение общей воли парламента и короля.
Причем в сфере государственного управления король, как правило, мог издавать нормативные акты самостоятельно.
Взаимоотношения властей при дуалистическом режиме были различными в различных государствах и зависели от целого ряда факторов, вследствие чего можно выделить три разновидности дуализма: с преобладанием королевской власти над парламентом, с преобладанием парламента над королевской властью и с равновесием властей.
В тех странах, где преобразования не были вызваны широким народным движением, а осуществлялись монархом под влиянием, главным образом, внешних факторов, где он имел сильные позиции, дуализм вылился в преобладание королевской власти перед парламентом. Типичным примером этому является Швеция в начале XIX столетия.
Ее Конституция существенно ограничила риксдаг даже в законодательных правах.
Закрепление в Конституции Норвегии более сильных позиций парламента по сравнению с Конституцией Швеции связано с борьбой за независимость Норвегии против шведского владычества, навязанного стране международными соглашениями. Местные буржуазия и дворянство постарались обеспечить за стортингом как органом, представляющим их интересы, более широкие права из опасения укрепления влияния шведских правящих кругов через шведского короля. Такой вид дуализма отличается известным перевесом парламента над королевской властью.
Не удивительно поэтому, что именно в Норвегии некоторые принципы парламентаризма стали применяться на практике раньше, чем в других Скандинавских странах.
В Дании политические преобразования проводились королевской властью. Но влияние на них революции во Франции было значительно большим, чем в Швеции, отчетливее проявилось недовольство крестьян феодальными отношениями, прочнее были позиции буржуазии.
В силу указанных причин Конституция Дании 1849 г. установила дуализм власти с определенным перевесом ригсдага - парламента над королевской властью. Тем не менее в 60-е годы XIX в. на некоторое время монархии удалось укрепить свои позиции, в том числе в парламенте: часть верхней палаты - ландстинга - стала назначаться королем, был повышен имущественный ценз для ее депутатов, большинство в ней приобрели сторонники сильной исполнительной власти, которые активно сопротивлялись попыткам фолькетинга - нижней палаты - расширить права парламента.
Поэтому на тот период возник баланс властей.
Рассмотрим этот вопрос подробнее. Как уже отмечалось, дуализм в Швеции был закреплен Формой правления 1809 г. (основным конституционным актом) в том виде, при котором парламент был слабее, чем королевская власть. По этому поводу Л. Дымша писал, что король в Швеции удерживал в своих руках не только управление государственными делами, но и значительную долю самостоятельности в законодательстве страны8. В области законодательства риксдаг делил власть с королем.
Гражданские, уголовные и церковные законы принимались в сотрудничестве короля с риксдагом. Для четырех же основных законов (Конституции Швеции, состоящей из Формы правления 1809 г., Акта о ригсдаге 1812 г., Акта о престолонаследии 1810 г. и Акта о свободе печати 1812 г.) существовала процедура, требующая принятия сословным риксдагом законопроекта большинством голосов каждого из сословий, одобрения королем и принятия этого законопроекта вновь избранным риксдагом также четырьмя сословиями.
Из сказанного ясно, как трудно было принять конституционные изменения. Но и простые законы тоже было трудно принять.
А кроме того, экономическое законодательство, понимаемое довольно широко, вообще целиком являлось прерогативой короля9.
Действительно, король сохранил за собой довольно значительные прерогативы в управлении страной. Прежде всего ему принадлежала вся полнота исполнительной власти. Правительства как такового установлено не было.
В этом отношении характерны положения Формы правления 1809 г.: Король один будет управлять королевством в порядке, предписанном настоящей Формой правления. Король для ведения различных дел назначал советников, но их мнение не было для него обязательным. Только в более позднее время (1840-1841 гг.) внесенные в Форму правления изменения предписывали королю требование назначать определенное число советников в качестве глав департаментов и заслушивать их мнение по наиболее важным вопросам законодательного характера, а также государственного управления.
Лишь в 1876 г. был учрежден пост премьер-министра, позволивший выделить правительство в самостоятельный государственный орган. Однако в конституции этот орган закреплен не был. На практике же правительство было независимо от парламента, не было ответственно перед ним.
Оно назначалось и смещалось королем и являлось ответственным только перед ним.
Но даже более поздние изменения конституционного характера, предписывающие королю обязанность заслушивать при принятии решений мнение членов государственного совета, не затронули королевских прерогатив в военной сфере и сфере иностранных дел. В то время по этим вопросам король непосредственно сносился с главами соответствующих департаментов, минуя правительство. В области внешней политики права короля были даже расширены по сравнению с Формой правления 1772 г., требовавшей согласия риксдага на заключение международных договоров, тогда как по Форме правления 1809 г. этого не требовалось.
Однако вопросы войны и мира он должен был решать в Государственном совете.
Королю принадлежало право назначать на все высшие государственные посты, судей всех судов, священнослужителей высшего ранга, дипломатических и консульских представителей, начальников округов, осуществляющих управление на местах, и др. Парламент мог принимать законы по указанным вопросам только с согласия короля.
Однако в финансовой области права риксдага были довольно широкими, что объяснялось стремлением не допустить финансовых злоупотреблений со стороны короля, как это имело место ранее. В силу указанной причины финансовые акты риксдага издавались в форме постановлений, которые в отличие от законов не нуждались в королевском утверждении.
Риксдаг решал вопросы о налогах, займах, расходовании государственных средств. Для контроля за их расходованием он специально избирал ревизоров.
Под его руководством находились банк государственных сословий (теперь риксбанк) и управление национального долга. Для контроля за законностью деятельности администрации риксдаг назначал особого юридического представителя - омбудсмана10.
Половинчатость проведенных преобразований нашла свое выражение и в том, что риксдаг согласно Акту о риксдаге 1810 г. оставался сословно-представительным учреждением, состоявшим из четырех курий - от дворян, горожан, духовенства и крестьян11.
Но уже в тот период в Швеции было немало сторонников проведения реформы политической системы и, прежде всего, упразднения сословно-представительного парламента. Они понимали, что за пределами представленных в риксдаге сословий: дворянства, духовенства, городской буржуазии и сельских хозяев - остаются такие важные социальные группы, как люди недворянского происхождения, чиновники, выпускники университетов, владельцы фабрик12.
Сложность осуществления законодательной деятельности заключалась в том, что для принятия закона за него должно было проголосовать большинство не менее чем в трех куриях. Согласно Форме правления риксдаг собирался один раз в пять лет.
Если же учесть применение права королевского вето, то станет ясно, насколько была затруднена возможность изменений государственно-правовых институтов Швеции.
Сказанное является основанием для вывода о том, что в шведском варианте дуалистического режима в то время имел место явный перевес королевской власти над парламентской властью.
В отличие от Швеции парламенты Норвегии и Дании были буржуазными представительными учреждениями. Структура норвежского стортинга была довольно своеобразной. Он формировался как единый орган, но на первой же сессии четверть его состава выбиралась в верхнюю часть - лагтинг, а остальные составляли нижнюю часть - одельстинг. Имеются некоторые основания считать его в рассматриваемый нами период двухпалатным органом, так как к депутатам верхней части предъявлялись особые требования: более высокий возрастной и более высокий имущественный ценз по сравнению с депутатами нижней.
Поэтому лагтинг был более консервативной частью стортинга, чем одельстинг, и служил тормозом в отношении принятых одельстингом предложений, т. е. выполнял ту же задачу, что и верхние палаты других буржуазных парламентов.
Однако все же точнее было бы отметить своеобразие структуры парламента, поскольку отдельно в каждой из частей рассматривались только законопроекты, да и то в случае разногласий, которые не удавалось преодолеть дважды, вопрос решался на совместном заседании, где законопроект считался принятым, если за него проголосовали не менее 2/3 депутатов и где, следовательно, одельстинг имел явное численное преимущество. Все остальные вопросы решались на объединенном заседании стортинга.
Что касается самой Конституции, то в ней говорится не о двух палатах, а о двух частях стортинга.
Объем прав норвежского парламента был значительно шире, чем шведского. В отличие от шведской Конституция Норвегии не ограничила законодательных прав парламента. Парламент с самого начала признавался единственным законодательным органом страны. В Конституции Норвегии нет положений, имеющихся в других конституциях, о принадлежности законодательной власти парламенту и главе государства совместно.
Монарх считался лишь главой исполнительной власти (§ 3). Согласно § 17 Конституции король обладал правом принимать лишь постановления по вопросам торговли, таможни, ремесел, промышленности и полиции.
Они не должны были противоречить Конституции и принятым законам и нуждались в утверждении ближайшей сессией стортинга.
Основной закон предоставил стортингу большие права и в финансовой области: вводить налоги и другие повинности, определять кредиты на государственные расходы, цивильный лист короля, оклады государственных служащих, заключать займы, контролировать расходы государственных средств.
Стортинг мог привлекать к юридической ответственности министров и государственных служащих, судей Верховного суда за должностные преступления. Дело возбуждалось одельстингом (нижней частью парламента) перед Государственным судом, который включал членов Верховного суда и лагтинга (верхней части).
В целях обеспечения парламенту определенной независимости от королевской власти в Конституцию был включен § 85: Тот, кто повинуется приказу, ведущему к нарушению свободы и безопасности стортинга, признается виновным в государственной измене. Норвегия в то время была единственным государством, где королю не предоставлялось право роспуска парламента.
Стортинг мог собираться на сессии как по инициативе короля, так и по своей собственной инициативе.
Стортинг не обладал, однако, рядом прав, принадлежащих представительным учреждениям в парламентарных государствах. Правительство формировалось королем независимо от соотношения сил в стортинге, было неответственно перед ним, свободно от его контроля за своей деятельностью. Правительство довольно активно использовало право королевского вето в отношении решений парламента, стремившегося к более широкой независимости.
Следует отметить также, что стортинг был полностью отстранен от участия в решении иностранных дел.
Но шведско-норвежская уния понималась в каждой из этих стран по-разному. В ее основу были положены следующие документы: Мирный договор в Киле, Мосская конвенция и Акт об избрании королем Норвегии шведского короля, принятые в 1814 г. В этих документах компромиссы были достигнуты лишь путем таких формулировок, которые каждая сторона имела возможность трактовать по-своему. Многие пункты документов и соглашений, составляющие юридическую основу унии, были изложены настолько двусмысленно, что с самого начала они понимались по-разному.
И взгляды Швеции и Норвегии были неодинаковы14. Шведская королевская власть считала Норвегию своей собственностью, а норвежцы заявляли, что независимая Норвегия свободно соединилась со Швецией, следовательно, имела право решать сама и так, как ей заблагорассудится, свои внутренние дела и должна занимать в унии безусловно равное со Швецией место15.
При этом борьба стортинга за расширение своих реальных прав в конечном счете приводила к уступкам со стороны королевской власти.
Таким образом, в рассматриваемый период компетенция стортинга была значительно шире компетенции шведского риксдага,
Большее влияние на Данию (по сравнению с другими Скандинавскими странами) революционных событий на европейском континенте и укрепление положения датской буржуазии являлись не единственными причинами более глубоких конституционных преобразований, проведенных в этой стране. К ним прибавились и неудачная внешняя политика, завершившаяся потерей Норвегии, и обострение конфликтов с герцогствами Шлезвиг и Гольштейн, входившими в состав Датского королевства, и нежелание короля идти на осуществление политики, отвечавшей новым экономическим условиям, что вызвало резкое падение популярности королевской власти, усиление либерального движения, требовавшего широких экономических и конституционных реформ16.
Все это привело к тому, что к подготовке Конституции, принятой в 1849 г., было привлечено Учредительное собрание, настроенное весьма либерально. Указанная Конституция считалась одной из самых прогрессивных в тогдашнем мире, хотя она закрепила не парламентарную монархию, а дуалистическую, но с определенным преобладанием парламента над исполнительной властью.
Исполнительная деятельность осуществлялась королем и правительством, которое было независимо от парламента, назначалось королем и было ответственно перед ним. Но акты короля требовали при этом контрассигнатуры премьер-министра или одного из министров.
Король обладал такими средствами воздействия на ригсдаг, как право его созыва, прекращения заседаний, роспуска по своему усмотрению. Кроме того, король активно использовал право законодательной инициативы и абсолютного вето.
Конституция установила буржуазный по своей структуре, порядку формирования и деятельности парламент - ригсдаг (состоящий из двух палат - фолькетинга и ландстинга), наделенный более широкими правами, чем шведский риксдаг Фолькетинг формировался на самой демократической для того времени основе. Он избирался на основе пропорциональной избирательной системы.
Избирательное право приобрели лица мужского пола с 30 лет, не получавшие пособия по бедности и не находившиеся в услужении. Но для ландстинга, избираемого на основе двухстепенных выборов, был введен имущественный ценз и высокий возрастной ценз - 40 лет.
Ригсдаг не был ограничен в своей законодательной деятельности. Однако его финансовые права по сравнению со шведским риксдагом были уже. Это касалось и финансового контроля.
Хотя король был наделен правом издания законодательных актов, но это право он активно не использовал: все важные решения законодательного характера принимались парламентом. Несмотря на то что вопросы обороны и внешней политики целиком находились в ведении короля, ригсдаг, используя свои финансовые права, активно включался в их обсуждение. Последующая практика показала, что именно на этой почве скрещивались интересы парламента и королевской власти.
Сказанное дает основания считать, что в Дании дуализм власти принял форму преобладания законодательной власти над исполнительной.
Таким образом, во всех Скандинавских странах в первой половине XIX в. был установлен дуалистический режим, В каждой из этих стран он имел свои особенности, что позволяет говорить о разновидностях указанного режима. Такие различия предопределили разницу во времени установления в данных странах парламентаризма, а также его особенности. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Структура парламентов

Для определения роли парламентов важное значение имеет не только конституционная компетенция парламентов, но и их структура и порядок деятельности. Рассмотрение этих вопросов дает более полное представление о степени реальности парламентских полномочий и взаимоотношениях представительного органа и правительства.
Западные ученые, определяющие парламентаризм как баланс властей - законодательной и исполнительной, стремились доказать, что важным средством обеспечения такого баланса является двухпалатная структура парламентов, позволяющая правительству опираться на одну из палат в случае конфликта с другой61.
Однако с такой позицией согласны не все сторонники теории баланса властей. Так, Р. Фюзийе указывает, что правила парламентского правления должны применяться к соотношению властей, а не их внутренней организации... Парламентаризм осуществляется при двухпалатной системе не лучше, чем при однопалатной.
Но в конечном счете и он вынужден признать, что на решение данного вопроса влияют политические причины: В унитарных государствах характер второй палаты в некоторых случаях отражает осознанное или неосознанное желание тех, кто создавал конституцию, умерить демократический наступательный дух первой палаты с помощью более консервативной части представительного органа62.
В силу этого демократизация, происходящая в Скандинавских странах, была неразрывно связана с ликвидацией двухпалатной системы. В Дании в результате реформы 1953 г. и в Швеции реформы 1969 г. были созданы однопалатные парламенты.
Что же касается структуры стортинга и альтинга, то этот вопрос вызывает споры, так как это было связано со своеобразием их внутренней организации. Альтинг и стортинг избираются как единые органы. До 1991 г. альтинг после выборов делился на верхнюю часть (эфри дейлд) и нижнюю часть (недри дейлд).
В первую избиралась 1/3 депутатов альтинга, а остальные составляли нижнюю часть. Уже само их наименование доказывало, что Конституция Исландии 1944 г. не признавала альтинг двухпалатным органом, В Норвегии стортинг также делился и делится на верхнюю часть - лагтинг, в который из 165 депутатов избирается 1/4 часть стортинга, а остальные составляют одельстинг - нижнюю часть.
Официальная точка зрения, с которой вполне можно согласиться, исходит из признания своеобразности структуры парламента, но не из признания его двухпалатным органом. В пользу такого подхода можно привести следующие аргументы: в период, когда обе части альтинга и стортинга формировались на различной основе, поскольку депутаты верхней части должны были удовлетворять более высокому имущественному и возрастному цензу по сравнению с депутатами нижней части, такая структура парламентов стортинга и альтинга была более близкой к двухпалатной.
Тогда верхняя часть являлась консервативным тормозом при принятии законопроектов по сравнению с нижней частью. Но после того как обе части по своему составу стали одинаковыми, так как образовывались в соответствии с соотношением партийных сил в стортинге и альтинге, усилились черты их однопалатной структуры.
В 1991 г. на основе изменений, внесенных в Конституцию Исландии, деление альтинга на части было вообще отменено.
В пользу признания однопалатного стортинга можно высказать и такие аргументы:
1) парламент образуется в результате единых выборов;
2) он собирается и распускается как единый орган;
3) нет никаких специальных условий для членства в лагтинге и одельстинге; 4) обе части работают в течение одного и того же периода;
5) комитеты создаются из представителей обеих частей;
6) все вопросы, кроме законодательных, обсуждаются и решаются на пленарных заседаниях всего парламента, а в случаях разногласий между одельстингом и лагтингом по законопроектам они также принимаются на совместных заседаниях всего парламента большинством в две трети голосов.
Представляется, что такие аргументы говорят в пользу однопалатной системы норвежского парламента. В то же время эта система имеет свои особенности.
Рассматривая данный вопрос, М.А. Исаев подчеркивает некоторые особенности структуры стортинга, отличающие его от других однопалатных парламентов:
1) в одельстинге и лагтинге существует постоянное членство;
2) каждая часть стортинга выбирает свое руководство - президента, вице-президента и секретаря;
3) между частями парламента полномочия разграничены. Так, законопроект сначала рассматривается в одельстинге (члены которого наделены правом законодательной инициативы), а затем уже в лагтинге;
4) в случае разногласий между одельстингом и лагтингом вопрос решается на объединенном стортинге;
5) если против министра выдвигается обвинение, вопрос сначала рассматривается в одельстинге, а к юридической ответственности его в порядке импичмента привлекает лагтинг (14 депутатов лагтинга входят в состав Государственного суда Норвегии, наряду с семью судьями Верховного суда) для решения вопроса об ответственности министра63.
К этому можно добавить, что контроль за деятельностью правительства осуществляет как весь стортинг, так и одельстинг, выбирающий для этой цели протокольный комитет. Поэтому-то стортинг можно определить как однопалатно-двух-палатный парламент.
Такая структура стортинга может по-прежнему служить с помощью лагтинга определенным фильтром в отношении недостаточно отработанных в одельстинге законопроектов.
В конституциях Дании и Швеции после упразднения двухпалатной структуры парламента в качестве некоторого гаранта против нежелательных для оппозиции законопроектов был закреплен институт прав меньшинства, позволяющий ей тормозить принятие (отсрочить или вынести на референдум) тех или иных законопроектов. Но если в Дании институт прав меньшинства может быть использован оппозицией в фолькетинге для того, чтобы затормозить любой законопроект, кроме финансового, в том числе и бюджетного, то в Швеции этот институт может быть использован только по отношению к конституционным законопроектам.
Тем не менее ликвидация двухпалатной структуры способствовала повышению эффективности законодательной работы датского и шведского парламентов. Однако еще при проведении конституционной реформы 1969-1974 гг. в Швеции бывший премьер-министр Т. Эрландер обращал внимание на то, что двухпалатная система была при сложившейся расстановке политических сил выгодна СДРПШ, находившейся в то время у власти 36 лет подряд. Ведь при победе на выборах в нижнюю палату буржуазных партий СДРПШ могла тормозить неугодные ей законопроекты в верхней палате, состав которой раз в четыре года обновлялся только частично.
Поэтому однопалатная структура парламента была выгодна прежде всего буржуазным партиям, и политическая жизнь это подтвердила.
По этому вопросу С. Хадениус пишет: На выборах 1966 года вопрос о реформе конституции играл более заметную роль, чем прежде. Буржуазные партии обвиняли социал-демократов в том, что те из тактических соображений задерживают конституционную реформу. Главным требованием оппозиции было то, чтобы воля избирателей отражалась в риксдаге как можно скорее после выборов и чтобы состав риксдага как можно точнее отражал состав электората.
Росло недовольство Первой палатой (верхней палатой. - М. М.) риксдага, которая выбиралась не напрямую и отставала от общественного мнения. На нескольких выборах это спасало социал-демократов от поражения64.
Осознавая сложившуюся ситуацию, социал-демократы предложили в ходе дальнейших конституционных преобразований ввести некий суррогат двухпалатной системы. Суть предложения заключалась в следующем: поскольку в органах местного самоуправления лидирующее положение занимала их партия, они считали целесообразным усилить свои позиции в риксдаге путем избрания в него на всеобщих выборах только трех четвертей депутатов, в то время как четверть формировать на собраниях ландстингов (окружных собраний), коммунальных и городских уполномоченных, т. е. органов местного самоуправления.
Указанное предложение направлено на то, считали социал-демократы, чтобы сохранить опыт создания однопалатной системы при одновременном возвращении к распределению ролей в прежней двухпалатной системе. Шведская печать расценила это как стремление ухудшить положение небольших партий и за счет этого улучшить положение крупных партий. Не удивительно, что буржуазные партии резко критиковали подобное предложение и добились тогда внесения изменения в Форму правления, закрепившего уже указанный институт прав меньшинства в отношении конституционных законопроектов.
Сказанное подтверждает политический подход к вопросу о структуре парламентов.
Внутренняя организация представительных органов Скандинавских государств, несмотря на некоторые различия, имеет много сходных черт, что позволяет осуществить их общий анализ.
Партийные группы (фракции) имеют давние традиции. Они послужили базой для формирования большинства партий в Скандинавии. Так, избранные в парламент депутаты до тех пор не приступали к работе, пока они не оформлялись в партийные группы.
Только позднее были образованы, например, правые партии. Это не относится к центристским и социал-демократическим партиям.
Партийная фракция избирает из своих лидеров комитет или совет, который руководит ее работой, выдвигает членов своей фракции в парламентские комитеты и другие органы, вырабатывает линию поведения при обсуждении вопросов на пленарных заседаниях и в комитетах и т. д. Председателем фракции обычно является председатель партии. Однако в некоторых партиях эти посты не совпадают65.
В Скандинавии имеет место институциализация политических партий. Государство признает их большую роль в политической системе, в деятельности представительных органов. Поэтому разработана четкая регламентация их деятельности, их роли в парламентском механизме, формировании внутренних органов парламентов, регулировании работы парламентов. Применительно к Швеции О. Петерсен отмечал: Каждая парламентская группа имеет в риксдаге собственный офис.
Эти секретариаты особенно важны для оппозиционных партий. Когда происходит смена правительства, многие члены теневого кабинета и политические советники переходят из риксдага на министерские посты.
Все парламентские фракции финансируются риксдагом... Парламентские секретариаты партий получают также косвенную поддержку за счет расходов на содержание здания и инфраструктуры риксдага66.
Как и в других странах, именно руководство фракции определяет политику партии в парламенте. Хотя считается, что депутат должен действовать исходя из собственных убеждений, он, как правило, руководствуется партийными указаниями. Положение депутата, дающее ему немалые льготы и привилегии, создает у него заинтересованность в переизбрании, что невозможно без поддержки партийного руководства.
Это признают буржуазные юристы и политологи. Так, А. Росс отмечает, что партийная дисциплина в парламенте делает иллюзорной идею о том, что представительный орган руководствуется лишь убеждениями депутатов67.
Депутатские привилегии достаточно широки. В Норвегии, например, депутатский оклад в 1995 г. составлял 290 600 крон, что равняется примерно 35 400 долларов США. И хотя с депутатов берутся налоги, все-таки это довольно солидная сумма. Помимо оклада в содержание депутата входят и другие выплаты.
Он получает суточные, размер которых зависит от его местожительства. Если депутат проживает постоянно дальше 40 км от столицы, на проезд ему выплачивалось 119 750 крон, ближе - 51 000 крон. Для подписки на газеты он получал еще 5 658 крон.
Депутат обладает правом бесплатного проезда в автобусах, поездах, на кораблях и паромах. Ему оплачиваются коммунальные расходы.
Представительские расходы составили 16 980 крон. Вместе с тем служебные машины депутатам не положены68.
В Швеции в том же году оклад риксдагсмена составил 27 500 крон, облагаемых налогом. При риксдаге имеется 250 служебных помещений (двухкомнатные квартиры), которые могут занять иногородние депутаты.
Но если они этого не делают, то их расходы на проезд и жилье (командировочные) оплачивались в размере 250 крон в сутки для тех, кто проживал за 50 км от Стокгольма. Депутатам полагается компенсация на служебные расходы (оплата секретаря, технических работников, средств связи, такси).
При уходе на пенсию они имеют право на надбавку, сумма которой зависит от стажа работы в риксдаге. Всем депутатам предоставлены компьютеры69.
Некоторые скандинавские ученые стремятся оправдать зависимость депутатов от своих политических партий, точнее, от их руководства, тем, что без партийной дисциплины невозможно нормальное функционирование парламентского механизма70. В этом, конечно, есть свой резон. Тем не менее в Скандинавских странах случается, что депутаты выходят из подчинения партийной фракции и при голосовании поддерживают предложения, внесенные другими партиями.
Это особенно характерно для центристских и либеральных депутатов, причем чаще всего по финансовым и внешнеполитическим вопросам.
Несмотря на важную роль фракций, их статус не получил конституционного закрепления в Дании, Норвегии и Исландии. В Конституции Дании лишь говорится об избрании комиссий фолькетинга на основе пропорционального представительства (§ 52). В Швеции же Акт о риксдаге регламентирует этот вопрос достаточно полно, определяя порядок представительства от партийных групп в различных внутри- и внепарламентских органах. В нем же существенно ограничиваются права небольших фракций, которые не получили на выборах 4 % голосов избирателей.
Данная норма была включена в расчете на то, чтобы не допустить к работе внутрипарламентских органов Левую партию - коммунистов. Однако эти расчеты не оправдались после конституционной реформы 1969-1974 гг., поскольку партия успешно преодолела 4-процентный барьер.
Вне зависимости от степени полноты правовой регламентации положение фракций во всех скандинавских парламентах сходно. Они играют большую роль как в деятельности всего парламента в целом, так и в формировании и работе внутри-парламентских органов, которые образуются в соответствии с соотношением партийных сил в парламенте, оказывают влияние на деятельность правительства и административных органов, участвуют в контроле за ними, привлекаются правительством к подготовке законопроектов и т. д.
Важную роль играет руководство парламента. При определении его численного состава правящие круги Скандинавских стран исходили из того, чтобы в нем было обеспечено представительство основных буржуазных и социал-демократических партий и не было места для левых сил71. Президиум фолькетинга состоит из председателя и четырех его заместителей, избираемых на каждой сессии.
В Норвегии выбираются президент и вице-президент всего стортинга, а также одельстинга и лагтинга. Вместе они составляют президентский совет стортинга. В Норвегии, как и в Дании, выборы проводятся на каждой сессии.
В Швеции же тальман и три вице-тальмана (первый, второй, третий) выбираются на весь срок полномочий риксдага. При пятипартийном составе, что было в течение довольно длительного времени, в Форме правления было предусмотрено только четыре члена руководства: от социал-демократов и трех правых партий, представители же Левой партии - коммунистов никогда в руководство риксдага не избирались.
Для обсуждения важных вопросов работы парламентов Скандинавских стран, оказания влияния на нее образуются расширенные органы при руководстве. В них входят представители партийных фракций, председатели постоянных комитетов и некоторые другие лица. В Швеции такой орган называется советом при тальмане, в Норвегии - комитетом по планированию работы стортинга.
Одновременно с председателями выбираются секретари парламентов, а в стортинге также секретари каждой из частей парламентов.
Теоретически предполагается, что председатели парламентов не должны действовать в пользу своих фракций. Но регламенты разрешают им не только подавать реплики во время дебатов, но и самим в них участвовать.
В таком случае прениями руководит либо заместитель председателя парламента, либо заместитель председателя как депутата. Только в Швеции тальман не может участвовать в прениях и голосовании. За него эту работу как депутата выполняет его заместитель.
Это сделано для того, чтобы не изменять соотношение партийных сил в риксдаге. Но к вице-тальманам такие требования не предъявляются72.
Функции руководства те же, что и в других парламентах. В ходе прений председатель парламента обязан следить не только за порядком в зале заседания, соблюдением регламента, очередностью выступлений, выполнением повестки дня, но и за тем, чтобы депутаты не употребляли в своих выступлениях непарламентские выражения, которыми признаются оскорбительные слова и ругательства73.
Председатель вправе лишить слова депутата, употребившего такие выражения, а при особо тяжелых нарушениях удалить его из зала заседания на один день или на более длительный срок.
Значительно бóльшие права предоставлены шведскому тальману. В ходе обсуждения проекта Формы правления сторонники ликвидации монархии, в том числе коммунисты, предлагали передать ему функции главы государства74. И хотя их предложения были отвергнуты, конституция расширила полномочия тальмана за счет некоторых королевских прерогатив.
Тем самым тальману конституция отвела второе место в государстве (после премьер-министра).
Тальман обладает правом предлагать для проведения выборов в риксдаге кандидатуру премьер-министра, оформлять увольнения в отставку в предусмотренных законом случаях правительства и министров, при определенных обстоятельствах распускать риксдаг и назначать новые выборы. В случае отсутствия лица, которое должно выполнять функции регента, тальман на основании постановления правительства становится временным регентом государства (§ 6 главы 5 Формы правления). Тальман возглавляет военную делегацию риксдага и его административное управление, является заместителем председателя внешнеполитического комитета, главой которого выступает король.
Таким образом, права тальмана весьма обширны. Некоторые из названных здесь прав можно считать одним из показателей укрепления позиций риксдага по отношению к правительству.
В ходе обсуждения в 1980-е годы действенности Конституции Швеции 1974 г. особое внимание было уделено положению председателя парламента. В передовой статье газеты Стокгольме тиднинген говорилось о том, что необходимо усилить роль тальмана в качестве реального главы государства в связи с тем, что король фактически утратил свои полномочия. Преграды, установленные для тальмана при формировании правительства и увольнении его в отставку, диктовались буржуазной боязнью перед постоянным обладанием социал-демократами основным институтом доверия в стране. Но этот страх не имел оснований, поскольку не было примеров злоупотребления тальманом, представленным от социал-демократов, своими полномочиями.
Из-за половинчатой позиции СДРПШ по вопросу о форме правления, говорится далее в этой статье, мы получили уникальную для всего мира смешанную монархию - по существу республиканскую конституцию с государственным представительским наследственным функционером, который по конституции благоразумно называется главой государства. Лишенная политических функций монархия оставляет вакуум в конституции.
При этом авторы передовицы считают, что возвращение шведскому королю его прерогатив в отношении формирования правительства и увольнения его в отставку представляется нереалистичным75. По этому поводу в комментарии к данной статье Съеберг писал, что Швеция нуждается в главе государства, достойном этого звания.
Но он не солидаризировался с автором статьи в Стокгольме тиднинген, не соглашался с предложением наделить указанными полномочиями председателя высшего представительного органа страны76. Съеберг объяснял свою отрицательную позицию тем, что в принципе в риксдаге могут формироваться различные блоки партийных фракции и без их согласия было бы недемократично решать вопрос и о кандидатуре премьер-министра, и об инвеституре правительства в парламенте, и об увольнении кабинета в отставку.
В соответствии с оппозицией по поводу таких рекомендаций лидеров социал-демократии со стороны буржуазных партий эти предложения в ходе конституционных реформ конца 80 - начала 90-х годов не получили подтверждения в тексте Формы правления, хотя в нее было внесено множество изменений и дополнений по иным вопросам.
Важнейшими органами парламентов являются их постоянные комиссии (комитеты), которые образуются из представителей парламентских фракций пропорционально количеству полученных ими мест. При этом комитетская система в Швеции и Норвегии лишь немногим отличается от датской и исландской.
Постоянные комиссии риксдага и фолькетинга и постоянные комитеты норвежского стортинга (общие для обеих частей стортинга) образуются по отраслевому принципу, что преследует цель проведения ими контроля за различными отраслями управления77.
В стортинге в 1993 г. были созданы следующие постоянные комитеты: контрольный и конституционный, по вопросам энергетики и охраны окружающей среды; семьи, культуры и администрации; обороны; финансов; юридический; по делам церкви, образования и науки; коммунальный; экономики; коммуникаций; социальный; внешней политики.
Эти комитеты избираются на весь срок полномочий стортинга, т. е. на четыре года. Кандидатов в их члены подготавливает комитет по выборам в стортинге исходя из принципа пропорционального представительства от различных фракций и с учетом разделения депутатов на одельстинг и лагтинг, а также региональных интересов.
Если не последует возражений депутатов на пленарном заседании, то по составу постоянных комитетов не требуется голосования. Президенту и вице-президенту стортинга предоставлено право досрочно освобождать члена комитета по его просьбе.
Но вообще-то все депутаты работают в том или ином комитете78.
В фолькетинге в соответствии с регламентом образуется от 20 до 24 постоянных комиссий. Регламент 1961 г. (с изменениями) закрепил создание следующих комиссий: рынка труда; жилищной политики; энергетики; экономической политики; обороны; иностранных дел; финансов; социальных дел; церкви и культуры; местного самоуправления; коммуникаций; сельского хозяйства и рыболовства; юридической; образования; безопасности; охраны окружающей среды; налоговой; научных исследований; по регламенту фолькетинга; вопросам гражданства; делам Европейского союза; проверке выборов в фолькетинг (мандатная).
Комиссионная система Дании за последние десятилетия претерпела существенные изменения. Ранее в ней отсутствовали комиссии, образованные по отраслевому принципу.
Для подготовки заключения на конкретные законопроекты обычно создавалось 70-80 комиссий ad hoc. В настоящее время в связи с созданием отраслевых постоянных комиссий комиссии ad hoc образуются все реже.
Такая реорганизация преследовала цель усиления парламентского контроля.
В альтинге Исландии образуется 12 постоянных комиссий: общая; экономики и труда; социальных дел; бюджетная; здравоохранения и социального обеспечения; по промышленности; по сельскому хозяйству; транспорту и связи; по образованию; по рыболовству; по охране окружающей среды; иностранных дел. Таким образом, и в Исландии система постоянных парламентских комиссий организована в основном по отраслевому принципу.
В Швеции на основе Акта о риксдаге 1974 г. должно образовываться на весь срок полномочий риксдага 16 комиссий: конституционная, финансовая, налоговая, юридическая, законодательная, иностранных дел, обороны, социального страхования, социальная, по культуре, образованию, вопросам рынка труда, коммуникаций, сельскохозяйственная, экономическая, по гражданским делам. В связи с важным значением положения рабочих-иммигрантов (в Швеции они составляют восьмую часть населения) в 1987 г. образована временная комиссия по борьбе против расизма и вражды по отношению к иностранцам.
При этом необходимо отметить возрастание роли постоянных комиссий, что вызывается как политическими причинами, так и расширением объема работы парламентов. Опасаясь концентрации в руках правительства большой власти и сохраняя в силу этого значительные полномочия за парламентами, правящие крути Скандинавских стран, как и других, тем не менее заинтересованы в том, чтобы настоящая государственная работа осуществлялась не такими широкими форумами, каковыми являются сессии парламентов.

Введение

Исследование демократических политических процессов и институтов как в мире в целом, так и в отдельных регионах и странах имеет весьма существенное для России значение в условиях происходящих экономических, социальных и политических реформ в целях демократизации общественной жизни, при разработке правовых средств обеспечения демократических преобразований.
Нет никаких сомнений, что демократизация общества невозможна без развития и совершенствования представительных форм осуществления власти различными социальными слоями общества, т. е. без парламентской демократии. Поэтому неслучайно вокруг роли и места парламента в государственном механизме развертывается острая борьба, ведутся различные политические и научные дискуссии. О парламентаризме как методе обеспечения политической власти отдельных социальных слоев общества или всего народа много говорят юристы, политологи, социологи, журналисты и даже экономисты.
Однако знакомство с этими высказываниями и дискуссиями показывает, что парламентаризм понимается далеко не однозначно. Даже в одних и тех же работах как российских, так и зарубежных авторов можно видеть существенные противоречия не только в оценке этого института, но и в его определении и сущности. Парламентаризм часто смешивают то с формой государства, то с политическим режимом, то с принципом разделения властей.
Некоторые же ученые даже утверждают, что парламентаризм присущ любому государству, в котором создан представительный орган, пусть даже с совещательными функциями, как это имело место в западноевропейских абсолютных монархиях.
Поэтому имеется настоятельная необходимость исследовать общие проблемы парламентаризма и его специфику в отдельных странах и регионах, проследить эволюцию теории и практики парламентаризма. В данной работе на основе общих тенденций развития парламентаризма и анализа основных теорий по этой проблеме раскрываются теория и практика скандинавского парламентаризма, показываются его становление и упрочение, его основные особенности, раскрывается механизм достижения консенсуса в скандинавском обществе.
Интерес к данной теме обусловлен тем, что именно в Скандинавии обеспечено его наиболее полное воплощение.
Надо отметить, что не только в Европе, но и во всем мире на скандинавский регион обращается особое внимание, в то время как до Второй мировой войны он был относительно забытым объектом исследования. В последние годы в ряде стран наблюдается отход от модели либерального капитализма, основанной на отказе от регулирующей роли государства в сфере социально-экономических отношений. Даже идеолог этой модели Дж.
Гелбрейт в книге Деньги публично покаялся в своей неверной оценке этой роли. Я понял, - пишет он, - что без стабильного, некоррумпированного и эффективного правительства не может быть экономического развития.
Он признал ошибкой отказ о г справедливого распределения богатства.
Приход к власти социал-демократических правительств в ряде стран Западной Европы на волне кризисных явлений в экономике привел к тому, что немалая часть политиков, экономистов и юристов заговорили о третьем пути развития современных государств. Да и главы правительств таких стран, как Франция, ФРГ, Великобритания, стали призывать к прекращению нападок на государство.
О разработке третьего пути, т. е. некапиталистического и несоциалистического пути развития, а чего-то среднего между ними подписали соглашение премьер-министр Великобритании Т. Блэр и канцлер ФРГ Г. Шредер. Этот путь предполагает прежде всего отказ от многих постулатов либерального капитализма (которые усиленно насаждаются российскими младореформаторами), повышение регулирующей роли государства в экономике и социальной сфере, борьбу с бедностью путем перераспределения богатств между слишком богатыми и бедными, обеспечение политической стабильности в обществе.
Характерные черты Скандинавских стран, нашедшие отражение в относительной экономической и политической стабильности, развитых демократических формах и методах государственного руководства обществом, высоком уровне социального обеспечения граждан, специфике правового регулирования экономических и политических отношений, предопределили повышенный интерес к скандинавским государственно-правовым институтам со стороны государствоведческой и политической науки. Применительно к Швеции можно сказать, что в 60-е годы даже появился термин шведская модель, в который вкладывается разный смысл и который предусматривает прежде всего успешное сочетание рыночных отношений и государственное регулирование: частную собственность в сфере производства и реструктуризацию экономики в соответствии с потребностями мирового рынка, обобществление потребления, поддержание высокого уровня занятости и выравнивание доходов с помощью регулирующей роли государства, политическую демократию, создание механизма достижения консенсуса различных социальных и политических сил в обществе для формирования имиджа общего дома для шведов.
Многие западные ученые заявляют, что Скандинавия представляет собой одну из частей света, где политическое равновесие, социальный прогресс и экономическое процветание приближаются к совершенству. Они стремятся изобразить этот регион, в первую очередь Швецию, в виде некоего полигона, в котором проводится эксперимент с целью доказать прочность и незыблемость существующей системы.
Однако сами скандинавы более трезво оценивают свою политическую и правовую систему.
Немалую роль в специфике правовой системы Скандинавских стран сыграла длительность пребывания у власти (особенно в Швеции) социал-демократических партий, социал-реформистские теории которых были воплощены в правовой системе, в особой модели парламентаризма.
Социал-реформизм в скандинавском варианте привлекает к себе пристальное внимание в странах не только Европы, но и Азии и Африки, политические лидеры, которые склонны заимствовать скандинавский опыт регламентации экономических, социальных и политических отношений, накопленный в условиях пребывания у власти в Дании, Норвегии, Швеции социал-демократических партий. Это и предопределяет актуальность выбранной нами темы.
В данной книге, наряду с исследованием современных особенностей скандинавскою парламентаризма, показан процесс становления и укрепления парламентаризма в этих странах, что позволяет глубже понять причины, обусловившие ту ведущую роль, которую играют скандинавские парламенты в современной жизни своих стран.
Возможность сравнительно-правового анализа, на котором подается материал данной книги, проистекает из общих исторических путей развития Скандинавских стран, существования в течение длительного времени совместных государственных образований, перешедших затем в сотрудничество, которое способствовало выработке сходных решений по многим вопросам государственной жизни и сходство правовой системы. На современном этапе важным фактором этого является также близкая по своему характеру расстановка социальных сил в обществе, сходство модели парламентаризма
В то же время в книге показаны и определенные различия в соотношении властей в Дании, Исландии, Норвегии и Швеции, а также причины, вызвавшие эти различия.
Представляется, что данная книга будет полезной не только тем, кто интересуется государственным строем и политическими процессами, происходящими в зарубежных странах, но и всем ученым и практическим работникам, в том числе парламентариям и лицам, занятым в сфере исполнительной власти, которые заинтересованы в совершенствовании российской государственности, а также ее еще только начинающих развиваться демократических институтов. В этой книге содержится богатый материал, который может, с нашей точки зрения, быть использован в России для создания более совершенной избирательной системы, улучшения работы парламентских учреждений, повышения роли парламентов и исполнительных органов государства в регулировании экономических, социальных и политических отношений в обществе, для улучшения взаимоотношений законодательных и исполнительных властей, обеспечения в обществе гражданского мира и согласия.
Сложные взаимоотношения между существующими в Российской Федерации ветвями государственной власти - законодательной, президентской, исполнительной и правоохранительной, не позволяющие прийти к консенсусу различных социальных и политических сил, для достижения гражданского согласия в обществе нуждаются в учете особенностей не только российской государственности и ее исторического опыта, но также и зарубежного опыта решения этих вопросов в ходе экономических, политических и социальных реформ в нашей стране.
К числу различных дискуссий по проблемам достижения гражданского мира и согласия в РФ относятся и дискуссии по вопросам парламентаризма. Так, во время обсуждения этих вопросов применительно к России в 1992 г. были высказаны соображения, касающиеся сущности и понятия этого института, его значения для укрепления демократии в России.
В Российской газете за 17 июля 1992 г. указывалось: Парламентаризм есть система государственного устройства, при которой парламент играет преобладающую роль не только в качестве законодательного органа, но и в качестве органа верховного контроля над исполнительной властью... Проблема парламента в России важна для будущего страны... В парламенте представляют свои интересы большинство социальных слоев, и в этом смысле парламент является реальным представительным органом.
В парламенте находят свое разрешение различные социальные конфликты (групповые, классовые, национальные), возникающие в результате столкновения социальных интересов различной направленности, и в этом смысле парламент есть публично открытая сфера улаживания конфликтов.
Парламент в системе организации государственной власти является противовесом деятельности исполнительной власти, и эта ею функция реализуется в трех основных видах:
а) публичного контроля над расходованием государственных средств;
б) установления законодательных рамок деятельности правительства и публичного контроля над законностью деятельности правительства;
в) публичного контроля над составом правительства, то есть кадровой полигики.
Далее в той же статье говорится, что без парламента как оригинальным способом организованного государственного органа развитие демократии, придание ей цивилизованного вида, по-видимому, невозможно.
Даже если отвлечься от недостатков определения парламентаризма, данного во время указанной дискуссии, то все же следует согласиться с тем, что без парламентаризма, предполагающею ведущую роль органа, который представляет интересы различных социальных и политических сил в России, без приоритета парламента в системе высших органов государственной власти нельзя обеспечить развитие и укрепление демократии в нашей стране.
Можно по-разному относиться к практике работы Федерального Собрания РФ, но при этом нельзя абстрагироваться от того факта, что в России нет достаточного опыта парламентской деятельности, она его еще только начинает накапливать. Без моральной и правовой поддержки представительного органа народа нам никогда не удастся создать прочные предпосылки демократическим преобразованиям в нашей стране, которая до сих пор имела лишь богатый опыт самодержавия и авторитарного государственного режима.
Парламентская демократия и парламентаризм - первое и главное условие демократической эволюции государства и всего общества. При сильной исполнительной власти тем более необходим постоянный контроль за его деятельностью со стороны парламента, прочная законодательная база организации и работы исполнительной власти, выработка путей достижения согласия всех ветвей государственной власти,
На наш взгляд, опыт Скандинавских стран, изучение особенностей скандинавского парламентаризма могли бы помочь решению стоящих перед Россией проблем развития и углубления демократии, совершенствования демократических институтов

Выборы президента населением

К признакам такой формы он относит выборы президента населением, наличие у президента собственных прерогатив, позволяющих ему действовать независимо от правительства, наличие премьер-министра и министров, образующих правительство, ответственное перед парламентом67.
С этим утверждением трудно согласиться. Рассмотрим первые два признака, поскольку третий характеризует парламентарную форму правления.
Президент Исландии действительно избирается населением путем прямых выборов. Но он не противопоставляется парламенту, не может формировать правительство по собственному усмотрению, а правительство не ответственно перед ним. Согласно Конституции президент не может выполнять свои функции самостоятельно.
Параграф 2 основного закона устанавливает, что он осуществляет свою власть через своих министров. Таким образом, Исландия не отвечает признакам, указанным М.А. Крутоголовым Она и по конституции, и фактически является парламентарной республикой. Что касается особенностей государственного режима в Исландии, то его можно отнести к парламентаризму в той разновидности, которая называется парламентским правлением.
Оно характеризуется верховенством власти парламента, ответственностью и подчиненностью правительства парламенту, слабой ролью главы государства, но сохранением за ним некоторых реальных функций в осуществлении государственной власти.
Если подвести итог сказанному выше, то ясно, что становление и укрепление парламентаризма в Скандинавских странах происходило уже в XX в., когда в большинстве капиталистических стран наблюдался процесс ослабления позиций парламентов и усиливалась роль исполнительной власти. Такая специфика объясняется рядом причин.
Экономическое развитие Скандинавских стран шло медленнее, чем в крупных развитых странах, что предопределило и темпы политического развития. Резкий рост в начале XX в. рабочего класса, его активизация под влиянием как внутренних факторов, так и международной обстановки, Октябрьской социалистической революции привели к серьезному усилению роли социал-демократических партий при относительной слабости буржуазных партий, особенно правых. Опираясь на массовую поддержку избирателей, социал-демократические партии стали сначала участвовать в правительствах, а затем и формировать однопартийные кабинеты. Так, СДРПШ с 1932 г. и по настоящее время (с небольшими перерывами) постоянно находится у власти.
Хотя деятельность социал-демократов направлена на укрепление существующего строя, монополистический капитал опасается их полевения, особенно в периоды обострения противостояния различных социальных сил.
Такое положение заставляет правящие круги Скандинавских стран по-новому смотреть на роль парламента, его место в системе государственных органов. Буржуазные партии не считают возможным предоставлять правительствам, чаще всего возглавляемым социал-демократами, широкую свободу действий и освобождать их от парламентского контроля.
С помощью сильного парламента они стремятся создать более прочные гарантии существующей политической системы.
Озабоченность буржуазных партий Швеции возможностью использования социал-демократическим правительством широких конституционных прав, принадлежащих исполнительной власти, нашла отражение в документах, связанных с реформой Конституции: Неясности в юридической области ведут к тому, что часто нельзя с уверенностью определить, является ли какое-то действие правомерным с точки зрения конституции или нет, что особенно некстати в наше время, когда возрастает активность государственных властей в связи с развитием общества68. Здесь явно проводится мысль, что правительство может широко толковать свои права и их нельзя ограничить, ссылаясь на букву конституции.
В сохранении парламентаризма и его укреплении правящие круги Скандинавских стран видят определенные преимущества и в том, что это позволяет скрывать реальную власть капитала, делает ее менее заметной в условиях существования демократических институтов. Со своей стороны социал-демократические партии также заинтересованы в сильном парламенте, так как, находясь в оппозиции, они сохраняют возможность оказывать существенное влияние на решение государственных дел.
Именно поэтому исследователи политических партий Скандинавских стран отмечают, что без анализа места и роли социал-демократических партий в политическом механизме нельзя понять происходящие там процессы69.
Можно утверждать, что специфика расстановки политических сил в Скандинавии породила на современном этапе необходимость и возможность сохранения и упрочения парламентаризма в данном регионе. Она также придала ему особые черты, не свойственные государственным режимам других стран.
Значение для парламентского режима расстановки политических сил в обществе признают и скандинавские ученые и политологи. Ее спецификой они объясняют более сильные позиции датского фолькетинга по сравнению с положением стортинга Норвегии70.
Обосновывая реальность народного суверенитета в своих странах, они считают парламентаризм одним из условий его обеспечения, его краеугольным камнем71.
Таким образом, в Дании, Норвегии и Швеции на современном этапе все основные принципы парламентаризма получили свое полное воплощение. Но при этом если в Дании и Норвегии главой исполнительной власти признается монарх, сохранивший некоторые свои прерогативы в этой области, а в Исландии - президент, то в Швеции король и юридически и фактически перестал быть источником власти, осуществляя лишь представительские функции. В силу сказанного государственный режим в Дании, Норвегии и Исландии можно отнести к парламентскому правлению, а в Швеции - к монистическому парламентаризму, который характеризуется тем, что при нем парламент является единственным источником государственной власти.
Можно выделить два наиболее типичных подхода к определению парламентаризма, а также выявлению его наиболее общих черт. Господствующая в Скандинавии точка зрения исходит из определения парламентаризма как государственного режима с верховенством парламента в государственном механизме.
На таких позициях стоят, например, О. Нюман, X. Стрёмберг, Е. Линдстрём, Т. Опсал72.
В то же время они подчеркивают, что власть парламента неодинакова в каждой из этих стран. Так, стортинг Норвегии играет несколько меньшую роль, чем риксдаг Швеции и фолькетинг Дании73.
Некоторые государствоведы и политологи стремятся обосновать целесообразность усиления роли правительства в системе государственных органов, стоят на стороне тех западноевропейских ученых, которые считают важнейшим признаком парламентаризма баланс властей - законодательной и исполнительной при сведении к минимуму роли главы государства74. Авторы Комментария к Конституции Норвегии М. Анденес и И. Вильберг указывают: Конституция основана на главной идее и принципах, определяющих, что национальное правление должно быть организовано: на принципе суверенитета народа, принципе разделения власти и на доктрине прав человека.
Принцип разделения власти означает, что она должна быть в государстве разделена между отдельными органами власти, а не концентрироваться в руках одного органа правления75.
Указанные авторы в своих комментариях, исходя из текста Конституции 1814 г., забывают, что она за 180 лет претерпела изменения и что анализ текста не дает основания определять реальный государственный режим в Норвегии на современном этапе, руководствуясь принципом разделения властей. Разделение государственных функций, конечно, сохранилось, да и не могло не сохраниться, ибо на этом основывается нормальная деятельность любого государства.
Но дуализм власти, имевший место в Норвегии в XIX в., на современном этапе был заменен парламентаризмом, хотя и с некоторым его балансом между парламентом и правительством.
Проведенный в последующих главах книги анализ конституционных норм и государственно-правовой практики Скандинавских стран показывает, что первая точка зрения основана на реальном положении властей, на таком их взаимодействии, при котором наблюдается явный перевес в пользу парламента, и это, по нашему мнению, отвечает требованиям парламентаризма. Различия в определении парламентаризма выражаются в разном подходе к его принципам. Так, ряд скандинавских ученых говорят об утверждении парламентаризма в этих странах со времени установившейся практики формирования правительства на основе соотношения сил в парламенте76.
При таком подходе получается, что политическая ответственность правительства перед парламентом не рассматривается как важнейший принцип парламентаризма. Ведь если бы было иначе, то тогда нельзя было бы признавать утверждение парламентаризма в Дании и Швеции после окончания Первой мировой войны, поскольку такая ответственность была закреплена и установлена на практике в Дании с 1953 г., а в Швеции - с 1969 г.
В то же время другая часть скандинавских авторов при определении парламентаризма выделяют такие его принципы, как представительное правление, формирование правительства на основе соотношения сил в парламенте, ответственность правительства перед парламентом, ограничение фактической власти главы государства. Так, О. Нюман пишет: Принятие конституции 1974 года означает, что принципы парламентаризма были отражены в конституционном праве в полной мере... Конституция такого типа исключает всякое политическое влияние со стороны короля. Его обязанности носят представительный и церемониальный характер.
Страна управляется правительством, которое ответственно перед парламентом. При исполнении официальных функций правительство зависит от риксдага, в свою очередь получающего мандат непосредственно от народа. Деятельность правительства должна пользоваться доверием риксдага.
Правительство зависит от риксдага, но оно должно, пока существует, иметь эффективные средства для реализации своих административных полномочий и руководства органами управления77.
Некоторые скандинавские юристы и юристы других стран, исследующие характерные черты скандинавского парламентаризма, обосновывают наличие особой скандинавской модели парламентаризма, сущность которой заключается в специальном механизме достижения консенсуса различных политических сил. Соответственно они выдвигают теорию консенсуальной модели парламентаризма. Е. Эйнхорн и Дж. Лоуг так определяют эту модель: Консенсуальная модель предполагает разделение власти (между партиями), а также ее рассредоточение, справедливое распределение, делегирование и формальное ограничение78.
И хотя они раскрывают при этом не все особенности этого механизма и стремятся доказать справедливость распределения власти, тем не менее сама попытка выявить специфические черты скандинавской модели парламентаризма представляется плодотворной79.
Консенсуальная модель представляет собой не только теорию, идею. Применительно к Скандинавскому региону она является инструментальным средством обеспечения стабильности существующей политической системы общества, стабильности государственного строя Скандинавских стран.
Консенсуальный характер скандинавской модели парламентаризма усилился в связи с совершенствованием избирательных систем, которые ранее создавали более благоприятное положение для самых крупных политических партий Дании, Норвегии и Швеции - социал-демократических, получавших большее количество мест в парламенте, чем количество поданных за них голосов избирателей. Действующие избирательные системы обеспечивают почти идеальную пропорциональность.
Они дали возможность буржуазным партиям получать большее количество мандатов в парламентах этих стран и создали хрупкое равновесие между левыми и правыми в парламентах.
Так, в Швеции конституционная реформа 1969-1974 гг. привела к неожиданным даже для ее разработчиков результатам. После выборов 1973 г. голоса социалистических и буржуазных блоков разделились в риксдаге поровну - 175 на 175.
Характеризуя эту ситуацию, С. Хадениус пишет: Таким образом, власть правительства была ослаблена. Приходилось надеяться на особые соглашения с оппозицией по каждому отдельному вопросу и на договоренности, достигнутые в комитетах риксдага. Для решения некоторых проблем депутаты вынуждены были тянуть жребий.
Хотя таких лотерейных решений было и немного, они ставили риксдаг в глупую ситуацию и заслоняли тот немаловажный факт, что различные партии добивались-таки необходимых компромиссных решений80.
В своей статье, посвященной общественному консенсусу, Н.В. Варламова и Н.Б.
Пахоленко пишут: Под внутриполитическим консенсусом следует понимать, по нашему мнению, определенную степень гражданского согласия в отношении политико-правового устройства и проблем развития страны (стратегических и тактических), характеризующуюся наличием значительной поддержки проводимого курса и отсутствием его активного неприятия, что позволяет управлять обществом ненасильственными методами. При этом консенсус имманентен демократии и предполагает не отрицание, а наличие плюрализма идей, ценностей, целостных доктрин, разделяемых теми или иными социальными слоями общества. Каким образом в рамках демократии сочетаются плюрализм и консенсус? - спрашивают они. И отвечают: Очевидно, существуют различные идеи и ценности, которые одобряются и поддерживаются сторонниками различных политических, философских, нравственных течений, группами с различными социально-экономическими интересами.
Направленность режима на реализацию этих идей и ценностей... и способна консолидировать общество81. Но консенсус может быть достигнут только при способности политических сил пойти на компромисс82.
Различные средства обеспечения легитимности власти, ее поддержки подавляющей частью граждан и их профессиональных и политических организаций предполагают достаточно высокий уровень общей и правовой культуры населения. Конечно, власть может строиться на пассивности граждан.
Но все же для демократии необходима их политическая и гражданская активность, что характерно для Скандинавского региона с его достаточно высокой степенью образования, общей культуры, правосознания.
Характеризуя шведскую консенсуальную модель парламентаризма, А.Л. Юханссен в статье Анализ шведской модели пишет, что было бы ошибкой привязывать ее к интересам той или иной стороны, ибо при этом затушевывается интегративная функция модели, призванной создавать баланс различных интересов...
Ни одна из сторон (имеются в виду объединения предпринимателей и профсоюзов, а также государство. - М. М.) не была настроена на то, чтобы использовать свою политическую силу для того, чтобы выбить из игры две другие... А роль государства состояла в том, чтобы, исходя из интересов трудового мира, создать благоприятные условия для сотрудничества сторон83. В шведской модели, указывает тот же автор, важное значение в социально-экономической среде имеют такие ее цели, как: 1) регулирование и разделение власти на рынке труда, 2) молчаливая склонность к переговорам, т. е. компромисс между государством, трудом и капиталом, 3) нейтрапизация проблемы безработицы, 4) политика распределения, которая позволяет перекачивать часть прибылей предпринимателей в пользу малообеспеченных слоев населения. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::

Заключение

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. В Скандинавских странах только к середине XX в. получили воплощение все основные принципы парламентаризма: верховенство парламентов в государственном механизме, формирование правительств на парламентской основе, ответственность и подотчетность их перед парламентами, переход основных прерогатив глав государств в законодательной области к парламентам, а в сфере исполнительной власти - к правительствам.
2. Поскольку в Дании, Исландии и Норвегии за главой государства сохранились некоторые прерогативы и он остается вторичным источником власти, парламентаризм в этих странах проявляется в виде парламентского правления.
3. В силу лишения монарха Швеции функций главы исполнительной власти и сохранения за ним лишь номинального представительства, в результате чего единственным источником власти стал парламент, парламентаризм в Швеции выступает в виде монистического парламентаризма.
4. Для взаимоотношений парламента и правительства в Скандинавских странах характерно реальное использование парламентом своих полномочий, сильный парламентский контроль за деятельностью правительства, ограниченность использования им находящихся в его руках средств воздействия на парламент.
5. Существенную черту государственного механизма Скандинавских стран составляет его эффективное функционирование и стабильность государственно-правовых институтов, являющихся следствием широкого использования механизма достижения консенсуса различных политических сил, преемственности политики вне зависимости от изменения соотношения этих сил, наиболее ярко проявляемой в экономической сфере. Поэтому можно говорить о консенсуальной модели Скандинавского парламентаризма.
6. В то же время значительная роль социал-демократических партий в парламентах и правительствах Скандинавских стран явилась главным фактором прогрессивных сдвигов, происшедших в этих странах, укрепления демократического политического режима, широких социальных реформ в пользу трудящихся, прогрессивной в целом политики, проводимой этими странами на международной арене. Для Скандинавских стран характерна социал-демократическая доминанта в их правовой системе.
В то же время известные скандинавские аналитики политических систем обращают внимание на определенные изменения, происходящие как в Скандинавских странах, так и во всем мире. Они связаны с существенным воздействием средств массовой информации на все стороны общественной жизни, на традиционные источники государственной власти.
В Финляндии, например, это явление получило даже наименование инфократия. Касаясь резкого возрастания роли средств массовой информации в политической жизни Скандинавских стран, О. Петерссен пишет: Всего за несколько десятилетий пресса превратилась в самостоятельный центр власти. Интернационализация общественного мнения и появление принципиально новых средств массовой информации бросают вызов традиционным властителям дум (Петерссен О. Шведская система правления и политика. М., 1998.
С. 184). Изменения отмечаются также и в соотношении двух параллельных процессов - интернационализации и европейской интеграции, с одной стороны, и децентрализации - с другой.
Значительно бóльшую, чем ранее, роль стали играть органы местного самоуправления. Происходит некоторое перераспределение функций и ответственности между центром и местами. Это относится к сфере не только социальной политики, но и принятия экономических решений. Как далеко зайдет этот процесс, пока сказать трудно.
Но одно, как нам представляется, несомненно: органы местного самоуправления все больше втягиваются в сферу осуществления государственной власти, хотя в Скандинавии, особенно в Швеции, указанный процесс менее заметен, чем в других европейских странах.
Появление новых властных структур требует более тщательного исследования их места в системе источников власти, их влияния на принятие политических решений. :: :: ::

Законодательные права

В отечественной литературе, исходя из официальной регламентации нормативной компетенции парламентов, указывается на деление их на три группы: парламенты с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией, относительно ограниченной и абсолютно ограниченной законодательной компетенцией7.
В первую группу парламентов включаются те из них, которые по конституции наделены правом принимать законы в самых различных сферах государственной и общественной жизни, по любым вопросам и с любой степенью детализации правовых норм. К числу таких стран относятся, например, Великобритания, Япония и Греция.
Наиболее типичным для определения законодательных прав таких парламентов является конституционное положение, выраженное в формуле парламент принимает законы, без указания перечня вопросов, решение которых должно осуществляться парламентом законодательным путем.
Однако на практике законодательные права парламентов этих стран, как показано в отечественной литературе, ограничиваются различными способами, например с помощью делегирования законодательства по определенным вопросам исполнительной власти, принятия законов-рамок, дающих возможность правительству развивать их и дополнять, фактической узурпации правительством части законодательных прав парламента.
Во вторую группу включаются парламенты с относительно ограниченной законодательной компетенцией, рамки которой подвижны. К ним относятся парламенты тех федераций, конституции которых разграничили компетенцию федерации и ее субъектов и предусмотрели сферу совместной компетенции, где приоритет принадлежит федерации8.
В эту же группу входят и парламенты стран, имеющих в своем составе автономные образования (например, Испания). Их конституции исключают из законодательных прав парламента вопросы, решение которых закреплено за автономиями.
Вне этих рамок он не ограничен в своих законодательных правах. В данную группу следует включить и представительные органы тех стран, которые по конституции принимают законы по всем вопросам, кроме отнесенных к компетенции других государственных органов (например, Португалия).
К парламентам с абсолютно ограниченной законодательной компетенцией относятся США, Франция и ряд других стран. Причем если в США такое ограничение связано главным образом с федеративным характером государства9, то во Франции оно объясняется стремлением авторов Конституции 1958 г. не только на практике, но и на ее основе существенно ограничить роль парламента и усилить положение президента и правительства10.
Необходимо подчеркнуть условный характер такой классификации, поскольку она основана на конституционной регламентации этих полномочий и не учитывает реального положения парламентов и тенденций их развития. Если взять за основу указанную классификацию применительно к Скандинавским странам, то фолькетинг Дании следует отнести к парламентам с относительно ограниченной законодательной компетенцией, а парламенты Норвегии, Швеции и Исландии - к парламентам с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией, что будет показано далее.
Вместе с тем при выявлении реальной законодательной власти парламентов следует учитывать два момента: допускает ли основной закон государства делегирование парламентом части своих законодательных прав исполнительной власти? Применяется ли на практике и насколько широко такое делегирование? Во многих западных странах делегирование применяется, особенно после Второй мировой войны, довольно широко.
Как же обстоит дело в Скандинавии?
Основные законы Скандинавских стран по-разному регулируют законодательную власть парламентов. В Норвегии еще во вновь принятой конституции 1814 г., а в Швеции в Форме правления 1974 г. установлено, что законодательствует один парламент.
В Дании и Исландии к законотворчеству привлечены главы государств. Им предоставлено право законодательной инициативы и право вето на принятые фолькетингом и альтингом законы.
Кстати, такое же право имеется и у короля Норвегии и правительства Швеции (у последнего нет, однако, права вето). Помимо этого главы государств Дании, Исландии и Норвегии имеют право издавать указы в сфере регулирования прежде всего экономических отношений, которые трактуются достаточно широко.
Чтобы определить, применяется ли в Скандинавии делегированное законодательство или нет, надо ответить на вопрос, что понимается под делегированным законодательством в скандинавской теории.
Правомерность постановки такого вопроса вызвана тем, что в государствоведческои теории, как нам представляется, происходит смешение вопроса о предоставлении конституцией или законом исполнительной власти и администрации права нормативного регулирования как предмета их собственной компетенции, регулирования с помощью подзаконных актов, принятых во исполнение и развитие закона, с вопросом об их праве издавать акты, обладающие силой закона.
Не случайно, столкнувшись с таким смешением, скандинавские ученые - теоретики права и государствоведы - стали делить правовые нормы на нормы-отношения и нормы компетенции. Так, Т. Опсал в работе Делегирование полномочий стортинга писал: Конституция содержит в первую очередь нормы компетенции - высшие нормы правовой системы о том, кто и что (курсив мой. - М, М.) должен решать. В той же работе Опсал утверждает, что исполнять можно только закон, а не какой-либо иной акт11.
Непонятно, почему только закон, а не указ главы государства или постановление правительства? Ведь если существует такое понятие, как иерархия правовых актов, то должны же существовать, кроме законов, и другие нормативные акты, издаваемые на основе закона и являющиеся подзаконными.
На наш взгляд, делегирование законодательных прав исполнительной масти - это нечто совсем другое. Это предоставление исполнительной власти права издавать акты, имеющие силу закона по решению законодательной власти.
Совершенно бесспорно, что, когда государство перестало играть роль только ночного сторожа капитализма и стало брать на себя новые функции экономического и социального регулирования, появилась необходимость в издании правовых норм не голько в форме закона, но и в виде актов исполнительной власти и администрации, чтобы более полно определить содержание и пределы пользования субъектами правоотношений их прав и обязанностей, закрепленных в статьях закона.
Что же касается наделения органов исполнительной власти правом издавать акты, обладающие силой закона, то практика Скандинавских стран показывает, что к такому делегированию парламентами своих законодательных полномочий на практике они прибегают крайне редко. Даже когда возникает необходимость в срочном решении законодательным путем того или иного вопроса правительства Скандинавских стран не используют указанное право глав государств (право принятия правительственных постановлений в Швеции), а предпочитают в период между очередными сессиями парламентов созывать их на внеочередные сессии.
Рассмотрим подробнее, как решаются указанные вопросы в каждой из Скандинавских стран. По Конституции Дании законодательная власть принадлежит королю и фолькетингу совместно (§ 3).
При этом в ряде ее параграфов указываются те вопросы, которые могут решаться только путем принятия законов: территориальный суверенитет, выборы, референдум, гражданство, компетенция и порядок организации высших органов государства, статус государственных служащих, правовое положение личности, компетенция и организация местного самоуправления, налоги и займы, бюджет, выборы главы государства в случае вакантности престола и некоторые другие. Однако это не лишает парламент права принимать законы по другим вопросам, в связи с чем следует выделить исключительную и альтернативную законодательную компетенцию фолькетинга.
Предоставление королю права издавать временные законы также не ограничивает законодательной компетенции фолькетинга, так как они могут приниматься только в период между сессиями в случае особой срочности и должны на следующей же сессии предоставляться фолькетингу для одобрения или отклонения.
Датский государствовед А. Росс, признавая, что законодательная власть осуществляется фолькетингам самостоятельно, утверждает в то же время, что ее границы определяются негативным путем: она охватывает ту власть, которая не закреплена за другими органами12.
Если считать, что определение компетенции иных, помимо парламента, органов является ограничением ею законодательной власти, то следует прийти к выводу, что не может быть парламентов с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией. Здесь важно выяснить другое: может ли парламент принимать законы по любым вопросам, которые он считает важными?
Так, если исходить из текста Конституции Португалии, то можно прийти к выводу, что парламент не вправе принимать законы по вопросам, отнесенным к компетенции других государственных органов Что же касается Дании, то подобного ограничения ее Конституция не содержит. Следовательно, фолькетинг может принять к своему рассмотрению любой вопрос, который, с его точки зрения, требует законодательной регламентации.
Тот же Росс признает, нельзя сказать, что закон недействителен, потому что по своему содержанию это административный или судебный акт13.
Для определения законодательной власти фолькетинг надо учитывать, что, являясь унитарным государством, Дания включает в свой состав две автономии - Гренландию и Фарерские острова. Предоставив им некоторые права, в том числе законодательные, в самостоятельном решении как внутренних, так и внешнеторговых вопросов, фолькетинг ограничил себя в праве принимать законы по этим вопросам.
Все сказанное дает основания для отнесения датского фолькетинга к парламентам с относительно ограниченной законодательной компетенцией.
Конституционная регламентация законодательной компетенции альтинга Исландии во многом сходна с ее закреплением за датским фолькетингом. Конституция устанавливает, чго законодательная власть принадлежит альтингу и президенту республики совместно (§ 2).
Она также определяет сферу исключительной законодательной компетенции альтинга, включив в нее вопросы правового положения личности, референдума, избирательного права и порядка выборов представительных органов и президента, компетенции и порядка деятельности высших государственных служащих, организации местного самоуправления и судебной системы, условия отчуждения собственности и ряд других.
Конституция Исландии, как и Дании, не содержит норм, которые бы ограничивали альтинг в праве принятия законов по иным, помимо предусмотренных, вопросам. Не является также ограничением законодательной власти альтинга право главы государства принимать в случае крайней необходимости в промежутках между сессиями парламента временные законы, так как они должны быть затем утверждены на ближайшей же сессии альтинга14.
Но если датский фолькетинг принадлежит, с нашей точки зрения, к парламентам с относительно ограниченной законодательной компетенцией из-за передачи права издания ряда законов, касающихся Гренландии и Фарерских островов, их законодательным собраниям, то правомочия исландского альтинга, естественно, таких исключений не содержат. Поэтому альтинг можно отнести к парламентам с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией.
К такому же выводу можно прийти на основе анализа Конституции Норвегии в отношении стортинга. Она предоставила стортингу право издавать законы по любым вопросам государственной и общественной жизни.
Но при этом финансовые акты не считаются законами.
Как в Дании и Исландии, законодательная власть стортинга не ограничивает предоставление королю права издавать нормативные акты по вопросам торговли, таможен, ремесел и промышленности, а также полиции (§ 17 Конституции). Во-первых, эти акты являются постановлениями, а не законами, поэтому они не могут противоречить не только конституции, но и законам.
Во-вторых, они являются временными и должны быть утверждены на ближайшей же парламентской сессии.
Законодательная компетенция шведского парламента может быть проанализирована значительно полнее, поскольку она более четко и детально урегулирована в Форме правления 1974 г., чем в конституциях других Скандинавских стран. Вся область нормотворчества разделена на три сферы: обязательная законодательная сфера, альтернативная законодательная сфера, в которой риксдаг может передавать право издания правовых норм правительству, и собственно правительственная сфера нормотворчества.
В обязательную, или исключительную, сферу законодательства включена большая группа вопросов: правовое положение личности, гражданство, условия проведения референдума, избирательное право и порядок формирования государственных органов, их система и порядок деятельности, статус государственных служащих, порядок отправления правосудия, правовое положение церкви, принципы административно-территориального устройства, организация и деятельность местных органов самоуправления, государственное и коммунальное налогообложение, бюджет, гражданско-правовые, семейные и иные отношения между частными лицами, отношения личности и общества, организация и деятельность экономических объединений и некоторые другие вопросы. Право издания нормативных актов по этим вопросам не может быть передано правительству.
Сфера альтернативной законодательной компетенции, предоставляющей риксдагу возможность делегирования права на издание предписаний правительству, ограничена основным законом Швеции. В нее входят вопросы внешней торговли, кредитов и хозяйственной деятельности, транспорта, связи, охраны природы и окружающей среды, ремесел, охраны личных прав граждан, образования, пребывания в стране иностранцев, условий соблюдения государственной и служебной тайны.
Однако в большинстве случаев речь идет о детализации уже принятых риксдагом по этим вопросам законов. При этом делегирование указанных полномочий правительству не лишает риксдаг права самому издавать законы по тем же вопросам.
Что касается сферы нормотворческой деятельности правительства, то она не ограничивает права риксдага регламентировать путем закона любые общественные отношения. Основание для такого утверждения дает § 14 главы 8 Формы правления: Компетенция правительства принимать решения о предписаниях по определенным вопросам не препятствует риксдагу издавать путем закона предписания по тем же вопросам.
Здесь речь идет не о делегированных правительству полномочиях, а о его собственной нормативной компетенции.
Комиссия по подготовке основного закона Швеции ясно высказала такую точку зрения: риксдаг вправе издавать законы по всем вопросам, имеющим важное значение. Риксдаг использует законодательную форму тогда, когда считает это целесообразным. Для риксдага не должно быть никаких запретов изменения путем закона принятых правительством постановлений15.
Мнение этой комиссии и нашло отражение в Форме правления, которая ничем не ограничила законодательные права риксдага.
Таким образом, если фолькетинг Дании относится к парламентам с относительно ограниченной законодательной компетенцией, то парламенты Норвегии, Исландии и Швеции следует отнести к парламентам с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией.
Но для выявления реальных законодательных прав представительных органов совершенно недостаточно анализа конституционной регламентации этой компетенции. Поэтому необходимо рассмотреть ряд вопросов как юридического, так и фактического характера, которые влияют на полноту парламентской компетенции в данной области. К ним относятся прежде всего такие вопросы: кому принадлежит право толкования законов, а также оценки их конституционности; допускается ли изменение или отмена закона другими нормативными актами, может ли использоваться для ущемления законодательных прав парламента референдум, насколько полно на практике парламент использует свои законодательные правомочия и вправе ли он отказаться от части из них в пользу других государственных органов или международных организаций, как широко он прибегает к этому и т. д.
Что касается толкования законов, то нужно отметить, что во всех Скандинавских странах оно имеет силу, если дается самим законодателем, т. е. признается аутентичное толкование. Из этого правила сделано лишь одно исключение - в отношении вопросов, касающихся правосудия.
Такое толкование законов может осуществляться Верховными судами. Надо, однако, отметить, что к толкованию законов фактически нет особой необходимости прибегать, так как одновременно с законами в парламенты направляются обстоятельные подготовительные материалы, публикуемые в Statens offentliga utredningar (SOU) - в Швеции, и Norges offentliga utredningar (LOU) - в Норвегии, в которых детально излагаются различные точки зрения на вопрос, цели законопроекта, отменяемые им акты, условия применения и т. д. Как отметил Н. Херлиц, государственные органы при применении закона фактически руководствуются подготовительными материалами16.
В связи с толкованием законов хотелось бы обратить внимание на высказывание И. Анденеса, который считает, что право толкования конституции принадлежит только выдающимся юристам (корпорации юристов), и никому более17. Конечно, учитывая тот факт, что Конституция Норвегии принята давно и что в нее постоянно вносятся дополнения и изменения, а также то, что важное значение имеют конституционные соглашения в качестве источника государственного права, юридически значимыми становятся комментарии к Конституции Норвегии.
Но это не дает основания делать вывод о том, что в Скандинавии право толкования законов принадлежит корпорации юристов. Здесь надо отличать официальное толкование от других его видов.
Правовая наука во многом определяет решение законодателей, - пишет М.А. Исаев18.
На мой взгляд, здесь имеет место смешение двух вопросов - официального толкования и выявления мнения юридических учреждений при подготовке правительством законопроектов, поскольку на этой стадии правительства запрашивают их мнение и учитывают его в тексте проекта и в Подготовительных материалах к нему.
Определенное значение для полноты законодательных прав парламентов имеет институт референдума. Отношение к нему зависит от того, по чьей инициативе и в каких целях он используется. К. Брехам и Дж.
Бартон стремятся доказать консервативность этого института на основе того, к каким результатам он приводил в разных странах, и того, что он проводится по инициативе правительства19. Действительно, если проведение референдума зависит от главы государства или правительства, то он может быть использован (и практика ряда государств это подтверждает)20 в обход парламента, для ограничения его законодательных прав.
Если же инициатива проведения референдума исходит от парламента, то референдум не ограничивает парламентские права.
Как же обстоит дело с референдумом в Скандинавских странах? Его оценку нельзя дать однозначно. В Конституции Дании предусмотрены два вида референдума - обязательный и факультативный, причем оба они носят не совещательный, а решающий характер. В первом случае он должен проводиться в отношении конституционных и избирательных законов, во втором может быть использован как средство воплощения в жизнь института прав меньшинства (т. е. он должен проводиться по требованию трети депутатов фолькетинга) и как средство противопоставления воле парламента, когда правительство, не собрав квалифицированного большинства в фолькетинге, требуемого § 20 Конституции, в обход его может вынести вопрос о передаче прав государственных органов Дании международным властям21.
Отсюда видно, что в Дании референдум может служить средством ограничения законодательных прав парламента только в случае, предусмотренном § 20 Конституции22.
Институт референдума введен в Исландии для всенародного голосования при: отказе президента (фактически правительства) подписать принятый альтингом законопроект, внесении альтингом изменений в законодательство о правовом положении церкви, решении вопроса о досрочном увольнении в отставку президента. Поскольку во всех указанных случаях референдум не может быть использован правительством, совершенно ясно, что он не является средством, с помощью которого правительство могло бы прибегнуть к ограничению законодательных прав альтинга.
Что касается Норвегии, то в ее Конституции институт референдума не предусмотрен. Правда, консультативные референдумы проводились в стране в 1924, 1972, 1994 и 1997 гг. - всякий раз по решению стортинга23.
В Швеции в 1922 г. дополнением к Форме правления 1809 г. были определены условия и основания проведения консультативных референдумов по вопросам особого значения или характера на основе решения, принятого путем закона. Первоначально и новая Форма правления 1974 г. допускала только такой референдум.
Но в 1979 г. в нее были внесены изменения. Был введен также факультативный референдум решающего характера.
Он должен проводиться, если требование об этом выдвинут не менее трети участвующих в голосовании депутатов риксдага (т. е. меньшинством депутатов) по вопросам внесения изменений в конституцию или основные положения Акта о риксдаге. Таким образом, и в Швеции обращаются к народному голосованию не вопреки мнению представительного органа, не для ограничения его прав, а по решению самого парламента24.
Законодательная власть представительных органов многих буржуазных государств, как известно, ущемляется в связи с развитием делегированного законодательства, допускаемого конституциями либо применяемого на практике. Пытаясь оправдать его применение, буржуазные юристы обычно говорят об изменении самого понятия парламентского правления.
Объясняя причину этого явления, А. Малицкий писал, что буржуазия испугалась такой неограниченности парламента, который может в один прекрасный день стать в положение, противоречащее интересам буржуазии; она убоялась провозглашения окончательной неограниченности парламента, т. е. того самого органа, который она сама же создала и притом создала в своих же непосредственных интересах25. Продолжая эту мысль, И. Благож указывает: Исполнительная власть оказалась той частью политической и государственной системы, которая в период государственно-монополистического капитализма способна наиболее эффективно реализовать волю господствующей монополистической буржуазии26.
Но такое делегирование парламентских полномочий представляется опасным господствующим классам Скандинавских стран. Они боятся наделять социал-демократических лидеров, большей частью находящихся у власти, значительными правами в правовом регулировании общественных отношений и поэтому заинтересованы в сохранении широких законодательных прав парламента, которые буржуазные партии могут использовать для противодействия неугодным им мероприятиям социал-демократических правительств.
Вместе с тем и социал-демократы, будучи в оппозиции, получают возможность использовать парламентские полномочия в законодательной сфере для воздействия на буржуазные правительства и сохранения своего влияния на государственную жизнь. Существующая практика это наглядно подтверждает27.
Конституцией Дании возможность делегированного законодательства не предусматривается, но и не запрещается. Но какой-либо значительной практики такого рода нет. Поэтому неслучайно она не анализируется в работах датских государствоведов.
Такое же положение дел сложилось в Норвегии и Исландии.
Действующая Форма правления Швеции допускает делегирование правительству права издания нормативных актов по вопросам, отнесенным к законодательной компетенции риксдага. Она же предусматривает и субделегирование правительством таких полномочий подчиненным административным органам (§ 7-11 главы 8). Но, во-первых, конституция четко ограничила круг вопросов, по которым допускается делегирование28.
Во-вторых, такое делегирование направлено на легализацию правовых предписаний, данных в законе. Однако сами-то законы в Швеции значительно детализированы.
По этому поводу М. Амеллер писал, что нормотворчество, осуществляемое шведским риксдагом, детализировано столь подробно, что для постановлений исполнительной власти остается очень мало места. В современном конституционном праве Швеция представляет собой уникальный пример ограничения исполнительной власти29.
В-третьих, правительственные постановления не приравниваются к закону, они не могут изменять законы. В Форме правления ясно отражен правовой принцип, закон не может быть изменен или отменен иным путем, чем принятием закона (§ 17 главы 8). В-четвертых, риксдаг может обязать правительство передавать принятие им постановления такого рода на парламентское утверждение.
Наконец, в-пятых, практика не идет по пути делегирования парламентских полномочий правительству30.
Между тем законодательная власть скандинавских парламентов может быть действительно ограничена применением нормы, допускающей передачу прав государственных органов Дании, Норвегии и Швеции международным организациям (§ 20 Конституции Дании, § 93 Конституции Норвегии, § 5 главы 10 Формы правления Швеции). Правда, борьба демократических сил против указанных норм заставила законодателей ввести усложненный порядок принятия подобных законов.
Так, в Швеции они должны приниматься либо как конституционные законы, либо путем решения, поддержанного не менее чем 5/6 голосующих и 3/4 всех депутатов риксдага.
Указанные нормы отрицательно оцениваются многими юристами северных стран. Они считают, что это приводит к подчинению граждан страны органам, которые не происходят от ее высших органов и не ответственны перед ними, что противоречит конституции31.
Вступление Дании в Общий рынок, а затем Дании и Швеции в Европейский союз привело к ограничению прав фолькетинга и риксдага. Во время ратификации соглашения о прямых выборах в Ассамблею европейских сообществ многие депутаты высказывали серьезные опасения, что это может привести к узурпации Европарламентом прав национального представительного органа, и требовали создания системы контроля за делами Сообщества и его Ассамблеи.
В связи с этим создана постоянная комиссия фолькетинга по делам Общего рынка, которую правительство обязано информировать о делах Сообщества и его решениях.
Однако при оценке полноты прав парламентов Дании и Швеции необходимо учитывать, что органы ЕС принимают два вида актов - самоисполняющиеся и нуждающиеся в их имплементации в национальное право32.
До 90-х годов многие российские ученые заявляли о несовместимости с принципом верховенства парламента наделение в буржуазных странах специальных органов или судов правом проверки конституционных законов. Так, М.А.
Нудель считал такое право особой формой контроля за деятельностью парламентов33. С ним согласны и некоторые зарубежные ученые.
А австрийский юрист Р. Марцик писал о том, что оно дает возможность соответствующему органу, например конституционному суду, выступать в роли второго законодателя - чаще всего негативного, а иногда и позитивного34.
После проведения в 1991-1993 гг. в России конституционных реформ подход к этой проблеме изменился. Многие юристы и политологи признали проверку конституционности законов характерной чертой правового государства.
При этом они выделяют два вида контроля - абстрактный и конкретный. В первом случае он осуществляется по предложению соответствующих государственных органов, иногда депутатов, во втором -в связи с рассмотрением судами конкретного дела.
В отношении последнего употребляется еще и понятие конституционная юрисдикция.
Практика Скандинавских государств в этом вопросе различна. Но ни в одном из них конституция не дает права на проверку конституционности другим государственным органам.
В отношении Дании П. Андерсен указывал, что, хотя предложения о введении судебной проверки вносились при обсуждении проектов Конституций Дании 1915 и 1953 гг., законодатель всякий раз отвергал их. Однако начиная с 1920-х годов XX в. суды неизменно придерживались такой проверки35. При этом в Дании используются два вида судебной проверки конституционности законов. Этот вопрос может включаться в исковое требование вместе с основным предметом иска.
В то же время допускается и самостоятельный иск о признании в предвидении того, что в дальнейшем оспариваемая норма закона может затронуть интересы гражданина, государственного органа или юридического лица. Следует отметить, что допущение самостоятельных исков о признании вообще означает возможность судов отменять закон, а не только его не применять, как это имеет место в обычных исках.
В Швеции конституционную проверку законов осуществляет сам риксдаг. Но на стадии подготовки законопроектов и их обсуждения в риксдаге предусматривается возможность проверки ил конституционности Законодательным советом, в который входят члены Верховного и Верховного административного судов (§ 18 главы 8 Формы правления и Закон о законодательном совете 1979: 368). Такое заключение дается по требованию правительства или одной из постоянных комиссий риксдага. При этом по вопросам, касающимся прав граждан и иностранцев, правосудия, коммунального налогообложения, и некоторым другим Закон о законодательном совете обязывает правительство запрашивать этот Совет о конституционности вносимого им в парламент законопроекта.
Установленный порядок не может рассматриваться как ограничение законодательных прав риксдага, поскольку окончательное решение вопроса относится к его компетенции. Но Форма правления допускает неприменение судами и другими государственными органами нормы закона, если в ней допущена явная ошибка (§ 14 главы 11).
В связи с вопросом о конституционном контроле следует указать на ошибочность утверждения С.В. Боботова о том, что в Швеции он осуществляется омбудсманами36.
В действительности омбудсманы контролируют законность в деятельности администрации, судов и органов местного самоуправления.
Почти во всех конституциях исполнительная власть обладает правом вето в отношении принятых парламентами законов. И во многих странах это право является действенным институтом в ее руках.
В Дании, Исландии и Норвегии оно также предусмотрено их конституциями. При этом в Дании монарху принадлежит право абсолютного вето: если он не подпишет законопроект в течение 30 дней, законопроект считается непринятым. Однако на практике разногласия между правительством и фолькетингом преодолеваются на более ранней стадии - при подготовке законопроекта и его обсуждения. Окончательно вопрос о законопроекте решает парламент.
Последующее его подписание носит формальный характер, так как право вето давно уже не используется, даже когда правительство возражает против закона по существу.
В Норвегии и Исландии главе государства принадлежит право отлагательного вето, причем в Норвегии это не относится к конституционным законам, которые принимаются только стортингом и подписываются его председателем и секретарем. Согласно § 79 Конституции при несогласии короля подписать законопроект он вновь может быть поставлен на повторное голосование только через две сессии стортинга нового созыва. В случае нового принятия законопроекта он становится законом, даже если король его не подпишет.
Однако, как и в Дании, право вето в современный период на практике не применяется.
В Исландии этот институт носит своеобразный характер. Если президент отказывается подписывать принятый альтингом законопроект, последний все равно становится законом и вступает в силу, но выносится на референдум, который согласно § 24 Конституции Исландии окончательно должен решить его судьбу.
На практике, однако, президент ни разу не воспользовался правом вето, чтобы не рисковать своим постом, так как, если на референдуме избиратели его не поддержат, он должен уйти в отставку. Если же избиратели выскажутся против закона, принятого альтингом, то последний распускается и проводятся новые выборы.
Что касается Швеции, то новой Формой правления глава государства лишен принадлежавшего ему права вето. Она устанавливает, что законодательствует один риксдаг.
Принятый им закон должен быть подписан премьер-министром и соответствующим министром и опубликован без промедления (§ 19 главы 8).
Следовательно, в Скандинавских странах право вето перестало использоваться как средство давления со стороны исполнительной власти на парламенты.
Можно отметить и влияние других факторов на реальность законодательной власти представительных органов. Среди них: наличие или отсутствие условий для оказания воздействия на содержание законопроектов со стороны депутатов, использование ими права законодательной инициативы, возможность противостоять давлению правительства в ходе принятия законопроектов. Такие возможности у депутатов скандинавских парламентов имеются. (Эти вопросы будут рассмотрены ниже при анализе законодательной процедуры.) Следует отметить, что эта процедура не слишком сильно ущемляет права депутатов.
Правительства не связывают принятие законов, внесенных ими в парламент, с вопросом о доверии. Поэтому над депутатами не висит дамоклов меч роспуска парламента - они могут более свободно, чем в других странах, решать судьбу таких законопроектов.
Таким образом, в целом можно сказать, что скандинавские парламенты не только юридически, но и фактически обладают большими законодательными правами. В последнее время, однако, появилась тенденция к решению ряда социально-экономических проблем в обход парламентов, что нашло выражение в институциализированной системе трехстороннего сотрудничества.
Многие ученые считают ее проявлением современного корпоративизма. Суть ее заключается в том, что нередко указанные вопросы решаются на трехсторонней основе - на основе договоренности между объединениями предпринимателей, центральными объединениями профсоюзов и правительствами.
Более активно используют эту практику буржуазные правительства.
Современные корпоративисты стремятся выработать средства для укрепления существующей системы. Они считают, что такое сотрудничество должно способствовать примирению возникающих разногласий, достижению классового мира37, Так, С.П.
Перегудов отмечает: Кардинальной важности вопрос, возникающий в связи с такого рода развитием, - это о совместимости парламентской демократии и современного корпоративизма, о том, насколько соответствуют утвердившиеся в системе корпоративного воздействия правила игры нормам и принципам демократии, какое влияние они оказывают на массовые организации трудящихся38.
Заключенные на основе такого сотрудничества соглашения ограничивают возможности парламента при их обсуждении и заставляют парламенты утверждать их чисто формально. Эта система препятствует и борьбе трудящихся за свои права, поскольку, не считаясь с их интересами, профсоюзная бюрократия заключает соглашения на высшем уровне, что признают и скандинавские политологи39.
Правящие круги Скандинавских стран, идущих по реформистскому пути, стремятся достичь максимально возможной в условиях рыночной экономики гармонии между трудом и капиталом. Инструментальным средством, с помощью которого обеспечивается компромисс, как раз и является система трехстороннего сотрудничества.
Там, где имеет место примерное равновесие сил правого и левого блоков, что характерно для Скандинавского региона, компромисс переходит в сферу практической жизни. И, наоборот, если партии и лидеры должны договариваться между собой, то это означает, что в данный конкретно-исторический момент наступило равновесие сил40. :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: :: ::





    Экономика: Страны - Деньги - Валюты

• Европа
  
• Европейский союз
  
• Бывший СССР
  
• Северная и Южная Америки
  
• Азия
  
  
• Океания
  
• Остальной мир
  
  
• Валюта
  
• Валюты в России