Подвойский - Социальное Администрирование

Особенность предлагаемой читателю книги в том, что она посвящена социальным работникам, доступу к профессиональной карьере, ее притягательным сторонам и трудностям профессиональной деятельности.

Социальная помощь оживает и действует благодаря работе специалистов. Граждане, организации и государство нуждаются в их помощи. Но собственно выбор профессии, содержание и напряженность повседневного труда, требования к профессионалам слабо изучены и осознаны и самими социальными работниками, и обществом в целом.

Предлагаемое читателю пособие стремится восполнить этот пробел. Оно представляет собой изучение профессии и ее предметную характеристику. Пособие рассчитано прежде всего на студентов и начинающих специалистов, но может оказаться полезным и для тех, кто интересуется этой профессией и, возможно, думает о выборе ее в качестве своей собственной. Материалы книги, хочется надеяться, могут заинтересовать и опытных специалистов.

Пособие написано на основе лекций по спец. курсу “Основы социального администрирования”, который читался в Московском государственном социальном университете. При разработке и изложении проблем курса автор широко использовал практический опыт, материалы многочисленных целенаправленных бесед с начинающими и опытными специалистами, данные о работе социальных центров и организаций.

Работа, предлагаемая читателю, ставит перед собой три основных цели: дать реальное представление о проблемах профессии, об осуществляемой деятельности, рассказать о возможностях карьеры социального работника. Подготовить студента к более успешному освоению дисциплин, преподаваемых в Институте социальной работы МГСУ; способствовать выработке личностных качеств, необходимых для осуществления профессиональной деятельности. Пособие может быть использовано студентами, слушателями курсов повышения квалификации социальных работников, практическими специалистами.

ВВЕДЕНИЕ

По мере формирования Российского государства возрастает роль и значение профессиональной службы как инструмента, призванного обеспечить реализацию государственных функций в сфере социальной помощи и поддержки населения. Эффективность данной деятельности впрямую зависит от персонала системы социальной помощи.

В предлагаемом читателю пособии отражены результаты исследования теоретических и практических вопросов социального администрирования в современных условиях.

Актуальность настоящего пособия обусловлена следующим:

*проведением современных научно-теоретических исследований института служебной деятельности в социальной работе;

*улучшением практики подготовки будущего специалиста к служебной деятельности;

*определением новых направлений в реформировании самой служебной деятельности в сфере социальной работы.

Цель этого пособия - удовлетворение объективно возникшей потребности в рассмотрении концепции и структуры социального администрирования как служебной деятельности в сфере социальной работы.

Предметом социального администрирования является служебная деятельность в сфере социальной работы; ее теоретико-практические и исторические основы, а также система взаимосвязей, взаимодействий, механизмов, способов, технологий, методов регуляции поведения граждан и социальных групп, направленных на реализацию личностных интересов, сохранение социальной стабильности и развитие социальной гармонии в обществе.

Задачами социального администрирования являются:

1.Изучение основных элементов служебной деятельности - понятия и сущности современной государственной службы, их видов, задач, функций.

2.Изучение основных подходов в области менеджмента, организации.

3.Изучение системы управления социальной сферой, ее иерархическое построение, функции, задачи, особенности развития.

4.Анализ становления, сущности, структуры служебной деятельности специалиста.

5.Изучение взаимосвязей и взаимодействий в системе социальных и личностных отношений внутри социальной среды жизнедеятельности специалиста.

6.Изучение взаимосвязей, взаимодействий, организационной культуры конкретной организации, выполняющей функции по оказанию социальной помощи.

7.Рассмотрение методов, деятельности, современных социальных техник и технологий по оказанию социальной помощи.

8.Выработка рекомендаций по совершенствованию служебной деятельности специалиста.

Автором пособия выдвигается принципиально новая идея о выделении особого массива идей, концепций, подходов, обосновывающих и определяющих служебную деятельность специалиста в отдельное научное направление, которое имеет свой предмет, свое содержание и свои методы.

В последние годы предпринимаются попытки активизировать рассмотрение вопроса о состоянии подготовки будущих специалистов в социальной сфере. Следует согласиться с мнениями и предложениями специалистов о необходимости более интенсивного исследования проблем развития и модернизации служебной деятельности специалиста. Однако переосмысливая служебную деятельность необходимо выработать и новую теоретическую базу, учитывающую произошедшие изменения в развитии теоретической мысли, административного права, новые тенденции в законодательстве и т.п. Термин “социальное администрирование” может употребляться в нескольких основных аспектах: им может быть обозначена практическая деятельность чиновника; подотрасль российского законодательства, связанная с управленческо-распорядительными функциями должностного лица в социальной сфере; учебная дисциплина, ориентированная на подготовку управленцев.

Если проанализировать современную отечественную и зарубежную литературу, то обнаружится, что проблема научного направления “социального администрирования” и его предмета отчетливо не ставилась и практически не обсуждалась до самого последнего времени. Вместе с тем легко предположить, что при обсуждении этих вопросов мнения будут различными. Кто-то вообще выступит против термина “социальное администрирование” и предложит ограничиться понятиями, связанными с управлением. Другие, признавая важность проблемы, станут утверждать, что социальное администрирование есть одно из возможных направлений в социальных технологиях. Будут и мнения, согласно которым социальное администрирование возможно признать самостоятельным научным направлением.

Однако при всей комплексности и многогранности характера служебной деятельности бесспорным остается положение, согласно которому изучение социального администрирования будет эффективным только в случае консолидации в этом едином процессе знаний, методов, приемов, технологий философских, экономических, исторических, педагогических и юридических наук.

В современной России социальная защита и поддержка людей в большей степени зависит от уровня подготовки специалистов по социальной работе.

В центре внимания социальной работы становится конкретный человек, обладающий индивидуальными особенностями, живущий в реальных условиях, включенный в конкретные социальные отношения.

Социальная работа предстает в следующих аспектах:

*как практическая профессиональная деятельность конкретного специалиста и деятельность системы социальной помощи и поддержки;

*как государственного института;

*как комплекс учебных дисциплин, связанных с подготовкой специалистов в единой сфере труда;

*как научно-теоретическое направление по изучению деятельности людей, общества и государства в системе социальной помощи и поддержки.

Выделенные направления, описывающие социальную работу как общественный феномен, самостоятельную область социального знания, предполагают и более углубленное изучение деятельности человека, специалиста в данной области.

В целом существует необходимость в интегральном подходе и служебной деятельности специалиста социальной работы. Учитывая многофункциональность и разнообразие ролей, выполняемых специалистом, трудности и проблемы, постоянно повышающиеся в служебной карьере, возникает необходимость в теоретическом осмыслении этого явления для практики подготовки в вузе.

В качестве инструмента предлагается использовать концепцию социального администрирования, понимаемую как интегративное описание служебной деятельности специалиста, в конкретной социальной среде, в современных социально-экономических условиях, деятельности, направленной на реализацию задач по оказанию социальной помощи и поддержки населению.

Социальное администрирование - составная часть деятельности органов социальной защиты и поддержки населения, осуществляемая на основании и во исполнение законов РФ, декларируемой социальной политики.

Эта книга - первое учебное пособие по социальному администрированию, или, другими словами, анализ индивидуальной профессиональной деятельности специалиста по социальной работе. В центре внимания автора - организационно-распорядительные функции специалиста.

Автор пособия сторонник нового подхода, направленного на интеграцию современных зарубежных концепций менеджмента с опытом работы российской системы социального обслуживания. В книге социальное администрирование рассматривается как интегративное научно-практическое направление в управлении социальным учреждением. В комплексе рассмотрены теоретические вопросы служебной деятельности специалиста, ее современное состояние, проблемы организации, управления и развития.

Учебное пособие предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей учебных заведений, практических работников.

Глава I. Теоретические основы работы

Социальное администрирование как научная проблема

Социальная работа - новая для нашего общественного сознания деятельность и профессия, относительно недавно, практически в последнее десятилетие, введенная в официальные документы и правовые нормы. Фактически, идет период ее создания и становления, проникновения в жизнь.

Основная сложность теоретического осмысления социальной работы заключается в огромном разнообразии конкретных задач, стоящих перед специалистами, в поливариантности выполняемых ими функций, в своеобразии социально-экономических и этно-культурных условий.

Назначение социальной работы - помощь в восстановлении и создании взаимовыгодного взаимодействия между личностью и обществом для улучшения качества жизни человека.

Социальная работа представлена широким спектром специализаций:

*социальный педагог-психолог широкого профиля;

*этнолог;

*социальный юрист;

*эколог;

*валиолог;

*социальный аниматор;

*геронтолог;

*социальные работники узкой специализации (по работе с беженцами, инвалидами и др.);

*социальные работники различных социальных центров, учреждений, предприятий и др.

Характер профессии социального работника позволяет добиваться успеха на данном поприще совершенно разным людям, с несхожими индивидуально-психологическими особенностями. Разнообразие в возможностях достижения профессионального успеха, массовость профессии не предполагают жестких требований к личности будущего специалиста. Выход из этой ситуации состоит в выработке параметров, характеризующих четкую профнепригодность кандидатов с одной стороны и создание системы личностной адаптации человека к профессии - с другой (следует указать и на необходимость введения в профессию социального работника “человеческого измерения”, детерминированного современным состоянием культуры, традиций, доминирующего типа личности, проявлением в современных условиях “вечных ценностей” и т.п.).

В этой связи становится актуальным обращение к сущности работы специалиста, к служебной деятельности.

В современных исследованиях понятие “служебная деятельность” относится к типу “неизвестного знакомого”. Четкого представления о том, чем специалист занимается на службе, нет. Отдельные попытки описания видов работ, проблемных ситуаций конфликтов предстают как продуктивные, но по сути не меняющие того положения, что теоретическое осмысление социальной работы не имеет серьезных практических оснований, а скорее напоминает конгломерат разнообразных управленческих, педагогических и других идей, имеющих определенную значимость для подготовки.

Соответственно слабость теоретического осмысления проблемы наиболее ярко демонстрируется в процессе подготовки специалиста по социальной работе.

Выходом из этой ситуации является создание интегрированных научно-практических направлений, включающих все то, что прошло проверку временем и практикой, и новое - то, что является ответом на запросы практики.

Как отмечают специалисты в области управления, ученые и практики, западные модели управленческих отношений плохо приживаются в России, они не могут полностью заменить тех разработок, которые созданы отечественной наукой. Стало очевидно, что многие управленческие рекомендации западных специалистов не согласуются с российским менталитетом, а поэтому должны быть серьезно переработаны и адаптированы.

В развитии социальной помощи и поддержки населения можно уже сейчас увидеть большое число ошибок, совершенных руководителями и специалистами. Эти проблемы имеют разные причины: экономические, социальные, этнические и т.п., список можно продолжать долго. Но имеет место и система причин, напрямую вытекающих из неумения и незнания собственной служебной деятельности. Представляется, что именно в поведенческой природе управления социальной работы скрыты те резервы, которые можно и нужно активно использовать для развития всей системы в целом.

В социальном администрировании присутствуют те направления, которые были освещены в курсах менеджмента и технологии социальной работы, проявлены в стандарте специалиста по социальной работе. Но в то же время более четко и полно выделено “человеческое измерение” самой служебной деятельности специалиста. Из имеющихся курсов исчез поведенческий подход к пониманию менеджмента и социальных технологий. А именно в данном варианте психолого-педагогические знания позволяют оживить социологические схемы и теории.

Социальное администрирование позволяет соединить в единый комплекс управленческие, социологические, а также и правовые знания. Поставив в центр исследования личность и деятельность специалиста, мы можем проследить установление взаимосвязей между специалистом и социальной средой, специалистом и организацией, где он работает, специалистом и клиентом (вместе со средой существования клиента).

При этом оживают и правовые рамки деятельности специалиста, установленные служебным, административным правом, должностными инструкциями, традициями и т.п.

Социальное администрирование призвано объяснить, определить и показать область существования и служебной деятельности социального работника.

Ядром социального администрирования как интегрального научного направления должен стать поведенческий подход. Он базируется на специфике служебной деятельности специалиста, на том, как моделируется его повседневная работа. Эту служебную деятельность важно не только смоделировать в учебных программах, но и показать, как облегчить ее. Важно показать и те негативные моменты, которые появляются у людей, работающих в системе социальной помощи, а также наметить пути и методы их профилактики и коррекции.

Социальное администрирование предстает в следующих плоскостях:

*как установленная законодательными актами деятельность должностных лиц в сфере социальной работы;

*как исполнительно-распорядительная деятельность социального работника по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям, разрешению конфликтных ситуаций;

*как система специальных государственных органов по социальной помощи и поддержке населению;

*как отрасль общественной жизнедеятельности, регулирующая социальные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности органов и специалистов в сфере социальной работы.

Социальное администрирование изучает:

*правила организации органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность;

*обязанности и права этих органов и их служащих;

*социальные отношения, характеризующиеся тем, что одной стороной в них всегда является должностное лицо, а другой - другие должностные лица, граждане, организации и т.п.;

*деятельность социального работника в конкретных ситуациях, оказание социальной помощи и поддержки различным категориям населения и отдельным гражданам.

Объектом социального администрирования является специалист по социальной работе.

Предметом выступает служебная деятельность специалиста, включающая взаимосвязи, взаимодействие, механизмы, способы, технологии, методы регуляции поведения граждан и социальных групп, способствующие реализации личностных интересов, сохранению социальной стабильности и развитию социальной гармонии в российском обществе на современном этапе его развития.

Социальная работа оживает и существует благодаря работе специалиста. Граждане, организации, государство нуждаются в их квалифицированной деятельности. Но собственно выбор профессии социального работника, содержание повседневного труда, требования к профессионалам изучены недостаточно и слабо представлены и в общественном сознании и в индивидуальном понимании самого специалиста.

В аспекте научно-методической и учебно-воспитательной работы со студентами следует выделить следующие цели:

*дать реальное представление о повседневной служебной деятельности социального работника;

*осветить возможности карьеры социального работника в различных сферах социальной деятельности;

*раскрыть проблемы профессии;

*способствовать выработке личностных качеств у студентов, необходимых для осуществления профессиональной деятельности.

Социальное администрирование как комплексное научное направление включает в себя следующие составляющие:

1.Описание профессиональной деятельности социального работника.

2.Изучение истории служебной деятельности специалиста в России.

3.Анализ ситуации и контекста служебной деятельности.

4.Создание и использование техник и технологий служебной деятельности.

Методологические основы работы

Изучение личности и деятельности специалиста привлекала и привлекает постоянное внимание как ученых, так и практиков образования, философов, социологов, психологов и других специалистов. На наш взгляд, интерес к этой проблеме связан в первую очередь с тем, что именно от специалиста зависит вся организация деятельности и, в конечном итоге, возможности разумной самореализации личности.

Необходимо также отметить, что на сегодняшний день к учреждениям социальной сферы, и образовательным организациям относятся десятки тысяч самых разнообразных учреждений (школы, профтехучилища, техникумы, вузы, детские дома и т.д.). И конечно, было бы весьма желательно, чтобы человек, возглавляющий эту организацию, был бы компетентным, мудрым, т.е. включал весь набор положительных характеристик, описывающих специалиста. К сожалению, практика дает нам примеры и замечательных специалистов, и очень плохих. Большинство специалистов - это обычные люди, имеющие свои личностные и профессиональные ограничения, совершающие ошибки, страдающие от них. Многие из них пытаются найти выход из этой ситуации, стремятся к улучшению своих возможностей и подготовки.

Даже сейчас, с учетом векового опыта систем социальной помощи, мы не сможем найти ответа на вопрос: “Что такое хороший специалист?” Мы можем только констатировать, что эти проблемы есть. Попытка решения этого вопроса предполагает обращение к некоторым аспектам психолого-педагогической мысли. Ибо вне этого осмысления мы не можем понять те проблемы практики, которые проходят перед нами.

Интересен также в этой связи и вопрос о том, как мы можем понять деятельность специалиста и его личностные особенности?

Если в качестве предмета анализа взять деятельность современного специалистам и результаты, получаемые его учреждением за тот или иной временной промежуток, то это дает нам представление о современном состоянии управленческих теорий. Может быть, о качествах личности специалистам, о традициях и организационной культуре учреждения. Сравнение с другими объектами по принципу места, региона, страны, возможно, прибавит некоторые новые знания, но не поможет понять проблему подготовки управленца, его функционирования в целом.

Для понимания сущности личности и деятельности специалиста необходимо более глубокое проникновение в предмет. Необходимо осмыслить сущностные бытийные явления управления обществом и организацией и личности человека в этой ситуации. Если работать в рамках управленческих категорий, то это будет иметь ту или иную форму управленческого редукционизма, или получим “сверхновую” психолого-управленческую теорию.

Психолого-педагогическое осмысление конкретного управленческого явления позволяет отчленить некоторые базовые явления и ввести дисциплину научного анализа, не сводящегося к обычным банальностям теории управления (управленческая система, структурно-функциональный подход и т.п.).

Научное содержание теории определяется в значительной степени исследовательскими традициями и перспективами, ориентациями и стратегиями (программами), сложившимися в современной науке. Наиболее глубокий анализ проблем представлен в работах социальных антропологов Ю.М. Резника и др.

Под исследовательской традицией в социальной науке принято понимать сформированную в течение достаточно продолжительного периода систему теоретических положений и концепций, объединенных общими представлениями об исследовательской сфере и основанных на единой (или сходной) методологии познания. Основой или фундаментом такой традиции является научная парадигма. Это - “специфический способ определения рассматриваемой темы, определение области исследования, а также важнейших проблем по теме”. По Т. Куну, парадигма означает признанное всеми научное достижение, которое в течение определенного времени дает научному сообществу модель постановки и решения исследовательских проблем.

Социальная антропология, как и социология, относится к числу мультипарадигматических дисциплин, для которых характерно наличие не одной, а нескольких парадигм. Так, например, Дж. Ритцер выделяет три основных парадигмы западной социальной науки : “фактуалистскую” (функционализм, теорию конфликта), “дефиционистскую” (символический интеракцинизм, феноменологию, этнометодологию) и парадигму социального бихевиоризма (теорию обмена и собственно социальный бихевиоризм). Для более полного представления о структуре западной науки необходимо дополнить этот перечень еще тремя парадигмами - “психологической”, содержание которой определяется ведущими психологическими ориентациями в социальной науке (психоаналитическая теория, социология познания и др.), “детерминистской”, к которой причисляют разновидности теорий социального детерминизма (марксизм, теории индустриального и постиндустриального общества, экологического и географического детерминизма) и “культуралистская” (культурно-историческая школа, классический структурализм и его современные разновидности, герменевтика и др.).

Указанные выше парадигмы социальной науки, в т.ч. социальной антропологии, взаимно дополняют друг друга и могут быть лишь условно названы самостоятельными направлениями, определяющими структуру этой науки. Некоторые из них сложились в рамках единой философской или общенаучной методологии и имеют общие теоретические основания, не исключающие, однако, концептуальных различий между ними. Так, “дефиционистская” и “культуралистская” парадигмы сформировались под влиянием неокантианства - философского течения, возникшего в XIX веке в связи с переосмыслением наследия И. Канта как альтернативная позитивизму методология социальных наук. Представители этого течения (Риккерт, Виндельбанд, Кассирер и др.) явились идейными предшественниками Шюца, Мангейма и других современных теоретиков социальной феноменологии и социологии знания.

Учитывая идейно-теоретическое родство некоторых парадигм, их можно объединить в более широкие классы исследовательских традиций: институциональные науки - К. Маркс, Э. Дюркгейм и др. (“фактуалистская” и “детерминистская”), рационалистические традиции, берущие свое начало в работах последователей И. Канта, а также М. Вебера и мыслителей субъективистской ориентации (“дефиционистская” и “психологистская”), смешанные или комбинированные традиции (“поведенческая” и “культуралистическая”).

Исследовательская традиция, по мнению Томаса Бранте, включает в себя следующие системы категорий:

1.Сама парадигма, то есть тот образец, который служит основой исследовательской традиции.

2.Специфическое представление об исследовательской сфере, то есть доминирующей в данном случае интерпретации действительности, построенной по упомянутому образцу.

3.Методология, то есть методы, которыми добываются знания об отдельных элементах этой сферы.

4.Теории, то есть объяснительные системы и модели, которые сочетаемы с 1, 2 и 3.

К этому следует добавить социальный компонент:

структура исследовательского сообщества и прочие социальные факторы, которые влияют на содержание общественной теории .

В отличие от исследовательских традиций, имеющих структурированный и устойчивый характер, исследовательская перспектива в социальной антропологии представляет собой теоретическую ориентацию или установку в познании социокультурных феноменов. Образование исследовательских перспектив связано с именами тех современных теоретиков, которые имеют значительные научные достижения, которые еще не получили признания в научном сообществе или не стали общепринятыми. В силу своей новизны и оригинальности их концепции требуют дополнительного осмысления и последующего освоения и развития в процессе формирования научной школы. К числу исследовательских перспектив современной социальной антропологии можно отнести теорию коммуникативного действия Ю. Хабермаса, концепцию социального пространства П. Бурдье, теорию структурации Э. Гидденса и некоторые концепции постмодернизма и постпозитивизма.

Современная социальная теория, включая социологию и социальную антропологию, рассматривается нами как определенный набор исследовательских традиций и перспектив, образуемых на стыке различных теоретических парадигм и комбинирующих разные методологические подходы и ориентации.

Одним из перспективных направлений исследования в социологии и социальной антропологии является так называемая теория жизненного мира или повседневной жизни людей, которая разрабатывается на основе изучения антропологических универсалий (то есть совокупности допущений о природе и свойствах человека как вида), позволяющих объяснить генезис, становление и изменение различных форм социального взаимодействия людей в жизненном мире, которые имеют общие и специфические культурные черты в разных общностях (сообществах). В качестве предпосылок формирования данной теории выступает, с одной стороны, выявление антропологических универсалий, выражающих общевидовые свойства человека и его разнообразных общностей, в рамках которых он реализует свои фундаментальные потребности и жизненные интересы. С другой стороны, необходимым условием ее разработки является определение и объяснение культурных форм или “идеальных типов” жизнедеятельности людей, связанных со спецификой конкретных общностей и представленных в различных теоретических моделях и концепциях современной антропологии.

Основные направления развития социально-антропологической теории жизненного мира таковы:

1) разработка концептуального аппарата социальной антропологии как одной из перспективных областей комплексного изучения жизненного мира человека с учетом последних достижений современной социальной науки, в том числе конкретизация или новая интерпретация категорий “жизненный мир”, “социальность”, “повседневность”, “общность”, “социальное взаимодействие”, “социальное действие”, “социокультурные сети”, “коммуникация” и др. применительно к целям и задачам исследования;

2) построение морфологической модели социальной антропологии как научной теории, изучающей жизненный мир человека в его социальном измерении, включая выявление существенных связей ее предметной области, объектов исследования, разработку концептуальных (аналитических и объяснительных) схем;

3) формирование методологических оснований социально-антропологического исследования жизненного мира человека, в том числе обоснование и применение проблемно-ситуационного, динамического и организационного подходов в ходе познания социокультурных феноменов;

4) изучение сущности, структуры и динамики социальности как биологически обусловленного и культурно представленного способа совместной жизни людей, существующих в едином жизненном пространстве;

5) разработка различных (функциональных, коммуникативных, событийных, стратегических, игровых и пр.) моделей поведения человека в современном социуме, сформированных с учетом национально-культурных особенностей регионов и условий жизнедеятельности тех или иных общностей;

6) разработка прикладных аспектов социально-антропологического исследования жизненного мира человека, в том числе создание алгоритмов технологий организации социального взаимодействия, диагностики и построения жизненных стратегий личности, подготовки проектов и программ.

В качестве оснований типологизации социальных (прежде всего социологических и социально-антропологических) концепций мы будем рассматривать сложившиеся в современной науке противоположные теоретико-методологические ориентации, которые можно представить в виде двух дихотомических рядов. Как известно, дихотомией в логике называют деление объема какого-либо общего понятия на две взаимоисключающие части, выраженные в частных понятиях. Первый ряд дихотомий - дихотомии онтологического (т.е. связанного с исходными определениями социальной реальности) характера. Это - дихотомии типа “действие - структура”, “взаимодействие - система”, “порядок - конфликт”, “субъект - объект” и другие. Второй ряд дихотомий - дихотомии гносеологического (т.е. обусловленного тем или иным подходом к познанию социальной реальности) порядка, а именно : “субъективизм - объективизм”, “реализм - номинализм”, “методологический индивидуализм - холизм”, “рационализм - институционализм” и некоторые другие. Рассмотрим их по порядку, обращая внимание на характерные для каждого из них типы социальных теорий.

Дихотомия “объект - субъект” в антропологии и социологии унаследовала от философии в связи с экспансионистскими претензиями последней на статус всеобщей методологии научного познания. По существу она характеризует противоположные попытки рассматривать социокультурную реальность сквозь призму либо объекта, либо субъекта. В первом случае она признается реальным объектом, существующим по своим собственным законам, подобно природным явлениям, а во втором случае она рассматривается как сфера и способ существования субъекта (индивидуального и коллективного). Антитеза “социальная реальность есть множество объектов, независящих от индивидов и детерминирующих их поведение” и “социальная реальность есть форма существования субъектов, порожденная и обусловленная ими” служит разделительной линией между двумя типами социальных теорий - структурно-функциональными и интерпретирующими (“понимающими”). “Если интерпретирующие социологии, - указывает Э. Гидденс, - основываются на империализме субъекта, то функционализм и структурализм предполагают империализм социального объекта” (1, с. 36).

В последние десятилетия в социальной науке предпринимаются попытки снять противоречие между субъектом и объектом в понимании природы социальной реальности, социальной жизни. Например, Гидденс предлагает отказаться от противопоставления “объект - субъект” и заменить его тезисом о “дуальности” или двуединстве объекта и субъекта в рамках социальной практики, существующей в конкретном пространстве и времени. К этой позиции склоняется большинство современных социальных теоретиков. На гносеологическом уровне указанной дихотомии соответствует другая дихотомия - “объективизм - субъективизм”.

Данная дихотомия в социальных теориях основывается на признании в качетсве определяющей (доминирующей) составляющей объективной или субъективной сторон социокультурной реальности. Она рассматривается исследователями на двух уровнях: онтологическом и методологическом (теоретико-познавательном). Онтологический уровень описан нами в общих чертах выше. Он задает две оси ориентации в социологии: онтологический субъективизм и онтологический объективизм. “Онтологический субъективизм, - пишет Т. Бранте, - отстаивает идею, что существует только то, что мы воспринимаем или ощущаем, то есть идеализм, в то время как онтологический объективизм, или реализм, утверждает, что вещи существуют независимо от сознания”.

С другой стороны, социальные теории дифференцируются на гносеологическом уровне. “Метологический субъективизм, - пишет далее Бранте, - это точка зрения, что мы, для того чтобы получить знания о мире, независимо от того, как мы его определяем, должны отталкиваться от внутреннего состояния индивида, чтобы посредством этого понять его поведение. Методологический объективизм, напротив, утверждает, что мы должны начинать с внешних условий осуществления действия” (1, с. 424).

Исследователи субъективистской ориентации игнорируют объективность социокультурной жизни людей. Они отрицают или отвергают существование как независимых от индивидов социальных структур и институтов, так и объективных культурных форм (ментальных структур, общепризнанных правил, норм, образцов поведения), оказывающих на человеческое поведение принудительное воздействие. С их точки зрения, невозможны никакие объективные законы социальной жизни, поскольку люди, осознавая эти законы, могут изменить свое поведение и тем самым выйти за пределы их действия. В той или иной мере данную позицию разделяют представители символического интеракционизма (Г. Блумер, М. Кун, К. Берк, И. Гофман и др.), феноменологической социологии (А. Шюц, Г. Гарфинкель, Т. Лукман, П. Бергер, А. Сикурель и др.), экзистенциальной и герменевтической социологии (Э. Тирикьян, К. Герц и др.)

Исследователи объективистской ориентации, напротив, делают основной упор на объективной природе социальной реальности и однозначной детерминации субъективных явлений факторами объективного порядка. Развитие общества и культуры обусловлено, по их мнению, действием объективных законов и причин. Этой точки зрения придерживаются не только марксисты, полагающие, что общественное развитие детерминируется экономическими причинами (способом производства материальных благ, производственными отношениями). Ее разделяют также сторонники социального бихевиоризма, которые утверждают, что человеческое поведение подчинено определенным законам, и представители структурного функционализма, которые считают также, что целенаправленные действия людей, образующие различные социальные и культурные системы, имеют под собой объективные основания (например, функции).

Современные теоретики социальной науки все чаще приходят к выводу, что социальная реальность имеет объективно-субъективную природу. Другими словами, ее необходимо рассматривать в единстве объективных и субъективных моментов (аспектов). Так, например, Ю. Хабермас утверждает: “Строение и динамика общества не сводимы ни к его социально-структурному и экономическому субстрату (как в марксизме), ни к смыслам, идеям, культурным формам ( как в идеализме, “культурализме” или герменевтике). Общество является, напротив, результатом взаимодействия и того, и другого, взаимодействия, в котором каждое измерение обуславливается и ограничивает другое”.

Эти сопряженные по смыслу дихотомии являются производными от исходной онтологической дихотомии “объект - субъект”. Они позволяют поставить следующий вопрос: должен ли исследователь при изучении социальной и культурной жизни людей отталкиваться от действующего объекта или он обязан подходить к познанию социальных явлений, рассматривая их как надорганические и надиндивидуальные структуры.

Исследователи, берущие за основу объяснения социокультурных явлений действие или взаимодействие людей, описывают социальную жизнь в терминах сознания или представлений субъектов. При этом они опираются чаще всего на положения теории и социального действия М. Вебера. Так, социальное действие в его понимании - это прежде всего действие, имеющее для действующего индивида субъективный смысл.

Те же исследователи, которые исходят при объяснении социальных явлений из понятий “социальная структура” (или “социальная система”), сосредоточивают свое внимание на объективном характере структурных изменений и связей, детерминирующих индивидуальное поведение. Они апеллируют к теории социальных факторов Э. Дюркгейма, который называет фактами лишь те социальные явления. которые распространены на всем протяжении общества и имеют “собственное существование, независимое от его индивидуальных проявлений”.

В современной западной социологии и антропологии все большее распространение получает “интегральный” или “синтетический” подход. Его сторонники ищут точки сближения между двумя социальными теориями: теорией социальных структур или систем и теорией социального действия или взаимодействия. Если в теории социальных структур (систем) социальное действие оказывается производным от социальной системы и регулируется последней при помощи ценностей, норм и ролей, то в теории социального действия система рассматривается как продукт деятельности людей или результат их интерсубъективного взаимодействия (например, как в феноменологии). При этом далеко не все попытки добиться примирения между этими двумя типами теорий можно считать удачными.

Как известно, одна из первых попыток теоретического синтеза социального действия и социальной системы (структуры) принадлежит Т. Парсонсу. Он “встраивает” понятие “социальная система” и “социальная структура” в общую теорию социального действия. Вот несколько характерных для него высказываний, приведенных из книги его феноменологических критиков: “Социальная система в ее устойчивом состоянии представляет собой процесс взаимодополнительной деятельности, где каждый удовлетворяет экспектации другого (других) таким образом, что реакция другого на действия “я” становится позитивной санкцией, служащей подкреплением его намерений и, следовательно, отвечающей его экспектациям”; “Поскольку социальная система создается взаимодействием человеческих индивидов, каждый из этих индивидов одновременно и деятель (имеющий цели, идеи, установки и т.д.), объект ориентации для других деятелей и для самого себя. Система взаимодействия, следовательно, представляет собой аналитический аспект, вычленяемый из целостной деятельности участвующих в ней индивидов...”. Для Парсонса, как это вытекает из приведенных высказываний, социальная система есть ни что иное как система действия. Она является продуктом ролевого, нормативно - опосредованного взаимодействия индивидов.

Согласно мнению одного из современных представителей феноменологической социологии знания Питера Бергера, “социальную структуру нельзя охарактеризовать как некую самостоятельную вещь, отдельно от человеческой деятельности, произведшей ее”. Социальная структура, с его точки зрения, изначально создается (образуется) действиями людей, которые затем могут воспринимать ее как “чуждую фактичность” или “принудительную инструментальность”.

В своей теории структурации Э. Гидденс подчеркивает дуальность структуры, ее сопряженность с действиями индивидов. “Структуры следует концептуализировать, - пишет он, - не просто как налагающие ограничения на человеческую деятельность, но как обеспечивающие ее возможность... Исследовать структурацию практики - значит объяснить, как структуры формируются благодаря действию и, обратно, как действие оформляется структурно” (5, с. 226). Для Гидденса структура и действие выражают лишь различные аспекты социальной практики.

Стремление объединить понятия “действие” и “структура” (или “система”) для объяснения социальной реальности мы можем обнаружить также и в теории коммуникативного действия Ю. Хабермаса. Не случайно он выделяет и обосновывает дихотомическое противопоставление “система - жизненный мир”. Они соответствуют двум типам действия - инструментальному и коммуникативному и соответственно двум видам рациональности.

Таким образом, в современной социальной теории усиливается тенденция к преодолению дихотомии “действие-структура”. Это же можно наблюдать и на гносеологическом уровне рассмотрения данной дихотомии.

Дихотомия “действие - структура” в процессе ее теоретического осмысления трансформируется в “реализм-номинализм” или ее разновидность - “методологический индивидуализм - холизм”.

Классическим представителем номинализма в социальной теории считают М. Вебера, обосновавшего свое понимание в теории социального действия и его типов. В целом номиналистическая ориентация в социальной науке характеризует такой подход к познанию социальной реальности, при котором единственным источником ее возникновения и существования признается сам индивид и его социальное действие. Номиналисты отрицают онтологический статус понятия “общество”, “социальная структура”, “социальная группа” и т.д., которые выражают целостность общественной жизни, ее несводимость к единичным актам действия или поведения людей. Для Вебера и его сторонников любое социальное образование есть результат специфических действий отдельных людей. Такие явления, как общество, государство, группа, институт и другие не обладают, с их точки зрения, объективной фактичностью. Их целиком и полностью можно свести к осмысленным действиям индивидов. Они существуют лишь постольку, поскольку они признаются индивидами и являются значимыми для них.

Взгляд на общество, культуру, социальные институты, при котором последние рассматриваются как явления, производные от единичных действий индивидов, получил в научной литературе название методологического номинализма. Его сторонники предлагают строить социальную теорию исходя из фактов эмпирического опыта людей. Например, К. Поппер полагал, что “все социальные явления, и особенно функционирование социальных институтов, должны быть поняты как результат решений и т.д. человеческих индивидов... Нам никогда не следует удовлетворяться объяснениями в категориях так называемых “коллективов”. Социальные институты представляют собой лишь абстрактные модели, предназначенные для истолкования фактов индивидуального опыта. Социальные события, как утверждает другой сторонник этого подхода, один из последователей и учеников Поппера философ Дж. Уоткинс, необходимо объяснить, выводя их из принципов, управляющих поведением “участвующих” индивидов, и описаний их ситуаций (там же).

Социально-антропологические и социологические концепции, основанные на методологическом индивидуализме, традиционно критикуют за их психологический редукционизм и онтологический атомизм, а также эмпиризм. Эта критика ведется, как правило, с позиции социального реализма.

Реализм в социальной науке представлен теми концепциями и течениями, которые исходя из понимания общества, культуры и социальных институтов как реально существующих и самостоятельных сущностей или субстанций. В представлениях О. Конта и Э. Дюркгейма, наиболее последовательно выражающих реалистическую ориентацию, общество есть “высшая деятельность” или “высшее существо”, которое употребляется ими божеству.

Социальный реализм является частью теории Э. Дюркгейма, которая получила название “социологизма”. Помимо характерного для реализма признания общества как реальности особого рода, социальная теория Дюркгейма утверждает принцип автономности социальной реальности, ее изначального превосходства над индивидами и их действиями. Общество как целое существует независимо от индивидов, их устремлений, желаний и прочее. Вместе с тем оно оказывает на поведение индивидов внешнее принуждение, побуждая их к определенному образу действий. Другой характерной особенностью социологизма Дюркгейма является признание им объективного статуса коллективного сознания и коллективных представлений и их несводимости к индивидуальным представлениям. “Группа, - писал он, - думает, чувствует, действует совершенно иначе, чем это сделали бы ее члены, если бы они были разъединены”. К коллективным представлениям он относил эмоционально окрашенные общие идеи, верования и т.д. Дюркгейму приписывают также разработку так называемого ”ассоцианистского реализма”. Согласно последнему, социальная жизнь возникает как новое качество из процесса взаимодействия и ассоциации индивидов.

Современные сторонники реализма в социальной науке стремятся снять обвинения в натурализме (органицизме) и холизме. При этом холизм рассматривается многими исследователями как самостоятельная разновидность реализма. Он основан на постулате: “Целое больше, чем сумма его частей”. Общество, социальные институты характеризуются холистами как целостные образования, возникающие в результате органического соединения их элементов. Принцип целостности социальных объектов неразрывно связан с их органическим характером. Поэтому общество следует понимать также и как органическую целостность. Хотя традиционно холистами называют представителей органицистской и эволюционистской школ в социальной науке, к холизму иногда относятся те социальные концепции, которые базируются на представлении о целостности социальных объектов. Критикуя холизм, К. Поппер подчеркивает, что целостности, понимаемые как совокупности всех свойств и сторон объекта, вообще не могут быть объектом научной деятельности, так как всякое научное знание должно быть знанием отдельных сторон. Научное исследование конкретной социальной ситуации в целом в принципе невозможно, поскольку всегда можно будет указать те стороны ситуации, которые остались без внимания.

Под влиянием классических реалистов (К. Маркса, Э. Дюркгейма и др.) в современной социальной теории сложилась школа нового реализма (неореализма). Ее представителями являются Р. Бхаскар, У. Аутвейт и некоторые другие теоретики. Отстаивая незыблемость реалистической трактовки социального, неореалисты пытаются реконструировать ее отдельные положения и ввести онтологические ограничения против возможных вариантов натурализма и холизма.

Это проявляется, в частности, в их трактовке реализма и понимании социальных структур. Предметом познания в классическом эмпиризме являются элементарные события, а в трансцендентальном идеализме - модели, идеальные формы (конструкции человеческого разума или научного сообщества). Предметом же нового, трансцендентального (т.е. относящегося к априорным, внеопытным предпосылкам познания) реализма объявляются структуры и механизмы, порождающие социальные явления. Эти реальные структуры существуют независимо от наших знаний и опыта. Их следует отличать от идеальных моделей и форм, других конструкций человеческого разума, выступающих объектов познания в трансцендентальном идеализме, и от феноменов эмпирического исследования.

В чем же заключается специфика социальных структур, по мнению неореалистов позволяющая их отличать от природных структур.

“1. Социальные структуры, - пишет Бхаскар, - в отличие от природных структур, не существуют независимо от видов деятельности, направляемых ими.

2. Социальные структуры в отличие от природных, не существуют независимо от идей и представлений субъектов, от сути своей деятельности.

3. Социальные структуры, в отличие от природных, могут быть лишь относительно устойчивыми (так что направления деятельности, которые они поддерживают, не могут быть универсальными в смысле некоторого пространственно-временного инварианта)” (5, с. 213).

Таким образом, исследователи, придерживающиеся реалистических взглядов, вынуждены пересматривать некоторые исходные положения реализма, сближая его позиции с номиналистической ориентацией. Следует особо отметить, что как номинализм, так и реализм редко встречаются в чистом виде в социальных учениях. Чаще всего они присутствуют в них в виде осознанных или неосознанных установок и предпочтений исследователей.

В соответствии с заданной системой координат социальные теории подразделяются нами на 4 группы: акционистский объективизм и структурный объективизм. Отдельную группу составляют “интегральные” или “синтетические” теории. К ним относятся объективистско-субъективистские (дуалистические) концепции (Сорокин П., Хабермас Ю., Луман Н., Э. Гиденс и др.), объективистские теории, сочетающие структурный и акционистский подходы (неомарксизм и его разновидности), субъективистские теории, объединяющие акционистский и структурный подходы (феноменологическая социология в целом и др.).

Акционистский субъективизм объединяет теории, основанные на представлении о социальной жизни как субъективной реальности, порождаемой совокупностью индивидуальных актов сознания и действия людей. При этом сама социальная жизнь лишается статуса объективности и целостности. Она представляет собой скорее дискретный ряд отдельных событий и фрагментов действительности, чем упорядоченное целое. Понимание социального мира выводится из индивидуального мировосприятия деятелей. Другими словами, социальная реальность есть то, что мы представляем о ней. Она сводится фактически к индивидуальным представлениям, ощущениям и фактам индивидуального опыта.

Стремясь преодолеть односторонность такой позиции, сторонники акционистского субъективизма вводят понятие “интерсубъективность”. Они признают существование типических представлений или социальных значений, являющихся продуктом взаимодействия между людьми. Социальная реальность трактуется ими как повседневная реальность, которую каждый из членов общности разделяет вместе с другими. Генезис социального определяется ими не в терминах индивидуального сознания, а исходя из понятий взаимодействия и совместной деятельности.

Люди конструируют социальную реальность, вырабатывая в процессе совместной деятельности наборы образцов (способов воспроизводства действий) и социальных значений. В этом смысле социальный мир есть продукт коллективного творчества людей, их интерсубъективного взаимодействия. Целостность этого мира поддерживается посредством интерсубъективного сознания (правил, норм и пр.). Благодаря ему, как считают исследователи данной ориентации, дискретная реальность может трансформироваться в единое целое.

Структурный (или системный) субъективизм охватывает социальные теории и концепции субъективистской ориентации, признающие существование индивидуальных структур или систем, независящих от индивидуальных действий и представлений людей. Дискретность социального мира понимается представителями этих теорий как форма одновременного сосуществования множества миров. “Различные объекты, - пишут теоретики социологии знания П. Бергер и Т. Лукман, - представляются сознанию как отдельные составляющие различных сфер реальности... Иначе говоря, я сознаю мир как состоящий из множества реальностей”.

Подобным образом Гурвич трактовал понятие “целостный социальный феномен”. С его точки зрения, социальная реальность есть дискретная совокупность непрерывно изменяющихся целостных феноменов, рассматриваемых на различных уровнях их структурной организации. Целостные социальные феномены - это своеобразные вулканические элементы, которые приводят в движение социальные структуры и институты. Последние, по мнению представителя экзистенциальной феноменологии Э. Тирикьяна, представляют собой глобальные феномены интерсубъективного сознания, важной составляющей которого является моральный компонент. Все структурные феномены общества Тирикьян разделяет на несколько типов - формализированные, общественно-узаконенные структуры или социальные институты, и неинституциональные феномены, находящиеся вне узаконенного порядка. В основе тех и других структур лежит культура, понимаемая как многослойная система символов. При помощи этих символов и соответствующих им ценностных ориентаций возникают и существуют социальные институты.

Таким образом, сторонники структурного субъективизма выводят свое понимание социальных структур и институтов из их интерсубъективной природы, выраженной в свою очередь в символах и ценностях культуры. Эти структуры и институты проявляются в действиях людей как их латентная, скрытая от непосредственного наблюдения основа.

Акционистский объективизм представлен в социально-антропологических и социологических теориях, рассматривающих действия или поведение людей как объективно детерминированное определенными “внешними” факторами. В одних из них определяющим фактором социального развития признается конфликт, как, например, в конфликтной теории, в других же таким фактором выступают внешние стимулы (поощрения, награды, выгоды и т.д.), как, например, в социальном бихевиоризме и теории социального обмена.

Для представителей конфликтной теории (Козер Л., Дарендорф Р. и др.) конфликт является не просто особой формой социального взаимодействия, существующей наряду с другими его формами, а важной характеристикой и атрибутом общественной жизни. Он побуждает людей к инновациям, препятствуя тем самым “закостенению” социальных явлений. Объективный характер конфликта в любом современном обществе обусловлен такими причинами, как неравномерное распределение доходов (собственности) и власти, статусные различия людей, противоречия, возникающие в сфере культуры (конфликт ценностей, стилевые различия и т.д.). В этом смысле конфликт есть порождение определенных центробежных сил и процессов, непрерывно протекающих в обществе и неизбежно проявляющихся в действиях людей.

С точки зрения представителей теории обмена, социальное взаимодействие между людьми подчинено универсальному принципу общественной жизни - так называемому “закону выгоды”. Люди строят свои отношения друг с другом, исходя из стремления к выгоде и получению вознаграждения. Поэтому социальное взаимодействие следует рассматривать как обмен вознаграждениями между ними. Ожидание вознаграждения есть объективная предпосылка всякого взаимодействия. Процессы элементарного социального обмена образуют в свою очередь различные социальные структуры-сообщества, организационные коллективы и социальные системы.

Структурный (системный) объективизм характерен для большого класса социально-антропологических и социологических теорий, ориентированных на познание социальных структур и систем как объективных по своей сути феноменов, детерминирующих человеческие действия. Типичным примером этого направления является функционализм или структурный функционализм. Его представители (Т. Парсонс, Р. Мертон и др.) описывают и объясняют социальные явления исключительно в терминах “система”, “структура”, “функция”. Согласно этим понятиям любое социальное явление может рассматриваться как система, обладающая определенной структурой и выполняющая по отношению к среде определенные функции.

Если понятие “структура” выражает внутреннее строение и способ соединения элементов системы, то понятие “функция” означает буквально “выполнять или совершать что-либо”. У Парсонса социальная система может быть дифференцирована на подсистемы в соответствии с основными функциями. Так, например, общество как целостная система подразделяется у него на четыре подсистемы: экономическую подсистему, выполняющую функцию адаптации, политическую, обеспечивающую функцию целедостижения, подсистему права, в которой реализуется функция интеграции, и подсистему верований, нравственности и социализации, служащую для выполнения функции латентности и воспроизводства структуры. Каждая из этих подсистем дифференцируется в свою очередь на определенные социальные институты (например, семья, образование, наука и др.).

В отличие от Парсонса, который акцентировал внимание на процессах интеграции социальных систем, Роберт Мертон придавал важное значение дисфункциональным явлениям. Он критикует основные постулаты раннего функционализма, сложившегося в основном в эволюционистской антропологии: функциональное единство общества (согласованность всех частей общества), универсальный функционализм и положение функциональной необходимости. Функцией, с его точки зрения, является тот результат действий, который способствует выживанию системы, приспособлению ее к окружающей среде. Все что приводит к разрушению системы и ее связей с окружающей средой, он определял как дисфункцию. Мертон ввел также различение явных и латентных функций, которое описано нами в первой главе.

Другой разновидностью структурного объективизма в социологии и социальной антропологии является в известной степени структурализм, представленный в основном двумя школами: французским структурализмом (М. Мосс, К. Леви-Стросс, Ж. Лакан, Р. Барт и др.) и генетическим структурализмом Л. Гольдмана. Структуралисты пытаются по-своему снять проблему объективного и субъективного в социальной теории. Социальные структуры они характеризуют как объективные феномены, не зависящие от сознания людей и образующие относительно устойчивый порядок. Основное внимание французские структуралисты сосредоточивают на изучении такого объективного феномена как язык. Так, например, по мнению антрополога Клода Леви-Стросса, социальные явления являются внешними феноменами, которые создаются фундаментальными структурами, коренящимися в языке.

Другой французский социолог Люсьен Гольдман вносит новый аспект в структуралистское понимание социальных структур. Он критикует структурализм Леви-Строса за увлечение структурным анализом лингвистических структур и недооценку генезиса и динамики социальных структур. Гольдман выдвигает понятие “значимая генетическая структура”, подчеркивая при этом два момента: во-первых, человек стремится придать своим мыслям и действиям значимую и связанную (когерентную) структуру, во-вторых, при изучении этой структуры необходимо учитывать ее культурный генезис.

К структурному объективизму можно условно отнести “диалектическую” социологию Гурвича, и некоторые современные течения марксизма.

Интегральные теории представлены концепциями П. Сорокина, Ю. Хабермаса, Н. Лумана, Э. Гиденса и других теоретиков. Как известно, в основу построения своей социологической теории П. Сорокин положил принцип интегрализма. Реальность совместной жизни людей он рассматривал в единстве двух моментов: как культурную разновидность, существующую в виде идеальных форм (ценностей, норм и значений), и как материальную реальность, представляющую собой совокупность объективированных ценностей, материальных объектов и носителей (книг, картин, зданий и т.д.). Обе стороны проявляются в процессе социокультурного взаимодействия людей. В свою очередь взаимодействие людей создает социальную систему (общество). Всякая система интегрируется в целостность на основе ценностей и знаний.

Сорокин отрицал доминирующее значение каузальной (причинной) интеграции социальной системы, противопоставляя ей культурно-духовную интеграцию. Именно последняя становится основанием для его классификации социокультурных систем. На уровне общества он выделял различные типы групп в зависимости от числа представленных в них целостных рядов (постоянных и непостоянных, односторонних и многосторонних). Это неорганизованные и полуорганизованные группы, не имеющие постоянных ценностей; группы, возникающие на одном или двух и более рядах ценностей. На глобальном уровне, охватывающем одновременно многие общества, он различает три типа социокультурных суперсистем, которые основаны на определенном характере мировоззрения и постижения истины: (1) “чувственная” суперсистема, в которой реальность познается непосредственно чувствами; (2) “умозрительная” система, в которой люди познают реальность при помощи интуиции, и (3) “идеалистическая” система, сочетающая в себе оба типа мировоззрения и восприятия реальности.

Современные течения марксизма в целом отходят от некоторых его ортодоксальных догматов и идеологем, например принципа детерминизма, примата общества над личностью, идеи революционной диктатуры, перенося акцент на рационалистическую критику капитализма с позиции гуманистического радикализма. Не отрицая идею объективности общества и существование объективных законов его развития, современные марксисты подчеркивают роль субъективно-личностного начала, человеческих действий. Они стремятся обнаружить истинные причины социального отчуждения человека, его угнетения со стороны существующих социальных институтов.

Так, например, представитель фрейдомарксизма Э. Фромм рассматривает противоречия человеческого существования как онтологический факт. Устранение этих противоречий, ограничивающих свободу человека, он связывает с построением нового общества, основанного на принципах гуманистической этики. Попытка преодолеть дуализм в понимании социальной реальности принадлежит одному из поздних представителей Франкфуртской школы Ю. Хабермасу. В его “Теории коммуникативного действия” сделан серьезный шаг на пути к синтезу объективистских концепций (марксизма, функционализма) и субъективистских ориентаций (феноменологической социологии и герменевтики).

Обратимся теперь к характеристике дихотомических рядов, выражающих такие теоретические ориентации в социальной науке, как “рациональность - нерациональность” (“рационализм - институционализм”) и “социальный порядок - конфликт” (“стабилизационная ориентация - диалектическая ориентация”).

“Рациональность - нерациональность”, “рационализм - институционализм” относятся к определенному пониманию природы социальной реальности. Общество, социальные действия признаются либо как результат сознательного (осмысленного) выбора людей, а следовательно, как форма рациональности, либо как феномены, которые управляются нерациональными факторами (традициями, чувствами и т.д.).

Наиболее полно проблему рациональности разработал М. Вебер. Исходным пунктом его социологической концепции является признание рационального характера человеческих действий, рассматриваемых в их “чистом” виде, как “идеальных типов”. Следует отметить, что для Вебера целерациональность - это не характеристика самой деятельности, а средство для ее анализа. Однако он до конца не может решить проблему соотношения между эмпирической реальностью и ее идеально-типической конструкцией. Целерациональным Вебер называет всякое действие, которое однозначно осознано действующим индивидом с точки зрения его целей и адекватных им средств реализации. Это действие характеризуется двумя особенностями. Во-первых, оно должно быть ориентировано на понятный смысл. Этим Вебер отмежевывается от представителей органицистской социологии, рассматривающей индивида по аналогии с клеткой биологического организма. Понимать можно только действие человека. Нельзя понять общество, государство, феодализм и т.п. социальные целостности, не сведя их к действиям отдельных участников. Во-вторых, рациональное действие есть осознанное действие. Вебер выступает против концепций, в которых сущность социального объясняется объективными причинами, лежащими вне сознания человека. По Веберу, человек сам знает, чего он хочет.

С идеей целерационального действия связано учение Вебера о формальной рациональности. В его понимании формальная рациональность это системообразующая характеристика современной западной культуры. Он считает формально-рациональным все то, что поддается количественному учету и изменению (калькуляции). Например, формальная рациональность в экономике есть возможность применить в социальных действиях расчет, основанный на точном знании того, что желают индивиды. Ей противостоит материальная рациональность - рациональность, обслуживающая определенные интересы людей, обусловленные главным образом господствующими в обществе ценностями.

Формальная рациональность есть рациональность сама по себе. Она проявляется как закономерность, пробивающая себе дорогу вопреки воле и желанию людей. Этим объясняется у Вебера процесс рационализации современного западного общества, выражающийся в возрастающей регулируемости общественной жизни, усилении калькулируемости экономики и расширении сферы применения научных методов в организации и управлении. Если материальная рациональность господствует в традиционном обществе, то формальная рациональность становится преобладающей в современном обществе. Учение Вебера о формальной рациональности, как считают многие исследователи, есть по существу его теория капитализма. В этом смысле формальную рациональность не следует понимать как субъективную рациональность, связанную с индивидуальным действием человека. Такая рациональность имеет объективное содержание, позволяющее соотносить с ней индивидуальную рациональность.

Идею объективной рациональности развивает далее Т. Парсонс в своей теории социального действия. Рациональность действия содержится в культурных стандартах и нормах. Она связана с наличием общей для действующих индивидов культуры. Если нет “общей культуры”, - указывает Парсонс, - то нет и способа “проинтерпретировать” то, что же обозначили наблюдаемые действия для действующего лица внутри его системы” (см. 9, с. 177). Рациональным считается всякое действие, имеющее четко выраженную нормативную структуру, обеспечивающую контроль по отношению к отдельному индивиду. Следовательно, рациональность по Парсонсу проявляется в поведении людей в процессе его соотнесения с культурными нормами и стандартами. Такая рациональность имеет самостоятельное, объективное существование.

В противовес объективной или нормативной рациональности феноменологическая социология выдвигает идею о субъективной рациональности. Рациональность в ней понимается как совокупность приписываемых значений с точки зрения действующего индивида. Если у Парсонса объективная рациональность предшествует пониманию социальных действий, то, напротив, в феноменологической социологии понимание выступает предпосылкой субъективно трактуемой рациональности. Феноменология стремится снять покров научной рациональности, т.е. рациональности, привносимой в жизненный мир наукой, с рациональности, которая внутренне ему присуща. Последнюю Г. Гарфинкель называет субстанциональной рациональностью. “Эта рациональность заключается в том, что обыденное описание индивидами обыденных действий (“индексичные выражения”) создает возможность представлять себе социальный мир как упорядоченный. Рациональность выступает как рациональная описуемость, объяснимость наличной ситуации”. Итак, рациональность в понимании феноменологов означает возможность конструирования социальной реальности людьми, которые вырабатывают типические представления о ней интерсубъективным образом.

Рассматривая данную проблему, Ю. Хабермас предлагает соединить два различных типа рациональности, которые он называет коммуникативной и инструментальной, для объяснения двойственной природы социальной реальности. Коммуникативная и инструментальная рациональности соотносятся с “двумя мирами”: коммуникативная сопряжена с “жизненным миром”, т.е. символистическим миром смыслов, в который человек включается посредством коммуникативного действия или процессов соглашения, инструментальная рациональность - с миром систем, включение в который происходит при помощи инструментальных действий, связанных с реализацией определенных целей в отношении конкретных объектов. Следовательно, благодаря этим типам рациональности социальный мир постигается как двухступенчатый: вначале как системный мир, а затем как “жизненный мир”.

Несколько иначе, чем Вебер и многие другие теоретики капитализма, Хабермас понимает процесс рационализации современного общества. Если для первых этот процесс связан с возрастанием инструментального разума в капиталистической экономике и административно-законодательной сфере государства, то для Хабермаса этот процесс заключается в рационализации обыденного (повседневного) мира людей. Он происходит двояким образом: с одной стороны, можно наблюдать “колонизацию жизненного мира” через переориентацию на независимые от коммуникации системы - хозяйство и государство, в которых доминируют деньги и власть; с другой стороны, традиционные социальные институты (церковь, власть и т.д.) играют все меньшую роль в качестве “свидетелей истины”, обладающих иммунитетом к критике, они вынуждены прибегать к рациональной аргументации своих действий и мотивов. Коммуникативная рациональность проникает в системный мир в виде рационального мотивизированного взаимопонимания, свободного от господства чьих-либо норм. На место традиционных средств координации действий людей (авторитет, господство, непогрешимость, святость и т.д.) приходят другие средства - дискуссия, дискурс (аргументация), установка на взаимопонимание.

Таким образом, рациональность рассматривается большинством исследователей и как характеристика разумности, осмысленности человеческих действий, и как имманентное свойство социальных систем, проявляющееся в нормативной регулируемости и направленности поведения их участников. Для одних из них (Вебер и др.) рациональность есть признак субъективной осмысленности и целеустремленности действий людей. Для других (Парсонс и др.) она выступает результатом соотнесения этих действий с культурными нормами и стандартами. И в том и в другом случаях рациональность трактуется как возможность сознательного регулирования и управления социальными системами и процессами в соответствии с целями и интересами людей.

Против такого подхода выступают институционалисты. Они считают, что поведение человека лишь отчасти формируется целями, интересами, установками и другими рациональными средствами. Его нельзя свести к сфере интересов и мотивов людей. В значительно большей степени на него оказывают действие нерациональные факторы (чувства, настроения, желания и т.д.). По их мнению, социальное поведение людей можно объяснить лишь в определенном социокультурном контексте. Оно определяется нормативными системами, институтами и пр. Последние являются продуктом естественно-исторического развития. Они возникают и существуют по объективным законам. Эти социальные системы и институты не могут быть результатом рационального выбора людей. Они складываются в основном стихийно и спонтанно.

Данная ориентация представлена социологической традицией, сформировавшейся под влиянием Маркса, Дюркгейма и их последователей. Для Маркса и его учеников общественное развитие есть естественно-исторический процесс, процесс становления, развития и смены общественно-экономических формаций. Особое значение они придают органическому характеру развития социальных систем. В их понимании социальные системы представляют собой особые организмы, возникающие и растущие по законам истории, переходя от одной стадии к другой. Эти органические системы выступают непосредственной средой жизнедеятельности людей. Для реализации своих жизненных функций они создают новые формы организации совместных действий людей. Последние могут изменяться лишь вместе с данными системами. Преобразование этих систем возможно лишь на основе познания и освоения объективных законов. Человек в лучшем случае может содействовать объективным изменениям, для которых уже созрели предпосылки в недрах социальных систем. По этому поводу Маркс писал: “Общество, если даже оно напало на след естественного закона своего развития, не отменит последние декретами. Но оно может сократить и смягчить муки родов”. Конечной целью своего главного труда жизни “Капитала” он считал открытие экономического закона движения современного общества.

Иной точки зрения на природу общественного развития придерживается Э. Дюркгейм. Рассматривая общество как надиндивидуальную реальность, он истолковывает его в объективно-идеалистическом духе. Общество, по Дюркгейму, образуется в результате композиции “всякого рода идей”, верований и чувств, которые реализуются через посредство индивидов. Эти идеи и верования имеют в основном нравственную природу. Переход общества от одной стадии к другой Дюркгейм объясняет в своей теории общественной солидарности.

В основе деления обществ на архаические, традиционные и современные, высокоразвитые, лежит идея о двух типах солидарности. В традиционных обществах господствует механическая солидарность, для которой характерно поддержание социального порядка при помощи репрессивного права и других принудительных средств воздействия на отклоняющееся поведение индивида. Коллективные верования и обычаи регламентируют человеческую жизнь полностью. Они принимают в основном религиозный характер, связывая людей силой религиозного убеждения. В современных обществах господствует разделение труда, соответствующее органической солидарности между людьми. Оно ослабляет единое коллективное сознание и уменьшает сферу влияния религий, так как люди начинают выполнять частные социальные функции. Социальный порядок подчеркивается в современном обществе при помощи рестутивного (восстановительного) права, ориентированного на нормализацию функциональных связей между людьми. Религиозные догматы заменяются в нем сознательными верованиями, имеющими характер общей веры.

Институциализм Маркса, Дюркгейма и их последователей имеет ярко выраженную объективистскую ориентацию. Он исходит из признания объективной природы социальных систем и институтов, развивающихся по своим собственным законам. Вместе с тем интитуционалисты указывают на органический характер этих систем и институтов. Последние напоминают организмы с их различными органами, предназначенными для выполнения общественно значимых функций. При объяснении общественного развития институционалисты допускают существование рациональных моментов в достаточно ограниченном объеме. Так, например, у Дюркгейма коллективное сознание, основанное на органической солидарности, включает в себя рационалистические элементы, ориентированные на поведение индивида. В марксизме рационализм понимается как возможность сознательного воздействия на социальные процессы в соответствие с их объективной логикой развития.

Попытка преодолеть крайности объективистского институционализма принадлежит сторонникам так называемой институциональной социологии (Липсет, Влау, Мур, Миллс и др.). С их точки зрения, социальные институты возникают как сознательно организованные и регулируемые формы совместной деятельности людей, предназначенные для выполнения какой-либо функции и контроля за их поведением. С течением времени социальные институты, являющиеся первоначально продуктом сознательной деятельности людей, отчуждаются от индивидов и превращаются во “внешнюю реальность, существующую объективно и независимо от них”.

Хотя эти инструменты призваны поддерживать социальный порядок легитимными средствами (социально одобряемыми образцами и нормами), в действительности они удовлетворяют интересы определенной группы, что обуславливает институциональные конфликты, т.е. стремление других групп подчинить своему влиянию данные институты.

Итак, рационализм и институционализм представляют собой противоположные ориентации в объяснении природы социальной реальности. При этом их следует отличать от методологических течений - рационализма и эмпиризма. Последние суть ни что иное как различные способы познания социальной действительности. С рационализмом связывают обычно дедуктивный метод социального познания, для которого характерно построение концептуальных схем и требование логической выводимости исходных утверждений (постулатов). В нем находят свое выражение формальные методы исследований и прежде всего математические методы. Эмпиризм возникает как попытка применить метод индукции для описания и объяснения социальных явлений. Он прибегает в основном к методам наблюдения и эксперимента в социологии. Согласно такому подходу, научные выводы должны быть основаны на фактах (результатах) наблюдения. Причем точность и достоверность этих выводов ставится в жесткую зависимость от качества применяемых методик и инструментария.

С дихотомией “рациональность - нерациональность” сопряжена по смыслу другая дихотомия - “социальный порядок - социальные изменения” и ее гносеологическая разновидность - “стабилизационная ориентация - диалектическая ориентация”.

“Социальный порядок (согласие) - социальные изменения (конфликт)”.

“Диалектическая ориентация - стабилизационная ориентация”.

Предпосылкой дифференциации социальных теорий на теории, основанные на предложении о социальном порядке, и теории, берущие за основу изучения социальные изменения, выступает контовское разделение социологии на социальную статику и динамику. Согласно классику западной социологии О. Конту, социальная статика изучает условия, при которых социальная система находится в состоянии гармонии и порядка, а социальная динамика исследует законы развития и изменения социальных систем. Соответственно социология рассматривалась в одном случае как теория социального порядка, а в другом как теория социального прогресса.

В современной социологии примером первых теорий являются делающие акцент на “установочном” (внешне заданном, предопределено) характере социальных систем и связей. Понимание социального выводится ими из представлений об определяющей роли процессов организации и интеграции. Именно они связывают части общества в единое целое и поддерживают его в состоянии равновесия. Эти теории чаще всего оперируют такими понятиями, как “социальная система”, “социальная структура”, “социальный институт”, “социальная организация” и др. К теориям такого типа традиционно относят структурный функционализм, ролевые теории социального обмена и социальный бихевиоризм. Последние две теории могут быть лишь условно названы теориями социального порядка, так как они содержат также интерпретацию социальных изменений. Вообще различие в подходах, опирающихся на дихотомию “социальный порядок - социальные изменения”, не следует понимать однозначно. Речь идет лишь об относительном приоритете этих проблем в рамках той или иной теории.

Вторая группа теорий формируется вокруг проблемы социальных изменений. Социальная реальность трактуется здесь как динамическая, непрерывно изменяющаяся реальность. Сущность социального усматривается представителями этих теорий в процессах напряжения, конфликта, перманентных изменений. Социальная система воспринимается как динамическая целостность, существующая в противоречиях и благодаря этому способная к развитию и обновлению. В теориях такого типа преобладают понятия “социальный конфликт”, “социальное развитие”, “социальное конструирование”, “социальная мобильность”, “социальный процесс” и т.д. К ним относятся прежде всего теория социального конфликта, радикальные течения марксизма, феноменологическая социология и этнометодология, интегральная социология П. Сорокина, умеренный рационализм К. Поппера и некоторые другие, например “диалектическая” социология Гурвича, генетический структурализм Гольдмана и т.д.

Современное состояние социальных теорий определяется во многом противоборством двух противоположных тенденций. С одной стороны, можно наблюдать процесс диалектизации социально-научного знания, его переориентацию на изучение проблем развития. Он возникает прежде всего как реакция на попытку абсолютизировать некоторые положения структурного функционализма, в частности его отношения к человеку как явлению во многом случайному, предназначенному для выполнения безличных социальных ролей. С точки зрения феноменологов, Парооно и другие функционалисты не могут удовлетворительно решить проблемы социального отклонения и социального согласия как основополагающих проблем в их теории. Согласно функционализму, индивиду выгодно сохранение стабильности социальной системы, так как последняя удовлетворяет его экспектации в отношении поведения других индивидов и позволяет ему учитывать экспектации в отношении самого себя, благодаря чему он получает четкую систему ориентиров в социальном мире.

Однако функционалисты не могут объяснить то, как происходят в системе социальные отклонения. Попытка рассматривать последние как результат нарушений в системе личности вследствие неудовлетворительной социализации не может служить достаточным объяснением. По мнению феноменологов, функционализм не дает ответ и на вопрос, как достигается ролевое согласие. Сам факт может быть основанием для такого согласия. Нерешенными остаются проблемы интерпретации участниками взаимодействия социальных ролей, а также проблемы познания и усвоения этих ролей в различных социальных контекстах (4, с.120-122).

Напротив, феноменологическая антропология и социология на первый план выдвигают вопрос об отношении человека к социальной реальности. Они рассматривают его как активного деятеля, порождающего, поддерживающего и изменяющего социальный мир в соответствии с собственными представлениями. Человек - это не пассивный носитель социальных ролей, предписанных социальной системой, а индивид, осуществляющий сознательный выбор целей и способов осуществления своих действий. Проблема заключается, следовательно, в выявлении тех способов, при помощи которых осуществляются эти действия. Исследователя феноменологической ориентации интересует прежде всего то, как люди понимают данные действия и наделяют их значениями. Это относится в равной мере и к содержанию ролей и правил, которые используются людьми в процессе взаимодействия.

С другой стороны, отчетливей становится тенденция к модернизации стабилизационной традиции в социальных теориях. Возрастает интерес к наследию Парсонса и других функционалистов. В лице Никлаоа Лумана, современного немецкого социального теоретика, представлена новая теория социальных систем, основанная на принципах модифицированного функционализма. Проблема социального порядка трактуется им не с точки зрения самосохранения и воспроизводства социальной системы, а в контексте соотношения системы и окружающей среды. Луман переносит акцент с анализа внутренней интеграции системы (т.е. взаимодействия целого и частей) на изучение особенностей ее взаимодействия со средой. Он формулирует проблему социального порядка как проблему комплексности и самореференции. Последняя выражает особые свойства социальных систем, позволяющие им воспроизводить элементы (события) путем их самосоотнесения и с учетом их избирательного реагирования на возрастающую сложность среды.

В результате такого анализа Луман приходит к выводу: чем сложнее окружающая среда, тем сложнее связи между элементами системы. Система отличает себя от среды благодаря самореферентности. В этом смысле система автономна по отношению к среде. Она сама выбирает способ самоизменения. Для этого у нее существует два способа: структура и процесс. Социальный процесс, то есть процесс образования и изменения системы осуществляется, через соотнесение элементов - событий, не имеющих длительности и обрекающих систему на постоянный распад и самовоспроизводство. Социальная структура, с которой связано понимание Луманом социального порядка, представляет собой способ упорядочивания отношений между элементами через их взаимообуславливание (2, с. 42-43).

Следует отметить, что обе ориентации, которые условно можно обозначить, как теория социального порядка и теория социальных и культурных изменений, не разделены непроходимой гранью. Каждая из них разрабатывает проблемы порядка и изменений. Различие же между ними состоит в трактовке той и другой проблемы. Так, например, сторонники теории социальных изменений (диалектическая ориентация) рассматривают социальный порядок в терминах господства - подчинения (конфликтная теория), упорядоченности значений (феноменологическая социология). Например, согласно Дарендорфу, социальный порядок подчеркивается при помощи процессов, создающих отношения авторитета в различных типах императивно - координированных ассоциаций, которые существуют в каждом слое социальных систем. Однако тот же авторитет служит у него источником конфликтов, возникающих между подгруппами этих ассоциаций, которые осознают противоположность своих интересов и стремятся к перераспределению авторитета в свою пользу.

В отличие от Дарендорфа и других “диалектических” социологов представители стабилизационной ориентации характеризуют социальный порядок в терминах “равновесия сил” (социальный бихевиоризм) или “сохранения системы” (функционализм). Для них социальный порядок выступает критерием организованности и упорядоченности социальной жизни. Он свидетельствует о наличии согласованности и взаимности в действиях людей, что исключает возможность прямого насилия и ограничивает возможности радикального переустройства социальной системы. С точки зрения же символических интеракционистов, социальный порядок предполагает ценностно основанное согласие между деятелями.

Представители диалектической и стабилизационной ориентации в социальной науке расходятся существенно в понимании природы социальных изменений. Для Парсонса источником таких изменений является избыток информации и энергии между подсистемами действия, что вынуждает систему вносить определенную корректировку в нормативную или ценностную структуру. Информационный конфликт обуславливает конфликт между системами личности и культуры.

Другой представитель функционализма - Р. Мертон разрабатывает структурно-функциональную модель социальных изменений. Он вводит понятие “дисфункции” для обозначения возможных и действительных отклонений системы или отдельных действий от принятой нормативной структуры (модели). Для устранения этих отклонений система должна приспособиться к нему, либо. Теоретики функционализма не связывают понятия “социальные изменения” с разрушением или деградацией системы. Изменения в их понимании не должны выходить за пределы внутренней структуры системы, являясь лишь одним из механизмов приспособления системы к внутренним и внешним факторам среды.

Совершенно иначе трактуют социальные изменения сторонники диалектической ориентации. Так, марксисты рассматривают переход социальной системы к новому состоянию или новому типу системы как результат конфликта между производительными силами и производственными отношениями, который выступает на поверхности классового антагонизма. Конфликт между классами разрешается в форме политической революции, которая сопровождается ликвидацией прежней политической системы и созданием новой политической организации, закрепляющей интересы победившего класса.

Таким образом, классовый конфликт (классовая борьба) есть главный источник социальных изменений, который проявляется как неизбежная, постоянно действующая в социальных системах сила, активизирующаяся при определенных экономических условиях. Другими словами, этот конфликт есть имманентная черта социальных систем, которая далеко не во всех случаях приводит к разрушению системы. Последнее утверждение характерно и для других концепций конфликта. Большинство из них рассматривает конфликт не только как деструктивный фактор развития социальных систем, но и как условие их системной интеграции, способствующее повышению адаптивности к изменяющимся условиям внешней среды. Он делает систему более гибкой и восприимчивой к социальным нововведениям.

Многие сторонники диалектической ориентации в социальной науке пытаются применить свои позиции с приверженцами идеи социального порядка. Так, Гурвич, подчеркивая специфичность социальной реальность, показывает, что последнюю нельзя сводить лишь к атрибутам системы. Она представляется ему как динамическая целостность, направляемая усилиями людей, их борьбой и творчеством. С точки зрения польско-американского социолога Знанецкого, антитеза “порядок или изменения” относится и к числу ложных проблем. По его мнению, уже давно никто не рассматривает общество как совокупность застывших и неподвижных институтов. Оно представляет собой динамическую систему. Чтобы понять его, необходимо объяснить природу социальных изменений, равно как и, напротив, социальные изменения могут быть поняты лишь исходя из знания социальных структур.

Итак, рассмотренные выше дихотомии “рациональность -нерациональность” и “социальный порядок - социальные изменения”, а также их гносеологические модификации позволяют нам с большей полнотой представлять структуру современных социальных теорий. Взаимосвязь между ними может быть выражена в виде системы теоретических координат, дифференцирующих эти теории на четыре группы.

Указанные теории можно условно разделить на четыре направления: 1) “консенсуальный” рационализм (теория обмена, символический итеракционизм, теория самореферентных систем Н. Лумана и др.); 2) “консенсуальный” институционализм (структурный функционализм, структурализм, интитуциональная социология, социальный бихевиоризм, ролевая теория и др.); 3) “конфликтный” рационализм (социальная феноменология и этнометодология, экзистенциальная социология Э. Тирикьяна, рефлексивная социология А. Голднера и др.); 4) “конфликтный” интитуционализм (неомарксизм, теория конфликта, радикальная социология Р. Миллса, генетический структурализм Л. Гольдмана, “диалектическая” социология Ж. Гурвича и др.).

Рассмотрение теоретико-методологических оснований и ориентаций современных социальных теорий предполагает также выделение других дихотомических членений. С точки зрения миротеоретиков, различают еще два типа дихотомий - дихотомия “гуманизм (гуманистическая ориентация) - технократизм (технократическая ориентация)” и “консерватизм - радикализм”.

Необходимо отметить, что краткое описание теоретических ориентаций социологии и социальной антропологии позволяет сделать вывод об идейной и концептуальной близости этих двух научных дисциплин. Дальнейшее развитие антропологии сегодня уже невозможно представлять без опоры на социологические традиции, сложившиеся за последние полвека. Точно так же современная социологическая теория нуждается не только в антропологическом обосновании ее основных проблем (природы социальной реальности, социального порядка и развития, институционализации и пр.), в обретении статуса “человековедческой” дисциплины.

Как отмечает А.П. Стеценко, к методологическим проблемам относятся следующие:

*определение действительной области существования, действительного онтологического статуса феноменов, т.е. построение картины мира, не сводимой ни к какому иному уровню реальности, а тем самым определение такого уровня эмпирии, на котором суждения имеют смысл;

*построение аксиоматики, непротиворечивой категориальной сетки основных понятий;

*выявление критериев оценки эффективности и применимости истинности или ложности психологического знания;

*выработка и описание эталонов норм, исходных оснований и конечных целей психологического познания.

Методология традиционного обществознания исторически формировалась как обобщение определенных социальных реалий. Ее потенциал определяется тактикой осмысления некогерентных моноцентричных, задетерминированных явлений. Однако в условиях осознания нестабильности общества, социально-гуманитарных процессов старого классического методологического арсенала недостаточно.

В настоящем исследовании, стоящем на стыке ряда научных дисциплин, в качестве ведущей, интегрирующей является идея сопряженного, взаимообусловленного изменения систем или частей внутри целого.

Эта идея сохраняет свою “память “ о естественно-научном происхождении в том смысле, что остается нацеленной на изучение механизма процесса, на получение ответа на типичные для естествознания вопросы: “что?” и “как?”

Мы имеем дело с отношениями между системами и непосредственно с корреляцией эволюционных изменений. Соотношения между системами могут быть самыми разнообразными, но данный подход выделяет те, которые сопряжены, взаимно адаптированы друг к другу.

Парадигму современной методологии неоклассического типа питают следующие базовые теоретические идеи: интегратизм; ремолизм; холизм; полиэкранность; полифункциональность; идея дополнительности; нестационарность; синергизм и некоторые другие.

Как отмечает В.В. Ильин, там, где есть история, культура, творчество, где есть ведущий не растительный образ жизни самосовершенствующийся, нестандартно поступающий человек, там есть самоорганизующая стихия неравновестных, избирательных, целеориентированных структур, которые нигде и никак не проявляют себя классически.

Остановимся более подробно на исходных методологических идеях.

Плюрализм. Априорный отказ от изначального разнообразия никак и ничем не оправдан. Внутренне расслоенные гетерогенные обществоведческие объекты полиморфны и полиструктурны.

Полиэкранность. Субстанциальная полифундаментальность реальности подрывает классический монотеоретизм с идеалом одновозможной истины. Реальная плюральность, поливариантность истории, жизни отражает их открытость для имеющихся возможностей.

В стихии межиндивидуальной интеграции, коммуникации, развернутого обмена деятельностью обосабливаются отношения духовного и материального производства и воспроизводства. Плюральность обществоведческой онтологии предопределяет недопустимость ни расчленение целого на части, ни сведения его к ним. Претендующая на глубину методология, фокусируясь в отдельных онтологических эпизодах, должна удерживать и выдерживать общую панораму событий, создаваемую на разных “сценических площадках” методом полиэкрана.

Холизм - типично постклассический интеллектуальный подход, определяющий действительность в терминах иерархии целостностей. Как мыслительная программа, он действен при концентуализации сложных и сверхсложных явлений, где отсутствует вездесущий, все детерминирующий центр и производная от него периферия. В подобных случаях руководствуются соображениями:

1. кооперативной самоизменчивости - когерентная синхронизация изменений;

2. гетерогенных вариабельных структур, каждая из которых представляет самонастраиваемый инвариант в вариантах.

Когерентность. Она означает синхронизированность различных и зачастую кажущихся несвязанными событий, которые накладываются друг на друга и от того усиливают или ослабляют размерность собственного тока. Когерентность выявляет специфически коллективный, во многом несиловой и творческий характер детерминации социально-гуманитарных явлений, возникающих как результирующая объемных самоиндуцируемых кооперативных связей, дающих начало новым процессам. Это модель самоформирования системы из внутренней контенциальности. Для объяснения многосложного явления необходимо понимание присутствия нелокальных несиловых системных связей, способных на коллективную самоиндукцию, резонансное самодействие.

Синергизм. Свойства общественных систем определяются их встроенностью в комплексы, где обеспечивается самосогласование социальных и личностных компонент когерентных кооперативных процессов. Предметная среда обществознания не гомогенный унитарный мир, а гетерогенные плюральные миры монадного типа. Следовательно, нужно строить онтологию особых точек, образующих специфированные ареалы индивидуализированной субъективности, социальности.

Основа развития - в приемах гармонического самосогласования активности свободно действующих гуманитарных существ.

Дополнительность. Многоярусные, полифундаментальные, вариабельные обществоведческие системы не концентуализируются с каких-то преимущественных позиций. Уместны равноправные, дополнительные описания, легализирующие соответствующие типы рассечения предметности со сцепленными с ними автономными корпусами абстракции.

Релятивизм внедряет и закрепляет в знании идею естественного предела значений абстракций и способов их применения. Как умонастроение релятивизм питается двумя источниками. Первый - онтологический - связан с зависимостью объективных характеристик предметности от фактических условий протекания реальных процессов: в различных контекстах существования свойства вещей варьируются. Данное обстоятельство оттеняется полифундаментальностью, многослойностью мира, имеющего вариабельную иморальную структуру. Второй - эпистемологический. Привилегированная система отсчета - спекулятивная химера, возникающая за счет принятия всеобъемлюще неизменных рамок событий в отвлечении от возможных обстоятельств обратных воздействий, порядка и типа приближения. В противовес этому отстаивается линия зависимости аппарата науки от конкретных систем отсчета, связанных с определенными онтологическими интервалами, сообщающими операциональную и семантическую значимость используемых абстракций. Знание не безотносительно, оно интенционально привязано к приемам мыслительной и экспериментальной обработки действительности, процедурам идентификации объектов, правилам их интерпретации.

Онтологическая и ментальная региональность знания в конечном счете и выражает то, что именуется относительностью к реальности и средствам познания.

Нелинейность. Векторизованность, качественная изменчивость организации явлений - не плод затерменированности, предзаданности. В соответствии с идеей конструктивной роли случая становление новых форм происходит в неустойчивых к флуктуациям точках биоруркации, дающих начало очередным эвомоционным рядам. Избирательные, чувствительные к собственной истории, адаптационные механизмы порождения этих рядов носят нелинейный характер.

В сильно неравновесных точках биоруркации сознательная материя не слепа, она чутка к нюансам внешнего мира и учитывает их в своем функционировании. Здесь-то возникают и проявляются корегентные, кооперативные, синеогетические, принципиально нелинейны эффекты, связанные с авторегуляцией, самодействием на базе “присвоения” фрагментов мира, перевода внешнего во внутреннее с соответствующим его преобразованием.

Использование данной, постклассической методологии позволяет выделить следующие моменты в исследовании:

1. Для нас привычно рассматривать генезис человеческой личности как процесс развития, обогащения, расширения, упорядочивания опыта, но с определенной точки зрения такой рост может выглядеть умалением, деформацией, а иногда - деградацией.

2. Расчет и усложняет в личности именно “образ мира”. Деталей становится больше, количество связей возрастает, элементы приобретают твердую однозначность. Нетрудно выявить, что этот образ становится определеннее, консервативнее, ибо непосредственным эффектом развития и его эволюционной целью оказывается устойчивость картины мира.

Парадокс человеческого развития: каждый новый шаг в разработке образа мира обедняет переживание и ограничивает развитие.

3. Каждому времени соответствует определенная форма психологического опыта. Овладение этой модальностью не дает возможность (отнимает ее) использовать (создавать) какую-бы то ни было иную форму опыта. Развитие реальной картины мира, вернее ее понимания, происходит на основе психологической ситуации как способа структуализации мира, внешней реальности.

Структуализация - процесс, приводящий к ограничению информации и отбрасыванию некоторых ее сторон, моментов и т.п.

Человек несет на себе груз социальности - описание, являющееся продуктом определенной общественной практики, навыки функционирования, выработанные социальным окружением.

Всякий человек, наделенный чувствительностью, время от времени осознает утомительность своего бытия, тяжесть желаний, страхов и т.п.

4. Социализация человека и стремительное усложнение среды сформировали ряд поведенческих механизмов, которые перемешались с биологически обусловленными структурами психики, стали функционировать в сложном, противоречивом и далеко не всегда осознаваемом поле опыта. Рассматривая личность как совокупность неких проблем, мы четко можем видеть противоречивость личности, ее постоянную внутреннюю конфликтность, что и выступает на самом деле как основа разрушения целостности. Даже простейшие разграничения внутреннего мира на бессознательное, подсознательное (сверхсознательное) и сознание, красноречиво указывает на тот же аспект. Постоянное присутствие в нас областей, эффективно функционирующих, но не поддающихся ни восприятию, ни тем более контролю, - факт, уже ставший привычным как отмечает Розов В.М. происходит формирование особого типа научного объяснения. Его особенность - обращение при объяснении к индивидуальной истории человека или к различным другим сторонам его жизни. Личность в этих исследованиях трактуется не столько как естественный объект, сколько как объект целостный, органический и одновременно уникальный в плане своего изменения в течение жизни и в процессе функционирования. В рамках подобного нового типа научного объяснения развиваются сегодня интересные индивидуально-типологические исследования человека, его жизненного пути, жизненных программ, индивидуальных смыслов и ценностей.

Различные страты психологической реальности несоподчинены друг другу, а существуют в системе взаимных влияний. Онтологическая структура психологической реальности не развернута в одном направлении, а представляет своего рода “онтологический круг” (А.В. Юревич).

В условиях круговой детерминации психического построения однонаправленных причинно-следственных цепочек искажает онтологическую структуру психического.

А.В. Юревич считает, что принципиально невозможно построить дедуктивную структуру знаний, предполагающую однонаправленную систему детерминации.

Альтернативой данному подходу, по мысли исследователя, выступает недедуктивный подход. Главное в этом подходе - объяснение любого психологического феномена не на основе общего закона, а исходя из отношений этого феномена с другими фрагментами психологической реальности. Такой тип знания имеет три основных отличия от дедуктивного знания. Во-первых, каждый психологический феномен испытывает влияния различных элементов психологической реальности и значит может быть объяснен только в системе комплексной, множественной причинности.

Во-вторых, различные элементы знания взаимосвязаны (но не иерархически), не выводимые друг из друга. Они не построены в “пирамиду”, а как бы расположены в одной горизонтальной плоскости, где нет “верха” и “низа”.

В-третьих, “единицами” этой системы знания являются обобщения, которые в отличие от законов фиксируют не общее, но всеобщее. Каждое правило предполагает исключения, знания носят вероятный характер.

Анализ имеющихся методологических подходов позволил сформулировать следующие теоретико-методологические основания исследования:

1. Идея сопряженного взаимообусловленного изменения систем или частей внутри целостной системы, т.е. изучаемое явление предстает как некая суммация корреляций эволюционного движения, пусть даже противоречивых.

2. Идеи неоклассической методологии (иморализм, холизм, интегратизм, полиэкранность, полифундаментальность, дополнительность, нестационарность, синергизм).

3. Генезис человеческой личности в служебной деятельности может быть рассмотрен и как развитие обогащения, расширения, улучшения, но и как умаление, деградация и деформированные существования.

Построение непротиворечивой картины знаний об изучаемом явлении возможно на базе корреляционных зависимостей между явлениями.

Глава II. ИНДИВИДУАЛЬНАЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОЦИАЛЬНОГО РАБОТНИКА

Основные характеристики

Необходимость исследования. Специальное изучение основных элементов и характеристик индивидуальной профессиональной деятельности преследует ряд целей. Во-первых, следует решить, какая работа может быть поручена специалисту - т.е. особо подготовленному и признанному профессионалу для возмездного и контролируемого исполнения в качестве основной работы. Во-вторых, нужно выяснить, каким образом можно количественно и качественно описать данный вид деятельности как функционирующий и управляемый объект. В-третьих, необходимо определить, каким образом могут общество, управомоченные им органы и социальные группы контролировать, корректировать и совершенствовать профессиональную деятельность.

Объекты анализа. Профессиональная деятельность на индивидуальном уровне - основа всей служебной системы. В ведомствах имеются руководители, кадровики, финансовые службы, другие звенья. Основную работу, однако, делают профессионалы. Их работа, как уже отмечалось, автономна. Она не совпадает полностью с деятельностью учреждения ведомства.

Проанализируем следующие элементы работы на индивидуальном уровне: 1) деятельность, взятую как определенную реальность, феномен; 2) профессионализм как качество деятельности, создаваемое профессионалом - субъектом деятельности; 3) социальный характер, т.е. то качество деятельности, которое отличает ее от экономической, управленческой и других.

На наш взгляд, такой подход позволит уяснить характер труда специалиста, черты, присущие именно социальной работе, либо общие для ряда ее видов или всей социально значимой профессиональной деятельности.

Деятельность и ее элементы. Деятельность в данном случае рассматривается как слитный психический и физический, реально существующий процесс, который конкретизируется при сужении его признаками профессионализма. Природа и понимание деятельности также, как известно, вызывают острые споры в философии, психологии, праве. Общепризнанно, однако, что деятельность всегда связана с затратой энергии, времени и осуществляется при наличии источников энергии. Она проявляется в действиях, преимущественно целенаправленных, планируемых. Эти действия требуют навыков, умения, техники, подготовки. Следовательно, деятельность программируется и порождается субъектом, который должен обладать определенными способностями, знаниями и умением, т.е. быть к ней подготовленным - профессионально образованным, иметь позитивную мотивацию и в принципе быть способным к преодолению усталости, постороннего давления, к концентрации внимания.

В деятельности как психофизическом процессе выделяются следующие элементы: ресурсоемкость, т.е. ресурсные источники - время, перенесенный труд, физические и психические затраты и др.; собственно действия, т.е. выраженные в некоторой запрограммированной последовательности и сочетании затраты физической и психической энергии; последствия действий.

В принципе в структуре деятельности могут изучаться также и непосредственные внешние факторы, в частности временные, пространственные и физические условия деятельности.

Это значит, что деятельность профессионалов понимается как национальный ресурс, ограниченный по кругу субъектов, объему, во времени и в пространстве. При этом, разумеется, принимается во внимание, что деятельность оплачивается обществом.

Следовательно, руководитель, ставящий перед работниками ненужные для общества задачи, совершает должностное правонарушение, характер которого еще подлежит оценке. Эти проблемы возникают и при решении вопроса о потребности в кадрах.

При его рассмотрении нередко утверждают, что общество должно иметь столько социальных работников, сколько необходимо, а они должны работать так, чтобы делать все необходимое. Сообщество (корпорация) специалистов, кто бы его ни оплачивал, беспредельно расти не может, хотя действительно специалисты не могут выполнять произвольный объем работы. Их нагрузка есть величина, существующая в данных условиях объективно, которая ограничивает заказ общества. В этих условиях общество должно ограничивать объем работы.

Количественные параметры деятельности. Их перечень и значение. Чаще всего фиксируются следующие количественные параметры деятельности: а) численность выполненных операций, действий либо законченных производств; б) время, затраченное на выполнение тех или иных операций либо на решение различных профессиональных задач в процессе деятельности; в) количество занятых в решении задач специалистов и объем материальных и финансовых ресурсов, затраченных на социальную деятельность, включая объем чужого труда (полученные услуги в виде помощи, проведенных работ и т.п.).

К количественным параметрам деятельности, определяющим объем ее затрат на выполнение задачи, можно отнести также временные и иные расходы адресатов деятельности.

Перечень названных параметров не является исчерпывающим они могут быть конкретизированы по категориям действий (произ - водств) и по любым иным признакам. При этом количественные параметры деятельности могут быть разработаны “от субъекта”, т.е. затраты специалистов, и “на задачу”, т.е. затраты на ее решение, независимо от того, сколько специалистов в этом будет участвовать.

По-видимому, можно утверждать, что в стране по некоторым направлениям осуществляется, пусть не всегда достаточно полно и последовательно, мониторинг профессиональной социальной деятельности. Получаемые данные, однако, в основном являются огрубленными, если даже и не искаженными. Более полное представление о деятельности специалиста на индивидуальном уровне могут дать лишь научные исследования. Поэтому сейчас необходимо проведение разнообразных исследований, направленных на уточнение имеющихся сведений, их пополнение и обновление.

Использование количественных данных. Приходится утверждать, что зачастую они просто игнорируются либо не осознаются. Постоянные требования расширить полномочия тех или иных органов, обещания решить ту или иную проблему не основываются на данных, хотя бы примерных, о количестве необходимого труда, а значит, о реальном количестве работников. Столь же отрицательны необоснованные запросы на расширение штатов без анализа задач, которые они должны решать. Общество в целом не понимает, что непроизводительные затраты труда столь же социально опасны, как и прямые хищения денежных средств либо их недоплаты.

Классификация качественных параметров деятельности. В данном случае выделяются те качественные параметры, которые по определению отражают свойства именно и только деятельности. Эти параметры отражают тот факт, что деятельность осуществляется как труд разной степени сложности. Она требует самых разнообразных навыков, умения, приемов, различного овладения ими.

Выступая в качестве разграничительных либо идентифицирующих признаков, качественные параметры определяют и количественную характеристику тех или иных видов деятельности, а соответственно, всегда могут иметь количественное выражение.

Можно выделить следующие группы качественных параметров деятельности:

1) общие качественные признаки, свойственные в различной степени в разных сочетаниях всем видам и направлениям профессиональной деятельности;

2) признаки, отражающие специфику направления деятельности;

3) признаки, характеризующие особенности решения отдельных видов профессиональных задач.

Общие качественные параметры деятельности. К ним относятся:

1) степень формализации выполняемой работы; 2) пределы свободы выбора методов работы; 3) степень тривиальности решаемых задач; 4) подконтрольность деятельности; 5) уровень риска для исполнителя; 6) информационная насыщенность и темп выполнения работы, непрерывность осуществляемых операций; 7) степень ответственности; 8) доступность информации; 9) сложность и характер использования технических средств; 10) потенциальная конфликтность деятельности.

Этот перечень ни в коем случае не является исчерпывающим. Но он отражает те качества и свойства деятельности, которые хотя и в недостаточной степени, но все же осознаны практиками и исследованы в литературе, а главное - объективно присущи профессиональной деятельности.

Использование данных о качественных параметрах деятельности. Каждое нормативно-правовое или управленческое решение, в особенности связанное с изменениями правовых процедур, должно иметь в своей основе анализ и учет качественных параметров деятельности. Это хорошо видно на примере решений об осуществлении контроля, в частности возложения функции последующих оценок законности принимаемых решений. Иными словами, возлагая определенные обязанности на то или иное лицо, нужно принять во внимание параметр информационной насыщенности, потенциальную конфликтность и т.п.

Учет качественных параметров столь же необходим при выборе начинающим специалистом профиля работы либо при оценке причин своих затруднений. Скажем, параметр темпа работы может быть существенным препятствием для профессионала, предпочитающего углубленный, но более спокойный анализ сложной по содержанию документации.

Ресурсоемкость деятельности. Ресурсоемкость является одним из обобщающих параметров деятельности. Выделяются потенциальная и реальная ресурсоемкость. В целом она включает в себя наличный и перенесенный труд, т.е. деятельность, усилия и все, что тратится в процессе этой деятельности: консультации, подготовленные справки или иные материалы, обеспечивающие процедуры, и т.п. Ресурсоемкость также может быть рассчитана на деятельность и на решение задачи, т.е. субъектно и объектно. Анализ ресурсоемкости деятельности на индивидуальном уровне необходим для принятия управленческих решений.

Условия деятельности на индивидуальном уровне. Будучи использованы в процессе своей деятельности, внешние условия, в которых специалист работает, преобразуются в качество деятельности и определяют ее количество. Достаточно упомянуть об использовании баз данных, которые в принципе меняют содержание деятельности по поиску необходимой информации.

Применительно к деятельности специалиста, в частности, следует выделить:

*временные и территориальные условия работы;

*состояние ресурсного и собственно технического обеспечения (транспорт, связь, множительная техника и т.п.);

*информационное обслуживание.

Эти и иные условия также должны изучаться и фиксироваться, а данные о них - использоваться в процессе управления деятельностью.

Выводы. Прежде всего деятельность как реально сложившийся феномен следует изучать гораздо более интенсивно, чем сейчас.

Качественно-количественная характеристика деятельности должна учитываться при выборе характера работы, конкретной должности и широко использоваться в управлении.

По-видимому, следует уделять особое внимание наиболее сложным, ресурсоемким видам деятельности, работая над устранением тех ее свойств, которые вынуждают трудиться с излишним напряжением, тратить больше времени (наиболее очевидны автоматизация поиска нормативно-правовых актов, копирование документов и пр.). В принципе, экономия деятельности, т.е. в данном случае живого труда, - вероятно, один из наиболее рациональных способов повышения эффективности работы каждого профессионала.

Профессионализм деятельности. Его значение. Свойство, признак, характеристика профессионализма как совокупности качеств приобретает все большее значение в структуре анализа и оценки самых различных социальных процессов. Любой вид деятельности, и тем более столь ответственный и значимый, как деятельность социального работника, должен осуществляться именно профессионально, а не дилетантски, не случайными, мало что знающими и еще меньше умеющими людьми.

Профессионализм становится ключевым состоянием или свойством, достижение которого рассматривается как магистральный путь совершенствования той или иной деятельности. Такой подход вполне объясним в условиях социальной и экономической трансформации общества. Новые задачи возникают в этот период неизбежно и массово. Столь же неизбежно их надо решать тем специалистам, которые получили подготовку и накопили опыт в принципиально иных условиях. Это порождает сложные проблемы определения профессионализма как свойства деятельности.

Понятие профессионализма по этим причинам должно использоваться как имеющее определенное содержание и не являющееся лозунгом. При этом следует различать характеристику лица как профессионала и деятельности как профессиональной.

Признак профессионализма деятельности отражает: осуществление деятельности по принятым методикам; соблюдение требований к ее процессу и результатам; возмездность деятельности; влияние субъекта на осуществляемую им работу.

Свойство профессионализма должно отразить, как уже отмечалось, специфику работы, отграничив ее от поведения в целом, которое осуществляется в тех или иных ситуациях всеми субъектами; определить объем и содержание требований собственно к оплачиваемой обществом деятельности и ее субъектам; обеспечить непрерывность деятельности в соответствии с поставленными задачами либо запросом. Практический смысл этого совершенно очевиден. Если обществу нужна деятельность, которая должна отвечать определенным требованиям, если отдельный работодатель (государственный орган, предприниматель, группа людей) нуждается в ее систематическом осуществлении, то эту деятельность следует признать профессиональной.

Это означает, что за нее следует надлежащим образом платить, с тем чтобы грамотный, подготовленный специалист-профессионал мог надежно и квалифицированно выполнять поставленные задачи.

Профессионализм имеет как общесоциальную составляющую (требования и ожидания общества и социальных групп), так и индивидуальную (уровень соответствия требованиям и ожиданиям). Вторая составляющая характеризует в большей степени профессионализм субъекта, чем деятельности.

Проблема критериев профессионализма. Она подробно обсуждалась в литературе различных стран, в частности России, США, ФРГ. Понятие профессионализма увязывается чаще всего с профессией, под которой понимается ограниченная сфера трудовой деятельности, где человек, выполняющий необходимые для общества функции, реализует присущие ему возможности, получая заработную плату. В обыденной речи, судя по толковому словарю С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой, профессионализм - это хорошее владение своей профессией. Дефиниции такого рода встречаются, меняясь от случая к случаю, во многих работах. В ряде публикаций даются признаки или проявления профессионализма. Так, относят к проявлениям профессионализма следующее: во-первых, соответствие деятельности особому уровню (качеству) принимаемых на себя задач; во-вторых, особую квалификацию лиц, принадлежащих к профессии; в-третьих, высокую деловую компетенцию, основанную на научном образовании; в-четвертых, особый профессиональный, в основе которого лежит неэкономическая ориентация на ценности, присущие всему обществу (благополучие, здоровье, право); в-пятых, внепартийную, деловую профессиональную работу и обеспечивающее ее особенное ощущение долга.

Именно единство качественно-деловых стандартов, этических ценностей и соответствующих стандартам правил деятельности образует связь профессии. Идентификация с профессиональными правилами игры гарантирует высокий социальный престиж и повышенные шансы на доходы; аутсайдеру приходится трудно. Профессионализм - это коллегиальная интеграция и контроль одновременно.

Американские специалисты Т. Парсонс и Н. Сторер выделяли следующие главные особенности профессионализма: профессиональная ответственность за хранение, передачу и использование специализированной суммы знаний и часто - за расширение этих знаний как в эмпирическом, так и в теоретическом направлениях; высокая автономность профессии в области привлечения новых членов, их подготовки и контроля за их профессиональным поведением; установление между обществом и профессией связей, необходимых для ее поддержки, охраны от непрофессионального вмешательства; потребность в вознаграждении. Представляется, что приведенные соображения скорее относятся к определению лица как профессионала, чем к определению профессионализма как свойства деятельности.

На наш взгляд, признаками профессионализма как свойства деятельности следует считать:

1) осуществление этой деятельности по правилам, выработанным и закрепленным в установленном порядке;

2) соответствие процесса и результатов деятельности определенным требованиям, которые могут носить нормативно-правовой и профессионально-этический характер;

3) подконтрольность деятельности государственным органам и (или) корпорации специалистов;

4) возмездность деятельности;

5) гарантии ее осуществления в установленных случаях, включая доступ к ней заинтересованных лиц.

В принципе к этому можно добавить, что деятельность, имеющая свойства профессионализма, осуществляется профессионалом. Но признаки профессионала - уже другая проблема.

Перевод свойства профессионализма в поведенческие модели. Это осуществляется путем программирования содержания образования, которое должно соответствовать требованиям к деятельности, а также разработки определенных моделей реализации процедур, составляющих содержание труда. При этом свойство профессионализма поддается переводу в деятельность на нормативной основе. Именно так и бывает, когда содержание деятельности определяется процессуальными нормами.

Нормативное выражение профессиональное поведение находит на высоком уровне в законах, актах общего характера. А наиболее конкретное описание ожидается в различных положениях, приказах и иных актах.

Существует также острая потребность в формулировании запрета на непрофессиональное исполнение ряда работ, специальных требований к свободным профессиям, совершенствовании требований к отдельным направлениям профессиональной деятельности. Это же относится и к условиям карьеры, социальной защите, гарантиям профессионализма.

Интегральные признаки профессиональной деятельности специалиста. Эти признаки отражают общее, наличествующее в профессиональной деятельности, и характеризуют ее как социальный, действительно предметный феномен, который имеет взаимно определяющие свойства.

Такими признаками являются:

*доступность, прозрачность, подконтрольность, надежность профессиональной деятельности как свойства, присущие ей в идеале;

*социальная затратность и потенциальная эффективность как свойства, реально складывающиеся в процессе функционирования отрасли и включающиеся в структуру социального поведения;

*внутренняя связанность профессии обязательными технологическими условиями.

Это практически определяет обязательный минимум состояния профессиональной деятельности, без которого она саморазрушится. Указанные интегральные признаки (свойства) наиболее ярко проявляются при анализе профессиональной деятельности на социальном уровне, как социального института.

Содержание служебной деятельности

Вводные замечания. Содержание профессиональной деятельности если и описывают, то путем характеристики отдельных профессий. В этих случаях профессиональная деятельность - это деятельность профессионалов, и чтобы описать ее, приходится обращаться к тем операциям, которые они обычно выполняют.

На самом деле необходимо описание профессиональной деятельности как целостного процесса. Причем здесь возможны и полезны несколько моделей:

а) отражение реального состояния на практике, т.е. того, что делается;

б) гипнотическая характеристика идеального ответа на потребности практики, т.е. попытка выявить, что надо делать;

в) показ тенденций изменения содержания профессиональной деятельности как синтез реальной и идеальной моделей, т.е. характеристика происходящих процессов.

Источники информации о профессиональной деятельности специалиста. Это научные публикации, учебники, методические пособия, книги и статьи, посвященные методикам и процедурам деятельности социальных работников, имеющих различные специальности.

Содержание профессиональной деятельности раскрывается более наглядно в статистических данных о принимаемых решениях и совершаемых действиях (статистика деятельности), в данных социологических исследований, включающих замеры различного рода, опросы и т.д., в личном опыте, описанном в публикациях или в устных сообщениях.

Элементы содержания профессиональной деятельности. Содержание профессиональной деятельности - это совокупность самых различных действий и операций, которые выполняет специалист в сфере своего профессионального труда и профессионального поведения. Элементы его могут быть выделены по разным критериям: по степени организации, например, выделяют телодвижения (которые здесь значения не имеют); действия, т.е. серию телодвижений, направленных на один объект, операции. В праве говорят о действиях, о тактических операциях, о производствах. Существующий словарь, по-видимому, слабо отражает уровни деятельности и нуждается в развитии.

Другое структурирование элементов содержания профессиональной деятельности связано с выделением двух блоков (или сторон) - интеллектуального и предметного. Они, в свою очередь, образуют направления, которые и поддаются конкретизации.

Преимущественно интеллектуальная деятельность представляет собой следующее:

а) действия по работе с информацией, по ее отбору, анализу, переработке, оценке;

б) опознание и оценку ситуаций, требующих решения задач и использования средств, т.е. проблемных ситуаций;

в) выбор оптимальных вариантов поведения в рамках предписаний, т.е. решение задач.

Преимущественно предметная деятельность включает совершение различных управомочивающих и правопредписывающих действий, например принятие значимых решений, совершение значимых действий, подготовку предложений, связывающих адресата необходимостью ответной реакции и др.

Основные этапы профессиональной деятельности. Выделение основных этапов соответствует логике развития деятельности профессионала на индивидуальном уровне. Всякая индивидуальная деятельность на конкретном месте имеет начало, этап совершенствования и превращения в налаженную, отработанную деятельность, когда человека могут оценить как опытного, знающего свое дело специалиста. Такими этапами являются:

1) принятие на себя профессиональной роли и ее адаптация к происходящим изменениям;

2) поддержание внутренней и внешней готовности к выполнению профессиональных задач, индивидуальная адаптация и поддержание формы, идущие извне - от задач профессиональной деятельности, изнутри - от реакции на задачи профессиональной работы;

3) организационно-управленческое обеспечение выполнения профессиональных задач, в частности установление необходимых связей с лицами, ставящими задачи, снабжающими информацией и другими ресурсами, осуществляющими контроль;

4) опознание и формулирование для себя проблемных ситуаций, а также поиск и выбор рациональных методик решения разнообразных задач, как правило, по профессиональным методикам с использованием технических средств и без них;

5) собственно осуществление основных действий и процедур по переработке информации, выполнению процедур, осуществлению необходимых личных контактов (бесед, переговоров, сообщений, докладов), подготовке документов, принятию решений, их обоснованию, защите, реализации;

6) поддержание связей с внешней средой в целях обоснования целесообразности и законности проводимой работы и обеспечения авторитетности и исполнимости ее результатов.

В рамках этих этапов полезно выделить проводимые, как правило, по профессиональным методикам с использованием технических средств или без них типовые элементы профессиональной деятельности, или производства, рабочие комплексы, процедуры, операции, действия. К ним относятся:

1) оценка представленных или встретившихся фактов;

2) программированные поиск, проверка и оценка фактической информации;

3) поиск информации;

4) интеллектуальные процедуры применения знаний, т.е. оценка фактов;

5) ведение переговоров, выступления, консультации, посредничество для разрешения конфликтов;

6) подготовка и оформление документов в виде решений, справок, предложений, разработка и обоснование позиций;

7) контроль за процессом и результатами чьей-либо деятельности и многие другие.

К приведенной краткой характеристике работы можно добавить еще несколько замечаний. Первое - все выделенные элементы имеют общие и особенные черты в зависимости от должности, положения, характера труда. Второе - удельный вес и значение различных действий неодинаковы, но тем не менее они все присущи профессиональной деятельности, реализуются в ней.

Принятие профессиональной роли. Это направление недостаточно описано в литературе, а главное - слабо осознается как специалистами, так и обществом. Заняв должность, вступив в профессиональную корпорацию, человек должен осознать значение своего дела и определить отношение к нему. Это включает, в частности, уяснение задач данной должности, ее места в организационной структуре и системе разделения труда, ее значения для общества и граждан, ее соответствия требованиям общества. Технически это выражается в возможном для данного специалиста анализе социальной обстановки, действующих норм, сложившейся практики, общественного мнения.

Все это означает, что для специалиста очень важно разумное вхождение в команды специалистов, образующие основу организационной структуры, уяснение как роли команды, так и своего места в ней. Здесь могут возникнуть различные ситуации. Во многих коллективах господствует формально-бюрократическое, а нередко и деформированное отношение к своему труду и его целям. Достаточно часто специалист пренебрежительно относится к тому, что он делает, считает, что его работа бесполезна, либо выполняется им заведомо плохо по чужой воле. Часты оценки работы типа “кому это нужно”, “мне не дают работать”, “мы занимаемся не тем” и т.п. Это иногда говорится не вполне искренне и не отражает реального отношения к своему труду, но все же влияет на его качество, на состояние трудовой атмосферы.

Принятие профессиональных ролей как разовое действие или комплекс действий, заканчивающихся привыканием к негативной позиции, влечет в отдаленной перспективе и отрицательные последствия для специалиста. Вначале положение кажется благоприятным. Согласие с коллегами, их привычками одобряется ими. Однако принятие профессиональной роли, обеспечивающей хорошие перспективы, должно означать как принятие позитивных целей и средств их реализации, так и допустимую законом последующую адаптацию профессиональной роли к меняющейся обстановке, появлению новых задач. Такое принятие роли может встречать сопротивление, но его следует уметь нейтрализовать, пережить. В целом специалист вначале осознает роль и значимость своей деятельности, а затем меняет ее конкретные проявления, ибо неизбежно другой становится окружающая среда, общество и его требования.

Очень важна поэтому необходимость разработки и освоения практических приемов и способов принятия, а также изменения профессиональной роли, вхождения в команду. Этому пока не учат специалистов, а они в течение всей жизни должны решать подобные задачи.

Принятие профессиональной роли также связано с обеспечением своей независимости. Человек должен уметь: а) обозначить свою компетентность, умение не пренебрегать чужим опытом; б) найти пределы своей самостоятельности и исполнять чужие решения; в) обеспечивать надежность своих решений и пользоваться чужой информацией. Все это связано с существенными затратами нервной энергии. Часто конформность наиболее выгодна и практична. Безусловно, подчинение на первых порах спасает от неприятностей, хотя бы частично, но длится это недолго.

Поддержание внутренней и внешней готовности к выполнению профессиональных задач. Этот этап профессиональной деятельности по логике следует за первым. Приняв профессиональную роль, человек обязан обеспечивать готовность к ее выполнению, причем даже при наличии определенных неблагоприятных обстоятельств. Эта готовность состоит в пополнении необходимых профессиональных знаний и создании (для себя, т.е. для своего дела) механизма их обновления, позволяющего отслеживать происходящие изменения и реагировать на них. Она также имеет психологическое содержание и состоит в открытости внешним факторам, происходящим изменениям, во внутреннем понимании необходимости их учитывать и к ним (для преодоления либо развития) приспосабливаться.

Примеры готовности к исполнению профессиональных задач демонстрируют специалисты, способные работать в изменившихся экономических и социальных условиях. Внешние проявления этого - понимание экономического содержания своих действий, освоение нового (во многих случаях противоречивого) законодательства, умение пользоваться современной техникой работы с информацией и пр.

Разумеется, необходимость поддержания готовности к профессиональной работе легче провозгласить, чем реализовать. Но, во всяком случае, специалисты должны знать, что условия работы меняются, законодательство становится иным, наступает все большая усталость, работа нередко предается, возникает безразличие к ее результатам, и если этому не противостоять, добиться успеха в выбранной профессии трудно.

Организационно-управленческое обеспечение. Оно также слабо описано и нередко рассматривается как некая помеха основной работе. Действительная проблема состоит в том, что необходимо определить, какая организационно-управленческая работа является полезной, необходимой, а какая излишней, и как эффективно выполнять нужную работу. Последнее может оказаться наиболее сложным для начинающего специалиста.

К видам организационно-управленческого обеспечения относятся:

а) организация рабочего места, обеспечение и поддержание информационных потоков;

б) планирование рабочего времени и минимизация его затрат;

в) обеспечение совместной деятельности с другими лицами и получение от них необходимого содействия;

г) присутствие на различного рода совещаниях и др.

Особое место в организационно-управленческом обеспечении занимает установление или поддержание управленческо - профессиональ-ных связей с иными структурами и должностными лицами, работающими в них. При этом речь идет, в частности, о своевременном получении и однозначном понимании информации, взаимном определении позиций.

Типичные недостатки данного этапа работы: несвоевременное поступление и осознание рабочих заданий, целей деятельности, их пересечение во времени и по кругу лиц; отсутствие четко определенной компетенции и разработанных адаптированных процедур деятельности; отсутствие необходимой рабочей техники на месте и неумение ее использовать; отсутствие необходимой информации и системы ее обновления.

Поддержание связей с внешней средой в целях обоснования проводимой работы - также один из важных этапов профессиональной деятельности.

Поэтому данный этап работы предполагает:

1) получение необходимой социальной поддержки, включая (в зависимости от масштабов осуществления профессиональной деятельности) формулирование позиций отдельных людей, социальных групп, институций;

2) обоснование и защиту позиции по осуществляемым действиям и принимаемым решениям;

3) повышение авторитетности и принудительности (исполняемос-ти) нормативно-правовых актов, решений власти, управленческих актов.

Эти действия приводят к определенному отношению общества, становлению и функционированию оптимальной системы контроля за работой, к пониманию реальных пределов их независимости, не переходящей в произвол, как это нередко бывает на практике.

К сожалению, поддержание связей с внешней средой часто осуществляется непрофессионально и рассматривается как отвлечение от основной деятельности. Одним из типичных недостатков этой работы являются постоянные сетования на трудности, с которыми они сталкиваются: мало полномочий, плохие законы, нет денег.

Профессиональное поведение специалиста

Значение проблемы профессионального поведения специалиста. Оно связано прежде всего с ролью, должностным, статусным положением.

Понятие профессионального поведения специалиста. Такое поведение может выражаться в виде действий: а) совершаемых при исполнении служебных обязанностей или в непосредственной связи с ними (служебное поведение); б) связанных с его должностным положением либо обладанием профессиональной информацией, профессиональными навыками и пр. (внеслужебное поведение).

Примерами различных позитивных, нейтральных и негативных видов и проявлений профессионального (служебного и внеслужебного) поведения могут быть в частности: ведение политической агитации; лоббирование законопроектов; совершение в своих целях значимых действий; выступления в средствах массовой информации и перед гражданами; соблюдение некоторых общих и специальных норм нравственности; совершение гражданско-правовых сделок с использованием должностного влияния (приобретение акций, покупка квартиры) и др. Все эти виды поведения могут проявляться в служебной сфере, а также в сфере политики, экономической деятельности, в быту.

Смысл регулирования профессионального поведения состоит в том, чтобы: а) обеспечить интересы общества и граждан, минимизировать риск злоупотребления значительными возможностями профессии, особенно в отдельных ее сферах;

б) защитить самих специалистов от преувеличенных требований;

в) обосновать необходимые и разумные методы социального контроля за деятельностью, поскольку начинающие и даже опытные специалисты вынуждены считаться с тем, что общество постоянно проявляет повышенный интерес к поведению.

Правовая регламентация профессионального поведения. Используются два способа регламентации, тесно связанные между собой: а) запреты совершать определенные действия либо наносить ущерб авторитету профессии; б) предписания вести себя должным образом в соответствующих ситуациях.

Всякий запрет при регламентации профессионального поведения должен быть обоснован тем, что запрещаемое поведение может либо нарушать права и свободы других лиц, либо подрывать доверие к профессиональной деятельности. Без этого ограничение свободы поведения противоречило бы основным началам конституционного законодательства. В то же время всюду, где неограниченное использование своих прав создает опасность для других лиц или прямо нарушает их права, возможно запрещающее вмешательство закона.

Действующее законодательство довольно подробно и иногда весьма жестко регламентирует профессиональное поведение именно путем запретов. Рассмотрим вначале общие предписания о поведении специалистов, а затем предписания, относящиеся к отдельным сферам поведения.

СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА КАК ОТРАСЛЬ

СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Построение и функции отрасли

Понятие отрасли социальной поддержки. Это несколько непривычное понятие обозначает систему разнообразных работ (и услуг), которые осуществляются в различных сферах социальной жизни. Работы и услуги действительно образуют некоторое единство, именуемое отраслью ввиду: а) наличия общей системы образования в стране; б) общности правовой системы, целостность которой обеспечивается Конституцией РФ и федеральным законодательством; в) развитости вертикальных и горизонтальных связей между функциями, должностями специалистов и ведомствами, в которых они работают. В литературе используются понятия, соотносимые с понятием отрасли правовых работ. Это - система, направленная деятельность, сфера деятельности и т.п. Сходство между этими понятиями состоит в том, что с их помощью стремятся подчеркнуть общность труда, выявить связи организационных структур, профессионально реализующих нормы. Этому же служит и понятие отрасли.

Существует несколько целей подхода к деятельности как к некоему целому, т.е. как к отрасли. Одна из них - обеспечение интересов каждого отдельного специалиста, в частности права на свободный выбор различных видов деятельности, связанный с возможностью смены работы, перехода из государственной службы в состав лиц свободной профессии и наоборот. Другая цель - обеспечение интересов отдельных граждан, социальных групп и общества в получении всех необходимых услуг, в сбалансированном осуществлении различных видов работ.

Сбалансированное развитие отрасли позволяет создать необходимые, устойчивые, формальные и неформальные структуры, процессы и связи, благодаря которым отрасль в целом приобретает такие свойства, которые отсутствуют на индивидуальном или даже групповом уровне. При отраслевом подходе, учитывающем интересы общества, развитие профессиональной деятельности направлено на полноту охвата всех необходимых обществу услуг, на взаимоподдержку различных направлений деятельности и обеспечение их оптимального соотношения, на достижение достаточного общего уровня профессионализма, который должен быть присущ всем направлениям работы; на создание единой инфраструктуры, предназначенной для всех видов труда.

При этом по возможности устраняются ситуации, когда профессиональная деятельность оказывается малоэффективной из-за неразвитости дополняющей ее или предшествующей ей деятельности.

Наконец, цель такого подхода - повышение эффективности каждого направления профессиональной деятельности.

Структура отрасли. Она отражает сложившиеся в современном обществе реалии деятельности, решающих различные задачи. Каждый действующий специалист имеет либо должность, либо правовой статус лица свободной профессии и, соответственно, обладает определенной компетенцией, необходимой для выполнения возложенных на него или принятых им задач. Потребность в совместном труде, в контроле за деятельностью отдельных групп профессионалов привела к возникновению организационных структур, т.е. ведомств, учреждений, подразделений, коллегий, гильдий, фирм.

Работа с единым законодательством и общий правовой порядок порождает возникновение связей и взаимозависимости отдельных специалистов и оргструктур. При этом система образования должна стать единым источником пополнения кадров.

В итоге структура отрасли, развиваясь и реагируя на социальные изменения, включила: а) нормативно-правовую базу; б) систему рабочих мест; в) связи и взаимодействия, реализующиеся в правовой практике; г) инфраструктуру; д) органы управления и контроля. При этом выделяются ведомственные элементы структуры. Они обладают независимостью, они автономны и все же воздействуют друг на друга.

Практика. Она является одновременно и содержанием отрасли, и имеющим некоторую нормативную форму ее внешним выражением. Исследования показывают, что в отрасли социальной работы складывается одновременно и единая неординарная практика решения задач, которая проявляется в: а) языке, становлении общего круга исходных предпосылок и процедур (аргументов), которые рассматриваются как общезначимые и взаимно используются при принятии определенных типов решений; б) сложившихся и признаваемых значительными группами специалистов способов распознавания и реагирования на потребности общества, т.е. в собственно совершаемых действиях, совокупности принятых и принимаемых решений.

Правда, опасной тенденцией развития практики является противоречивость подходов к соблюдению конституционных положений. Очень трудно создается единое понимание конституционного принципа равной защиты личности и соблюдения иных основных прав человека и гражданина.

Вследствие этого в известной мере усиливаются и расхождения между ведомствами и отдельными специалистами.

Общее состояние профессиональной деятельности как практики в этом смысле является целостным объектом социального наблюдения и социального управления. Общество не может ограничиваться совершенствованием отдельных видов деятельности, а значит, обоснованные изменения в работе специалистов должны повлечь необходимые изменения в работе всех структур отрасли.

Совершенствование практики профессиональной деятельности должно быть направлено на обеспечение требований закона, при необходимости на основе совершенствования закона, на усиление ее способности удовлетворять действительные социальные запросы и ожидания, но внезапные и быстрые изменения практики профессиональной деятельности хотя иногда и крайне необходимы, все же нежелательны. Стереотипы, привычки, знания, склонность к получению новых знаний, ориентация на безопасность и одновременно нередкая амбициозность лишь постепенно адаптируются к новым условиям. Многократно сталкиваясь даже с нестандартными ситуациями, некоторые специалисты склонны применять старые приемы, старые способы решения задач.

Начинающие и даже опытные специалисты поэтому должны различать устойчивые тенденции и случайные проявления практики, ее позитивные и негативные стороны с тем, чтобы ориентировать свои действия и решения на действительно лучшие образцы.

Инфраструктура отрасли представляет собой сложившуюся в обществе систему предпосылок, условий, средств, необходимых для осуществления профессиональной деятельности. Обычно различают три элемента инфраструктуры: материальные предпосылки (сооружения, дороги, установки, средства связи и пр.), институционные (нормы, организация, способы управления), персональные, т.е. численность и профессионализм людей, занятых осуществлением определенной деятельности.

Необходимо уяснить ее единство и сделать выводы, значимые для дальнейшего обсуждения: а) все стороны профессиональной деятельности определяются состоянием инфраструктуры;

б) эффективность труда зависит от состояния инфраструктуры;

в) совершенствование инфраструктуры является одним из самых важных направлений социальной политики страны.

В сущности, значение инфраструктуры осознается, и в стране принимаются очень серьезные меры для ее совершенствования, особенно в сфере информатизации отрасли. При этом отраслевой подход диктует необходимость сбалансированного, как и в иных случаях, развития инфраструктуры, возможно, за счет уменьшения рабочих мест неквалифицированного труда и создания должностей, сориентированных на совершенствование инфраструктуры.

Сообщество социальных работников. Оно также будет рассмотрено ниже. Здесь укажем лишь на его место в отрасли. Это понятие, на наш взгляд, охватывает всех специалистов, профессионально занятых социальной помощью, независимо от их должностного положения, принадлежности к государственной службе либо свободной профессии.

Сообщество определяет состояние отрасли. Это как будто очевидно в принципе, но практически сообщество и его роль нужно представить в виде совокупности верифицируемых показателей, выявить его влияние на отдельные решения в сфере социальной политики. Пока в основном описывались и ставились некоторые вопросы, связанные с их жизненными условиями, устроенностью, подготовленностью. В последнее время стали писать и о важности социальной защищенности некоторых категорий специалистов. По - видимому, на разработанности проблемы сказывается ее определенная деликатность, трудности оценки коллег по профессии.

На наш взгляд, состояние сообщества нуждается в изучении по нескольким параметрам: а) единство и различия интеллектуальной подготовленности, которые раскрываются, в свою очередь, по объективным признакам, отраженным в действиях, решениях, документах; б) этико-психическая устойчивость, охватывающая надежность и стабильность поведения специалистов, их готовность соответствовать высказываемым убеждениям и принимаемым в отношении иных лиц решениям; в) трудоспособность, возможность выполнять заданный разумный объем работы без явного пренебрежения качеством и существующими нормами.

Таким образом, сочетание практики профессиональной деятельности, ее инфраструктуры и субъектов определяет состояние этой деятельности как социального института. По этим параметрам можно проследить становление и развитие профессиональной деятельности в стране, сопоставить ее с положением дел в иных странах, а главное - на основе данных профессиональной деятельности можно принимать сколько-нибудь взвешенные решения в сфере социальной политики.

Последствия и результаты функционирования отрасли. Они являются различными по своему характеру. Ставя задачу построения социального государства и гражданского общества, само общество должно понимать, что слишком много социальной помощи может привести и к отрицательным последствиям. Профессиональная деятельность рационализирует, стабилизирует и охраняет общественные отношения. Но она же отягощает, удорожает и замедляет их.

Поэтому желательную степень развития отрасли следует измерять по затратам и выгодам, как экономическим, так и социальным. В противном случае возможна отрицательная реакция общества на услугу социальных работников. Необходимость профессиональной деятельности, следовательно, должна быть обоснована, а не только провозглашена.

Профессионализируя деятельность, сосредоточивая в ней людей, не имеющих иных целей, общество решает целый ряд необходимых для себя задач, как, в принципе, и в других сферах социальной жизни. Но одновременно оно должно считаться с необходимостью преодоления трудностей связанных с развитием отрасли.

На социальном уровне, выступая как отрасль, сложившаяся в результате общественного разделения труда, деятельность социальных работников обеспечивает: подготовку кадров; создание необходимых специализированных условий; усиление престижа значимости осуществляемых процедур. Она порождает такие позитивные последствия для общества, как: экономия труда; повышение качества и эффективности операций, создание доступа к услугам социального характера, проявляющегося в предложении услуг, знаний людей, могущих их оказать, иногда в обеспечении конкуренции. Негативными же последствиями развития отрасли могут быть: отвлечение кадров из других сфер социальной деятельности; концепция власти в руках специализированного аппарата, влекущая опасность злоупотребления ею, выхода из сферы социального контроля; прямое давление на бюджет и пр.

На индивидуальном уровне развитие отрасли обеспечивает оптимальность деятельности, освоение необходимого мастерства, определенную жизненную стабильность, создает мотивацию повышения профессионализма.

В целом подход к профессиональной деятельности как элементу общественного разделения труда связан с выбором оптимального соотношения между позитивными и негативными последствиями. При этом учитываются как общие положения теории и практики управления, так и специфические свойства конкретной социальной ситуации.

Социальные функции отрасли. Они реализуются на общенациональном (в масштабах общества, социальной сферы, территории, группы) и на индивидуальном уровне.

Наиболее общая и генерально выраженная функция данной отрасли есть специфическое трудовое, субъектное обеспечение действия социальной политики. Она реализуется там, где действует поведение субъектов не напрямую, самим фактом существования, а должно быть опосредованно действиями специалистов-профессионалов.

Основные же функции профессиональной деятельности состоят: в развитии социальных идей, в обеспечении их пригодности к реализации; в создании и развитии языка и формы социальной работы; в выявлении и учете динамики его функционирования; в развитии инструментов, в установлении и оценке фактов; в обеспечении запросов государства, общества, гражданина, социальной группы на экстраординарную защиту, в создании условий реализации права на социальную помощь.

Дополнительные функции профессиональной деятельности вытекают из основных и направлены на их выполнение. К ним, по-видимому, можно отнести: а) накопление и переработку информации об относящихся к ней явлениях; б) обеспечение прямой и обратной связи с обществом, включая информирование граждан о деятельности, создание собственного имиджа и условий осуществления профессионального труда; в) самоконтроль, включая научно-методическое обеспечение, развитие правовой и этической регламентации, реальное осуществление контроля за поведением специалистов. Эти функции имеют обеспечивающий характер, т.е. их реализация необходима для осуществления основной функции.

Социальные требования к отрасли. Они направлены на создание оптимальной модели отрасли и одновременно отражают представления о способах достижения такого состояния. Естественно, что требования к качеству профессиональной деятельности формируются как ее функциями, рассмотренными выше, так и возможностями общества, его потребностями.

Требования к профессиональной деятельности можно разделить на нормативные и неформальные, объективные и субъективные, постоянные и преходящие, истинные и ложные, осознанные и неосознанные. Реально эти требования обществом осознаны не в полной мере, не высказаны, и сами специалисты не имеют о них должного понятия. Тем не менее хорошо известно, что невысказанные, неосознанные требования также очень сильно влияют на отношение людей друг к другу, проявляясь в виде предрассудков, ложных установок и суждений.

Объективные, истинные требования общества к профессиональной деятельности в своей основе состоят в том, что она должна быть направлена на выполнение присущих ей функций, работать на действительные интересы общества и достигать при этом возможных результатов.

Критерием истинности либо рациональности требований общества к профессиональной деятельности является потребность общества но фиксация потребности общества нередко практически деформируется групповой или ведомственной аргументацией, апелляцией, к ложным частным интересам. Нормативные акты, регламентирующие эту деятельность, разрабатываются обычно ведомствами и отвечают их интересам, что далеко не всегда соответствует интересам общества.

Следовательно, общество вправе требовать, чтобы профессиональная деятельность не замыкалась на своих интересах и показателях; она не может сама себя охранять и обслуживать. Профессионалы путем своей деятельности должны содействовать улучшению жизни людей, обеспечению их прав.

Социальные перемены и социальная работа

Основные направления функционирования отрасли. Под ними понимаются те виды работ, которые выполняются в процессе профессиональной деятельности в данной стране, в различных ведомствах и организационных структурах. Проблема связи социальных перемен с положением и деятельностью является не просто сложной, но даже болезненной. Она вызвана: а) оценкой происходящих перемен, выработкой сообществом отношения к ним, своих позиций; б) адаптацией профессиональной деятельности отрасли к происходящим переменам.

На наш взгляд, специалисты, оставаясь в рамках своей профессии, обязаны обслуживать конституционные основы общественного строя и действующий закон. Объявление же государства и общества криминальными, рассуждения о системном кризисе, антинародном характере власти, разумеется, допускаются и должны допускаться в демократическом обществе. Но высказываться они должны не с позиций профессиональной деятельности, а в рамках деятельности политика.

Классификация направлений профессиональной деятельности. Такую классификацию можно провести по различным критериям: например, по характеру работ, потребностям в профессиональном труде, динамизму развития и т.д.

Области профессиональной деятельности привязаны к отдельным сферам социальной жизни, управления, культуры, но не обязательно ограничиваются рамками того или иного ведомства или службы. Область профессионального труда обеспечивает сложившуюся межведомственную социальную структуру, например пенсионное обеспечение, средства массовой информации, сельское хозяйство, территориальное обслуживание населения, сферу борьбы с преступностью и т.д.

Такой подход теоретически не безупречен, но соответствует практике (если понятие области труда не использовать слишком строго). Кроме того, он несомненно полезен во многих отношениях, позволяет выявить потребности отдельной социальной сферы.

Трансформационные процессы и содержание профессиональной деятельности. Их анализ необходим помимо прочего и для того, чтобы иметь возможность приступить к маркетинговым исследованиям. Желательно иметь пусть самые ориентировочные предположения о происходящих изменениях. (Правда, попытки прогнозировать социально-экономическое развитие в стране больших результатов не дали.) Но все же приходится иметь дело с такими возникающими и развивающимися процессами:

1) преобразуются характер и содержание социального, особенно экономического, поведения на всех уровнях; развиваются и возникают новые виды экономической деятельности (“челноки”, мелкая торговля, рекламный бизнес, посредничество и пр.); принято новое гражданское законодательство и ряд иных важных нормативно-правовых актов; изменилась моральная оценка ряда действий (торговли, спекуляции, валютных операций, банковской деятельности);

2) меняется экономический смысл поведения; усиливается ответственность за собственные действия перед собой и другими; деньги для населения действительно начали выполнять описанные К. Марксом функции, в частности открылась возможность использовать их как средство сбережения, обращения в капитал, образования коммерческих организаций и предприятий;

3) соответственно иным становится круг ценностей (появление частной собственности потребовало охраны прав на недвижимость и самой недвижимости, страхования имущества и т.п.);

4) видоизменяются содержание социального контроля, методы государственного управления (тем не менее специалистам до сих пор трудно защищать свои законные интересы).

Структурная характеристика видов работ в отдельной области. Это начальный этап маркетинговых исследований рынка труда, привязанных к определенной социальной структуре и включающих следующие элементы.

Описание потребностей в социальном обслуживании. Оно может быть дано через качественно-количественное описание поведенческих актов, юридически значимых действий, процедур, требующих использования социальной помощи.

Анализ и фиксация потребностей в труде социального работника. В ряде случаев они влекут за собой целый ряд трудностей. В сфере преимущественно государственной профессиональной деятельности, связанной с исполнением публично-правовых функций, существует недооценка потребности в специалистах социальной работы. Обществу предстоит путем анализа потребностей в профессиональной деятельности установить, как правильнее распределить инвестиции в эту отрасль. Нужны квалифицированные исполнители, граждане нуждаются в помощи за счет государства, особенно подростки, инвалиды и т.д. Эта необходимость выявляется и при анализе содержания деятельности, и при исследовании структуры сообщества.

Специфика работ в определенной области. Это одна из центральных проблем. В каждой области работа специалиста приобретает дополнительные свойства, специфику. Ее можно раскрыть по следующим направлениям.

Технологическая характеристика наиболее распространенных и дополнительных процедур. За этим определением скрывается описание того, что в каждой области должны делать специалисты: собирать и оценивать информацию определенного рода, участвовать в разрешении конфликтов. Очевидно, что в технологическом плане работа в сфере социального обеспечения значительно отличается от соответствующей работы в сфере промышленного производства, хотя отдельные виды операций и отдельные задачи могут пересекаться и совпадать. Таким образом, когда речь идет о технологической характеристике, на первый план выходят не соображения науки, классификации, а простое, но очень важное описание того, что и как делают и должны делать специалисты.

Характеристика необходимых знаний, навыков, способностей, воплощаемых в данной профессиональной деятельности. Следует всякий раз определять, какой должна быть подготовка и личные качества специалистов для осуществления данной группы технологических процессов. Здесь две основные проблемы. Одна состоит в том, что структурный кризис профессиональной деятельности вызван отсутствием необходимой подготовки для деятельности в условиях рынка, но главное в том, что интеллектуальные знания приобретаются не только путем чтения, но и путем опыта. А опыта, естественно, нет. Одновременно необходимо более открыто выявлять трудности в той или иной сфере: напряженность работы, перегрузки, высокий профессиональный и личный риск, замедленность или ограниченность профессиональной карьеры, низкая оплата труда и др. Это необходимо для проведения взвешенной правовой политики и определения правильного отношения общества к отдельным областям данной отрасли.

Организационно-правовые особенности профессиональной деятельности могут быть своеобразными либо в значительной степени похожими друг на друга. Характер названных особенностей определяется соотношением формальных и неформальных организационных структур, связей между отдельными звеньями и исполнителями, степенью независимости, характером и содержанием независимости, автономности деятельности.

Достаточность профессиональной деятельности и потребность в кадрах. Это, в сущности, интегральная оценка положения дел в каждой отдельной области. Здесь учитывается соответствие профессиональной деятельности сформулированным или пробивающим себе дорогу потребностям, эффективность профессиональной деятельности, степень удовлетворения населения социальным обслуживанием, причем дифференцированно к отдельным социальным группам, имеющим различные интересы. Некоторые замечания такого рода делались выше. Но в сущности, сейчас трудно назвать какую-либо социальную сферу, в которой профессиональная деятельность была бы достаточной. Проблема состоит в том, чтобы показать это с помощью проверяемых данных, а затем выявить способы лучшего использования имеющихся возможностей и только после этого решать вопросы совершенствования положения дел.

Во всех случаях могут быть сделаны следующие выводы: во-первых, определенные необходимые виды работы не осуществляются совсем; во-вторых, делается ненужная работа; в-третьих, нужная работа делается неэффективно по ясным или неясным причинам.

В последнем случае желательно установление причин, которыми могут быть не только недостаток финансовых средств, кадров, техники, но и неправильное их использование, отсутствие должной мотивации, неподготовленность специалиста.

Более подробные выводы могут быть сделаны при анализе различных сфер профессиональной деятельности, ибо они требуют оперирования многими данными, анализа практики и сопоставления спорных точек зрения.

Социальная среда профессиональной деятельности

Понятие социальной среды профессиональной деятельности. Она в данном случае понимается как совокупность устойчивых и меняющихся социально-экономических, политических, демографических, естественно-природных, организационных, правовых и иных факторов, которые сложились на этапе осуществления профессиональной деятельности и так или иначе определяют ее цели и возможности, содержание и методы.

Наиболее интенсивно действующими факторами социальной среды являются: а) экономические отношения и прежде всего форма собственности, ее распределение между социальными группами, характер осуществляемой трудовой деятельности и отношений в процессе производства и обмена материальными и нематериальными благами; концентрация экономической власти, степень поляризации экономических возможностей и интересов членов общества; б) система политической власти, ее распределение, политическая поляризация в обществе, центры политической власти, их стремления, возможности; политический режим и режим осуществления политической власти;

в) идеологические отношения; социальная память, воспроизводимая через систему образования; нравственные и этические позиции, в частности выраженные в степени тревожности, конфликтности, агрессивности, готовности к компромиссу, стремления к устойчивости; эта группа факторов рядом направлений гуманитарной науки рассматривается как действительно ведущая, определяющая.

Действие названных факторов и процессов зависит от их качеств, свойств, состояний. Для специальной отрасли особенно важны такие состояния, как стабильность, разрушение или старение, а особенно переходы, которые именуются революциями, мятежами, переломами, перестройками, разломами: т.е. коренные изменения, трансформации, преобразования, переход в другую форму.

Современная социальная среда профессиональной деятельности заслуживает глубокого и разностороннего анализа.

Связи социальной среды и профессиональной деятельности. Деятельность любого профессионала, как показывает исторический и житейский опыт, в самой сильной степени зависят от своего времени, от обычаев своего народа, его положения в мире, от состояния развитости материальных и духовных условий жизни людей. Это утверждение признается едва ли не любой научной школой. Точно так же любая политическая партия либо движение объявляют свою деятельность ответом на требования реальной исторической обстановки, на жизненные потребности своего народа, даже если народ при этом рассматривается как объект манипулирования. Проблема всегда состояла в соотношении “вечного” и “временного”, признанного и отрицаемого, данного и заповеданного, традиций и новаций.

Здесь рассматривается лишь один, по-существу, практический вопрос о механизме и эффекте воздействия социальной среды на отрасль социальных работ и услуг.

Процессы социального развития, общество как система институтов создают реальные условия профессиональной деятельности, определяют ее возможности и ограничения. Опыт показывает, что в эпохи социальных разломов (революций, экономических кризисов) общество не может рассчитывать на обеспечение достаточной социальной стабильности, правомерного индивидуального поведения.

В то же время существует некоторая автономность профессиональной деятельности, она сохраняет стабильные свойства, имманентно присущие ее природе. Профессионалы обязаны в любых условиях стремиться выполнять свой постоянный долг: обеспечивать цели профессиональной деятельности, но понимая при этом свои возможности и считаясь с реально существующими условиями.

Общество может в известных пределах регулировать связи социальной среды и профессиональной деятельности. Такое регулирование включает: а) слежение за социальной средой, анализ происходящих изменений; б) фиксацию и учет влияния социальных факторов на осуществляемую в конкретных условиях и по конкретному направлению работу; в) умение нейтрализовать или использовать обстоятельства внешней среды для достижения своих целей.

При этом как общество, так и сообщество должны суметь в возможных пределах подняться над переживаемым этапом, отразить связь времен, непреходящее или долговременное в профессии.

Слежение за социальной средой. При осуществлении профессиональной деятельности так или иначе следят за состоянием социальной среды, за окружающей обстановкой. Они воспринимают, желая того или нет, политические и экономические перемены, хотя бы потому, что эти перемены отражаются в изменении структурных связей, появлении новых руководящих центров, изменении условий работы и пр.

Вместе с тем специалисты нуждаются в аналитических материалах, включая прогностические, в которых показывались бы связи профессиональной деятельности и внешних социальных факторов. Так, в начале и середине 90-х годов всплеск преступности и возникновение ее организованных форм связывался с экономическими процессами. Вместе с тем игнорировалось негативное влияние на положение профессионалов таких изменений, как ослабление власти центра и возникновение тоталитарных региональных структур, национальные конфликты, потеря контроля над оружием (вследствие распада не только Союза, но и союзной армии), резкая смена господствующего типа собственности и пр.

Поэтому слежение за социальной средой может быть воплощено в систему социального мониторинга, которая должна давать информацию, необходимую для профессионалов, направляя ее одновременно субъектам политической власти, заинтересованным социальным группам и их структурам (партиям, объединениям), собственно профессионалам.

Уровни социальной среды. Одной из предпосылок слежения за состоянием социальной среды профессиональной деятельности является ее разграничение по уровням и сферам. Это привычный для российской и советской науки подход и его легко проследить во многих работах.

Уровневый подход позволяет выделить: а) наиболее общие закономерности и механизмы функционирования общества, в частности экономическую и политическую системы, господствующее общественное сознание, цели и направления социального развития, закрепленные в Конституции страны, ее признанных международно-правовых обязательствах; б) сложившуюся систему управления страной, политическую и экономическую, социальную инфраструктуру, т.е. характер деятельности субъектов экономического и социального развития, характер связей между ними (система промышленности, организация и функционирование органов законодательной и исполнительной власти, финансовые учреждения, система налогообложения и пр.); в) собственно внешнюю инфраструктуру профессиональной деятельности.

Механизм воздействия изменений социальной среды на профессиональную деятельность. Он отражает основные направления связи между изменениями в социальной среде и профессиональной работой, способы воздействия первого на второе и возникающие при этом последствия.

Уяснение этого механизма также образует предпосылку понимания происходящих процессов и принятия правильных социально полезных решений, относящихся к профессиональной деятельности.

Можно выделить следующие направления воздействия изменений социальной среды и ее факторов: а) возникает новая либо видоизменяется прежняя потребность в задачах деятельности профессионалов, а соответственно и содержание этой деятельности; б) меняется социальное значение и общественная оценка роли и работы специалистов, расширяются либо сужаются реальная эффективность выполняемых действий, их возможность регулировать общественные отношения; в) меняется состав сообщества, мотивация их труда и условия профессиональной карьеры; г) иными становятся внешние и внутренние условия профессиональной деятельности, ее инфраструктура; д) меняется характер взаимоотношений специалиста и государства, пределы его независимости, требования к сообществу. Это противоречивый процесс, но он все-таки происходит в обществе. Пока условия работы оставляют желать лучшего. Но постепенно меняются требования к технической вооруженности и организованности профессиональной деятельности. Можно надеяться, что в целом государство устанавливает или стремится установить нормальные взаимоотношения между ветвями власти, относится с уважением к структурам, реализующим право. Правда, и этот процесс крайне противоречив.

Сохранившиеся во многом авторитарные методы управления (произвольно и слишком широко определяющие функции госаппарата, его безответственность, бюрократизм, концентрацию власти в центре и на местах в одних руках и т.п.) блокируют либо деформируют усилия специалистов.

Способы воздействия изменений (факторов) социальной среды на профессиональную деятельность многообразны. Не пытаясь исчерпать их, выделим структурированные и неструктурированные воздействия. К первым можно отнести те способы, виды воздействия, которые более или менее направленно осуществляются определенными центрами или источниками власти либо влияния. Ко вторым - воздействия, происходящие от общего изменения обстановки, общественного сознания, ухудшения либо улучшения экономики и пр. Разница состоит в характере, интенсивности, способах воздействия.

В настоящее время профессиональная деятельность находится в достаточно сложном состоянии, для описания которого, пожалуй, не выработан подходящий понятийный аппарат. Под влиянием социальных перемен происходит позитивное развитие профессиональной деятельности, ростки такого развития следует выделять и культивировать. В то же время состояние социальной стабильности нарушено.

По-видимому, действительно в условиях трансформации налицо сложное сочетание позитивных и негативных следствий происходящих перемен, которое характеризуется неравновесностью, подвижностью и может преобразовываться как в позитивном, так и в негативном направлениях.

Инфраструктура отрасли

Понятие инфраструктуры. Первоначально это понятие было развито и широко применялось в сфере экономики и социальной политики. Как уже отмечалось, понятие “инфраструктура” охватывает совокупность зданий, сооружений, учреждений, иных материальных и нематериальных благ, которые являются основой и непременным условием социальной деятельности в целом и по отдельным направлениям. Обычно элементы инфраструктуры подразделяют на:

а) материальные (здания, сооружения, дороги, электростанции, связь и пр.); б) институциональные (учреждения, отрасли права, этики и морали, процедуры); в) персональные (люди, занятые в той или иной отрасли деятельности, их формальные и неформальные признаки.

В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведо-вой инфраструктура обозначена как отрасль экономики, научно-технических знаний, социальной жизни, которые непосредственно обеспечивают производственные процессы и условия жизнедеятельности общества (а также города). Смысл инфраструктуры состоит в том, что она носит в принципе надотраслевой характер, но, разумеется, при этом элементы инфраструктуры имеют организационное обособление.

Инфраструктура отрасли - это направленно развиваемая совокупность материальных, институциональных и персональных условий, обеспечивающих возможность правомерного и рационального осуществления профессий как на общесоциальном уровне, т.е. как социального института, так и на индивидуальном уровне. В этом смысле инфраструктура понимается: 1) как условия, существующие вовне, внешние условия, то, что находится, локализуется в социальной среде, но, тем не менее, непосредственно обеспечивает профессиональную деятельность; 2) как внутренние условия, которые как бы находятся под профессиональной деятельностью, составляют ее основу. Все эти реалии в камне, в книге, в средствах массовой информации, в процедурах и пр. делают работу возможной, нормальной, эффективной. Поэтому инфраструктуру профессиональной деятельности можно обозначить как все то, без чего деятельность либо невозможна, либо становится неэффективной или менее эффективной.

Значение инфраструктуры. Строго говоря, значение инфраструктуры как будто видно из самого ее определения. Однако все традиции развития отрасли профессиональных работ в стране показывают, что осознание проблем инфраструктуры - актуальная задача. Необходимо знать, что является минимумом инфраструктуры, как влияют ее отдельные элементы на состояние дел в профессиях, какие пути развития инфраструктуры можно считать и наиболее экономными, и наиболее неотложными. Наконец, в принципе важно выявить механизм влияния элементов инфраструктуры и представить его в таком виде, который необходим для обоснования принимаемых управленческих решений.

Комплексный подход к решению кадровых проблем методологически и практически правилен. Органы власти и управления, да и сама система должны заботиться о создании целостной инфраструктуры всей профессиональной деятельности.

Вместе с тем расширение числа специалистов имеет свои пределы, а при выходе за них - негативные последствия, возникают трудности контроля за законностью деятельности, качеством труда. Поставленный вопрос выбора как тратить деньги налогоплательщика, остается нерешенным.

Блоки инфраструктуры. Исходя из сказанного, в инфраструктуре профессиональной деятельности следует выделять и развивать блоки: организационный; информационный; ресурсный; кадровый, проявляющийся прежде всего в развитой системе подготовки и переподготовки кадров, в создании условий самосовершенствования по различным, в особенности дефицитным и новым направлениям работы специалиста. Ограничимся здесь первым блоком.

Организационный блок инфраструктуры

профессиональной деятельности

Понятие и содержание организационного блока. Он включает те элементы организации профессиональной деятельности на социальном и индивидуальном уровнях, которые так или иначе обеспечивают ее соответствие изначальным целям, закону, рациональность осуществления, равно как и поддерживают состояние иных необходимых параметров. При этом собственно элементы организации рассматриваются именно с этой обеспечивающей стороны, т.е. выявляется их воздействие на профессиональную деятельность в самых различных ее проявлениях.

В организационный блок инфраструктуры входят: а) организационные, основные и обслуживающие структуры в институциональном значении, т.е. различные учреждения, ведомства, объединения, союзы, неформальные структуры, в качестве которых могут рассматриваться тесно связанные между собой группы специалистов; б) организационные, формальные и неформальные связи и взаимодействия, которые устраиваются между отдельными структурами, специалистами и теми, для кого или с кем они работают; в) общая организационная основа отрасли, сложившаяся в стране как некоторая сфера взаимодействия и взаимовлияния (то, что сейчас принято называть пространством).

Организационный блок инфраструктуры анализируется в статике как устоявшиеся институты и связи, а в динамике - как организующая деятельность, включающая формальное управление и неформальное взаимодействие, которое также носит, в сущности, управленческий характер.

Таким образом, в данном случае используется комплексное, интегративное понятие организации, охватывающее как институциональный, собственно структурный аспект (проблема выбора лучших структур из возможных), так и функциональный, т.е. управленческо-организующий аспект (как можно максимально улучшить деятельность).

Воздействие организационного блока инфраструктуры на работу. В принципе, организационные структуры и связи создаются для обеспечения решения задач, внутренне присущих отдельным видам или направлениям профессиональной деятельности.

Можно выделить следующие линии воздействия организации, взятой в ее интегративном понимании, на профессиональную деятельность:

а) она обеспечивает либо не обеспечивает полное и беспрепятственное осуществление технологического процесса деятельности в целом и отдельных ее направлений, т.е должное сочетание между помощью, консультированием и информированием, правовым разрешением конфликтов, принудительным осуществлением правовых норм, рассмотрением дел ;

б) она позволяет оптимизировать взаимодействие различных структур установить полезные и снять, нейтрализовать вредные связи между ними; добиться необходимого разделения труда, предполагающего определенное сочетание взаимопомощи и взаимоконтроля;

в) она создает условия для необходимого сочетания дисциплины и инициативы, самостоятельности и подконтрольности выполняющих те или иные функции, для адаптации их к меняющимся социальным условиям, для профессиональной и социальной защиты, т.е. соблюдения условий, необходимых для реализации возложенных на них задач, обеспечения достойного уровня жизни;

г) она позволяет оптимизировать работу за счет ресурсного обеспечения, т.е. по существу использования овеществленного труда в виде оргтехники, переработанной информации, упрощения коммуникаций, устранения ненужных действий, снятия излишних энергетических затрат при выполнении трудовых операций и действий;

д) она обеспечивает прозрачность и наблюдаемость деятельности профессионалов, что создает гарантии как для участников профессиональной деятельности, так и для всего общества.

Организационный блок инфраструктуры должен обеспечить сбалансированное развитие экспертных учреждений, структур.

В целом, организационный блок инфраструктуры должен обеспечить стабильность деятельности отдельных организационных структур, упредить возможность деформации их деятельности, перерождения, распада.

Нормативное регулирование организации отрасли. Основные направления нормативного регулирования организационного блока инфраструктуры профессиональной деятельности: а) определение статусов отдельных оргструктур; б) установление субъектов и процедур управления; в) определение направленных вовне прав и обязанностей оргструктуры, должностных лиц.

Организационные статусы деятельности. Здесь выделяются: статус деятельности лица свободной профессии; должностного лица государственного органа; работника предприятия, действующего на частной, смешанной или государственной форме собственности. Практически вполне определенным является только правовое положение государственных служащих - работников государственных учреждений, которое дифференцируется в зависимости от их компетенции, круга выполняемых задач, полномочий и степени самостоятельности.

Профессиональные обязанности

Профессиональные обязанности специалиста в структуре его деятельности. Они формируются на основе нормативно-правовых актов различного уровня (Конституция РФ, федеральные законы, иные подзаконные нормативно-правовые акты, включая локальные), а также правоприменительных актов.

Профессиональные обязанности специалиста конкретизируются приказом о зачислении на должность, трудовым договором (контрак-том), соглашениями различного характера. Технологически они состоят в совершении в соответствии с правовым статусом и на его основе действий (решений) с целью достижения определенных результатов. Осуществление профессиональных обязанностей (наряду с профессиональным поведением) представляет собой активную сторону, сердцевину труда.

Каждая обязанность и все они структурно представляют собой определенные диспозитивно или императивно полномочия и долг:

*выполнения в определенных ситуациях или при наличии определенных оснований предписанных действий;

*в некоторых случаях достижения определенных результатов;

*соблюдения правил совершения действий и достижения результатов для выполнения этой обязанности.

Предполагается, что любая профессиональная обязанность специалиста обеспечивается надлежащей методикой и организационно-техническими условиями.

Проблема исполнения профессиональных обязанностей. Исполняя свои обязанности, специалист: а) стремиться удовлетворять в меру своей компетенции и стоящих перед ним задач реальные потребности общества, т.е. работать для страны; б) соблюдать законность, вступая при необходимости в конфликт с интересами отдельных лиц, ведомств и, возможно, государственной власти в целом; в) делать профессиональную карьеру, заботясь о своем продвижении и иных профессиональных интересах.

Баланс этих целей соответствует интересам и страны, и каждого специалиста. Однако его соблюдение представляет собой очень трудную задачу. Для нее необходимы:

а) наличие профессиональных способностей и мастерства;

б) психологическая готовность к труду определенной напряженности;

в) установка на постоянное следование требованиям действующей правовой системы.

Побудительные силы и мотивы исполнения профессиональных обязанностей. Это крайне острая проблема. Она состоит в необходимости поиска и мобилизации средств для создания такого положения, при котором специалист действительно использовал бы весь свой потенциал, все свои возможности для качественного, своевременного, эффективного исполнения обязанностей в точном соответствии с законом. По-видимому, такими средствами являются:

*государственная социальная защита, оплата его труда, в какой бы форме она ни производилась;

*продвижение по службе и моральное стимулирование;

*создание лучших условий труда, включая возможность самовыражения, а также гарантии профессиональной стабильности и обеспечения в будущем.

Естественно, роль этих стимулов не одинакова в различной социально-политической атмосфере. Они воспринимаются и оцениваются в общем контексте положения дел в обществе и корпорации.

В этом плане следует различать два основных типа профессиональной деятельности. Первый, когда работа, рабочие задания поступают специалисту независимо от его воли, в силу его должности, но он фактически сам может ограничить объем своей работы, не проявляя инициативу, формально рассматривая дела, стремясь избавиться от них, затянуть рассмотрение и т.п. При этом вознаграждение за работу не связано с ее объемом либо связано лишь косвенно, не обязательно. Это наиболее распространенный вариант. Второй тип профессиональной деятельности наличествует, когда специалист сам определяет объем своей работы, связывая его с получаемой оплатой и будучи заинтересован в увеличении объема работы в пределах возможной для себя нагрузки или имеющихся предложений.

Различия выделенных типов профессиональной деятельности объективны. Они существуют повсеместно. Их нельзя устранить, а можно лишь учесть, воздействуя на процесс профессиональной деятельности. Это означает, что оплату труда следует связывать не столько с его объемом, сколько с его качеством, критериями, на основе которых он оценивается.

В мировой практике продвижение по службе, улучшение условий труда, гарантии стабильности и обеспечения в будущем рассматриваются как достаточно эффективные побудительные силы, порождающие позитивную мотивацию труда.

Оценка исполнения профессиональных обязанностей. И эта проблема является крайне острой, причем не только для профессиональной практической деятельности социального работника. Не менее трудно оценить исполнение профессиональных обязанностей научными работниками, представителями других специальностей. Количественные показатели, крайне важные сами по себе для оценки напряженности работы, все же трудно положить в основу оценки ее качества.

Оценка состояния профессиональной деятельности обязательна. Известно, что при отсутствии официальной оценки она замещается неофициальной. На наш взгляд, официальные оценки работы должны быть достаточно взвешенными и подготовленными к использованию в управленческих целях. Соответственно они должны опираться на значительный объем информации и отвечать определенным критериям. Такими критериями являются:

*законность;

*рациональность;

*качество, взятое в оценочном смысле как соотношение между целью процессом и результатом, между исполнением обязанностей и сопоставимыми с этими требованиями.

Воздействие на исполнение служебных обязанностей как активную сторону профессиональной деятельности ведется в направлении обеспечения ее законности, рационализации, повышения качества.

Качество профессиональной деятельности иногда рассматривается как совокупность ее свойств.

Такой подход правилен, если учесть, что сумма свойств, признаков качества создает его новое состояние. Важнейшими признаками качества исполнения профессиональных обязанностей выступают:

*законность;

*пригодность для решения разнообразных, в том числе и нетривиальных задач;

*своевременность;

*позитивная результативность;

*высокая степень использования всего потенциала.

Все эти признаки (чаще всего в ходе острых споров) конкретизируются применительно к направлениям и элементам профессиональной деятельности.

Рациональность и качество в принципе не должны противоречить друг другу. Упрощение профессиональной деятельности снижает во многих случаях ее качество. Поэтому обеспечение рациональности и качества - противоречивый процесс, и принимаемые решения часто являются компромиссными.

Особенности труда

Профессиональный труд как предмет изучения. Он представляет собой непрерывное осуществление явно или неявно связанных между собой усилий (действий), которые необходимы для выполнения возложенных на него постоянных и разовых профессиональных обязанностей. Профессиональный труд как объект исследования отличен от деятельности. Его содержание - перенос усилий на объект, работа, целенаправленная затрата энергетических, интеллектуальных, эмоциональных, физических ресурсов, использование предшествующего труда.

Понятие труда, в отличие от понятия деятельности, интенсивнее отражает усилия субъекта (отсюда различия в прилагательных: деятельный и трудный либо трудящийся; существительных: деятель и труженик).

В соответствии с этим профессиональный труд будет далее рассматриваться как содержание профессиональной деятельности, как работа или квалифицированная деятельность, обращенная на конкретный объект для решения задач.

Проблематика профессионального труда разделяется на несколько направлений. Первое - рациональное осуществление и использование труда; он должен быть разумным и приносить пользу стране, гражданину, обществу; трудом нельзя бросаться, его нельзя растрачивать, использовать своекорыстно. Вызовы “подчиненных на ковер”, длительные совещания, неясные либо вообще неисполнимые поручения, бесконечные кампании с внеправовыми целями, пустые дискуссии о несуществующих проблемах, кончающиеся ничем скандалы вокруг различных заявлений работников, трусость начальников, ведущая к согласованиям, а не к решениям вопроса, - это “черные дыры”, в которых исчезает труд.

Второе - обеспечение необходимого уровня производительности, качества труда. Опыт показывает, что специалисты, работающие в одной и той же системе, находящиеся в примерно равных условиях, все же трудятся неодинаково. Есть лучшие или очень хорошие мастера своего дела, есть средние добросовестные специалисты, есть очень слабые специалисты. Об этом шла речь применительно к оценке состояния корпорации и применительно к отдельным видам деятельности. Эта проблема неисчерпаема и важно рассмотреть ее в динамике. Отсюда строится система изучения профессионального труда. Она складывается из: а) анализа самого труда; б) изучения подхода к труду; в) разработки техники труда (рабочей техники);

г) характеристики отдельных направлений труда и операций;

д) формулирования рекомендаций по совершенствованию труда и его условий.

Структура профессионального труда. В нее входят: цели, предмет, процедуры труда и образующие их системы рабочих операций, условия труда.

Цели профессионального труда. Конечная технологическая цель профессионального труда - обеспечение желаемого поведения одного лица или группы лиц в пределах, предоставляемых правом. Все остальные технологические цели могут быть либо промежуточными, либо ложными. Промежуточные цели возникают там, где специалист должен создать условия для достижения конечной цели: ложные - там, где, во-первых, отсутствует реальная необходимость в использовании знаний, а во-вторых, труд направляется на обеспечение, т.е. осуществление, либо претерпевание неправомерного поведения. Рассмотрим это на примерах.

Конечная цель профессионального труда именно поэтому должна быть определена либо понята специалистом; это первый и необходимый шаг к обеспечению социально одобряемого качества труда. Содержание таких целей рассматривается как в рамках отдельных отраслей, так и применительно к направлениям профессиональной деятельности.

Предмет труда - то, на что направлены его физические и умственные усилия, его операции. Предметом труда могут быть различного рода носители информации, включающие в себя вещественные доказательства, различные объекты с признаками, могущими иметь значение, носители текстов и сами тексты, поступки субъектов, т.е. физических и юридических лиц, наконец, устные суждения.

Применительно к труду или к его разнообразным процедурам предмет труда определяется целями труда. Для достижения определенной цели и решения конкретной задачи специалист избирает, определяет то, на что он направляет свои усилия, то, с чем он будет работать.

Первая группа составных предмета труда - носители информации - наиболее привычна. Специалист должен уметь определить, где находится нужная ему информация и знать, что может быть ее носителем: река со следами сброса отравляющих ее веществ; потерпевший со следами побоев; доклад с сообщениями о необходимости принятия мер; нормативные акты, книги, письма и пр.

Поступки людей - второй компонент предмета труда специалиста. В этом качестве поступки людей должны быть смоделированы, восприняты проверяемым способом, т.е. представлены в виде, реально отражающем их релевантные к праву свойства; зафиксированы в соответствии с порядком и процедурами, предусмотренными знаниями, а затем оценены в их сущностном значении.



Содержание рабочей техники

Потребность в рабочей технике. Известно, что любой специалист вынужден в процессе исполнения своих обязанностей выполнять массу самых различных действий, без которых невозможно решить никакой профессиональной задачи. Каждый специалист, кем бы он ни был, должен читать книги, нормативные акты, документы; он обязан составлять документы, проекты, справки, отчеты (о чем уже говорилось выше). Он должен разговаривать с людьми, убеждать их в своей правоте, в истинности или ложности документов и пр. Эти действия обычно стандартизованы, только иногда специалист делает нечто непривычное для него при полном отсутствии алгоритма.

Но совершенно понятно и бесспорно, что специалист в каждой ситуации стремится осуществить любые необходимые действия максимально эффективно, по возможности быстро и с наименьшей затратой сил.

Для этого нужно отрабатывать наиболее подходящие приемы профессионального труда, экономию усилий и улучшение его результатов. Рабочая техника распространяется как на стереотипные, так и на сложные, нестандартные действия.

Понятие рабочей техники специалиста. Исходя из практических потребностей, рабочая техника должна быть принята и освоена как совокупность получивших профессиональное признание и проверенных на личном опыте приемов, оптимизирующих решение стоящих перед специалистом задач. Сам термин “рабочая техника” восходит к ряду распространенных понятий, которые также отражают, в сущности, владение некоторыми приемами и их успешное воплощение в поведении.

В данном случае целесообразно выделить некоторые признаки рабочей техники, не пытаясь ее точно определить и отграничить от других составных подхода и профессионального труда в целом.

Можно указать на ряд характерных свойств рабочей техники.

1. Она относится к предметной стороне труда и оптимизирует непосредственно предметные действия, совершаемые по соответствующей интеллектуальной программе; можно сколько угодно разумно решать интеллектуальные задачи на правовую оценку деяния, на выбор методов воздействия, на вариант поведения, но это решение должно быть переведено в действие, в суждение, причем имеющее некоторое реальное регулятивное воздействие. Это очень важно в профессиональном плане, поскольку как раз реальное воплощение планов, своевременное выполнение необходимых действий зачастую страдают наибольшими дефектами.

2. Она состоит в рационализации выполняемых приемов труда, а поэтому ее неотъемлемым свойством является вариативность, возможность выбора. Любая часть работы, любое трудовое действие на основе рабочей техники можно выполнить несколькими способами, из которых один будет оптимальным для данного работника и данного контекста.

3. Наконец, особенностью использования рабочей техники является ориентация на улучшение своего труда, его эффективности, повышение подготовленности.

Рабочая техника профессионального труда адаптирована к контексту и целям деятельности, предметам и условиям труда, исходным позициям и осуществляется на основе социального мышления. Однако рекомендательный, оптимизирующий характер рабочей техники делает ее в известном смысле нейтральной к исходным положениям подхода.

Использование рабочей техники не ограничено содержанием труда. Рабочая техника должна использоваться в самых традиционных рабочих операциях.

Основания рабочей техники и сфера ее применения. Под основанием рабочей техники понимается система предшествующих знаний и навыков, которыми сообщество (группа) до овладения техникой или которые он развивает для лучшего ее освоения, также общая готовность к овладению рабочей техникой в целом или ее элементами.

Это определение скрывает за собой ряд закономерностей развития и освоения рабочей техники. Прежде всего это процесс, в котором каждый предыдущий этап становится основанием последующего. Далее, этот процесс имеет энергетические источники, одним из которых является мотивация. Наконец, рабочая техника зависит от индивидуального и коллективного опыта.

В сущности, здесь выявляется закономерность: чем выше общее развитие, физические и интеллектуальные ресурсы человека, тем лучше он владеет рабочей, профессиональной техникой. Практические работники не всегда склонны трезво оценивать свой уровень владения техникой. Дефицит времени, ведущий к перегрузке, объясняется исключительно большим объемом работы. Между тем очень часто невозможность справиться с работой объясняется неумением или отсутствием привычки к чтению сложных текстов, восприятию цифрового и табличного материала. В таком положении делают наибольшие ошибки. Человек просто не может справиться с материалом, требующим глубокого осмысления. Правда, нужно признать, что доказать этот тезис, при всей убежденности в его правильности, очень трудно прежде всего психологически.

Глава III. ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И

РАЗВИТИЯ В РОССИИ XVII-XX ВВ.

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧИНОВНИКОВ

Проведение реформы государственной службы в Российской Федерации и выбор правовой модели ее регламентации немыслимы без тщательного изучения опыта формирования чиновничества в дооктябрьской России и анализа практики строительства государственной службы, без выявления ее негативных и позитивных сторон.

Исследование вопросов развития российской государственной службы представляет сегодня научный и практический интерес. Отсутствие должного внимания к истории государственной службы в годы существования СССР подтверждается тем, что в течение 70 лет было опубликовано лишь незначительное число научных работ по истории развития государственной службы как до революции 1917 г., так и после нее.

Важным событием в области изучения исторического опыта государственной службы в дореволюционной России стало издание научных трудов, подготовленных профессором В.П. Мельниковым. Указанные работы дают представление о системе государственной службы в России, о ее положительных сторонах и недостатках. Опубликованные в работах профессора В.П. Мельникова законы и другие нормативные правовые акты, действовавшие в России и регулировавшие государственно-служебные отношения, позволяют исследовать опыт организации и функционирования чиновничества в России.

Всесторонний анализ истории развития царского законодательства о государственной службе, советской государственной службы и современного служебного права помогает выделить основные черты организации и функционирования этого социально-правового института в различные периоды становления российской государственности.

К главным чертам царской государственной службы, характеризующим ее содержание, можно отнести следующие.

Царское право России различало гражданскую и военную службу. Все должности разделялись на соответствующие классы. При занятии чиновником новой должности ему присваивался и новый соответствующий классный чин. Государственный служащий представлял собой лицо, занимающее должность и осуществляющее от имени царя предписанные законом либо иным нормативным актом действия. Все существенные стороны государственно-служебного правоотношения были урегулированы в законе: жалованье, пенсия, возмещение материального ущерба и т.д. В связи с этим чиновники России составляли особый класс по отношению к другим работникам и служащим.

В царской России под государственной службой понималась деятельность “в порядке подчиненного управления государством” т.е. осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства. Эта деятельность характеризовалась двумя признаками:

1) субъективным, относящимся к лицу как представителю органа управления, и 2) объективным, относящимся к самой деятельности этого лица в системе государственного управления. Первый признак государственной службы предполагал наличие у государственного служащего для осуществления деятельности (действий) должностных полномочий, получаемых им от источника государственной власти (от власти верховной). С этой точки зрения государственной службой являлась система полномочий чиновника, его прав и обязанностей, предоставленных для осуществления административного управления (“в порядке подчиненного управления”), для совершения в интересах государственного управления определенных действий без превышения при этом степени и пределов полномочий или административной власти (т.е. устанавливалось требование действовать в рамках предоставленных полномочий). Таким образом, государственной службой в этом смысле считалось уполномочие чиновников на подзаконную административную деятельность в системе государственного управления при соблюдении законов. С другой стороны, данное уполномочие находило свое практическое выражение в соответствующей административной деятельности чиновника (объективный признак). С этой точки зрения под государственной службой понималось: 1) совокупность определенных действий, 2) совершаемых в интересах государственного управления, 3) определенным способом и 4) без превышения при этом степени и пределов должностных полномочий или административной власти. Государственная служба в таком смысле - основанная на законе деятельность в системе государственного управления. Двоякое понимание государственной службы учитывалось и при рассмотрении вопроса о злоупотреблении по службе для отнесения его к группе специально установленных проступков. Злоупотребление государственным служащим полномочиями, т.е. злоупотребление предоставленной ему административной властью или невыполнение установленных для него обязанностей, могло квалифицироваться и как преступление, и как простое нарушение служебной дисциплины.

Законодательство царской России устанавливало два важнейших понятия: определение на службу и определение к должности. Определение на службу осуществлялось от имени царя, т.е. в данном случае сам царь не определял лиц непосредственно на государственную службу. Данная процедура находилась в компетенции непосредственно государственных органов и других должностных лиц. Определение к должности осуществлялось для высших должностей трех первых рангов (сенатор, министры) путем издания царем указа. Определение к должности 4-го ранга (директор отдела в министерстве, например) проводилось по представлению министра. Присяга принималась служащими немедленно при вступлении в государственную должность.

Чиновники должны были верно служить царю и назначались они в царской России на должность пожизненно. Конечно, в законодательстве были оговорены случаи, когда чиновников можно было уволить со службы.

Устав о службе по отправлению правосудия (1896) устанавливал обязанности служащих. В § 705 этого Устава определялось, что “общие качества каждого лица, состоящего в гражданской службе, и общие обязанности, которые должны быть всегда зеркалом всех его поступков, являются: 1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность к службе Его Императорского Величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему”. В § 707 Устава фиксировалось, что все служащие обязаны “исправно исполнять возложенные на них обязанности своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно, по существующим учреждениям и уставам и по приказанию и наставлениям начальства, не позволяя себе ни вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и неприлежание к порученному делу да почтутся наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, главнейшим поношением”.

Рассмотрение государственной службы России в развитии позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, правовое регулирование многих вопросов государственной службы в различные периоды российского государства характеризуется наличием как общих черт, так и особенностей, свойственных конкретному этапу становления государства и общества.

Во-вторых, в истории российского законодательства наблюдается преемственность законодательного установления статуса государственных служащих и прохождения ими государственной службы.

В-третьих, современное реформирование государственной службы в определенной степени основывается и на использовании нормативных положений о государственной службе, содержащихся в законодательстве дореволюционной России.

В-четвертых, негативные черты государственной службы на протяжении всего периода ее существования остаются практически неизменными. Например, для государственной службы дооктябрьской России являлись характерными такие недостатки, как бюрократизация аппарата управления, отсутствие равного доступа граждан на государственную службу, абсолютизация принципа централизма в организации системы государственной службы, отсутствие демократических начал и гласности в формировании корпуса государственных служащих, подотчетности и подконтрольности чиновников представительным органам государственной власти, сословность и широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, при производстве в чины, неясность критериев оценки работы служащих, наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении вопросов их карьеры и продвижения по службе, злоупотребление властью и должностными полномочиями, нарушения принципа запрета на совмещение государственной службы с участием в предпринимательской деятельности и др.

Советской государственной службе были свойственны следующие отрицательные черты: отсутствие профессионального чиновничества в СССР; гигантское партийное влияние на подбор и расстановку кадров в государственных органах; государственные служащие являлись “слугами народа”, что не позволяло определить истинного назначения персонала государственных органов; служащие могли быть в любое время уволены и многие из них не имели права на рассмотрение своего трудового спора в суде; масштабное правовое регулирование государственно-служебных отношений лишь нормами трудового права (заработная плата, рабочее время и время отдыха, отпуск, аттестация служащих) и т.д.

Современная государственная служба также не лишена недостатков, например: противоречивость законодательства о государственной службе, бюрократические методы руководства, корпоративность и замкнутость сознания государственных служащих, коррупция и нарушения установленных запретов и ограничений для служащего, пренебрежение нравственными нормами. К сожалению, является очевидным, что во все времена декларируемые и устанавливаемые в законах требования к государственным служащим находились в противоречии с реальной практикой их деятельности.

В-пятых, составляющими элементами государственной службы всегда были подготовка и повышение квалификации служащих, подбор и поступление на службу, установление требований к чиновникам, условия и процедура назначения на государственные должности, принятие присяги при вступлении в должность в административном учреждении, испытательный срок при определении на службу, продвижение по “служебной лестнице” в зависимости от конкретных условий и факторов (например, от степени и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и нравственных качеств, заслуг перед государством), управление государственной службой, оценка и аттестация чиновников, порядок увольнения чиновников со службы.

Многие современные понятия и обороты, используемые в системе государственной службы, возникли в прошлом и имели в то время законодательное установление в структуре государственной службы царской России. К таким понятиям относятся, например: гражданская служба, должность, чиновник, должностное лицо, “служащие чиновники”, ранги, штаты, оклад, поступление на службу, испытание, аттестация, присяга, обязанности по службе, верность службе, исполнительная дисциплина, преимущества чиновников, совмещение государственной службы, сокращение служащих и упразднение должности, перевод, ответственность чиновников, взыскания, взятка, упущение по службе, административное взыскание, надзор, выговор, увольнение, пенсия.

В-шестых, государственная служба реально являлась одним из важнейших институтов государственного управления. Она считалась непременным атрибутом организации и функционирования государственного организма. Государственное управление немыслимо без установления и регулирования отношений государственно-служебного характера. Государственная служба как одна из частей системы государственного управления обеспечивала функционирование всего государственного механизма.

В-седьмых, государственная служба основывалась и функционировала на конкретных принципах. Например, в России до 1917 г. главным принципом служебных отношений являлся централизм, установление строгой соподчиненности государственных служащих высшего, среднего и низшего звеньев. Другим принципом организации государственной службы являлось определение компетенции государственных служащих, обязанностей и прав должностных лиц. Регламенты, уставы и иные нормативные документы содержали конкретную характеристику соответствующих государственных должностей и устанавливали статус чиновников, круг их полномочий и требования к ним. Большая роль в организации функционирования государственной службы принадлежала принципу контроля за исполнением указов и распоряжений высших, центральных и других управленческих органов. Такие контрольные учреждения, как Ревизион - коллегия Сената, Главное управление ревизии, Ведомство государственного контроля, обеспечивали контрольную деятельность.

В-восьмых, российское законодательство XVIII и XIX вв., устанавливающее принципы профессионального чиновничества, не уступало по своему объему и сравнимо по многим параметрам с нормативными актами о публичной службе таких европейских государств, как Германия и Франция. Вместе с тем очевидны и исторические традиции в формировании кадрового персонала государственных органов различных стран.

Российское законодательство дореволюционного периода содержит немало интересных и полезных положений и для современного развития государственной службы. Можно полностью согласиться с мнением профессора В.П. Мельникова, что “во всяком случае не все из исторического наследия в области управления кадрами государственных учреждений заслуживает высокомерного отношения ввиду принадлежности к периоду “царской России”. Государственная служба во все времена цементировала фундамент строительства российского государства, особенно это заметно в периоды кардинального его реформирования.

В качестве иллюстрации нормативно-правового материала, устанавливающего отношения чиновников на государственной службе дореволюционной России, можно привести следующие документы:

Устав о гражданской службе (в последней редакции 1896 г.);

Табель о рангах всех чинов, Воинских, Статских и Придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою ..: Указ Петра I от 24 января 1722 г.;

Генеральный Регламент, или Устав, по которому Государственные Коллегии, такое и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних учреждениях, но и в отправлении своего чина подданнейшие поступать имеют: Указ Петра I от 28 февраля 1720 г.;

Устав о службе по определению от Правительства (1896 г.);

О безволокитном и правом вершении дел: Указ Юстиц-Коллегии от 23 января 1719 г.;

Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений: Указ Петра I от 24 января 1724 г.;

О присяге на верность службе: Указ Петра I от 19 июня 1719 г.:

О учинении присяги на каждый чин, как военным и гражданским, так и духовным лицам; а солдатам, при определении в службу: Указ Петра I от 10 ноября 1721 г.;

О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное: Указ Петра I от 24 декабря 1714 г.;

Об искоренении лихоимства: Указ Александра I от 18 ноября 1802 г.;

О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники: Указ Александра I от 6 августа 1809 г.;

Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе: Указ Николая I от 25 июня 1834 г.;

О росписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно: Указ Николая I от 20 ноября 1835 г.;

О соблюдении строгой справедливости при аттестациях: Указ Николая I от 10 мая 1950 г.;

О порядке приобретения дворянства службою: Манифест Николая II от 11 июня 1845 г.;

Об отстранении чиновников от занимаемых ими должностей и переводе из одного ведомства в другое: Указ Сената от 26 февраля 1847 г.;

О порядке увольнения от службы статских чиновников: Указ Сената от 8 декабря 1766 г.;

О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью: Положение Комитета Министров от 1 февраля

1849 г.;

О порядке увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников: Положение Комитета Министров от 7 ноября 1850 г.;

О воспрещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам: Указ Сената от 10 марта 1812 г.;

О воспрещении Начальствующим лицам принимать приношения от обществ: Указ Сената от 9 марта 1832 г.;

О высылке из столиц отставленных от службы за дурное поведение Военных и Гражданских чиновников: Указ Сената от 31 октября 1831 г.;

Статут знака отличия беспорочной службы: Указ Николая I от 22 августа 1827 г.;

О правилах призрения заслуженных Гражданских чиновников: Указ Сената от 18 марта 1827 г.;

О высылке из столиц чиновников, отставленных за дурное поведение и нетрезвости: Указ Николая I от 18 февраля 1848 г.;

О порядке наложения административных взысканий за упущения по службе: Указ Сената от 7 июля 1849 г.;

О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу: Положение Министров от 17 февраля 1853 г.;

О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных Товариществах и Компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях: Указ Александра III от 3 декабря 1864 г.;

О согласовании действующих узаконений, определяющих право чиновника на пенсию за государственную службу: Постановление Государственного Совета от 29 апреля 1896 г.

Создание российского централизованного государства обусловило необходимость формирования соответствующей системы государственной службы и персонала управления, способных выполнять задачи и функции огромного государства как во внутренней, так и во внешней политике. Развитие государственного аппарата воздействовало и на становление государственной службы, на формирование профессионального чиновничества. Государственный аппарат и государственная служба - нераздельное целое. Государственные органы и административные учреждения не могли функционировать без людей, которые осуществляли бы функции этих органов государственной власти.

Государственное строительство второй половины XVII в. свидетельствовало о том, что система существовавших в то время приказов как центральных органов государственного управления уже не обеспечивала должного функционирования российского государства. В конце 50-х - начале 60-х годов XVII в. Поместным приказом было направлено в провинцию для осуществления контроля за выполнением решений правительства около 50 комиссий, состоящих в отдельных случаях из 30 - 40 служащих. Время требовало появления новых государственно-правовых институтов для укрепления российской государственности того периода и для обеспечения функционирования самого государства и государственного управления. Примерно в это же время и в западноевропейских странах происходило становление профессионального чиновничества как социально-правового института, правда, заметно отличного от российского.

Количество государственных служащих возрастало вместе с укрупнением и разветвлением государственного аппарата, созданием новых государственных учреждений и органов. Во второй половине XVII в. штаты Земского, Разрядного, Стрелецкого и других приказов включали около 30-50 человек (вместо 8-10 человек ранее). Количество центральных административных учреждений (в 36 приказах) удвоилось с 1785 в 1682 г. до 2739 в 1698 г.

В качестве высшего государственного должностного лица на уровне местного управления, например, в городах, являлся воевода. В своей деятельности он опирался на такое административное учреждение, как приказная изба. Всего в конце XVII в. в городах Центрального, Северного, Западного и других регионов России было создано 302 приказные избы. Общая численность служилых людей центрального и местного аппарата составляла в те годы около 5 тыс. человек.

Высшую группу среди приказных людей составляли думные дьяки. Эта группа формировалась из установленного круга людей (дворян, подьячих). Следующей группой среди приказных людей являлись приказные дьяки. Они назначались из московских подьячих и городовых дворян. Более всего включала в себя группа служилых людей, состоящая из подьячих, занимавших исполнительные должности в центральных и местных административных учреждениях и органах. Для последней группы служилых людей источниками пополнения являлись такие социальные слои, как городовое дворянство, подьячии династии, купцы, торговые люди и духовенство.

В конце XVII в. сформировалась в России специальная группа служилых людей - приказов, которая явилась основой для возникновения в начале XVIII в. профессионального чиновничества, т.е. служащих государственных учреждений нового типа. Первоначальное становление государственной службы в России происходило на протяжении нескольких десятилетий. В XVI в. и в первой половине XVII в. еще преобладала практика временных служебных поручений. Вместе с тем в приказах и других государственных учреждениях середины XVII в. стал весьма быстрыми темпами создаваться институт постоянных служебных поручений и должностей. Появление новой организации административной власти требовало проведения специализации в системе государственного управления (финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и пр.). Таким образом, с конца XVII в. в России начался процесс становления государственной службы, создания должностей, занимаемых государственными служащими, имеющими постоянные служебные поручения и функции. Государственные служащие постепенно выделялись в особый слой людей - профессиональное чиновничество.

Реформы Петра I в качестве одного из своих итогов имели создание более четкого разграничения отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом специальной отрасли государственного управления.

При Петре I получает законченную организацию чиновничество, появившееся в России одновременно с торговым капиталом. Заслуги Петра I состоят в том, что он во многом европеизировал чиновничество России и придал ему правовые основы.

24 января 1722 г. Петр I утвердил “Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...”, которая устанавливала три вида государственной службы - военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Все чины, помещенные в Табели, разделялись на классы, или ранги. Их было 14. Таким образом, все должности были распределены по четырнадцати классам. Всего в четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельные ряда чинов, в том числе военных - 126 (48%), государственных (статских) - 94 (36%), придворных - 42 (16%).

Чиновничество подразделялось на две группы, первую из которых составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в структуру четырнадцати классов. Для них вводился институт “канцелярских служителей” в качестве начальной ступени государственной службы.

Термин “чиновник” имеет свое зарождение в петровской Табели о рангах. Служащий, обладающий чином, назывался чиновником. Табель о рангах определяла порядок поступления на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Личные заслуги, способности, профессиональные знания и опыт чиновников считались основой для их продвижения по службе. Таким образом, признак знатности происхождения, доминировавший в прошлом при замещении государственных должностей в административных органах и учреждениях, утратил свое былое значение. Теперь служебную карьеру стало возможным сделать каждому чиновнику, опираясь лишь на свои знания, служебные достижения и способности.

Табель о рангах 1722 г. имеет важное значение для правового оформления дворянского сословия в России. Отмена местничества в 1682 г. явилась лишь началом преобразования государственной службы в России. Необходимо было упорядочить новую систему назначений, отрегулировать производство в чины таким образом, чтобы государственная служба сплачивала, а не разобщала складывающуюся российскую бюрократию - опору развивающегося чиновничества. Попытка установить новую систему чинов, предполагавшая внесение изменений в структуру государственных органов, была предпринята еще в царствование Федора Алексеевича в проекте Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей по 34 статьям, где ясно прослеживалось стремление правительства привести систему чинов в соответствие с требованиями времени. Проект не был осуществлен. Однако он представляет интерес, поскольку содержит вариант решения некоторых проблем государственной службы. Ибо, по замечаниям современников, и после уничтожения местничества прохождение государственной службы основывалось по-прежнему на знатности родов, а не на заслугах.

В ходе петровских реформ государственного управления появляются новые чины, которые царь раздавал, основываясь главным образом на личных качествах назначаемых.

Табель о рангах явилась нормативным актом, который подвел итог преобразования государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения государственной службы.

Как было уже отмечено, в Табели о рангах впервые в истории России государственная служба четко разделяется на военную и гражданскую, а гражданская в свою очередь - на статскую и придворную. Соответственно выделялись чины: военные, статские и придворные. В Табели о рангах были использованы названия должностей, применяемые в других европейских странах, особенно в Пруссии и Швеции. Чиновничество основывалось на одной идее - службе государю. Некоторые должности не были включены в Табель о рангах из-за того, что занимались они преимущественно разночинцами. Табель же устнавливала главным образом статус дворянской бюрократии. По этой же причине воинские чины начинались в обер-офицерских, а в статских чинах не было канцеляристов, переписчиков и других мелких служащих. Статские чины: канцлер, действительный тайный советник, генерал - прокурор, тайные советники, секретари в надворных судах и канцеляриях, протоколисты, фискалы при надворных судах и др.

В первой части Табели о рангах приводился перечень государственных должностей.

Классы	Воинские	Статские
1.	Генерал-Фельдмаршал	Канцлер
2.	Генералы	Действительные Тайные Советники
3.	Генерал-Лейтенанты	Генерал-Прокурор
4.	Генерал-Майоры	Президенты от Коллегий и Штатс-Кон- торы. Тайные Советники. Обер-Прокурор.
5.	Бригадиры	Герольд-Мейстер. Генерал Рекет-Мейстер. Обер-Церемони-мейстер. Обер-Вальд мейстер. Вице-Президенты от Коллегий.
6.	Полковники	Прокуроры в Коллегиях Статских. Президенты в Надворных Судах. Канцелярии Тайные Советники Иностранной Коллегии. Обер-секретарь Сената. Советники в Коллегиях.
7.	Подполковники	Вице-Президенты в надворных Судах, Воинской, Адмиралтейской, Иностранной Коллегий Обер-Секретари. Прокуроры при Надворных Судах.
8.	Майоры	Унтер-Штатталтер в Резиденции. Обер-Директор над пошлинами и акцизами. Обер-Комиссары в Коллегиях. Асессоры в Коллегиях. Секретари в Сенате. Воеводы.
9.	Капитаны	Титулярный Советник Воинских двух, Иностранной Коллегией Секретари. Бургомистры от Магистрата. Профессоры при Академиях, Докторы всяких факультетов.
10.	Капитан-Лейтенанты	Секретари прочих Коллегий. Бургомистры от Магистрата в губерниях. Переводчики Воинской, Адмиралтейской и Иностранной Коллегий.
11.	Секретари корабельные	“
12.	Лейтенанты	Секретари в Надбровных Судах и Канцеляриях и при Коллегиях. Ратманы в резиденции.
13.	Унтер-Лейтенанты	Секретари в провинциях. Механик. Почт-мейстеры в Санкт-Петербурге и Риге. Коллежские переводчики. Протоколисты.
14.	Фендрики	Комиссары при Коллегиях. Фискалы при Надворных судах и Губерниях, Камериры в Провинциях. Земские Комиссары. Асессоры в Провинциальных Судах. Регистратор и Бухгалтеры при Коллегии Юнкеры.

Табель воинских и гражданских чинов

(с изменениями, происшедшими в XIX в.)

Классы	Чины воинские	Чины гражданские
I.	Фельдмаршал
II.	Генералы от артиллерии, кавалерии инфантерии	Действительный тайный советник
III.	Генерал-лейтенант	Тайный советник
IV.	Генерал-майор	Действительный статский советник
V.	Бригадир	Статский советник
VI.	Полковник	Коллежский советник
VII.	Подполковник	Надворный советник
VIII.	Майор	Коллежский асессор
IX.	Капитан, ротмистр	Титулярный советник
X.	Штабс-капитан, штабс-ротмистр	Коллежский секретарь
XI.	-	Сенатский секретарь
XII.	Поручик	Губернский секретарь
XIII.	Подпоручик	Сенатский регистратор
XIV.	Прапорщик, корнет	Коллежский регистратор

Вторую часть Табели о рангах составляли так называемые пункты, в которых содержалось объяснение этого документа и устанавливались основные принципы государственной службы в России. Например, пункты определяли условия совместительства одним лицом двух или более должностей, относящихся к различным рангам. Возможность подобного совместительства появилась в связи с бурным ростом государственного аппарата, с одной стороны, и нехваткой людей, способных исполнять государственную службу, - с другой. В пунктах были установлены два правила по гражданской службе: а) “для повышения в должности должны быть установлены особые сроки выслуги” и б) “не всегда по должности следовало предоставлять и все права, присвоенные ее рангу, таким образом, ранг как бы отделялся от должности”.

Пункты предусматривали обычный порядок прохождения гражданской службы, при котором вакансии замещались путем продвижения по службе, а не со стороны, т.е. каждое государственное учреждение должно было воспитывать свои кадры, свой кадровый персонал. Для этого создавался резерв из молодых дворян, зачислявшихся в чин коллегии юнкеров и получавших в связи с этим 14-й ранг. В пунктах был установлен порядок производства в чины гражданской службы после службы в предыдущих чинах, с учетом полученного образования за границей и у себя в Отечестве. Молодые дворяне, получившие чин коллегии юнкеров, изучали делопроизводство, экономику и право. В Табели о рангах совершенно определенно прозвучала мысль об обязательности обучения дворян для работы в аппарате государственного управления. В соответствии с указанными пунктами дворяне обладали рядом льгот и преимуществ: они были освобождены от телесных наказаний, от рекрутской повинности, от податей; многие имели право передавать дворянство своим детям; Табель о рангах определяла порядок выдачи дворянству дипломов и присвоение гербов и устанавливала привилегии, которые давали известные должности для чиновников в течение времени, когда они занимали эти должности; уходя в отставку или на другую должность, лицо лишалось всех привилегий.

Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1729 г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение. Чиновники административных ведомств в соответствии с положениями рескрипта Александра I от 6 августа 1809 г. должны быть “исполнителями сведущими”, обладать “твердым отечественным образованием”. И только “действительные заслуги и отличные познания” декларировались в качестве основного критерия повышения и продвижения по службе. Комплектовать государственные учреждения нужно было “способными и учением образованными чиновниками” (“ученых наукам”) и “знающих юриспруденцию”.

Соблюдение государственными служащими законности при исполнении должностных обязанностей уже со времен Петра I считалось основным правилом их деятельности. Например, в Указе Петра I от 17 декабря 1722 г. обращалось внимание на прямую зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов всеми гражданами, и в первую очередь государственными служащими. Гражданские чиновники обязаны были вести порученные им дела в полном соответствии с основными законами государства Российского. Главнейшими обязанностями считались строгое исполнение служащими законодательных актов верховной власти, высших и центральных органов государственного управления, а также других нормативных правовых актов, издаваемых должностными лицами в административных учреждениях в рамках предоставленной им компетенции.

Для государственных служащих обязательным было знание законов Российского государства. При наличии плохих результатов управленческой деятельности или служебных ошибок они не имели права ссылаться на незнание законодательных актов (на “неведение законов”). Генеральный Регламент определял главные отношения служащих с самим государством. От служащих требовались “верность службе”, высокая ответственность при исполнении служебных обязанностей, т.е. чтобы обязанности исполнялись ими “верно и прилежно”. Государственные дела должны решаться при обязательном соблюдении интересов государства, “ни по дружбе, или по вражде, или из-за взяток”. Правильное оформление документов, представление объективной информации, сохранение государственной тайны, строгое соблюдение правил делопроизводства входили в обязанности государственных служащих.

Служащие должны были воспитываться на началах “добродетели” и “любочестия”, им предписывалось воздержаться от “пития и игры, лжи и обманства”. За нарушение этих правил чиновников можно было уволить со службы либо лишить определенного чина.

Требования к государственным служащим, которые устанавливались в петровском Генеральном Регламенте, в последующие десятилетия конкретизировались и дополнялись в различных уставах, указах и инструкциях. Перечень этих требований становился все более объемным. Например, в декабре 1765 г. Сенат издал указ “О существенных обязанностях всех чиновников при исправлении должностей своих”. Положения о деловых и нравственных качествах чиновников развивались и в уставах о гражданской службе, которые принимались правительством в 1832, 1842 гг. Впоследствии все нормативные правовые акты о государственной службе были объединены в “Свод уставов о службе гражданской”.

Весьма интересными являются нормативные положения, предоставлявшие жителям (гражданам) право обжаловать действия чиновников еще в XVIII в. В указе Петра I от 6 апреля 1722 г. “О порядке отправления дел по его должности”, устанавливавшего задачи, функции и порядок каждого члена Сената и его администрации в Москве, отмечалось: если губернаторы и воеводы прилегающих к Москве губерний и провинций несвоевременно исполняли указы центральных административных учреждений, то московское сенатское подразделение имело право “взыскивать” с чиновников, допустивших нарушения, и сообщать об этих взысканиях в Сенат. Если жители подавали жалобы на противозаконные действия чиновников, которые работали в московских конторах центральных коллегий, то член Сената в Москве рассматривал подобного рода жалобы в своей канцелярии. Согласно инструкции он должен был решать такие дела “правосудно” и “безволокитно” на основе государственных законов, “не взирая ни на какие персоны, и верша оные, если подлежать будут, штрафом, ... а которые подлежать будут натуральной или политической смерти, или временной ссылке на галерную работу, и те дела, и их самих присылать в Сенат”.

Важным принципом государственной службы являлась “верность службе”, защита чиновниками государства, полное подчинение государственной дисциплине, а не интересам и дисциплине отдельной партии и общественной ассоциации.

Этика российской государственной службы формировалась вместе со становлением законодательства о ней и практикой государственно-служебных отношений. Моральные качества чиновника считались важнейшим критерием поступления на государственную службу и продвижения по ней. Многочисленные нормативные акты устанавливали в качестве обязанности для чиновников соблюдение норм морали. Служащие считались образцом высокой нравственности; они должны были следовать правилам “добропорядочности”, быть честными, не поддаваться искушению “сребролюбия” и “мздоимства”, воздерживаться от “дурных наклонностей и поступков”.

Вместе с тем в практике формирования и функционирования государственной службы принципы государственной службы часто не работали. Существовавшая система государственной власти, авторитарное правление, наличие различного правового статуса всех сословий, централизация управления, подчиненность общества государству и другие явления, связанные с самодержавно-монархической формой правления в России, не могли не оказывать своего отрицательного влияния на государственную службу.

В российском законодательстве можно обнаружить нормы о защите чести и достоинства лиц, находящихся на государственной службе или общественной службе. Согласно постановлению Государственного совета (апрель 1865 г.), оскорбления волостных старшин и сельских старост при исполнении служебных обязанностей влекли за собой строгое наказание. Например, тюремное заключение сроком от трех месяцев до одного года полагалось за оскорбление насильственными действиями чиновников, а за словесное оскорбление - арест от трех до семи месяцев.

Прием на государственную гражданскую службу устанавливался в положениях, включающих в себя такие признаки, как сословное происхождение и уровень знаний. Как уже отмечалось, Генеральный Регламент, Табель о рангах и более поздние нормативные правовые акты (уставы) о гражданской службе отвечали в первую очередь интересам дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. Законы отражали возросшее значение в государственном управлении дворянства, ему обеспечивались политические преимущества, льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях.

Вместе с тем в структуры административных учреждений принимались выходцы и из других сословий. Например, на классные должности разрешалось принимать детей из cреды духовенства, отцы которых в церковной иерархии стояли не ниже священников и дьяконов, а также детей не имевших чина канцелярских служащих, ученых, художников, купцов первой гильдии.

На государственную службу принимались также лица, окончившие университеты и другие учебные заведения, граждане с ученой степенью. Привлечению представителей других (недворянских) сословий на государственную службу способствовало положение уставов о том, что за получение первого классного чина XIV класса служащему жаловалось личное дворянство, а VIII класс иерархии гражданских служащих предоставлял права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями. Однако чтобы достигнуть этого, лицам недворянского происхождения нужно было преодолевать многочисленные барьеры. Для получения чина VIII класса, в частности, сроки его выслуги в IX классе у чиновников из других сословий были в четыре раза продолжительнее, чем у служащих дворян. Получение статуса личного и потомственного дворянина все более усложнялось. С 1856 г. личное дворянство стало жаловаться только с получением чина IX класса, т.е. титулярного советника. Законодательными актами 1845 и 1856 гг. права потомственного дворянина давал не VIII, а уже V и позднее только IV класс иерархии чиновников. Подавляющее большинство классных чиновников составляли служащие, занимавшие должности IX - XIV классов и имевшие статус “личного дворянина”.

По признаку происхождения при приеме на государственную службу запрещалось принимать на гражданскую службу купцов второй и третьей гильдий и их детей, вольноотпущенников и их детей, мещан и вообще лиц податных сословий, военнослужащих-отставников из числа недворян и нижних чинов и их детей, за некоторыми исключениями, иностранных подданных, кроме ученых и учебных должностей.

5 октября Николай II издал указ Сенату, согласно которому “российским подданным” предоставлялись “безразлично от их происхождения” равные права в отношении государственной службы, “с упразднением всех особых преимуществ на занятие по определению от Правительства некоторых должностей в зависимости от сословного происхождения”. Таким образом, принцип сословного подхода формально был отменен.

На административные должности принимались лица по достижении определенного возраста. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущество при поступлении на государственную службу в государственных учреждениях имели мужчины. Женщины также имели право поступления на государственную службу, однако их служба допускалась в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, причем на не классных должностях, а лишь на работе вспомогательно-обслуживающего характера.

Формально считалось, что создание корпуса государственных служащих осуществляется независимо от национальной принадлежности и верования. В ст. 2 “Устава о службе гражданской” 1832 г. определялось, что “различия вероисповедания и племени” не могут быть препятствием для приема на государственную службу. Однако для лиц европейской национальности устанавливались ограничения, введенные уставом 1842 г. В уставах о службе гражданской появились положения о том, что дети российских подданных имели право быть принятыми в административные учреждения при условии, если они с десятилетнего до восемнадцатилетнего возраста воспитывались в отечественных учебных заведениях.

Российское законодательство устанавливало порядок поступления на государственную службу. Кандидат на определенную должность подавал прошение, представлял ряд документов и заполнял типовую анкету, в которой он сообщал: о своем происхождении, образовании и возрасте; о том, привлекался ли к судебной ответственности; не находился ли под надзором полиции и т.д. Если чиновник переходил из одного ведомства в другое, то ему нужно было представлять с прежнего места работы аттестат, в котором отмечались все занимаемые им ранее служебные должности, время исполнения соответствующих должностных обязанностей, оценка качества службы по итогам аттестаций, полученные поощрения и наложенные взыскания.

Поступающие на государственную должность принимали присягу, в которой они обязались верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к делу. Присяга как важное организационно-правовое средство была введена еще Петром I 19 июня 1719 г. в его указе “О присяге на верность службе”. Указ обязывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других “управителей и служителей”. В более поздние времена присягу принимали члены возникших в те годы Государственного совета, Комитета Министров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.

Знало российское законодательство и такой термин и процедуру, как испытание. Оно проводилось часто, однако распространялось только на претендентов к замещению определенных должностей в государственном аппарате. Испытание было направлено на выявление профессионального уровня и общей подготовки претендента на должность, его способностей выполнять должностные обязанности. Положение Комитета Министров от 17 февраля 1853 г. “О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу” определяло, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев, а при утверждении срок испытания засчитывался в служебный стаж чиновников “со всеми правами и преимуществами, должностям присвоенными”.

Министерства разрабатывали с учетом профиля их управленческой деятельности собственные положения об испытаниях при приеме на службу. Например, в 1846 г. Министерством народного просвещения было принято положение об испытании на должность учителей училищ, учителей иностранных языков дворянских институтов и гимназий, учителей приходских и начальных училищ, учителей чистописания, рисования и черчения во всех учебных заведениях.

При поступлении на государственную службу в центральные государственные органы устанавливались и дополнительные основания, которые были обусловлены необходимостью замещения должностей лицами, получившими “хорошее образование”. Например, в 1837 г. Сенат запретил принимать сразу в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений, дающих право на занятие классных должностей в административных учреждениях. От них требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских администрациях или приравненных к ним управленческих структурах. Вместе с тем это требование не распространялось на должности в ведомствах иностранных дел, науки, здравоохранения и народного просвещения. Оно не касалось также и граждан, имеющих ученые степени докторов, магистров и кандидатов наук, а также лиц, имевших право на производство в чины восьмого и девятого классов.

Дореволюционному российскому служебному законодательству известна аттестация как средство работы с персоналом административных учреждений. В назначении чиновников на должности и продвижении по службе аттестации придавалось большое значение. В одном из положений о порядке проведения и назначения аттестации чиновников (от 1909 г.) устанавливалось, что оценка служебных достоинств чиновников должна основываться на : 1) аттестациях, составляющихся определенным порядком; 2) на результатах их обсуждения членами Аттестационных совещаний; 3) на окончательном заключении руководителя учреждения или его подразделения. Во многих традиционных аттестационных положениях современное законодательство похоже на действовавшее в царской России.

Был установлен порядок проведения аттестации. Вначале непосредственный руководитель чиновника составлял в письменном виде отзыв об аттестуемом государственном служащем. Данный отзыв должен был содержать по возможности самую точную информацию об аттестуемом, о его служебных, физических, умственных и нравственных качествах. Вышестоящие должностные лица могли вносить свою дополнительную информацию в аттестационные документы чиновников. После этого все аттестационные материалы направлялись руководителям административных учреждений, где формировались и утверждались Аттестационные совещания (в современном законодательстве они называются аттестационными комиссиями). Они обсуждали аттестационные документы.

Аттестации проводились, а аттестационные совещания созывались в установленные сроки. По результатам рассмотрения документов составлялось письменное заключение об аттестуемых чиновниках. Основными заключениями (оценками) по проведенной аттестации чиновников являлись: 1) пригоден ли для оставления на занимаемой должности (т.е. соответствует ли занимаемой должности); 2) достоин ли выдвижения по службе; 3) подлежит предупреждению о неполном служебном соответствии (соответствует занимаемой должности с замечаниями); 4) подлежит увольнению со службы (не соответствует занимаемой должности). После принятия заключения аттестационными совещаниями аттестационные дела направлялись на утверждение руководителей министерств, главных управлений и департаментов, губернаторов, затем аттестационные материалы фиксировались в специальных формулярных списках чиновников.

Аттестации являлись правовым средством выяснения способностей и пригодности чиновника к службе. Аттестационная оценка чиновников имела многофункциональное значение в кадровой работе административных учреждений. Однако главным являлось установление факта о том, способен ли чиновник к продолжению гражданской службы и достоин ли повышения в чине. Отрицательная аттестация требовала также подробного и мотивированного заключения об аттестуемом, его способностях, качествах и поведении.

Была заметна озабоченность правительства о том, чтобы в государственном аппарате работали служащие, ведущие трезвый образ жизни. Например, в январе 1826 г. Николай I издал указ “О нетерпении на службе людей нетрезвого поведения”. В соответствии с данным указом начальствующим лицам предлагалось избавляться от служащих, злоупотребляющих, говоря современным языком, спиртными напитками. Пристрастие чиновников к спиртному учитывалось при проведении их аттестации и отражалось в послужных списках.

Весьма важными вопросами в структуре института государственной службы были порядок назначения на должности и правила чинопроизводства. В петровской Табели о рангах ставилось продвижение чиновников по службе в зависимость от стажа работы на той или иной должности, заслуг перед государством, образования и служебного опыта. Объяснительные пункты к Табели о рангах определяли, что ко времени принятия этого закона в установленном порядке заслужило чины лишь незначительное число дворян. Они продвигались по службе последовательно от низших должностей к высшим. В условиях острой необходимости замещения вакантных должностей допускалось назначение на более высокие должности в нарушение установленного порядка продвижения по службе. Тем самым игнорировались строгие предписания о необходимости постоянного учета выслуги лет, способностей чиновника и его заслуг перед государством. Право допускать в таком исключительном порядке лиц к службе принадлежало Сенату, но при условии подписания соответствующего указа лично государем.

Как правило, на практике соблюдался установленный порядок производства в чины согласно тем срокам, которые установлены в регламентах. В 1808 г. Александр I специально издал указ “О неповышении Сенату никого чином, прежде выслуги узаконенных лет”, в котором запрещал Сенату изменять установленный порядок присвоения чинов. Чиновникам, отличившимся на государственной службе, по представлению Сената присваивал “преждевременные” чины.

С течением времени правила чинопроизводства изменялись. В послепетровское время основаниями для производства в чины являлись “усердие и похвальное отправление службы”, а также отличия, выразившиеся в подвигах и делах в интересах государства и свидетельствовавшие об особых достоинствах и качествах чиновников. Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834) устанавливало сроки выслуги лет в зависимости от различных критериев: 1) за добросовестную и положительно оцененную службу; 2) за отличия в процессе осуществления службы. В зависимости от первого критерия представления до чина коллежского советника рассматривались в Сенате. Верховная власть представлена к повышению в чине служащих за особые отличия. При этом в соответствии с указанным Положением строго выдерживалась последовательность в получении новых чинов и в прохождении службы. Производство в чины минуя получение очередного чина, т.е. через чин, не допускалось.

Общий порядок чинопроизводства состоял в том, что при успешной службе и “доброй нравственности” служащие приобретали право на очередной чин за выслугу лет. Чиновники первого разряда, т.е. лица, имеющие образование, переводились из 14-го в 12-й класс через три года, из 12-го в 10-й класс - в тот же срок, из 10-го в 9-й класс - через четыре года. Начиная с 9-го класса порядок производства в чины по Положению 1834 г. усложнялся. Для приобретения чина 8-го класса служащим - потомственным дворянам требовалось четыре года, а не принадлежавшим к этой сословной группе лицам требовалась шестилетняя служба. Для перехода из 8-го в 7-й класс и из 7-го в 6-й класс устанавливался трехгодичный срок, а из 6-го в 5-й класс - четырехлетний период службы. Для представления к производству в чины выше статского советника, т.е. с 4-го по 1-й класс, не устанавливалось какого-либо служебного срока и их пожалование полностью передавалось на усмотрение государя.

Порядок производства в чины за отличия характеризовался тем, что срок службы (выслуга лет) в соответствующих классах сокращался. Выслуга лет уменьшалась для приобретения чинов с 14-го по 9-й класс до двух лет. Чиновники 9-го класса, принадлежавшие к родовому дворянству, могли получить чин 8-го класса вместо четырех лет всего за два года. Чиновники недворянского происхождения приобретали этот чин вместо шести лет за четыре года. Сроки производства в чины за отличия с 8-го по 5-й класс уменьшались по сравнению с общим порядком на один год. Все чиновники, получившие повышение чина по гражданской службе, принимали присягу о том, что будут служить в новом чине “по крайнему разумению и силе”, преследуя цель принесения государству пользы.

Законодательство устанавливало возможность повышения по службе и приобретения чинов для лиц, не входивших в структуру табельного чиновничества России (т.е. они не входили в схему четырнадцати классов), - для канцелярских служащих. Сенат по представлению коллегий, канцелярий и контор, а также губернаторов рассматривал канцелярских служащих в качестве кандидатур на замещение каждого вакантного места с целью получения первого классного чина (14-го класса). При этом важное значение имели такие критерии, как выслуга лет, высокая нравственность, отсутствие “подозрений” в нелояльности, качественное исполнение должностных обязанностей и прочие высокие качества служащего.

От своих департаментов и других подразделений каждое министерство требовало строгого соблюдения установленного порядка поступления на службу и продвижения по ней. В качестве главнейших качеств служащих считались способность к службе, качественное выполнение должностных обязанностей, высокая нравственность. Особой обязанностью начальников административных учреждений являлось формирование персонала управления из людей способных, знающих и добросовестных. Им рекомендовалось увольнять со службы лиц, нарушающих нравственные нормы и ненадлежащим образом выполняющих свои должностные обязанности.

В 1841 г. Сенат установил общий порядок представления служащих в очередные чины. С этого времени министерства и ведомства ежегодно к 1 октября направляли в департамент Герольдии Сената представления о “награждении чинами” за выслугу лет. К представлению прилагались послужные списки чиновников с выписками об их аттестации. Такой порядок вносил элементы организованности в практику чинопроизводства в административных учреждениях.

Степень образованности играла весьма важную роль как при поступлении на государственную службу, так и при продвижении по службе. Правительство стимулировало получение чиновниками высшего и среднего образования. В указе “Об устройстве училищ” (1803) условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, определялось окончание государственного или частного училища. Наличие образования у претендентов на государственные должности и чиновников при чинопроизводстве являлось всегда в истории развития государственной службы важнейшим элементом. Указ 1809 г. “О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники” обязывал претендентов на получение чина коллежского асессора (8-й класс) представлять свидетельство об учебе в одном из российских университетов или успешном прохождении экзаменов по целой группе дисциплин. В этом указе было определено, что, например, “никто не будет произведен в чин Коллежского Асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в Титулярных Советниках, если сверх отличных одобрений своего Начальства не представляет свидетельство от одного из состоящих в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, Гражданской службе свойственным, или что представ на испытание, заслужил на оном одобрении в своем знании”.

Для выполнения требований указа создавались курсы по подготовке чиновников к экзаменам. Они работали при всех университетах ежегодно с мая по октябрь. Учебный план курсов включал изучение русского и иностранных языков, исторических, физических и математических наук, особое внимание уделялось правоведению. Указ требовал от чиновников “основательного познания права естественного, права римского и права частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству”. Специально создаваемые комитеты в составе ректора и трех профессоров принимали экзамены в университетах. После этого лицам, успешно прошедшим испытания, университетское Правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для предоставления к более высокому чину. Руководителям министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Таким образом, в России создавалась своего рода система подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Вместе с тем со стороны чиновной бюрократии было заметно недовольство наличием в законодательстве норм, устанавливающих приоритетное чинопроизводство лиц, имеющих высшее образование. Да и в применении указа 1809 г. “О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники” часто обнаруживалась непоследовательность, а само чинопроизводство осуществлялось иногда с нарушением положений этого указа. В 1834 г. этот указ был отменен, что отрицательно сказывалось на административно-служебной практике. На государственные должности порой назначались лица, не имеющие специального профессионального образования.

“Положение о порядке производства в чины по гражданской службе” от 1834 г. классифицировало всех чиновников на три группы: на лиц, имеющих высшее, среднее и домашнее образование. Для каждого их этих чиновников определялись свои сроки в системе чинопроизводства.

Лица, которые находились на уровне чиновников третьего разряда, имели право прохождения службы чиновников второго, а позднее и первого разрядов, только после сдачи необходимых экзаменов. Лица, окончившие средние учебные заведения, относились ко второму разряду и при поступлении на гражданскую службу имели право получить классный чин. Однако свою службу они начинали в качестве канцелярского служащего и получали чин 14-го класса.

Более длительные сроки выслуги лет для приобретения очередного чина имели чиновники второго разряда. Для производства из 8-го в 7-й класс служащим со средним образованием устанавливался срок четыре года, из 7-го в 6-й класс - четыре года, из 6-го в 5-й класс - шесть лет. Положение о порядке чинопроизводства особо устанавливало, что чиновники второго разряда могут быть произведены в чин 8-го класса только при условии назначения на должность, соответствующую этому классу.

После четырехлетней службы чиновники третьего разряда производились в чины с 14-го по 9-й класс включительно. Вместе с тем были и особенности. Так, например, дворянам устанавливался пятилетний срок выслуги, а недворянам - десятилетний срок выслуги. Первый классный чин могли получить только через 12 лет работы в административных учреждениях следующие лица: купцы второй и третьей гильдий, придворные низшие служители, нижние воинские чины, церковнослужители и их дети, мещане и все лица, вышедшие из податных сословий, принятые на службу до утверждения Положения 1834 г.

Некоторые категории чиновников имели значительные преимущества в зависимости от степени образованности в процессе чинопроизводства. Согласно уставу гражданской службы кандидаты наук принимались в административные органы с производством в чин не ниже коллежского секретаря, т.е. становились чиновниками 10-го класса. Лица, имеющие степень магистра, производились при поступлении на государственную службу в чин 9-го класса. Их служба начиналась со звания титулярного советника. Становились чиновниками 8-класса и одновременно приобретали права потомственного дворянства лица, пришедшие на государственную службу со степенью доктора наук. Для служащих высших учебных заведений существовал особый порядок чинопроизводства. Академики, профессора, доктора и кандидаты наук получали чины до статских советников включительно (5-й класс) без испытания в науках, которые предусматривались для гражданских чиновников.

Несмотря на то что в основу процедуры повышения по службе был положен критерий выслуги лет чиновника, от уровня образования также зависело время пребывания в каждом классном чине. Лица с высшим образованием получали чин 7-го класса (надворного советника) в течение трех лет, а чин 6-го класса (коллежского советника) - шести лет. Эти сроки заметно удлинялись (вдвое и втрое) для чиновников, имеющих среднее и менее значительное образование.

Российскому царскому законодательству были известны и ограничения, связанные с поступлением гражданина на государственную службу и с осуществлением им своих должностных обязанностей. Служащие всех канцелярий и контор Сената не могли быть поверенными в делах граждан, обращавшихся с какими-либо прошениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярии и конторы Сената давали подписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц.

Чиновники в соответствии с положениями Устава о гражданской службе не имели права: 1) приобретать имущество, продажа которого поручалась им в качестве служебного поручения; 2) заниматься подрядами и поставками по месту работы как самим лично, так и через родственников или подставных лиц; 3) входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщикам как при заключении договоров по линии их ведомств и административных учреждений, так и в ходе их осуществления; 4) быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они занимали должности.

Александр III утвердил 3 декабря 1884 г. указ “О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных Товариществах, а равно в общественных и частных кредитных установлениях”. В соответствии с этим указом не имели права совмещать государственную службу с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ, в общественных и частных кредитных ассоциациях чиновники, которые занимали высшие должности и имели звания государственной службы, а также лица, занимающие должности первых трех классов (например, члены Военного Совета, директора департаментов и канцелярий министерств и равных им учреждений, начальники главных управлений, губернаторы, начальники областей и градоначальники, председатели и члены гражданских, военных и военно-морских судебных мест, гражданские и военно-морские прокуроры и их товарищи и т.д.). Высшим чиновникам запрещалось занимать какие-либо должности как в торгово-промышленных компаниях, так и в различного рода кредитных товариществах. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений.

Государственным служащим, не имевшим высших чинов, разрешалось участвовать в учреждении компаний. Однако были непременные условия: 1) участие в учреждении компании не должно наносить вреда делам государственной службы и 2) получение специального начальства. В соответствии с указом от 3 декабря 1884 г. начальники строго следили за тем чтобы осуществление частной деятельности чиновниками “не наносило ущерба служебным интересам и не препятствовало исполнению этими лицами обязанностей по их государственной службе”. Должностные лица обязаны устраняться от участия в находящихся в правительственных учреждениях делах, которые касаются тех товариществ, компаний или кредитных учреждений, в которых чиновники или имеют должности, или являются учредителями.

Если чиновники нарушали установленные ограничения на совмещение государственной службы либо запреты начальников и участвовали в учреждении и деятельности промышленных и кредитных образований, занимали должности или исполняли какие-либо обязанности в них, то они должны были “оставить службу и сложить присвоенное им звание”. Если эти служащие не подавали соответствующего прошения об отставке в трехмесячный срок, то тогда их увольняли со службы.

В 1885 г. Комитет Министров подготовил список должностей и чинов, на которые распространялись правила о порядке совмещения государственной службы с участием в торгово-промышленных компаниях. В него включалось около 100 наименований должностей Сената, Государственного совета, Комитета Министров, министерств и главных управлений губернских и областных правлений.

Весьма серьезное внимание в государственно-служебных отношениях уделялось, говоря современным языком, и проблеме борьбы с экстремизмом на государственной службе. После выступления декабристов в 1825 г. политической лояльности и верности служащих государству уделялось заметно большее, чем прежде, внимание. В апреле 1826 г. Николай I поручил Министерству внутренних дел затребовать от всех чиновников, находящихся на службе и ушедших в отставку, представления официального письменного обязательства-заявления о том, что “они ни к каким тайным обществам, под каким бы они названием ни существовали, впредь принадлежать не будут”.

Политически неблагонадежные чиновники должны были покинуть государственную службу. Положение Комитета Министров от 7 ноября 1850 г. “О порядке увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников” разрешало начальникам “по своему усмотрению” увольнять чиновников, являющихся неблагонадежными, “без просьбы их” и без объяснения причин увольнения. В качестве определенной гарантии от возможного произвола при увольнении чиновников Положение указывало на недопустимость проявления пристрастия или других личных обстоятельств со стороны начальников. В отличие от чиновников, увольняемых со службы по предусмотренным Уголовным Уложением основаниям (за совершенные ими проступки и преступления), когда в приказах об увольнении фиксировались основания такого увольнения, уволенные без объяснения причин (из-за неблагонадежности) чиновники не имели права обжаловать увольнение в установленном законом административном и судебном порядке. Николай II утвердил в августе 1902 г. постановление, в соответствии с которым “за политическую неблагонадежность” чиновники увольнялись с государственной службы. Революционная и оппозиционная деятельность государственных служащих была признана особым определением Сената в 1908 г. несовместимой с осуществлением служащими государственных функций.

Примерная служба чиновников ценилась и поощрялась в различных формах. За “усердную и похвальную” службу гражданские чиновники награждались орденами св. Анны 3-й степени и св. Владимира 4-й степени. Основанием для награждения этими орденами являлась выслуга лет при условии отличных отзывов о службе. На практике часто представлялись к наградам служащие лишь за выслугу лет. Верховная власть, обратив на это внимание, требовала при награждении непременно учитывать действительные заслуги и отличия чиновников.

Профессиональное чиновничество России знало и такое поощрение, как награждение учрежденным Николаем I в 1827 г. “Знаком отличия беспорочной службы”. Этот знак учреждался для того, чтобы поощрять отличившихся служащих, проработавших продолжительное время на государственной службе и показавших себя исключительно с положительной стороны. Знака отличия беспорочной службы не заслуживали, например, чиновники: 1) привлекаемые к дисциплинарной ответственности; 2) лица, которые были преданы суду; 3) которые часто меняли место службы; 4) в отношении которых на имя начальствующих лиц поступали жалобы граждан.

Определенную конкретизацию процедуры награждения государственных служащих содержал утвержденный Николаем I 20 января 1833 г. указ “О порядке представления Сановников к наградам”. Другой указ от 10 декабря 1833 г. заменил выдаваемые в качестве поощрения подарки “третным, полугодовым и годовым окладам жалованья”. В изданном Николаем I указе от 20 декабря 1843 г. “О награждении гражданских чиновников, при увольнении от службы, следующими чинами” определялся порядок награждения служащих, которые по выслуге лет уходили с государственной службы.

Профессиональное чиновничество требует государственных расходов на его содержание. Денежное жалованье в качестве основного вида материального содержания чиновников стало оформляться еще при Петре I. Однако полностью оно сформировалось в годы царствования Екатерины II. До Петра I денежное жалованье являлось прибавкой к другому, например, к натуральному и местному, жалованью. С 1715 по 1717 г. денежное жалованье получало повсеместное распространение. Для всех должностей были введены соответствующие годовые оклады. По манифесту 1763 г. денежное жалованье было назначено не только классным чиновникам, но и канцелярским служащим. Престиж государственной службы пытались поднять повышением денежных окладов чиновникам гражданской службы.

Денежное содержание служащих государственных административных учреждений заметно различалось в зависимости от классов и занимаемых должностей. Чиновники высших классов имели несравнимо большее жалованье, чем служащие низших классов и должностей. Например, младшие чиновники губернского правления имели денежное содержание в виде 9-18 рублей в месяц, тогда как оклад министров достигал 18-20 тысяч рублей в год.

Утвержденные правительством в 1886 г. “Правила об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях” устанавливали некоторые преимущества для служащих, работающих в определенных областях. Они сводились к следующему: 1) служащим выделялось денежное пособие на подъем и обзаведение; 2) выдавались проездные деньги на новое место службы; 3) устанавливалась прибавка к жалованью; 4) вводились единовременные пособия по выслуге десятилетий; 5) давались пособия на воспитание детей; 6) предоставлялись льготные отпуска; 7) учреждались преимущества при назначении пенсий; 8) выделялись пособия семьям чиновников, скончавшихся на службе. Для служащих в отдаленных местностях существовала практика зачета двух лет службы за три или трех лет службы за четыре, при этом сроки выслуги лет для назначения пенсий сокращались, а сама пенсия назначалась в повышенном размере.

По российскому законодательству за нарушения чиновниками своих должностных обязанностей и совершение противоправных деяний предусматривалась юридическая ответственность в виде уголовной, гражданской и дисциплинарной. Уголовная ответственность наступала для чиновников при совершении ими уголовных преступлений. Это означало, что государственные служащие привлекались к ответственности судом. Привлечение к уголовной ответственности должностных лиц первых трех классов осуществлялось в одинаковом с членами Государственного совета и Государственной думы порядке. Служащие 4-5 классов, которые утверждались в должности верховной властью, предавались суду Первым департаментом Сената. В компетенции начальствующих лиц, назначивших обвиняемых на должности, находилась отдача под суд чиновников остальных классов.

Чиновники, совершившие должностные преступления, подлежали увольнению со службы. На основе судебного приговора за совершение тяжкого преступления чиновники “исключались со службы” с запретом дальнейшей работы в административных учреждениях. За совершение должностных преступлений предусматривались и такие уголовные наказания, как “отрешение от должности” и “удаление от должности”. В таких случаях чиновники не имели права в течение трех лет поступать на государственную или общественную службу.

Гражданская ответственность чиновников связывалась с предъявлением исков о возмещении убытков, причиненных халатностью или медлительностью служащих. Такие иски против чиновников с 14-го по 8-й класс рассматривались в окружном суде, с 7-го по 5-й класс - в судебной палате с участием представителей администрации учреждения. Судебные иски в отношении лиц, занимающих в системе государственной службы положение выше 5-го класса, являлись прерогативой объединенного присутствия Гражданского кассационного департамента и Первого департамента Сената.

Законодательством о государственной службе регулировались вопросы дисциплины чиновников и дисциплинарной ответственности. Наряду с соблюдением законов государственные служащие обязаны были неукоснительно соблюдать установленные в государственных учреждениях порядок управления и дисциплину. Современное понимание приказов и распоряжений вышестоящих должностных лиц имеет в качестве своих корней законодательство царской России. От чиновников требовалось беспрекословное подчинение административной власти своих начальников, строгое и правильное выполнение их указаний и распоряжений. В нормативных актах устанавливалась система дисциплинарных взысканий, применяемых к чиновникам. Государственный совет в 1831 г. ввел такие взыскания, как выговор и строгий выговор. Последний объявлялся чиновникам за просрочку в выполнении заданий вышестоящих должностных лиц, за необоснованное нарушение сроков представления отчетов или срочных донесений. Сенат объявлял выговоры и строгие выговоры губернским учреждениям и чиновникам; губернские правления имели право наказывать в дисциплинарном порядке уездные органы и их служащих. За три строгих выговора или за шесть простых выговоров, полученных гражданскими чиновниками в течение одного года, при совершении нового дисциплинарного проступка они могли быть преданы суду, который при обоснованности наложения дисциплинарных взысканий принимал решение о вычете из служебного стажа чиновников полгода или года (в зависимости от степени упущений и совершенных проступков). Принятый Сенатом 7 июля 1849 г. указ “О порядке наложения административных взысканий за упущения по службе” оставил такую процедуру практически без изменения. Наложение дисциплинарных взысканий на служащих сказывалось и на продвижении их по службе, и в чинопроизводстве.

В 1846 г. дисциплинарные взыскания были более четко систематизированы. С мая 1846 г. вступило в действие Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. В этом Уложении за проступки по службе и за должностные преступления предусматривались следующие взыскания: замечание, выговор без занесения в формулярный список, вычет из служебного стажа, вычет из жалованья, штраф; перемещение с высшей должности на низшую, недельный арест, увольнение с должности, полное отрешение от государственной службы. За совершенные преступления государственные служащие предавались суду.

Юридической ответственности подлежали по российскому законодательству и лица, занимающие высшие государственные должности. Однако порядок рассмотрения дел о совершенных высшими должностными лицами правонарушениях устанавливался особо. В 1892 г. Государственный совет утвердил “Порядок производства дел об ответственности высших чинов государственного управления”. Жалобы и донесения о злоупотреблениях по службе членов Государственного совета, министров, главноуправляющих, губернаторов представлялись на рассмотрение государя и затем по его указанию направлялись в Департамент гражданских и духовных дел, который мог принять заключение либо о прекращении дела, либо о привлечении чиновников к ответственности. При этом можно было использовать две возможные процедуры: либо с преданием суду, либо без суда. Все заключения этого Департамента утверждались лично главой верховной власти. Чиновники, которые занимали должности трех классов, в случае совершения серьезного нарушения также привлекались к ответственности. Вместе с этим дела о предании их суду за должностные преступления также предварительно рассматривались в Государственном совете и с его заключением передавались государю для окончательного решения.

В 1848 г. Сенат постановил, что привлекавшиеся к суду или уволенные по приказам начальства гражданские государственные служащие могли быть вновь приняты на государственную службу только с разрешения министров и управляющих ведомств, причем при условии детального предварительного изучения причин их предания суду или увольнения.

Особый интерес в системе функционирования чиновничества в дооктябрьской России представляет борьба со взяточничеством. Ни репрессии Ивана Грозного, ни Смутное время, ни первые цари династии Романовых не поколебали бюрократических основ российской государственности, взяточничества, лихоимства, мздоимства и беззакония чиновников.

Государственные служащие в России по ряду причин всегда занимали исключительно важное положение. Создание системы государственного управления на гигантской территории в условиях отсутствия хороших коммуникаций требовало наличия огромной армии чиновников. В связи с тем что Россия была страной бедной, которая тратила громадные деньги на поддержание военно-государственной машины, содержать своих государственных служащих на должном уровне она не могла. Отсутствие высокого жалованья у большинства государственных служащих стало одной из причин появления и развития коррупции, взяточничества в чиновной среде. Чтобы делать карьеру, служащий должен был угодничать разному начальству. Восхождение по должностной лестнице сопровождалось все большим вовлечением в коррупцию. Сама жизнь толкала чиновничество к взяточничеству, мздоимству. Коррупция как бы становилась неписаным правилом государственной службы.

Петр I начал серьезную борьбу со взяточничеством: 24 декабря 1714 г. он издал указ “О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное”. Взятки квалифицировались как преступление, совершение которого должно наказываться. В петровском указе определялось, что служащие должны получать только жалованье. Кто нарушил этот указ Петра I, “тот весьма жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертью казнен будет”. Такие же наказания грозили и тем, кто располагал информацией о совершении чиновниками взяток. В более поздние времена упомянутый указ Петра I был развит в нормативных правовых актах правительств Екатерины II, Александра II и других государей. В указе Екатерины II от 11 ноября 1766 г. “О распубликовании во всем Государстве об учиненных наказаниях за взятки и лихоимство” особо отмечалось, что “взятки и мздоимство развращают правосудие и утесняют бедствующих”. Особо отмечалось, чтобы о выявленных случаях взяточничества публиковались сообщения “во всем государстве”, т.е. наказания за эти преступления становились достоянием общественности.

Александр I и Николай I также вели борьбу со взяточничеством. Во времена их правления были изданы соответственно документы “О воспрещении приносить подарки Начальникам губерний и другим чиновникам” от 10 марта 1812 г. и “О воспрещении Начальствующим лицам принимать приношения от обществ” от 9 марта 1832 г.

Для государственных служащих законодательство России устанавливало и правила социальной помощи. Указ Сената от 10 марта 1827 г. утвердил “Правила призрения заслуженных гражданских чиновников”, которые предусматривали создание специального Комитета призрения заслуженных гражданских чиновников и установления порядка социальной помощи этим чиновникам, а также их вдовам, детям и родителям. Комитет прекращал оказывать социальную помощь в случаях, если: чиновнику жаловалась “аренда” или земля, которая обеспечивала его благосостояние; выздоровление чиновника позволяло ему вернуться на соответствующее жалованье; служащий становился членом какого-либо благотворительного общества и переходил на его содержание. Если чиновник болел, то он имел право обращаться в Комитет призрения с просьбой о выдаче пособия. Эти просьбы могли быть удовлетворены, если непосредственное начальство подтверждало документально добросовестную работу служащих и письменно доказывало, что наступившее расстройство здоровья чиновника непосредственно связано с его “служебными трудами”.

Чиновники имели право на получение пенсии. Однако правительственная политика в отношении предоставления пенсии гражданским государственным служащим связывалась с необходимостью “верности” службе и лояльности действующему правительству, его политике и власти. Пенсия могла не назначаться по мотивам “политической неблагонадежности” чиновников. В указе Николая II от 26 декабря 1903 г. прямо предусматривался отказ в пенсионном обеспечении лицам, удаленным со службы за политическую неблагонадежность, противодействие распоряжениям правительства и совершение несовместимых со служебным долгом поступков. Не назначалась чиновникам и пенсия по другим основаниям, например: если они подвергались уголовным наказаниям с ограничением или потерей всех прав гражданского состояния; если они были отрешены от должности; если они были по суду разжалованы и лишены права поступления на государственную службу.

Право на пенсию в размере полного денежного оклада имели лица, прослужившие качественно, “беспорочно” и беспрерывно в административных учреждениях 35 лет. При наличии 25-летнего служебного стажа пенсия назначалась в объеме половины должностного оклада. По окончании государственной службы чиновниками в случае расстройства здоровья и выхода их на пенсию последняя устанавливалась: в размере одной трети должностного оклада служащего, проработавшего от 10 до 20 лет на государственной службе; в размере двух третей должностного оклада чиновника, служившего от 20 до 30 лет; в размере полного оклада тем из них, которые находились на службе 30 лет.

В законодательстве о государственной службе был урегулирован и вопрос об окончании государственной службы. Каждый государственный служащий имел право прошения об отставке в любое время. Вместе с тем устанавливались случаи, когда процедура увольнения усложнялась. Например, в увольнении отказывалось в тех случаях, когда чиновники были обязаны прослужить в государственных учреждениях установленный срок. Начальствующие лица имели полномочия по увольнению чиновников со службы и без их прошения об отставке. В качестве причин увольнения рассматривались: несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие условия. В соответствии с положением “О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью” (1849) начальствующие лица министерств, ведомств и учреждений имели право увольнять служащих “не за проступки или предосудительное поведение, а единственно по неспособности к занимаемому месту”. Однако уволенные по такому основанию служащие имели право трудоустроиться в другом министерстве или ведомстве.

Чиновников могли уволить со службы и из-за “неблагонадежнос-ти”. Утвержденный Николаем I “Порядок увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников” не закреплял самого термина “неблагонадежность” и не указывал ее признаков. Решения о неблагонадежности формулировались начальствующими лицами, что являлось благодатной почвой для многочисленных злоупотреблений в системе государственной службы и позволяло увольнять чиновников ввиду их неблагонадежности, тогда как в действительности речь шла о низком уровне их профессионализма, неспособности к исполнению должностных обязанностей, совершенных преступлениях, неверности в службе, связи с тайными обществами. Произвол по отношению к уволенным по признаку “неблагонадежности” усиливался тем, что устанавливалась сложная система обжалования чиновниками этих решений. Несмотря на то что служащие имели возможность обжаловать решения, официальная доктрина исходила из тезиса об игнорировании рассмотрения подобных жалоб чиновников.

При увольнении чиновников в их аттестатах нужно было указывать замечания, выговоры и денежные взыскания, определенные решением суда. Факт привлечения к суду фиксировался в аттестатах чиновников даже в том случае, если последние были судом оправданы.

В России на протяжении многих десятилетий складывалась система управления государственной гражданской службой. На общероссийском уровне руководство корпусом гражданских служащих осуществляли контора, а затем Департамент Герольдии Сената, Инспекторский департамент Собственной е. и. в. канцелярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства. Комплектование и деятельность государственных служащих в органах отраслевого управления находились в ведении министерств и ведомств. Губернаторы и губернские правления осуществляли руководство персоналом местных административных управленческих учреждений.

Анализ института профессионального чиновничества в истории России позволяет увидеть ряд общих тенденций и характерных признаков, представляющих интерес для современной практики строительства государственной службы. Опыт создания и функционирования государственной службы свидетельствует, что она находится в органическом единстве с государственным аппаратом как системой органов, на практике осуществляющих государственную власть и функции государства. В систему государственного управления входили Канцелярия субъекта верховной власти (Канцелярия царя), Государственный совет, Комитет (Совет) Министров, министерства и ведомства, губернские правления и т.д.

Управлением административными кадрами в России накоплен немалый опыт по созданию механизма реализации государственной кадровой политики, а также по организации системы учреждений, в компетенции которых находились вопросы формирования и функционирования корпуса государственных служащих. В Правительствующем Сенате - высшем законодательном, административном и судебном учреждении России петровского времени - было создано ведомство по надзору за правильностью действий служащих государственного аппарата, контролю за порядком формирования штатов ведомств и качеством чиновной службы.

В 1846 г. правительство сочно более целесообразным сосредоточить управление государственной службой в администрации государя как носителя верховной власти. В этих целях в первом отделении Собственной е. и. в. канцелярии (одном из высших административных учреждений государства) был образован особый Инспекторский департамент. Это управление концентрировало подбор и расстановку чиновников шести классов - начиная от членов Государственного совета, Сената, Комитета Министров до губернаторов, вице-губернаторов и градоначальников крупных городов.

Инспекторский департамент занимался определением на службу, производством в чины, увольнением со службы, выдвижением на должности, располагал формулярами всех классных чинов, состоявших на государственной службе. Он имел информацию о всех чиновниках, работавших в государственных учреждениях. Департамент сосредоточивал в своих руках все вопросы, связанные с практическим осуществлением чиновниками функций государственной службы в масштабах России. В обязанность департамента входило составление и ежегодное представление отчетов о деятельности государственной службы вместе с данными о численности чиновников по классам и ведомствам, их продвижении по службе, источников доходов, характере и количестве случаев дисциплинарных взысканий и привлечении чиновников к суду.

По решению правительства с 1894 г. управление государственной службой возглавил специальный Комитет о службе чинов гражданского ведомства. Его рабочим органом был Инспекторский отдел Собственной е.и.в. канцелярии. Комитет и отдел получили более широкие полномочия, ведали вопросами приема, продвижения по службе, увольнения других чиновников 1-8 классов. Однако через год, в июне 1895 г., подбор и расстановка чиновников первых трех классов были изъяты из ведения Инспекторского отдела. Это объяснялось усилением централизации управления государственной службой. Назначение и увольнение высших государственных служащих стали прерогативой лично царя, сосредоточились в руках субъекта верховной власти. В ведении Инспекторского отдела царской канцелярии остались чиновники 4 - 6-х классов, занимавшие важные государственные посты.

В систему органов государственной службы входили кадровые подразделения министерств и ведомств, в компетенции которых находились служебные вопросы чиновников 7 - 14-х классов. В масштабах губернии чиновниками соответствующих служб ведало губернское правление. Таким образом, российским правительством была создана единая система учреждений государственной службы, которая включала органы общегосударственного, регионального и губернского уровней, а также отраслевых министерств и ведомств.

Рассмотренные выше вопросы организации и функционирования государственной службы в России показывают, что критическое осмысление и творческий подход к российскому историческому прошлому в области профессионального чиновничества являются весьма интересными и полезными для современного установления правового регулирования государственно-служебных отношений.

После Октябрьской революции 1917 г. складывающаяся веками русская государственная служба была практически уничтожена.

Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. По логике политических и государственно-правовых изменений, происходящих в России в 1917-1920 гг., старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, и его место должна была занять новая “пролетарская” государственная служба. На деле все получилось таким образом, что российское государство осталось в то время без эффективно функционирующего, знающего профессионального кадрового корпуса. Создавалась советская государственная служба, которая по своим качествам и принципиальным характеристикам была противоположна профессиональному чиновничеству дооктябрьской России.

Для государственной службы важна стабильность нормативных актов, преемственность в определении правового положения государственных служащих. Государственная служба не терпит кардинальных реформаторских изменений; к ней следует всегда относиться бережно. Опыт, накопленный самой государственной службой и выделенный ею в качестве принципов и главных признаков, изучения и распространения.

Советская государственная служба (как управленческая элита) была некомпетентной и безжизненной по своей природе: полнейшее разрушение российского традиционного государственного аппарата, физическое уничтожение царских чиновников и компетентных руководящих кадров советских государственных органов; отсутствие нормативно-правового порядка подбора на государственную службу и продвижения по службе (во времена СССР ценилась принадлежность к КПСС и личная преданность начальству); изменения в самой бюрократически-номенклатурной среде происходили со временем в худшую сторону, абсолютизировались такие качества служащих, как “двойная мораль”, отсутствие собственного мнения, беспрекословная подчиненность партийной линии, отсутствие демократизма в системе государственной службы.

При Советской власти царское законодательство о государственной службе было отменено, а новое, советское законодательство о государственной службе разрабатывалось медленно, имело множество пробелов и противоречий. Не хватило даже 70 лет для того, чтобы придать государственной службе правовую оболочку. Очевидным было и нежелание создавать чиновное законодательство, ибо сразу после революции господствовали представления о быстром отмирании государства, сломе старой государственной машины, упразднении чиновничества как воплощении “всего царского”, о полном слиянии в руках представительных органов власти функций законотворчества и администрирования, управления. После революции прозвучали всем известные слова В.И. Ленина о том, что надо сделать всех государственных служащих простыми исполнителями, ответственными, сменяемыми в любое время, получающими за свой труд в равной мере с рабочими.

Справедливости ради следует отметить, что в последние годы часто иронизируют над словами В.И. Ленина о том, что “каждая кухарка должна управлять государством”. В действительности же В.И. Ленин утверждал: “Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством. ... Мы ... требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно”. Позднее В.И. Ленин повторял: “Чтобы управлять, нужно быть компетентным... нужно иметь известное научное образование”. Является также правдой и то, что в начале 20-х годов десятки тысяч офицеров, чиновников, специалистов были возвращены на свои посты, и они верно служили российскому Отечеству.

В годы существования Советского Союза так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. В основном часто приходилось анализировать лишь политическую сторону советской государственной службы. Нормативный анализ государственной службы в СССР был менее привлекателен, так как существовавшее законодательство о государственной службе было недостаточным и неполным. В качестве примеров можно привести: Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в отдельных отраслях государственного управления; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. “О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности” (отменено в 1991 г.). В конце 40-х и в 50-х годах принята целая серия постановлений Правительства о прохождении государственной службы руководящими и ответственными работниками различных министерств и ведомств СССР 9 сентября 1967 г. была утверждена Единая номенклатура должностей служащих. Были известны законодательству и так называемые Перечни № 1 и 2 в качестве приложений к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров, в которых шла речь о лицах, не имеющих права обжаловать в суд приказ об их увольнении. В 1972 и в 1980 гг. утверждено Общее положение о главном (старшем) юрисконсульте и о главных бухгалтерах. В 1987-1990 гг. принята новая серия нормативных документов: об аттестации, дисциплинарной ответственности служащих и т.д.

На практике действовали в советское время следующие принципы государственной службы: 1) соответствие советской государственной службы воле и интересам народа, социалистического государства; 2) демократический централизм; 3) национальное равноправие; 4) плановость; 5) социалистическая законность и государственная дисциплина. Иногда к этим принципам теоретиками добавлялись и другие: общедоступность государственной службы для всех советских граждан; связь работников аппарата с широкими массами трудящихся; подконтрольность и подотчетность руководящих работников государственного аппарата органам государственной власти (Советам народных депутатов); сменяемость государственных служащих; социальное равенство и отсутствие политических привилегий у государственных служащих по сравнению с другими членами общества. Очевидно, что данные принципы заслуживают критики. Однако необходимо учитывать систему государственного управления и все ее основополагающие институты и элементы (в том числе правовые основы государственного управления) с господствовавшей тогда политикой, идеологией, партийной номенклатурой, государственной властью. С другой стороны, следует отметить, что некоторые из упомянутых являются непременным атрибутом публичной службы в любом современном государстве (например, подконтрольность и подотчетность служащих, законность).

Советская государственная служба - это результат ее развития после революции 1917 г. со всеми проблемами и недостатками, которые были свойственны и обществу в целом. Ведь на протяжении почти 80 лет мы говорили исключительно о правовом институте государственной службы, а не о служебном праве или профессиональном чиновничестве. Правомерен один вопрос: как может выглядеть государственная служба там, где не было вообще частного права (во всяком случае, это не признавалось официально), не было частной собственности, т.е. там, где нет области частного (негосударственного). Поэтому в советское время речь могла идти исключительно о государственных служащих, к которым относились многие категории трудящихся. Классики марксизма-ленинизма были убеждены, что господствующий класс (господа) управляет и руководит с помощью родственного ему по духу чиновного аппарата, т.е. вышедшего из слоев социальной элиты. В качестве прогноза они полагали, что будущему коммунистическому обществу вообще не потребуются чиновники (государственные служащие), так как будет господствовать самоуправление трудящихся, а, следовательно, государственное управление станет лишним. В конце 70-х - начале 80-х годов получил распространение термин “социалистическое самоуправление народа”. Однако на практике этот термин не был реализован. Советская государственная служба выглядела в большей мере как составная часть трудового права. Вместе с тем существовала и область публично-правового регулирования государственно-служебных отношений.

Обобщая сказанное о государственной службе советского периода, можно сделать следующие выводы:

1.Профессионального чиновничества в СССР не было.

2.Государственные служащие являлись слугами народа и общества, а также исполнителями государственных задач.

3.Они находились под контролем Советов народных депутатов.

4.Чиновники могли быть в любое время уволены с государственной службы и не имели права претендовать на рассмотрение своего трудового спора в суде.

5.Назначение на должность и увольнение производилось посредством административного акта - приказа (в некоторых случаях практиковались избрание и конкурс).

6.Вопросы заработной платы, рабочего времени, времени отдыха, отпуска, аттестации и т.д. регулировались трудовым правом.

В начале 90-х годов, когда в стране начались кардинальные экономические, политические и правовые перемены, государственная служба стала изменяться сообразно переменам, происходящим в самом государстве и его аппарате. Находящиеся в то время на службе у государства работники являлись по существу чиновниками социалистического периода, так как сформировались по старым, сложившимся за советские годы образцам.

В условиях, когда государство стремится приобрести черты правового современного государства, когда общество медленно трансформируется в гражданское, где важнейшим элементом является закон, когда федеральные органы исполнительной власти перестают быть собственниками отраслей и сфер управления, подрываются основы номенклатурной кадровой системы, и государственные служащие стремительно теряют свои былые “партийные” привилегии и преимущества. Если и должны государственные служащие иметь определенные льготы, то тогда только те, которые установлены в законодательном порядке. Создание необходимой нормативной правовой организации и функционирования современной государственной службы - задача не только сегодняшнего дня, но и ближайших лет.

В заключение рассмотрения вопроса об исторических корнях государственной службы можно сделать один немаловажный вывод: вряд ли нужно критиковать советскую государственную службу, забывая при этом политико-правовые и идеологические основы существовавшего в те годы Советского государства и общества. Государственная служба являлась, как и все остальные социально-правовые институты, порождением существовавшей тогда системы отношений. Более того, недостатки советской государственной службы являлись во многом похожими на недостатки дооктябрьской государственной службы: полная зависимость чиновников в продвижении по службе от начальства, отсутствие собственного мнения у служащих, угодничество начальникам, коррупция, протекционизм, местничество, использование “связей” для повышения в должности, оказание услуг и подарков и пр. Как в советское время, так и в царское отрицательные “идеологические установки” для государственных служащих являлись практически одинаковыми. В этом не трудно убедиться, ознакомившись со следующим документом, устанавливающим негласные правила поведения начинающих чиновников в царской России:

*“заучите хорошенько выражения: ваше превосходительство и ваше сиятельство; с этих слов начинайте, этими словами кончайте фразу, когда вы обращаетесь к милостивому начальству;

*кланяйтесь начальству вашему тем ниже, чем выше стоит оно в порядке чиноналичия;

*не надейтесь только на способности свои, сколько на протекцию, несмотря на все наши достоинства, старайтесь укрыться под крылышко этой благодетельной волшебницы;

*никогда не делайте того, что нужно делать, а делайте то, что желает высшее начальство;

*откажитесь от собственного взгляда на вещи, усвойте себе взгляд начальников ваших, не имейте мыслей своих, развивайте только мысли начальников и постарайтесь все, даже почерк ваш сделать как можно больше похожим на их почерк;

*если у вас есть предложение... по усовершенствованию закона или судопроизводства, не старайтесь... привести его в исполнение... вы прослывете..., беспокойным и неудобным человеком”.

*Задачи и функции государственной (муниципальной) службы

Главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

Что касается задач государственной службы, то в теоретическом плане, подходя к ним с самых широких позиций, можно выделить несколько узловых моментов:

*обеспечение конституционного строя;

*исполнение функций государственного (публичного) управления;

*обеспечение стабильности в политической и социально-экономической сферах;

*подготовка и выполнение политических решений, т.е. решений и постановлений парламента страны, выработанной в нем и в правительстве страны общей политической линии и поставленных задач;

*обеспечение общественного благосостояния, защита прав и свобод гражданина и человека;

*обеспечение принципа верности государственных служащих государству;

*применение в установленных законодательством случаях мер государственного принуждения, т.е. осуществление правоохранительной функции с целью обеспечения общественной безопасности и правопорядка, например: административные взыскания за нарушение таможенных правил, строительных норм, правил торговли, контроль за промышленной деятельностью, охрана окружающей природной среды;

*осуществление деятельности позитивного характера, не требующей применения мер государственного принуждения: управление в органах публичной власти; воздействие на организации, выполняющие общественно полезные функции; поддержка отдельных публичных учреждений (органы социальной помощи, социального обеспечения); учреждение государством специальных предприятий и организаций, например предприятий транспорта, информационных центров, специализированных институтов, детских домов, школ, больниц и т.д.; эти публичные учреждения должны обеспечивать благоприятные условия жизни для граждан и для всего общества;

*осуществление управления в социально-экономической и культурной сферах; финансовая и структурная поддержка отраслей экономики и структурных подразделений; создание и финансирование учреждений культуры (театр, клубы, телестудии и т.д.). Типичными правовыми инструментами такого вида управления являются планы, субсидии, направленные на поддержку учреждений культуры, хозяйствующих субъектов, различных предприятий;

*реализация созданного в стране механизма налогообложения, направленного на формирование требуемых государству денежных ресурсов, посредством установления налогов, пошлин.

Конкретизируя, в качестве основных задач государственной службы можно назвать следующие:

*охрана конституционного строя Российской Федерации, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;

*формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;

*обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;

*совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;

*обеспечение действия принципа гласности в деятельности государственных служащих и государственных органов, соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений в системе государственной службы;

*создание и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников, их способностей и эффективность управленческого труда;

*создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих;

*комплектование персонала государственных органов высококвалифицированными служащими, пригодными к государственной службе и способными выполнять свои должностные обязанности;

*создание социальных, информационных, материально-финансовых, правовых и иных условий, необходимых для деятельности служащих государственных органов;

*определение порядка подбора кадров, продвижения по службе, проведения квалификационного экзамена, аттестаций, присвоения квалификационных разрядов, мер стимулирования и ответственности.

Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет уяснить не только ее основное назначение, но и выявить нерешенные проблемы государственной службы с целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения средств улучшения государственной службы и ее реформирования. Функции государственной службы обусловлены ее внутренними свойствами и принципиальными чертами. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства, ибо государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение служащими своих должностных обязанностей и компетенции государственных органов.

Функции государственной службы как социально-государствен-ного явления необходимо отличать от функций государственной служ-бы как правового института. В этом смысле можно говорить о соотношении двух категорий - функции права (служебного права) и функции государства (профессиональной деятельности государственных служащих). Эти две категории взаимосвязаны и напрямую воздействуют друг на друга. Они имеют как общие черты, так и различия. Единство функций права и государства заключается в том, что они отражают сущность и социальное назначение соответственно права и государства и весьма часто призваны решать общие задачи. Отличия функций права от функции государства состоят в том, что:

*они являются выражением различных сущностей, определяющих их специфику и самостоятельный характер;

*различаются пути, способы и формы осуществления этих функций;

*количество и виды реализуемых функций полностью не совпадают;

*разными являются также пределы осуществления функций.

Под функциями государственной службы следует понимать основ-ные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствую-щих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих.

Наряду с функциями государственной службы как видом социально полезной профессиональной деятельности можно говорить и о функциях правового института государственной службы, т.е. о функционировании правовой системы, представленной в виде государственной службы, или, иначе говоря, о функциях права. Функции государственной службы в этом смысле - это обусловленные социальным назначением направления правового воздействия на государственно-служебные (муниципально-служебные) отношения. При таком подходе главным является выяснение специфических свойств государственной службы как государственно-правового явления, характеризующегося самостоятельностью, специальными признаками и свойствами. Каждый подинститут государственной службы выполняет наряду с общими и, следовательно, характерными для всего правового института функциями также специфические, например, для подинститута аттестации государственных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д.

Главная функция права государственной службы состоит прежде всего в том, чтобы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование государственно-служебных отношений. Возникновение функций государственной службы обусловлено ее целями и задачами, сущностными характеристиками государственно-служебных правоотношений. Важнейшей социальной целью права государственной службы является организация государственного строительства, создание государственного аппарата, обеспечение эффективного его функционирования, гарантирующего благосостояние общества, защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, т.е. организация в целом государственно-служебных отношений.

Поскольку функции права отражают характер соответствующих правовых норм, регулирующих в каждом конкретном случае особые общественные отношения, постольку право государственной службы вбирает в себя специфику многих отраслей права, участвующих в механизме правового регулирования государственно-служебных отношений, и в первую очередь норм административного права.

С точки зрения функций права государственная служба как правовой институт выполняет традиционные для правовой системы функции:

*обеспечительную, т.е. выполнение задач и функций государства и его органов; государственные органы представляют собой сложную и разветвленную систему звеньев, каждое из которых имеет свои задачи и компетенцию. Государственная служба призвана обеспечить практическую реализацию компетенции этих органов, внутреннюю согласованность их работы, эффективность влияния на социальные процессы;

*интегративную, т.е. государственная служба выступает как правовое средство обеспечения и защиты интересов гражданина и человека, социального согласия, гармонии в функционировании государственного аппарата, оптимальных закономерностей в государственном строительстве, создания гарантий благосостояния личности и всего общества. Посредством этой функции возможна интеграция (соединение) всех элементов политической системы, государственного аппарата, людей, всего общества для достижения социально значимых целей и удовлетворения публичных интересов;

*регулятивную , т.е. при помощи установленного правого статуса государственных служащих (права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность и т.д.) государственная служба регулирует общественные отношения, используя при этом имеющиеся у нее правовые возможности, применяя методы организации, принуждения, стимулирования, ответственности и т.д. В результате общественные отношения приобретают по возможности “организованный” вид и форму; регулятивная функция включает в себя также и организующую функцию государственной службы;

*коммуникативную, направленную на обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации в процессах, происходящих внутри государственного аппарата, государственных органов, на использование общественного мнения о результатах функционирования государственной службы и направленниях ее реформирования; иногда эту функцию называют информационной;

*охранительную, которая обеспечивает применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственных и общественных отношений.

Наряду с функциями права государственная служба выполняет функции государственной администрации, аппарата управления, государственных органов, а в конечном счете - функции самого государства, его органов и функции государственных служащих.

Государственная служба сравнима по своим функциям с ролью и социально-правовым назначением всего государства и государственного управления, с авторитетом органов публичной власти. Задачи и функции государства находят свое реальное воплощение в деятельности государственных служащих. В государственной должности заключена часть компетенции государственного органа, она является органической частью его структуры и имеет целью организацию личного состава государственного органа, т.е. государственных служащих.

Социальная роль государства, исполнительно-распорядительное назначение государственного управления и компетенция государственных органов неразрывно связаны с осуществляемыми в процессе государственной деятельности функциями государственной службы, под которыми можно понимать самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий (должностные, организационные, принудительные и т.д.).

Вопрос об определении и видах функций государственной службы в настоящее время имеет лишь постановочный характер. Это во многом обусловлено тем, что проблема функций самого государства, его органов и функций государственного управления также не лишена спорных моментов. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

В наиболее общем виде функции государства и его органов - это главные направления и стороны деятельности государства, обеспечивающие социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Функции государственной службы обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих.

Говоря о функциях государственной службы, надо помнить о том, что государственная служба решает задачи государства, осуществляет его функции и функции государственных органов. Таким образом, государственная служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер.

Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. Это делается для того, чтобы персонал и организационные средства, которые необходимы для выполнения задач государственного управления, соответствовали бы целям и задачам государства и были предоставлены в его распоряжение. При данном подходе к исследованию государственной службы целесообразно выделять внутри системы государственного управления такой институт, как государственная служба.

Государственная служба (персонал управления) - это одна из важнейших областей теории государственного управления, ибо учение о государственном управлении традиционно рассматривает широкий круг взаимосвязанных вопросов: государство, управление и экономика; задачи, ресурсы и инструментарий государственного управления; управление и парламентская деятельность, работа правительства, политические партии, объединения, союзы, граждане; право и управление; законодательство; руководство и взаимодействие в управлении; бюджет и финансы; планирование, координация и решение; процесс принятия решений при обязательном учете специфических методов и юридической техники; технология информации; выявление роли и назначения человека (государственного служащего) в государственном управлении, организация и персонал управления, руководство (стиль, методы работы и т.д.); труд и социальная политика; управленческий контроль; международный порядок и управленческие отношения; научно-теоретические и методологические вопросы учения о государственном управлении. Таким образом, наука о государственном управлении не может не включать в свой предмет и персонал государственных органов. При этом персонал связан с бюджетом и финансированиями, организацией, информацией, государственной и региональной политикой.

Государственная служба, являясь правовым институтом и устанавливая правовое положение персонала государственного органа, представляет собой важнейшую сферу государственно-управленческого воздействия, связанную с другими элементами теории государственного управления. Государственная служба (персонал), практически реализующая функции государственных органов и выполняющая их задачи, функционирует во всех этих областях. Поэтому анализ функций государственной службы позволяет оценить роль и назначение государственной службы в государственно-социальном механизме, определить ее эффективность, полезность и значимость, учитывая то, что государственная служба является основным каналом реализации правоотношений, возникающих в процессе осуществления компетенции государственных органов, выполнения задач и полномочий государственных служащих.

Государственная служба в современном понимании сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком смысле, т.е. как управленческая деятельность всех государственных органов в системе исполнительной, представительной и судебной власти.

Статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды; государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

При таком подходе деятельность как представительных (законо-дательных), так и исполнительных, а также судебных органов государственной власти подпадает под формулировку “государственная власть”, т.е. в широком смысле - “управление государством”. Иначе говоря, государственное управление в таком понимании характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Как правило, эту деятельность выполняют государственные служащие.

В рамках осуществления функций государственной службы реализуется государственная управленческая деятельность, под которой понимается осуществление субъектами государственного управления, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными служащими и должностными лицами), функций государственного управления. На государственной службе должны состоять высокопрофессиональные государственные служащие, способные эффективно осуществлять функции государственного управления.

В Российской Федерации управление делами общества, регулирование и защита прав и свобод человека, обеспечение режима законности, общественного порядка и общественной безопасности, установление и реализация основ федеральной политики, федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социально-культурного, национального развития, бюджет, финансы, охрана окружающей природной среды, руководство государственной собственностью, внешнеторговая деятельность, координация вопросов здравоохранения, образования, социальной защиты осуществляются главным образом и преимущественно в порядке государственной деятельности на основе использования правового механизма, устанавливаемого органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем с развитием рыночных отношений и провозглашенных Конституцией прав на частную собственность и на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью происходят изменения и в самом характере государственного управления. В частности, если в сфере поддержания общественного порядка деятельность публичной исполнительной власти заключается в осуществлении административного принуждения с помощью нормативных и индивидуальных предписаний, то в области экономики эта деятельность состоит в основном в определенном ограниченном воздействии на субъектов права с целью регулирования происходящих процессов и отношений в интересах государства и обеспечения выполнения принятых федеральных, а также региональных программ.

Управленческий характер и правовая природа функций государственной службы состоят в том, что само управление приобретает следующие специфические черты:

*в процессе его реализуются как задачи, функции, интересы государства и его субъектов, так и конституционные гражданские права, обеспечиваются законные интересы граждан;

*функции управления выполняются специальными субъектами, формируемыми преимущественно государством;

*эти субъекты действуют по поручению государства;

*они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера;

*они действуют в пределах компетенции, установленной для них в соответствующих правовых актах;

*большинство вариантов управленческих связей опосредуется также иными нормативными актами.

Соответственно выделяются главные особенности государственного управления:

1. Государственное управление представляет собой конкретный вид деятельности по осуществлению государственной власти, которая имеет определенную специфику и отличает его от иных форм и видов осуществления государственной власти.

2. Государственное управление - это деятельность исполнительно-распорядительного характера, т.е. главным ее выражением является исполнение нормативных правовых актов при помощи юридически властных средств.

3. Государственное управление осуществляют специально созданные государственные органы.

4. Государственное управление есть исполнительная деятельность, которая осуществляется в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В советское время это обеспечивалось тем, что в ведении органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, что и определяло сущность Советского государства как собственника основных средств производства (отчасти это верно и для нынешних государственных и казенных предприятий).

5. Государственное управление как деятельность должна осуществляться на основе законов и иных нормативных актов. Иногда вместо понятия “государственное управление” используется термин “бюрократическое управление” (без его отрицательной коннотации). “Бюрократическое управление - это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа - выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена”. Однако есть и альтернативное мнение, согласно которому государственные служащие имеют возможность осуществлять управление и по своему усмотрению.

6. Государственное управление характеризуется признаком вертикальности (субординационности, иерархичности) системы исполнительно-распорядительных органов; система государственной службы, следовательно, должна быть также построена на отношениях субординации и подчинения.

7. Реализация исполнительной власти своих юридически властных полномочий осуществляется в административном, т.е. во внесудебном, порядке.

8. Возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения и правоустановления).

Государственная служба включает в себя как объективные (не-обходимость осуществления функций государства и его органов), так и субъективные (наличие способностей, пригодность к службе, профессиональное образование, а также других условий) предпосылки своего формирования, также и государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно - плод мысли и действий людей (государственных служащих). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа - цели - функции - структура - процесс - принципы.

Важно также то, что государственное управление существует для того, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности - интересы - цели - решения - действия - результаты.

Необходимо помнить, что, несмотря на изменения в понятийном аппарате различных наук, предметом исследования которых является управление, термин “государственное управление” не потерял и не потеряет, видимо, никогда (по крайней мере, пока существует само государство) своего важнейшего значения в практике функционирования государства. Вместе с тем с развитием новых политических и экономических отношений могут изменяться формы и методы управления, усиливаться важность одних функций управления и ослабевать значение других, а с ними соответственно может изменяться и характер функционирования государственной службы. Так, укрепление рыночных отношений, процессы приватизации, акционирования, развитие частной собственности, местного самоуправления нуждаются в регулировании со стороны государства. Это объективная необходимость.

Переходя к рассмотрению вопроса о видах и классификации функций государственной службы, целесообразно перечислить важнейшие для современного этапа функции:

*регулирующая функция, т.е. разработка и реализация политики, направленной на создание конкретных программ (приватизации, инвестиционной деятельности, энергетической, программы реформы систем обороны и безопасности; обеспечения федерализма и т.д.); регулирование хозяйственной жизни в стране (государственное регулирование хозяйственных отношений, государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей и т.д.); управление предприятиями и учреждениями государственного сектора; регулирование деятельности предприятий негосударственного сектора (коммерческих организаций);

*функция принуждения, т.е. применение государством установленных в законодательстве мер государственного принуждения в строго определенных ситуациях. Это необходимый элемент демократического правового порядка;

*обеспечительно-восстановительная функция, т.е. обеспечение прав и свобод человека и гражданина; повышение действенности правовой защиты личности; становление судебной власти;

*организационная функция, т.е. создание системы государственной службы и поддержание в ней порядка и законности, реформирование кадровой политики и правового института государственной службы;

*правосоздающая (правотворческая) функция, т.е. разработка и принятие правовых актов, повышение качества нормотворческой деятельности государственных органов;

*функция контроля, т.е. обеспечение государственного контроля и надзора в сфере управленческой деятельности государства.

Функции государственной службы можно разделить на основные и специфические. В свою очередь основные и специфические функции подразделяются на общие, специальные и вспомогательные (факульта-тивные).

Основные функции государственной службы - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным общим функциям государственной службы можно отнести:

*информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности;

*прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственной службе на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Без прогнозирования нельзя определить последствия различных социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов. Прогнозирование, как и информационное обеспечение, важно для эффективного выполнения многих функций государства и государственного управления, в частности планирования;

*планирование - определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления, государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.); разработка целей, задач, направлений развития и реформы всей государственной деятельности и государственной службы;

*организация - формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессу, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи; организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления;

*распорядительство, т.е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности; в узком смысле - дача текущих указаний руководящими государственными служащими;

*руководство - установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - определение содержания государственной деятельности (например, управленческой);

*координация - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы. Координация - это формирование “ансамбля” управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного ее функционирования. Существует, например, несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций. Использование координационных механизмов создает условия для успешного достижения целей и решения задач государственной службы каждым участником государственно-служебных отношений, вовлеченным в общий управленческий процесс;

*контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления и государственной службы;

*регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и ее функционирования;

*учет - фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы, о результатах реализации государственно-служебных отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение как для государственной службы в целом, так и для каждого государственного служащего в отдельности; формирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственной службы.

Одной из важнейших функций государственной службы, которая возникла с принятием Конституции РФ, установившей многопартийную систему в РФ, является политическая функция. Посредством этой функции государственная служба реализует государственную политику, выработанную Парламентом и Правительством страны. Государственная служба призвана обеспечивать стабильное государственное управление и уравновешивать действия различных политических сил. Она не ставит групповые или свои собственные интересы выше публичных интересов. Государственный служащий исполняет свой служебный долг в интересах государства, а государство гарантирует стабильную государственную службу.

Среди общих функций государственной службы выделяются:

*осуществление государственной кадровой политики на уровне федеральной государственной власти и субъектов РФ;

*комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личностных и нравственных качеств служащих;

*формирование реестра государственных должностей; формирование и ведение реестра государственных служащих;

*организация государственной службы;

*установление социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности персонала государственных органов;

*планирование и прогнозирование развития персонала государственных органов (государственной службы);

*организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией), повышением квалификации и стажировкой государственных служащих;

*установление требований к государственным должностям и квалификационных требований к государственным служащим;

*анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти;

*контроль за деятельностью персонала государственной службы;

*координация деятельности по реализации задач, которые вытекают из нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения;

*координация разработки проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

*формирование современной информационно-аналитической сети, включающей: информацию о системе нормативных актов государственной службы, федеральном и региональном составе персонала, об обобщенной практике деятельности государственных органов, о мировом опыте правового регулирования профессионального чиновничества, проводимых научных исследованиях в сфере государственной службы;

*информирование населения (общественности) о деятельности государственных органов и государственных служащих;

*организация методической работы государственных органов в сфере государственной службы;

*организация разработки и контроля исполнения стандартов государственной службы.

Специфические общие функции государственной службы, с одной стороны, затрагивают деятельность персонала органов публичной власти по осуществлению государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка, а с другой - могут рассматриваться как регулятивное и иное организационное воздействие (деятельность) по ограниченному и целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где часть объектов управления не принадлежит государству и обладает значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

Так, в сфере обороны страны и поддержания общественного порядка государственная служба выполняет следующие специфические общие функции:

*обеспечение достаточной обороноспособности страны;

*установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы;

*поддержание общественного порядка и общественной безопасности;

*защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств.

Для органов, обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость приобретают функции борьбы с организованной преступностью, мафиозными структурами, коррупцией, наркобизнесом и т.д.

В сфере экономики и социально-культурного строительства необходимо выделить следующие специфические общие функции государственной службы:

*повышение народного благосостояния; социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума;

*обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов;

*охрана природной среды;

*обеспечение конверсии оборонной промышленности с использованием наукоемкого производства для выпуска высококачественных и конкурентоспособных на мировом рынке товаров;

*создание условий для развития рентабельного сельскохозяйственного производства и предприятий по безотходной переработке сельскохозяйственной продукции;

*государственное регулирование экспорта и импорта, установление таможенных тарифов, направленных на содействие первоочередному ввозу новейшего оборудования для технического перевооружения производства и вывозу готовой продукции и оборудования, а не сырьевых невосполнимых ресурсов;

*государственное регулирование цен (в первую очередь на продукцию предприятий-монополистов) и налогообложения во избежание чрезмерной дифференциации доходов нескольких процентов “богатого” населения и значительной части служащих государственных бюджетных организаций, рабочих, крестьян, студентов и др.

Вспомогательные функции государственной службы предназначены для обслуживания деятельности государственных органов в рамках основных и специфических общих и специальных функций. Это делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение и т.п.

Специальные функции государственной службы отражают особенности объекта управления (например, методическое, техническое руководство, специальный государственный надзор). Специальные функции могут дополнить функции, где таковых недостаточно. Так, специальная функция изучения общественного мнения дополняет такие функции, как информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, организация управления.

Перечень специальных функций государственной службы установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение основных задач этого государственного органа. К специальным функциям государственной службы можно отнести:

* разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов;

* обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;

* выработку критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих;

* проведение исследований в различных государственных органах;

* разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах.

Глава IV. ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ

СЛУЖБА, СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ

1. Государственная служба

Понять сущность и выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного определения видов общественно полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах:

* производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг;

* создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей, постановка театральных спектаклей, разработка сценария, съемки фильма и пр.;

* социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т.д.);

* государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой (оборонной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией);

* служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;

* общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе.

* Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства, является служба. Это понятие употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и т.д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.

* Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства.

При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления. Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.

В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников:

1) служащие государственных органов;

2) служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления);

4) служащие негосударственных организаций;

5) служащие общественных объединений;

6) служащие органов управления международных, иностранных и смешанных организаций.

Под государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов.

В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие. Необходимость создании государственной и муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц - сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.

Государственную службу целесообразно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую, конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных правоотношений.

Государственная и муниципальная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в следующих аспектах:

*социальном, т.е. “государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях”;

*политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба - важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

*социологическом - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих - людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации;

*правовом - юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная и муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба - комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов;

*организационном - государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников; государственная служба - правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;

*нравственном - рассмотрение этических основ государственной и муниципальной службы.

Государственная и муниципальная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений: такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении депутатов представительных органов государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным служащим. Лица, занимающие высшие государственные должности РФ (Президент РФ, руководители палат Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и др.), также не состоят на государственной службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия лишь в течение определенного периода времени. Аналогичный статус высших должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и Америки, т.е. они также не относятся к публичной службе. Однако в системе публичной службы этих стран возникает противоречие между “временным” характером исполнения чиновниками должностных полномочий и принципом пожизненного назначения на государственную должность. Важные государственно-административные функции могут выполняться также и частными лицами (например, частными нотариусами), которые к государственной службе не имеют никакого отношения.

В самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий. А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет службу от муниципальной. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином “публичная служба” как государственную, так и муниципальную службу.

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное В.М. Манохиным: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства. Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки: 1) государственная служба определяется через термин “государственный служащий”, что является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и т.д.); 3) данное определение объединяет два различных явления - государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию. Сам Б.М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.

Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная служба - это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой: 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций; 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах.

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий:

*государственная должность - базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т.е. не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы;

*государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т.д.). Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.

Понятие “орган” является частью более широкого понятия “организация”. Организация - это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т.е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган - это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность. Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации после принятия об этом органе положения, утвержденного указом Президента РФ или постановлением Правительства, главой администрации и т.д;

*учреждение - это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т.п.). Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства (хотя представляют собой различные виды государственных организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т.е. они не обладают государственно-властными полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управления, которые наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие имеет свой собственный орган управления;

*предприятие - организованный коллектив людей, главнейшая задача которого - осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли; ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности;

*профессиональная деятельность - вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле - одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен;

*компетенция - принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей;

*полномочия - принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов;

*должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

*государственно-служебная деятельность-работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).

Статья 2 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” также понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Закон относит к государственной службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий “Б” и “В”.

Итак, законодательное толкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба может пониматься в функциональном смысле как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов реализует в соответствующих правовых формах и при помощи определенных методов управления государственную власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется различным образом. В частности, государственные служащие:

1) реализуют полномочия распорядительного, регулирующего характера, т.е. функции так называемого положительного государственного управления во всех сферах государственного строительства; следовательно, государственная служба - это осуществление функций государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;

2) осуществляют юридически-властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);

3) реализуют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

4) совершают организационные действия и материально-техничес-кие операции (проводят совещания, конференции, заседания и пр.);

5) осуществляют действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.

Служащие выполняют в большей мере административные функции (в широком понимании этого термина), например, управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники заняты специфическим по целям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке целей, задач и направлений социального развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих - интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием сложнейшей социальной информации.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащим государственной должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

С изменением политических, экономических и правовых условий в России возрождается местное самоуправление. В органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих. Понятие, виды и содержание муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. Следует отметить, что современная теория муниципальной службы может основываться и развиваться на исторческом опыте не только России, но и других стран. Российские теории второй половины XIX в. во многом опирались на понятия и категории, сложившиеся в немецкой правовой науке. Выделение в немецкой науке самостоятельных политического и юридического понятий местного самоуправления явилось попыткой прийти к единству исторического и логического в теоретическом осмыслении, что и было воспринято российской наукой, права.

Анализ становления понятия местного самоуправления в российской юридической науке приводит к выводу, что в прошлом веке основополагающими признаками местного самоуправления, признаваемыми российской наукой, являлись следующие критерии:

*наличие общих интересов жителей административных единиц как основание возникновения и развития местного самоуправления;

*выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед населением;

*несуверенность власти местного самоуправления внутри государственного союза и иной, чем у центральной власти, источник ее, а именно получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, не реализация этих полномочий только местными жителями;

*самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий;

*право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за исключением тех, которые вверены органам центрального управления.

Местное самоуправление по российскому законодательству второй половины прошлого века делилось на две основные формы: земское и городское. Наиболее общее (и важное) значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало население не только уездов, но и городов (городские избирательные собрания при выборах органов земского самоуправления).

В Положении о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра III от 12 июня 1890 г. (гл. 5 “О порядке замещения земских должностей и условий земской службы”), устанавливалось, что “должности председателей и членов земских управ замещаются по выборам подлежащих Земских Собраний, которым предоставляется избирать и более одного лица на каждую должность”. При замещении земских должностей необходимо было учитывать, чтобы на выборных должностях в одном и том же учреждении не служили одновременно лица, состоящие в первой степени родства и степенях родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно. Министр внутренни дел утверждал лиц, избранных председателями Губернских Управ. Губернатор утверждал лиц, избранных председателями Уездных Управ, и членов как Губернских, так и Уездных Управ.

На выборных должностях в земском управлении устанавливался трехлетний срок службы. Председатели и члены Земских Управ считались состоящими на государственной службе. Члены Земских Управ, не имевшие права поступать на государственную службу, в чины не производились. Однако они пользовались во время службы всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответствовали классам занимаемых ими должностей. Председатели и члены Земских Управ за преступления и проступки по должности несли ответственность в порядке дисциплинарного производства или по приговорам уголовного суда. Дела об ответственности этих лиц возбуждались постановлениями соответствующих Земских Собраний или распоряжениями Губернатора. В порядке дисциплинарной ответственности председатели и члены Земских Управ подвергались замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удалению от должности.

Дела об ответственности подчиненных Управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложениям Губернатора или по представлениям Земских Собраний и Управ. Эти лица подлежали ответственности за должностные преступления на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе.

Городовое положение 1892 г. определяло порядок формирования Городской Управы и других исполнительных органов городского общественного управления. В гл. 4 этого положения “О порядке замещения городских общественных должностей и условиях городской общественной службы” устанавливалось, что при избрании должностных лиц городского общественного управления в одном и том же учреждении не могли служить одновременно лица, состоящие в первой степени свойства и в степенях родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно. Относительно условий совмещения городских должностей с другими должностями по государственной службе соблюдались правила, соблюдавшиеся в ст. 170, 171 Устава о Службе по определению от Правительства. В указанных нормативных актах устанавливался статус лиц, замещавших земские должности и городские общественные должности.

Таким образом, в прошлом веке система муниципальной службы, отличная от службы государственной, имела свое правовое развитие и регулирование. В годы существования СССР о муниципальной службе по известным причинам не говорили. Однако общепризнанно, что на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, т.е. это были “государственные служащие местных органов государственной власти”.

С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

Интересна история развития в течение последних лет законодательства о местном самоуправлении не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ.

Президент РФ издал указы от 9 октября 1993 г. “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления” и от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в РФ”. Во исполнение этих указов в конце 1993 г. была подготовлена программа первоочередных мер государственной поддержки местного самоуправления в РФ. В августе 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. С принятием данного закона впервые речь пошла о местном самоуправлении, зависимом не от властной вертикали, а от воли населения.

Главой администрации Воронежской области 5 января 1994 г. было утверждено “Положение об основах местного самоуправления в Воронежской области”. Затем, 21 апреля 1994 г., было принято Временное положение “О системе представительных и исполнительных органов государственной власти Воронежской области”; 20 октября 1994г. Воронежская областная дума приняла Закон “Об органах государственной власти Воронежской области”, а 28 декабря 1994 г. - Закон Воронежской области “О местном самоуправлении в Воронежской области”.

Постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 17 января 1995 г. № 2 было утверждено “Положение об общих принципах организации местного самоуправления в городе Воронеже”, а также “Положение о Воронежском городском муниципальном Совете”; 27 апреля 1995 г. Воронежский городской муниципальный Совет принял постановление “О временной схеме управления городом”. В этих нормативах правовых актах решаются вопросы о должностных лицах органов местного самоуправления, должностных лицах городского муниципального Совета, полномочиях главы местного самоуправления города. По известным причинам (главнейшая - неразработанность федерального рамочного законодательства по соответствующему вопросу) детальный статус этих субъектов пока не устанавливается.

Начиная с 1993-1994 гг. актуализируется вопрос о реформе государственной службы в Российской Федерации. Неизбежным результатом ее реформирования, особенно после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, становится появление самостоятельного вида публичной службы - муниципальной. К сожалению, в тезисах концепции реформирования государственной службы в РФ не говорится о становлении муниципальной службы, как будто в момент их разработки проблемы службы в установленных Конституцией РФ органах местного самоуправления не существовало. Более того, в упомянутых тезисах однозначно не устанавливается и характер государственной службы: будет ли она единой системой или же на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации организуются самостоятельные системы. С другой стороны, делается прогноз, что в условиях действия Федеративного договора попытки силовыми методами “сверху” обеспечить единство государственной службы в РФ бесперспективны и даже политически опасны. Авторами концепции предлагается метод постепенного создания системы государственной службы путем “вовлечения” субъектов Российской Федерации в процесс формирования такой единой системы. Это должно определять естественную последовательность этапов реформирования государственной службы.

В настоящее время в теории государственной службы (точнее, в теории публичной службы) наряду с понятием “государственный служащий” (“государственная служба”) используется понятие “муниципальный служащий” (“муниципальная служба”). Термин “муниципальная служба” используется в нормативных актах и обозначает деятельность лиц, занятых осуществлением функций в органах местного самоуправления. Законодательство субъектов Российской Федерации определяет это понятие в законодательных и иных нормативных актах.

Зададимся вопросом: почему широкое распространение получил именно термин “муниципальная служба”? Ведь, как известно, лица, осуществляющие функции местного самоуправления, занимают должности в аппарате этих органов. Названия органов местного самоуправления отличаются многообразием: городской Совет, городской муниципальный Совет, местная администрация, сельский Совет, староста, администрация города и т.д. Очевидно, тогда можно было бы использовать понятия: “служащие органов местного самоуправления”, “местные служащие”, “городские служащие”, “служащие муниципального Совета”, “коммунальные служащие” и т.п.

Термины “муниципальная служба”, “муниципальные служащие” вошли в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что эти понятия объединяют всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления, как бы последние ни назывались.

В современной теории государственной службы, да и в законодательстве, термин “публичная служба”, к сожалению, не используется. Вместе с тем было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - служащие публичных учреждений, т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Таким образом, публичная служба включала бы в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право). Кроме того, можно было бы разграничить публичную государственную службу и публичную муниципальную службу. При этом другие юридические лица, не являясь государственными или муниципальными, будут иметь собственный аппарат управления (например, негосударственные, частные, кооперативные, коммерческие организации).

В законодательных актах субъектов РФ (например, в уставах областей и краев) устанавливаются правовые основы муниципальной службы и статус служащих органов местного самоуправления. Таким образом, обоснование в течение последних лет многими авторами положений о необходимости выделения из системы всей службы государственной и муниципальной приобретает логическое правовое оформление. Например, принятый Воронежской областной думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области относит областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. “л” ст. 13 Устава), в связи с чем определяет в гл. 10 “Государственная и муниципальная служба в области” общие положения о государственной службе области (ст. 53 Устава) и муниципальной службе (ст. 54 Устава).

Однако необходимо еще раз указать на то, что муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Более общим для государственной и муниципальной службы является, как мы отмечали ранее, термин “публичная служба”. Именно с этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником государственной службы (т.е. службы публичной). Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться государственными служащими. Совершенно неразработанным в данной сфере остается вопрос о выборных муниципальных служащих. Думается, что уже в ближайшее время процессы выборов муниципальных служащих будут все более набирать силу. Да и российское законодательство устанавливает такую возможность избрания высших должностных лиц органов местного самоуправления.

Не менее важен для организации службы в местных (коммуналь-ных, муниципальных) органах управления и учет зарубежной практики, международно-правовых документов. Конституция РФ учитывает принципиальные положения Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.: органы местного самоуправления должны иметь право и реальную способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, определять свои внутренние административные структуры (п. 1 ст. 131 Конституции РФ); органы местного самоуправления должны обладать правом судебной защиты (ст. 133 Конституции РФ).

Следует отметить, что муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права, а является комплексной правовой отраслью. Сегодня речь идет о том, чтобы на основе Конституции РФ и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” начать формирование муниципального права - системы законов, которая в перспективе должна включать десятки, сотни правовых актов. Нормы муниципального права выступают в качестве норм такой основной отрасли права, как государственное. При этом нормы муниципального права, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, входят во вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права.

Институт публичной службы (если рассматривать его в широком смысле, включая и муниципальных служащих) и муниципальное право регулируют в определенной степени отношения:

1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

2) связанные с деятельностью местного самоуправления и его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

3) возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти субъектов РФ;

4) связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, т.е. лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, уже давно была очевидной. Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служащих должен определяться федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Российской Федерации.

Суммируя сказанное, можно предложить следующее определение.

Муниципальной службой является профессиональная деятельность служащих на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Исходя из этого определения можно выделить основные признаки муниципальной службы:

1) это особый вид публичной службы, т.е. служба в органах местной публичной власти;

2) это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования); муниципальные служащие - это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;

3) это деятельность по исполнению полномочий этих органов, т.е. деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

4) это деятельность, организуемая на постоянной основе, т.е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). “Постоянная основа” деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.

Глава V. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ:

ПОНЯТИЕ, ПОЛОЖЕНИЕ

Государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на возмездных началах определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи учрежденных и действующих государственных органов и организаций. Для нормального функционирования каждой организации необходим собственный персонал, состоящий из специально подготовленных служащих.

В зависимости от вида организаций выделяются служащие следующих объектов права: государства (государственных органов), органов местного самоуправления, общественных объединений, политических партий, негосударственных, коммерческих, некоммерческих, религиозных, частных, международных организаций.

Многие люди заняты общественно полезным трудом; они выполняют различные функции, обеспечивая нормальную жизнедеятельность общества: создают материальные ценности, товары, оказывают услуги, осуществляют воспитательные и образовательные функции, реализуют правоохранительные полномочия, властные государственные действия и принимают различные решения и т.д. От других категорий лиц, занятых определенной работой в различных организациях (учреждениях, предприятиях) общества, служащие отличаются по следующим критериям:

1) они занимают должности в различных организациях (государ-ственных, в органах местного самоуправления, негосударственных, коммерческих, общественных, религиозных и др.);

2) характер их деятельности, как правило, умственный (в узком смысле этого слова, ибо каждый вид деятельности предполагает наличие у человека определенных умственных способностей, известного уровня интеллекта), т.е. материальных ценностей они самостоятельно не создают. Однако служащие работают и в сфере материального производства, выполняя специфические задачи - организационное, технологическое обеспечение процесса производства, создание проектов, маркетинговая, исследовательская деятельность и т.д;

3) они осуществляют властную деятельность (организационную, распорядительную, руководящую, контрольную) и, следовательно, обладают соответствующими организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями; они могут применять меры государственного и общественного принуждения. В основном служащие в любой организации осуществляют управленческие функции (в социальном смысле термина “управление” как общей регулирующей деятельности различных субъектов права);

4) служащие реализуют свои полномочия, функции, как правило, на возмездных началах, за вознаграждение (иногда эти функции осуществляются и на добровольной безвозмездной основе).

Выделяя из контингента всех служащих самую многочисленную группу государственных и муниципальных служащих, следует отметить, что они служат государству (муниципальным образованиям) и являются представителями государственной и муниципальной администрации (государственных органов, организаций, учреждений, органов местного самоуправления). Иногда они формально включаются в штат негосударственных организаций или общественных объединений, где они по поручению государства выполняют определенные государственные функции и в этом случае выступают субъектами государственно-служебных отношений. Так, должностные лица общественных объединений несут ответственность по уголовному закону за совершение должностных преступлений; должностные лица обществ охраны прав потребителей имеют также определенные, значимые с правовой точки зрения полномочия, реализация которых влечет наступление важных правовых последствий.

Государственный служащий в широком понимании - это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Если строго следовать положениям Федерального закона “Об основах государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов статуса государственного служащего. В узком понимании государственный служащий - это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т.е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (властные, управленческие, правоохранительные, судебные функции).

Большинство государственных служащих занимаются выполнением исполнительно-распорядительных (организационных) полномочий и социально-культурной деятельностью. И лишь несколько десятков тысяч из многомиллионной армии служащих занимают специальные государственные должности и осуществляют правосудие и прокурорский надзор (правоохранительную деятельность). За последние несколько лет значительно возросло число федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов РФ и муниципальных служащих.

В специальной юридической литературе наиболее распространенным является мнение, согласно которому государственный служащий - это лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (в государственном аппарате). Здесь главным критерием выступает исполнение работником служебных обязанностей. В другой работе государственным служащим называется лицо, которое занимает постоянную или временную должность в государственном аппарате и получает вознаграждение за свой труд. В данной формулировке главным признаком является занимаемая должность. Лица, занимающие должности, выполняют определенную работу по осуществлению государственных функций. По мнению критиков данной точки зрения, признак “государственные функции” весьма неконкретно определяет выполняемые работником служебные обязанности и является произвольно и искусственно перенесенным “в советское административное право из буржуазной юриспруденции, где он используется для обозначения особого положения чиновников”.

Анализ обсуждаемых в последние годы проектов Закона “Об основах государственной службы РФ” показывает, что современный законодатель в понятии “государственный служащий” выделяет в качестве определенного признака осуществление им государственных функций (функций органов публичной власти). Законодательство зарубежных стран связывает с понятием “государственные функции” особые права и обязанности, выполнение специальных поручений, возложенных на чиновников государством в интересах последнего. Поэтому из всех лиц, занятых работой на государственной службе, выделяется особая категория служащих, которые называются чиновниками и которые имеют специальный правовой служебный статус. В последних отечественных публикациях принципиально новых определений понятия государственного служащего не предлагается.

Нормативного установления данного понятия не знало и законодательство бывшего СССР; не определено оно и в нормативных актах РФ в настоящее время. Отсутствие законодательного определения данного понятия само по себе не создает большой правовой проблемы. Во многих странах, имеющих стабильную систему служебного законодательства, так же не имеется нормативного определения этого понятия (Франция, Германия, Великобритания и т.д.). Однако в этих случаях законодатель указывает специфические признаки государственного служащего, отличающие его от других категорий работников и раскрывающие основное содержание данного понятия. Некоторые федеральные законы РФ вводят понятие служащего (сотрудника); так, Закон “О федеральных органах налоговой полиции” определяет, что сотрудником налоговой полиции является лицо, занимающее должность в федеральных органах налоговой полиции, которому в установленном порядке присвоено специальное звание. Перечень должностей, по которым присваиваются специальные звания сотрудникам налоговой полиции, утверждается Правительством РФ. Во Франции, например, к числу признаков, характеризующих государственных служащих, относятся: 1) назначение лица на должность; 2) пожизненное выполнение государственных функций; 3) присвоение служебного разряда (ранга, степени).

Понятие “государственный служащий” можно анализировать как минимум в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения государственный служащий - это “слуга” государства (его органов), наделенный последними полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий - продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он - представитель власти, реализующий юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения государственный служащий - особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие - должностные лица - несут ответственность за должностные преступления).

Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность - это его “рабочее” (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из созданных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти.

Служащий может занимать конкретную должность столько времени, сколько ему необходимо (например, в течение всей профессиональной жизни). Он может делать карьеру внутри этой организации, поднимаясь вверх с ростом профессионального стажа, получая различные квалификационные разряды (классные чины, звания и ранги). Квалификационные разряды - это звания, которые дают его владельцу право занимать ряд соответствующих должностей. Они связывают служащего с государством в течение всей профессиональной жизни и служат гарантией стабильности отношений в обществе и государстве. Во многих странах Западной Европы в случае упразднения государственной должности чиновник не может быть уволен, так как его ранг дает ему право занять другую государственную должность. Ранг - защита для государственного служащего от случайностей как административной практики (например, упразднение должности), так и политической жизни (например, смена политического большинства в правительстве или органах местного самоуправления). В этом и заключается отличие ранга (квалификационного разряда) от государственной должности.

Итак, понятие “государственный служащий” можно определить следующим образом.

Во-первых, государственный служащий - это физическое лицо, гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Государственный служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т.д. Государственный служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего осуществляются им от имени государства и по его поручению; государство же ведет контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения.

Государственный служащий занимает государственную должность только в государственном органе. Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ“ не считает деятельность служащих государственных предприятий и учреждений государственной службой. Не является государственной службой, по мнению законодателя, и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политические государственные должности - государственные должности категории “А”.

Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе.

В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т.д. Государственные должности могут занимать только государственные служащие

В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, специальное звание, класс, степень, ранг и т.д).

В-пятых, государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (финансовая деятельность государства, развитие культуры, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела, внешнеполитическая деятельность и т.д.).

В-шестых, государственный служащий совершает во многих случаях действия (например, принимает управленческие решения, налагает взыскания), которые вызывают определенные юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и использоваться в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.

В-седьмых, деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат еще один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность государству (Российской Федерации). Думается, что этот важнейший признак образует служебное правоотношение. Однако Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ” не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом, содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ.

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулировать следующее определение. Государственным и муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной и муниципальной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

2. Основы правового положения государственного служащего

Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождение и прекращение службы. Государственный служащий реализует предоставленные ему полномочия и функции как внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам права (гражданам, другим организациям и т.д.). Поступив на государственную службу, гражданин включается в сложный организм, который можно представить в виде конструкции, состоящей из четырех элементов: 1) занимаемая государственная должность; 2) наличие конкретного квалификационного разряда; 3) вхождение в установленный штат государственных служащих; 4) особое место государственного служащего, определяемое конкретными должностными обязанностями и устанавливающее наименование этого государственного служащего - руководитель, должностное лицо, представитель власти и т.д.

Все, что связано с государственной службой и государственными служащими, должно быть регламентировано в правовых нормах (федеральных и субъектов Российской Федерации). Государственные служащие должны отвечать требованиям, установленным федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

Правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание (сущность) государственно-служебных правоотношений. Правовой статус служащих раскрывается через установление их прав, обязанностей, ответственности. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например, увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д.

Статус государственных служащих - это дифференцированная и комплексная система, которая имеет вертикальную и горизонтальную структуру. Вертикальное деление состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих, например, в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы); 2) в зависимости от уровня государственной службы (федеральная в субъектах Федерации). Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе (архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.).

Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус, который является центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны “обслуживать” функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала). Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал. Можно ли говорить об эффективной реализации прав и обязанностей служащего, если, например, не установлена в нормативном порядке система прохождения службы или способы замещения государственных должностей государственной службы?

Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. Правовой статус государственных служащих регулируется многими федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ, а также другими нормативными актами.

Специфика выполняемых задач и реализуемых государственными служащими государственных функций и полномочий обусловливает и особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. То есть для некоторых видов государственных служащих могут быть установлены законодателем особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, специфический порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной, административной, материальной ответственности, возможность применения уголовного наказания. Особенности правового статуса различных категорий государственных служащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы (например, военная и гражданская служба, налоговая служба, дипломатическая служба, деятельность администрации области); особый правовой статус государственных служащих устанавливается специальными нормативными актами (например, Законом РФ “О прокуратуре РФ”, Положением о службе в органах внутренних дел и др.).

Очевидно, что статус служащего, находящегося на федеральной государственной службе (в министерствах, государственных комитетах, аппарате Администрации Президента, Правительства РФ и т.д.), отличается от статуса, например, военнослужащего характером служебных полномочий, содержанием прав, обязанностей, механизмом привлечения к правовой ответственности.

Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому особенности государственных служащих могут определяться и объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией, например введение режима чрезвычайного положения или военного положения, объявление мобилизации, введение установленных специальными законами других административно-правовых режимов. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права, для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

Правовой статус государственных служащих определяет, в первую очередь, различные набор прав и обязанностей. Например, военнослужащие имеют право на хранение, ношение, применение и использование оружия в порядке, определяемом законодательством; для них определены некоторые ограничения общегражданских прав и свобод, установлены различные льготы, особый правовой режим ответственности, материальная и гражданско-правовая ответственность военнослужащих (п. 3 ст. 25 Закона “О статусе военнослужащих” определяет, что за материальный ущерб, причиненный государству при исполнении обязанностей военной службы, военнослужащие привлекаются к материальной ответственности в соответствии с Положением о материальной ответственности военнослужащих).

Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Законодательством РФ данный вопрос не всегда решается ясно и определенно. Однако думается, что статус государственного служащего последний приобретает с момента заключения трудового договора и издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы, т.е. с момента юридического установления возможности реализации прав государственным служащим и соответственно применения к нему мер ответственности. При проведении конкурса на замещение вакантной должности правовой статус государственный служащий приобретает с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность. В некоторых случаях имеют место и иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству).

Государственный служащий утрачивает свой статус с момента окончания государственно-служебного правоотношения, с момента прекращения государственной службы: увольнения, ухода в отставку, достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы. В некоторых случаях нормативные акты устанавливают конкретные сроки государственной службы. Тогда приобретение и утрата статуса государственного служащего зависит от установленных законодателем сроков выполнения служебных полномочий (военная служба, служба в органах налоговой полиции, в органах прокуратуры, в различных государственных органах, в федеральной службе по валютному и экспертному контролю и т.д.). Иногда статус государственных служащих зависят и от действия международных нормативных актов и документов: статус военнослужащих, проходящих военную службу на территории других государств, определяется в соответствии с международными договорами и соглашениями, одной из сторон которых является Российская Федерация.

3. Права государственного служащего

В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, раскрывающего демократизм государственной службы и обусловливающего ее эффективное функционирование, выступают права государственного служащего. Государственный служащий в России, как и всякий субъект права - гражданин Российской Федерации, имеет конституционно установленные права. Однако с точки зрения государственно-служебной деятельности важнейшим аспектом изучения являются служебные права, реализация которых и позволяет говорить о функционировании государственной службы. Служебные права напрямую связаны с выполнением должностных обязанностей; порой права государственного служащего реализуются с целью выполнения установленных законодательными актами должностных обязанностей.

Установленные Федеральным законом “Об основах государственной службы РФ” права государственного служащего можно разделить на три группы: 1) права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту; 2) права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей; 3) права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающих социальные гарантии служащего.

К первой группе прав государственного служащего относятся:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

б) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

в) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

г) право на обращение государственного служащего в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, увольнения с государственной службы.

Ко второй группе прав государственного служащего относятся:

а) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

б) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

в) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

г) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответсвующего бюджета;

д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

Третью группу прав государственного служащего составляют:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

в) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

г) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

д) право на денежное содержание, состоящее из должностного оклада, надбавок к нему за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы;

е) право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государственных служащих федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск суммируются и по желанию государственного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней. Государственному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Положение о федеральной государственной службе устанавливает, что федеральному государственному служащему сверх ежегодно оплачиваемого отпуска предоставляется дополнительный отпуск при стаже государственной службы:

от 5 до 10 лет - 5 календарных дней;

от 10 до 15 лет - 10 календарных дней;

свыше 15 лет - 15 календарных дней;

ж) право на включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности. Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления;

з) медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;

и) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

к) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

Государственному служащему могут компенсировать расходы в связи с его служебными командировками, связанные с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в установленном порядке жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

4. Обязанности государственного служащего

Обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей.

Федеральное законодательство о государственной службе устанавливает лишь основные обязанности государственных служащих. Надо полагать, что законодательство о государственной службе субъектов РФ определит обязанности государственного служащего более детально.

Вместе с этим для отдельных категорий государственных служащих специальные нормативные акты устанавливают особые обязанности.

Круг общих обязанностей государственного служащего сводится к следующему: обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции Российской Федерации, реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий.

Положение о федеральной государственной службе формулирует эту основную обязанность несколько иначе: обязанность не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву авторитета государственной службы. Государственный служащий органически связан с государством, и уже в силу этого к нему предъявляются специфические требования: не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государственной службы, не принимать участие в забастовках, а также иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов.

Один из аспектов этой обязанности состоит в том, что государственные служащие должны воздерживаться не только от действий или выступлений, но и от высказываний, которые могут повредить государственной службе или нанести ущерб государственному органу или создать впечатление, что государственные служащие не соблюдают вопреки интересам государственным и общественным.

Обязанность не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, модифицируется в зависимости от занимаемой государственным служащим должности. Так, несовместимы с государственной должностью министра публичные заявления о неправильной политике правительства, публичная критика министра руководителем департамента, иного структурного подразделения министерства и т.д. И наоборот, такого рода заявления и критика вполне правомерны со стороны сотрудников, подпадающих под действие режима частного права (т.е. работающих по трудовому договору).

Государственный служащий не имеет права использовать свои служебные обязанности, авторитет государственной службы и знание документов для того, чтобы критиковать деятельность государственных органов и их должностных лиц. Государственный служащий не вправе критиковать своего руководителя, государственный орган, в котором он служит по вопросам политики, которую должен проводить государственный орган и должностные лица. Если государственный служащий не согласен с проводимой политикой, он должен подать в отставку.

Среди основных принципов государственной службы (п. 2 Положения о федеральной государственной службе) не устанавливается принцип гласности. Поэтому, видимо, государственный служащий не имеет права апелляции к прессе, так как информацию вправе давать только уполномоченные на это государственные служащие. О деятельности, недостатках, упущениях или злоупотреблениях по службе в деятельности соответствующего государственного органа может быть рекомендовано государственным служащим обращаться в вышестоящие органы, к вышестоящим руководителям, включая Правительство РФ.

Государственные служащие не имеют права участвовать в политических акциях. В случае выдвижения кандидатами в депутаты Федерального Собрания или законодательного собрания субъекта РФ им должен предоставляться отпуск за свой счет на весь срок выборной кампании.

Добросовестное исполнение должностных обязанностей. Законодательство России, а также должностные инструкции устанавливают конкретные функции и полномочия государственных служащих, которые обязаны правильно их исполнять. Невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных полномочий может быть рассмотрено как должностной проступок, а в некоторых случаях и как уголовное преступление (ст. 172 действующего до 1 января 1997 г. УК РСФСР и ст. 293 нового УК РФ).

Положение о федеральной государственной службе предусматривает, что государственный служащий обязан осуществлять предоставленные ему права и возложенные на него обязанности исключительно в пределах, которые установлены для него по занимаемой должности. Это требование обязывает государственного служащего иметь совершенно точные представления об объеме и границах полномочий по своей должности.

Нормативными актами установлены правила соподчинения между государственными должностями, соблюдение которых также охватывается обязанностью государственного служащего осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями (см., например, п. 8 Положения о федеральной государственной службе).

Обязанность государственного служащего осуществлять полномочия неразрывно связана с другим требованием - соблюдением установленного в государственном органе служебного распорядка, т.е. установленного режима служебного времени, порядка исполнения обязанностей и т.д.

Выполнение обязанностей по определенной государственной должности с соблюдением установленного в государственном органе распорядка и означает выполнение полномочий государственного служащего данного государственного органа. Поэтому государственный служащий обязан присутствовать на своем рабочем месте в течение всего рабочего дня, установленного законодательством. Он не может по собственному желанию прервать работу, за исключением законных случаев (отпуск, разрешение на отсутствие и др.).

Государственные служащие получают от государства полномочия для обеспечения прав и свобод граждан, осуществления служебных обязанностей в целях обеспечения публичных интересов. Поэтому если государственный служащий использует предоставленные ему полномочия в иных целях или выходит за пределы предоставленных ему прав, то его действия могут быть квалифицированы как должностной проступок, как административное правонарушение или как уголовное преступление. Например, если должностное лицо осуществляет свое действительное или предполагаемое право самовольно и без причинения существенного вреда, то эти действия образуют состав административного проступка - самоуправства (ст. 166 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Если самоуправление действия должностного лица, т.е. самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершения каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, причинили существенный вред гражданам, государственным или общественным интересам, то такого рода деяние может квалифицироваться в качестве уголовного преступления (ст. 200 действующего до 1 января 1997 г. УК РСФСР и ст. 320 УК РФ).

Превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок (п. 12 Положения о федеральной государственной службе). Если указанное деяние причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам ли интересам граждан, то оно образует состав уголовного преступления (ст. 171 действующего до 1 января 1997 г. УК РСФСР и ст. 286 УК РФ).

Под превышением служебных полномочий имеется в виду умышленное совершение государственным служащим действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленным ему по должности законом (уставом, положением, инструкцией, приказом и т.д.). В ст. 286 УК РФ под превышением должностных полномочий понимается совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Уголовное законодательство предусматривает наряду с общим составом превышения власти или служебных полномочий некоторые его специальные виды. Например, установлена уголовная ответственность должностных лиц, производящих дознание или предварительное следствие, за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 УК РФ), за совершение действий, заключающихся в принуждении к даче показаний (ст. 302 УК РФ), фальсификации доказательств (ст. 303 УК РФ), начальников или должностных лиц, военнослужащих за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий и халатность (ст. 285-286, 293 УК РФ).

Государственные и муниципальные служащие, не являющиеся должностными лицами (примечание к ст. 285 УК РФ), могут быть привлечены к уголовной ответственности за присвоение ими полномочий должностного лица и совершение ими в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций (ст. 288 УК РФ). В соответствии со ст. 292 УК РФ внесение государственными или муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, заведомо ложных сведений в официальные документы, а равно внесение ими в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (служебный подлог), преследуются в уголовном порядке.

Обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан. Государственные служащие обязаны признавать права и свободы граждан, обеспечивать и защищать законные интересы граждан. Права и законные интересы граждан предоставляют для государственных служащих важнейшие категории. Осуществление этой обязанности государственными служащими обеспечивает стабильность общественных отношений, соблюдение режима законности, гарантирует общий правопорядок. Ибо если права и законные интересы граждан защищены государством (государственными служащими), то одна из важнейших государственных задач считается выполненной.

Исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных. Так как государственная служба основана на принципе иерархической подчиненности, государственные служащие обязаны исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением явно незаконных.

Однако на практике и в теоретических исследованиях ставится вопрос: каковы пределы обязанности выполнять приказы руководителей? Положение о федеральной государственной службе в п. 14 дает ответ на данный вопрос. Государственный служащий обязан исполнять все общие инструкции, указания, письменные или устные индивидуальные приказы начальников, находящихся на более высокой ступени иерархической должностной лестницы. Служащий, если он не согласен с распоряжением руководителя, может представить ему свои замечания до исполнения, но при оставлении приказа в силе он должен его исполнить.

Все распоряжения государственный служащий выполняет под личную ответственность. Поэтому, получив для исполнения распоряжение, государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам.

Положение о федеральной государственной службе устанавливает, что государственный служащий обязан, если существует хоть малейшее сомнение относительно правомерности полученного для исполнения распоряжения, незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю, давшему распоряжение. Условием правомерности исполнения распоряжения будет в данном случае письменное подтверждение данного распоряжения вышестоящим по должности руководителем.

Поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей. Поступая на государственную службу, государственный служащий должен быть готов к качественному исполнению служебных функций и должностных обязанностей. Он с точки зрения деловых качеств обязан отвечать тем требованиям, которые вытекают из предназначения и содержания занимаемой должности. Теоретическое и практическое образование является служебной обязанностью всех государственных служащих. Как правило, профессиональная подготовка требуется для присвоения квалификационного разряда, получения классного чина, ранга или специального звания.

В течение прохождения службы, как правило, государственные служащие исполняют в рамках одного и того же органа различные по своей значимости и профессиональным требованиям функции. Государственный служащий повышается в должности, ему приходится исполнять более сложные служебные обязанности. С другой стороны, происходит эволюция самих профессий: одни профессии появляются, меняется и содержание самих профессий. В связи с этим необходимо постоянное обновление профессиональных знаний, а подготовка и переподготовка государственных служащих становится их обязанностью.

Отсутствие образования, опыта и соответствующей квалификации, как правило, является субъективным фактором, свидетельствующим о фактической невозможности выполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей по службе.

Соблюдение норм служебной этики. Занятие гражданином государственной должности предполагает, что субъективно этот гражданин имеет моральное право занять данную должность, т.е. он не только обладает профессиональными качествами, но и положительно характеризуется с моральной стороны, имеет развитое чувство честности, долга, совести, ответственности. Поэтому требование о соблюдении государственным служащим норм служебной этики и установленного в государственном органе служебного распорядка является очень важным.

Государственный служащий должен самоотверженно выполнять свой профессиональный долг. Он должен исполнять свои служебные обязанности бескорыстно и добросовестно, беспристрастно и справедливо, принимать во внимание интересы не только одной личности, но и всего общества (публичные интересы).

Государственный служащий своим поведением обязан демонстрировать приверженность общественному строю в духе Конституции РФ и конституционных законов и выступать за их выполнение. Во всех отношениях и общественных контактах государственный служащий обязан соблюдать ту степень сдержанности и аккуратности, которые диктуются его служебным положением по отношению к обществу и обязанностям государственного органа, в котором он служит.

Хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан. Правовой режим государственной тайны устанавливается Законами Российской Федерации “О государственной тайне” от 21 июля 1993 г. и “О безопасности”. Государственный служащий обязан сохранять в тайне ставшие ему известными в связи с исполнением должностных полномочий сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. Однако установлены случаи, когда государственному служащему можно раскрыть сведения и обнародовать информацию, содержащую государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну. Например, государственный служащий вправе давать показания или делать заявления в связи с возбуждением уголовного дела или в иных прямо предусмотренных законом случаях. Предварительно необходимо письменно уведомить об этом руководителя государственного органа. Однако те лица, которые получили в таком порядке информацию, содержащую государственную, служебную или иную охраняемую законом РФ тайну, должны нести также ответственность за ее сохранность. Государственный служащий не может использовать информацию и после прекращения государственной службы, если эта информация стала ему известна в связи с исполнением должностных полномочий и составляет государственную, служебную или иную охраняемую законом РФ тайну. Прекращение государственно-служебных отношений служащего влечет обязанность возвратить все документы, содержащие служебную информацию в государственный орган.

Уголовный кодекс РФ (1996 г.) содержит несколько составов преступлений, связанных с соблюдением государственной тайны: выдача государственной тайны (ст. 275); шпионаж, т.е. передача, а равно собирание, похищение или хранение в целях передачи иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну (ст. 276); утрата документов, содержащих государственную тайну (ст. 284).

Своевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

5. Этические требования к государственным служащим

Государственная служба неразрывно связана с нравственностью, моральным обликом государственного служащего. К государственному служащему как при поступлении на государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных полномочий должны предъявляться следующие этические требования:

приверженность высшим нравственным принципам, верность государству; государственный служащий должен ставить государственные интересы выше индивидуальных, частных интересов, целей и задач политических партий, других общественных объединений;

соблюдение принципов государственной службы;

постоянная готовность выступить на защиту Конституции РФ, федеральных законов и законов ее субъектов; никогда не нарушать положений принятой присяги на верность государству и не отказываться от выполнения законных требований по государственной должности;

честно служить государству;

стремление найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения государственных задач и функций;

отсутствие в деятельности служащего элементов дискриминации одних субъектов, с одной стороны, предоставление особых благ и привилегий другим субъектам за особое вознаграждение или без него - с другой;

никогда не принимать для себя или для членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;

не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями государственной службы;

никогда не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время выполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;

не заниматься предпринимательской деятельностью;

постоянно разоблачать коррупцию и бороться с ней постоянно в государственных органах;

соблюдать деловой режим работы и корректность общения с гражданами и коллегами;

стремиться создавать деловой имидж государственного служащего;

не высказывать публично своего личного мнения о действующих политических деятелях;

избегать злоупотребления служебным положением, корыстной или иной личной заинтересованности;

в общении с гражданами как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое, корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять иную позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений. Уголовное законодательство устанавливает, например, ответственность за оскорбление военнослужащего (оскорбление подчиненным начальника или начальником подчиненного - ст. 336 УК РФ).

Проступком, позорящим честь и достоинство государственного служащего, может признаваться такое действие или бездействие, которое хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своим служебных полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющего авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона; недобросовестность, повлекшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействие, свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным служащим данной им присяги.



ГЛАВА VI. СОЦИАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ: ОРГАНИЗАЦИЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

Термин “организация” - один из самых распространенных в управлении и одновременно один из самых многозначных. Поэтому во избежание недоразумений и путаницы крайне важно различать следующие значения этого термина:

*организация (или организаторская деятельность, организовывание) как одно из основных, базовых, управленческих действий (наряду с планированием, руководством, мотивацией, контролем);

*организация как внутреннее устройство, строение, организационный порядок внутри данной социальной организации; как синоним структуры (в этом значении организация во многом является результатом управленческой, в том числе организаторской, деятельности);

*организация как определенная постановка дела;

*организация как социальный институт, учреждение, субъект гражданского общества; система, объединяющая людей для осуществления совместной деятельности.

Социальная организация была определена как объединение людей, совместно действующих для достижения одной или многих целей и координирующих свои действия на основе определенных норм и правил.

При таком понимании организации в центре внимания оказываются два момента: объединены люди, группа, сообщество (на высоком уровне развития - коллектив) и их совместная целенаправленная деятельность, сотрудничество. Исходя из этого, в следующих параграфах мы будем рассматривать организацию именно как:

* сообщество людей;

* систему их совместной деятельности и общения;

* среду обитания, среду жизнедеятельности членов сообщества.

Если смотреть на социальную организацию извне, она предстает перед нами как социальный институт, взаимодействующий с другими организациями и отдельными людьми, что также необходимо учитывать, давая определение понятия организации.

Люди создают организации там и тогда, где и когда совместное достижение цели, совместное осуществление какой-либо деятельности оказывается либо лучшим (более результативным, качественным, эффективным, экономичным, быстрым, дешевым, удобным, легким, интересным, привлекательным, стимулирующим и т.п.), либо вообще единственно возможным вариантом (так как существует немало дел, с которыми отдельный человек или люди, работающие врозь, не справятся никогда).

Организациям (прежде всего хорошо работающим) присуще особое свойство, особое системное качество - способность добиваться большей производительности своей деятельности за счет интеграции действий своих членов. Это свойство принято называть организационным эффектом. Можно утверждать, что всякая эффективная социальная организация должна стремиться (и уметь) обеспечить такой организационный эффект, и что полное использование источника преимуществ социальной организации является естественной и постоянной заботой субъектов управления.

Значение организованности, сплоченности людей в их совместной деятельности для успеха разных начинаний красноречиво подчеркивает история Вавилонского столпотворения, рассказанная в Ветхом Завете: возмущенный замыслом людей построить столп выше небес, Бог нашел эффективный способ разрушить это начинание - он смешал языки строителей, то есть, говоря управленческим языком, разрушил организационные коммуникации, сделал невозможной совместную деятельность людей и вместе с ней - получение организационного эффекта и реального результата работы.

В наше время практически общепринятым стал взгляд на социальную организацию как сложную целеустремленную динамическую систему. Для этого есть все основания, если вспомнить, что под системой понимают совокупность элементов, взаимосвязанных и взаимодействующих таким образом, что в результате образуются свойства, не присущие в отдельности ни одному из них (системные качества). Ясно, что всякая социальная организация (и в том числе социальное учреждение) является системой.

Однако системы бывают разные. В связи с этим особую значимость приобретает выбор отвера на вопросы: организация - это система искусственная или естественная; она является механизмом или организмом? Поиск ответа на эти вопросы происходит через всю историю организационной и управленческой мысли, а характер ответа во многом определяет характер управленческих концепций и практики.

С одной стороны, кажется вполне очевидным, что организации сознательно создаются людьми, что они рукотворны или иными словами - искусственны. С другой стороны, поведение людей в организациях и поведение самих организаций явно не сводится только к выполнению рациональных, продуманных кем-то планов и замыслов. Управление человеческой организацией - отнюдь не единственный вариант влияния на нее, не меньшее значение имеет спонтанная саморегуляция жизнедеятельности организаций. Организации не всегда и не во всем рациональны, зато весьма активны и с этой точки зрения ведут себя как естественные, живые объекты.

Может возникнуть вопрос: ну и что, что все это дает для логики управленческой деятельности? Очень многое: если я имею дело с искусственным объектом, рукотворной вещью, я могу делать с ней все, что угодно, давая полную свободу своему управленческому творчеству. Но если объект живой, имеет внутренние степени свободы, способен не только к подчинению, но и к сопротивлению, я должен смирить свою управленческую гордыню и мудро подчиниться естественной природе такого сложного объекта. Не видеть этого - значит пытаться полностью, “один к одному” перенести подходы, пригодные в управлении чисто техническими процессами и устройствами, на социальное управление, что методологически ошибочно и практически опасно.

Растущее осознание роли человеческого фактора, тенденции демократизации управления привели к отказу от модели организации-механизма как господствующей (хотя отдельные достижения, связанные с ней, сохранили и сохраняют свою значимость); организации стали чаще воспринимать как особый сложный социальный организм. Вполне сознавая ограниченность, неполноту, метафоричность аналогии организации с организмом, заметим, что в таком понимании есть немалое рациональное зерно.

Если внимательно понаблюдать за организациями, мы увидим, что им действительно присущи некоторые свойства сложных органических систем:

*организациям присущ сложный “онтогенез”: они рождаются, проходят путь становления, выживают, функционируют, совершенствуются; организации умирают, причем делают это крайне неохотно, порой отчаянно борясь за существование;

*организации адаптивны, они способны в определенных пределах приспосабливаться к изменениям во внешней среде;

*организации обладают индивидуальностью, особым характером, “норовом”, привычками, стереотипами поведения;

*организации обладают самосознанием (хотя и не знают о себе всего); для них очень важна их история, биография, отношение к своему прошлому, настоящему и будущему; в их истории можно обнаружить критические события, сыгравшие поворотную роль в организационной жизни;

*организации способны к самодостройке, самообучению, самосовершенствованию (что не присуще механическим системам); организации могут подчиняться внешнему управлению и диктату обстоятельств, но истинный источник их развития - в них самих;

*организации болеют и выздоравливают, они переживают кризисы, которые очень важны для их выживания и развития и т.д.

Если присмотреться внимательно, оказывается, что организация не просто во многом напоминает организм: будучи сообществом людей, она во многом антропоморфна (человекоподобна), в чем есть и свои плюсы и свои минусы для управления.

Все дальнейшее рассмотрение организации как объекта управления будет вестись именно с позиции сложного, живого, активного социального организма, как особой организационной индивидуальности, требующей адекватного подхода со стороны субъекта управления.

Социальная организация является сложной целостной системой, активно взаимодействующей с внешней средой (такие системы называют открытыми). Модели такого типа очень широко применяются в системных исследованиях и отражают взаимосвязь трех компонентов: “входа”, “процесса преобразования” и “выхода”. При этом под “выходом” понимают то, что передается из системы во внешнюю среду или вновь поступает на “вход” социального учреждения и является итогом, продуктом, результатом процессов ее жизнедеятельности; под ”процессом преобразований” - те внутренние процессы, которые порождают данный “выход”, и под “входами” то, что должно поступить в систему извне или свыхода для осуществления процессов ее жизнедеятельности.

Каждая отдельная организация, социальное учреждение входит в более широкие системы, являясь составной частью муниципального, регионального и федерального социального комплекса. Учреждение входит также в общую социальную “вертикаль”, занимает свою “нишу” в общей совокупности типов учреждений системы социальной поддержки населения.

Одновременно учреждение является частью всей социальной системы и ее жизнедеятельность в значительной степени обусловлена воздействиями, идущими из широкого окружения. Но связь с окружением не односторонняя, а двухсторонняя: у учреждения есть определенная свобода выбора линии поведения по отношению к внешней среде. Так, например, социальное учреждение может вести себя:

*пассивно-приспособительно, пытаясь успевать за изменениями среды и ее требований;

*активно-приспособительно, стремясь анализировать и прогнозировать тенденции изменения внешней среды и социального заказа, и тем самым опережающе реагировать на реальные изменения;

*и наконец, может сама активно влиять на свою окружающую среду, то есть выступать как система одновременно адаптивная (по отношению к среде) и адаптирующая (приспосабливающая среду к своим потребностям и возможностям).

Взаимодействие социального учреждения

с внешней средой

Чтобы понять и почувствовать богатство, широту внешней среды, стоит задуматься: “что в обществе и природе в принципе не входит в понятие значимой внешней среды образовательного учреждения?”. Скорее всего на этот вопрос будет не слишком просто ответить: все, что происходит (происходило, произойдет) в обществе, природе, развитии человеческой культуры так или иначе может оказывать прямое или косвенное влияние на социальное учреждение, на его выживание, на содержание образования в ней, на процессы ее жизнедеятельности. “Безграничность” внешней среды социального учреждения связана с его особой ролью в системе социального наследования человеческого опыта, культуры. И если социальное учреждение призвано всматриваться и вслушиваться в окружающий мир не так пристально и глубоко, как наука, зато оно должно смотреть очень широко.

Чтобы не утонуть в окружающем социальном океане, необходимо как-то упорядочить собственное восприятие окружающей среды, различать в ней самое главное для социального учреждения и управления им.

Прежде всего заметим, что в обществе и природе есть факторы среды, оказывающие на социальное учреждение соответственно прямое (непосредственное) воздействие; есть факторы, которые можно отнести к отдаленной и к ближайшей среде данного социального учреждения.

При этом, как правило, факторы, не относящиеся к ближайшей среде социального учреждения, примерно одинаково влияют на одинаковые социальные учреждения (то есть их влияние на социальное учреждение не столь специфично, как влияние ближайшей среды).

Что же можно отнести к широкой социальной среде социального учреждения и каково влияние ее на систему социальных учреждений?

Любое социальное учреждение испытывает на себе влияние социального климата в обществе, экономических, политических, правовых, экологических, демографических, культурных, духовно-идеологических, социально-психологических, этических, отраслевых, институциональных факторов. Рассмотрим кратко содержание этих факторов и характер их влияния на социальное учреждение.

Социальный климат в обществе, общий уровень социальной стабильности (или напряженности), состояние занятости населения, сложившаяся социальная структура и социальное расслоение, характер национально-этических проблем и взаимоотношений создают для деятельности социальных учреждений общий благоприятный и неблагоприятный фон, предопределяют характер дифференциации образовательных запросов разных социальных групп населения (люди все больше понимают, что качество полученного образования в растущей мере будет определять будущий социальный статус юного гражданина).

Такие явления, как рост преступности, увеличение социально незащищенных групп населения, рост безработицы негативно влияет на ситуацию в социальном учреждении, одновременно актуализируя рост требований к нему как социальному стабилизатору, институту.

Экономические факторы, состояние экономики страны, ее финансовой системы влияют через уровень благосостояния в обществе на рост (или отсутствие роста и усложнения) образовательных потребностей граждан, обусловливают большие или меньшие возможности для финансирования бюджетной, в том числе и образовательной, сферы. Высокий уровень общего экономического развития, высокоразвитые экономические отношения создают благоприятные условия для развития секторов экономики, социально ориентированных на обслуживание и обеспечение социальных учреждений.

Кризисные ситуации в экономике резко сокращают возможности оптимизации сети социальных учреждений, сводят к нулю возможности материального стимулирования работников социальных учреждений, ставят социальное учреждение перед задачей выживания. Зависимость социальных учреждений от этих факторов очень существенна, а возможности повысить свое экономическое благосостояние сравнительно невелики.

Политические факторы, курс внутренней и внешней политики страны, конкретные политические действия и ситуации также образуют общий фон деятельности социального учреждения, для которого крайне желательна спокойная, конструктивная, созидательная социально-политическая обстановка в обществе. Многое зависит и от содержания и от характера проведения в жизнь собственно образовательной политики. Провозглашенный в нашей стране принцип деполитизации социального учреждения предостерегает его от излишней вовлеченности в политику, но не делает социальное учреждение и его коллектив изолированными от политических проблем.

Правовые факторы, характер действующих законодательных актов и правовых норм создают рамки, границы правового поля жизнедеятельности социального учреждения, “правила игры” на этом поле, что становится особенно важным для социального учреждения, получившего права юридического лица, относительно автономного субъекта гражданского права. Положения Конституции страны, Закона об образовании, соответствующих правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативные акты правительства и его образовательных ведомств должны непременно учитываться социальным учреждением при определении ориентиров собственной жизнедеятельности. Столь же важно настроиться на осуществление международных правовых актов, например, Конвенции ЮНЕСКО о правах ребенка. Не менее внимательно должно следить современное социальное учреждение за законодательством о труде, о налогах, за многими разделении гражданского законодательства.

Социально-психологические и этические факторы, общий морально-психологический климат в обществе, образ и стиль жизни разных слоев населения, реально действующие моральные нормы и правила как важные факторы социальной ситуации развития подрастающего поколения самым прямым образом влияют на школу, требуют от нее быстрой и взвешенной реакции, способности реально предлагать детям такие нормы и образцы деятельности, поведения, отношений, человеческого общения, которые помогали бы им сохранить свободу, чувство собственного достоинства, доверие и открытость миру, людям и в то же время противостоять аморализму и бесчеловечности. Социальное учреждение в силу своей социальной ответственности не может использовать отрицательные моменты и тенденции общественной психологии и морали в качестве оправдания: оно принимает их как нерадостную данность, но стремится всячески противостоять им.

Экологические факторы, состояние окружающей социальное учреждение природной среды оказывают влияние на состояние здоровья будущих и нынешних работников, что значительно усиливает требования к профилактической и оздоровительной направленности деятельности социального учреждения. Кроме того, сам характер географической и исторической среды, в которой живет социальное учреждение, имеет очень большое значение как образовательный фактор. Социальное учреждение может внести определенный встречный вклад в улучшение экологической ситуации, если оно осуществляет экологическое образование работников, активно участвует в природоохранной деятельности.

Демографические факторы, характер рождаемости, типичный состав семей также сильно влияет на ситуацию в социальном учреждении. Если не заниматься изучением тенденций в этой области, социальное учреждение через какое-то время может оказаться без контингента рабочих или напротив - перед ситуацией резкой нехватки рабочих мест.

Культурные, духовно-идеологические факторы, состояние культуры в стране, уровень духовного здоровья и культурных запросов населения являются фоном для образовательной активности людей, ее направленности. Снижение культурного уровня общества, обеднение культурной жизни, широкое распространение массовой культуры объективно существенно затрудняют решение социальным учреждением его образовательных задач, понижают уровень востребованности хорошего образования обществом, что не может не беспокоить образовательное сообщество. Поэтому социальное учреждение как организация культуросберегающая и культуросозидающая часто пытается само героически противостоять таким тенденциям в меру своих сил и возможностей.

Отраслевые факторы, состояние и тенденции изменений системы образования в стране и мире, новые идеи, концепции, образцы лучшего образовательного опыта также влияют на отдельно взятое социальное учреждение, предлагая ему определенные варианты для выбора собственной траектории движения. Наличие (или отсутствие) продуманной федеральной, региональной образовательной политики, четкой линии поведения муниципальных образовательных систем, в которые включено социальное учреждение, общее состояние всех ресурсов, необходимых социальному учреждению, и источников их поступления - важнейшие факторы, определяющие возможности и ограничения деятельности социального учреждения, выбор его стратегии. В рамках отрасли возможны явления конкуренции между образовательными учреждениями, что также требует социальных учреждений адекватной реакции: поиска своей собственной ниши на рынке образовательных услуг, готовности к созданию конкурентных преимуществ.

Институциональные факторы, наличие разветвленной сети специализированных социальных институтов, организаций, с которыми бы могло сотрудничать социальное учреждение в решении своих задач, - еще один элемент значимой широкой социальной среды социального учреждения. Способность социального учреждения к установлению продуктивных и взаимовыгодных контактов с разными институтами существенно повышает ее общий потенциал, способствует росту престижа, репутации, улучшению имиджа.

Что касается ближайшей социальной среды социального учреждения, то для большинства социальных учреждений входят:

*семьи сотрудников;

*общественность, активные слои местного населения;

*местные администрации и их органы управления;

*производственные структуры разных форм собственности (потенциальные спонсоры, работодатели и т.д.);

*учреждения здравоохранения;

*культурно-просветительские организации;

*правоохранительные учреждения;

*местные средства массовой информации;

*различные организации и ассоциации, создаваемые местным населением, религиозные общины различных конфессий.

Ближайшая среда социального учреждения оказывает на него сложное влияние, выступая и “ретранслятором” влияний более широкой социальной среды, и источником собственных специфических воздействий. Со своей стороны социальное учреждение может оказать достаточно заметное встречное влияние на ситуацию в своей ближайшей среде и ее составляющих.

Основные отношения социальной организации

со средой

Социальная среда определяет направленность деятельности социального учреждения, создает возможности для этой деятельности, ограничения и угрозы.

Во-первых, социум создает социальное учреждение, дает ему определенный статус, концепцию, права и обязанности, дает оценку ее деятельности.

Во-вторых, социум, ситуация в нем всегда образует некий общий фон жизнедеятельности социального учреждения (более или менее благоприятный для этой жизнедеятельности).

В-третьих, социальная среда является источником требований к социальному учреждению, формирует и предъявляет социальный заказ на образование, всегда имеет определенные ожидания от социального учреждения.

В-четвертых, социальная среда выступает источником необходимых для нормальной жизнедеятельности социальных учреждений ресурсов.

В-пятых, в социуме социальное учреждение может найти контрагентов и партнеров, необходимых для решения ее задач.

В-шестых, социальная среда порождает факторы, действующие дестабилизирующе на социальное учреждение.

Важнейшими ролевыми группами социальных субъектов, взаимодействие с которыми во многом определяет жизнь социального учреждения, являются: Учредители, Клиенты, Заказчики, Потребители услуг (Пользователи), Законодатели, Представители власти, Создатели общественного мнения, Производители и поставщики ресурсов, Помощники, Партнеры, Конкуренты. Ролевыми мы называем их потому, что роли, о которых идет речь, в конкретных ситуациях и регионах могут выполняться разными реальными группами и людьми. При этом многие реальные субъекты социума могут входить одновременно в несколько ролевых групп, выполняя ряд социально значимых ролей.

Соответственно социальное учреждение, вступая во взаимодействие с разными ролевыми группами, играет разные роли: по отношению к Клиентам и Заказчикам оно выступает как Исполнитель, Производитель образовательных услуг, по отношению к Поставщикам ресурсов - как Заказчик, по отношению к потенциальным работникам - как Работодатель и т.д. Рассмотрим основные группы субъектов, значимых для социальных учреждений, несколько более подробно.

Учредителями образовательных учреждений, согласно статье 11 Закона Российской Федерации “Об образовании”, могут быть: органы государственной власти и местного самоуправления; отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); отечественные и иностранные общественные и частные фонды; общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации; граждане Российской Федерации; граждане Российской Федерации и иностранные граждане.

Клиентами социальных учреждений являются сотрудники учреждения. Современное социальное учреждение прежде всего должно быть нацелено на удовлетворение потребностей Клиентов, которые к тому же проводят в организации социального учреждения значительное время своей жизни. Сложность, однако, состоит в том, что Клиенты социального учреждения не всегда в состоянии объективно предъявить свои потребности. На определенных этапах нередки конфликты между работодателями и подчиненными по поводу разного понимания ими направлений деятельности социального учреждения. Позиция начальства, если она строится по принципу: “Мы всегда лучше знаем, чего хотят потребители и подчиненные!” является источником очень многих негативных явлений.

Значимость для социального учреждения чуткого отношения к социальному заказу, потребностям, адресуемым ему, порождает особое внимание к такой ролевой группе, как Заказчики социального учреждения.

Кто же сегодня выступает в роли Заказчика социального учреждения?

Во-первых, это государство и его ведомства, которые формируют общие принципы образовательной политики, регистрируют, лицензируют, аккредитовывают социальные учреждения, устанавливают государственные стандарты, контролируют социальное учреждение и т.д. Государство - это такой источник социального заказа, к мнению которого социальное учреждение должно прислушиваться по Закону в обязательном порядке.

Во-вторых, это сотрудники по мере того, как они становятся субъектами социального учреждения, осмысленно относятся к нему.

В-третьих, это представители регионов и местных сообществ, выражающие интересы местного населения, его специфические потребности. Их заказ бывает связан с регионализацией социальных учреждений, стремлением строить социальное учреждение с максимальным учетом местных традиций, задач, решаемых данным регионом.

В-четвертых, это представители тех учебных заведений, откуда могут впоследствии поступить новые кадры. Эта категория Заказчиков, естественно, заинтересована в отборе наиболее подходящего для себя контингента и влияет на работу социального учреждения и его цели, варьируя требования к поступающим на работу.

В-пятых, это представители различных организаций - потенциальных работодателей, а также Вооруженных Сил.

В-шестых, это представители этнических групп, ставящие вопросы о необходимости большего учета в социальных учреждениях национально-культурных традиций.

В-седьмых, это представители общественных организаций и религиозных конфессий, стремящихся активно влиять на ситуацию в социальном учреждении.

В-восьмых, это члены самого социального учреждения - руководители социального учреждения, которые не только призваны осмыслить и сформулировать принимаемый к исполнению суммарный социальный заказ, устранив все противоречия, неопределенности и недосказанности, но и сами как граждане и профессионалы должны участвовать в определении заказа социальному учреждению.

Наряду с прямыми Заказчиками социального учреждения на требования к ней существенно влияют люди и социальные группы, являющиеся Создателями общественного мнения, например, представители средств массовой информации, литературы и искусства, науки и культуры. Они, может быть, и не требуют от социального учреждения конкретных действий, но способны задавать очень важные нравственные социальные ориентиры, побуждать социальное учреждение и ее прямых заказчиков в самоопределению и социально ответственному выбору.

Решая свои ответственные задачи, школа не должна действовать в одиночку. Разумные руководители социальных учреждений, не ожидая “милостей от природы”, находят себе Помощников, в качестве которых чаще всего выступают представители ближайшей социальной среды (см. выше в этом параграфе). Новым и пока еще редким явлением становится поиск социальными учреждениями Партнеров, например, других социальных учреждений, для совместного и взаимовыгодного решения каких-то задач.

Социальные учреждения, которые хотят в течение длительного времени добиваться высоких результатов, иметь стабильный контингент служащих и устойчивый административный коллектив, должны привыкнуть к мысли, что у них могут быть Конкуренты в лице других социальных учреждений. И если они приложат большие усилия по социальной защите служащих, создадут лучшие условия труда и творчества, лучше позаботятся о материальной базе, есть опасность, что у социального учреждения, проигрывающего в этой конкуренции, возникнут дополнительные трудности.

Возможности для выполнения социальным учреждением своего предназначения и для его развития во многом зависят не только от состояния внешней среды, но и о того, как само социальное учреждение строит свои отношения с перечисленными выше ролевыми группами. Об одной из них - Поставщиках необходимых социальному учреждению ресурсов, рассказывается в следующем параграфе.

Входы социального учреждения

Социальный заказ определяет “Что требуется?”, однако не менее важен вопрос о том, “Что дано?” - то есть вопрос о ресурсах, необходимых для социального учреждения (как и любой социальной организации), а значит и о том, где, у кого и как их можно получить.

На рис. 2.1 в левой части показаны основные входы социального учреждения как открытой системы. Эти входы можно разделить на три группы:

1) основной вход - служащие социального учреждения;

2) средства, необходимые для осуществления деятельности социальных учреждений (материально-технические, программные и т.д.);

3) условия жизнедеятельности социального учреждения - инфраструктура, финансы, пространственно временные условия, нормативная база и т.п.

Главным достоянием и ресурсом социального учреждения являются люди - профессиональные кадры, персонал организации (вспомогательный, административный). Конечно, роль сотрудников в социальном учреждении отнюдь не сводится к роли ресурсов: кадровый состав является смыслом и основной ценностью социального учреждения, сотрудники социального учреждения - так же прежде всего люди с определенным и личностным потенциалом, а не просто единицы в штатном расписании социального учреждения. Однако с точки зрения потенциала социального учреждения его кадры правомерно отнести к ресурсам (человеческим ресурсам).

“Поставщиками” контингента служащих (как бы непривычно это не прозвучало) являются образовательные учреждения. И если социальное учреждение заинтересовано в наборе новых профессиональных кадров, ему следует (особенно в условиях уже имеющейся в больших городах конкуренции) специально сотрудничать с учебными заведениями, заботиться о привлекательном образе социального учреждения у населения, о его имидже, добром имени, репутации.

Поставщиками кадров для социального учреждения выступают высшие и средние (и иные) учебные заведения. В вопросах развития профессионального мастерства своих кадров социальным учреждениям приходится взаимодействовать с методическими службами, институтами повышения квалификации, научными и консультативными структурами, что требует наличия и постоянного пополнения банка данных социального учреждения о таких потенциальных Помощниках.

Социальное учреждение нуждается также в информационных ресурсах. Значение информации для социального учреждения так велико, что есть смысл разделить потребные ей информационные ресурсы на несколько групп: информация о внешней среде и социальном заказе; информация в форме идей, концепций, теорий - потенциальных оснований работы социального учреждения (концептуальные ресурсы); информация в форме рабочих планов, программ, пособий, технологических разработок (программно-методические ресурсы); прочие информационные ресурсы, необходимые для нормального функционирования и развития социальных учреждений.

В условиях концептуального, программного и методического плюрализма для современного социального учреждения и его руководителей становится актуальным выход на контакты с Производителями и Поставщиками таких ресурсов - учеными и научными организациями, разработчиками программ и образовательных технологий.

Социальное учреждение не может обойтись без здания и соответствующей инфраструктуры (коммуникаций, аудиторного фонда и т.д.). Этот необходимый ресурс создается путем капитального строительства.

Современные деятельность и жизнеобеспечение комплекса социального учреждения немыслимы также без материально-технических ресурсов: оборудования, приборов, управления. Поставка, монтаж, обслуживание и ремонт всех необходимых устройств требуют от социального учреждения расширения связей с разными структурами, занимающимися производством, материально-техническим снабжением, обслуживанием, ремонтом и т.д.

Нормативно-правовое обеспечение социального учреждения также предполагает взаимодействие социального учреждения со всеми источниками подготовки и принятия значимых для социального учреждения нормативных актов.

И наконец, для того, чтобы иметь возможность выживать, функционировать и развиваться, чтобы быть в состоянии приобрести все нужные ресурсы, социальному учреждению необходимы финансовые средства, деньги. В условиях затяжного кризиса бюджетного финансирования социального учреждения многие коллективы научились искать и находить помощников - спонсоров, благотворителей, меценатов, вступать в партнерские связи, включаться в различные коммерческие проекты.

Таким образом, для жизнедеятельности современного социального учреждения необходимы: кадровые, концептуальные, программно-методические, информационные, материально-технические, финансовые, нормативно-правовые ресурсы, развитая инфраструктура и инженерные коммуникации.

ВНУТРЕННЕЕ СТРОЕНИЕ СОЦИАЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

Сообщество социального учреждения и

основания его жизнедеятельности

Характер жизнедеятельности социального учреждения определяется сообществом социального учреждения. За счет процессов, осуществляемых сообществом, и процессов, происходящих в нем самом, создается внутренняя среда социального учреждения, его уклад жизни, организационная культура социального учреждения, которые, как показано на рис. 2.1, пронизывают всю жизнь социального учреждения и оказывают влияние на все, что в нем происходит.

Социальное учреждение - система ценностная, оно не может работать успешно без продуманных духовных, ценностных оснований, определяющих выбор конкретных ориентиров деятельности. Поэтому на схеме отражены важнейшие основания жизнедеятельности социального учреждения.

Система ценностей или философия социального учреждения должна представлять собой продуманный данным сообществом людей комплекс ответов на такие важнейшие для каждого социального учреждения вопросы, как например:

*что есть Человек, и в чем смысл его жизни;

*каковы пути нормального развития человеческой личности;

*какую роль в создании таких условий призвано сыграть социальное учреждение в частности;

*за что социальное учреждение должно (и за что не должно) нести ответственность;

*на каких принципах должно строиться такое социальное учреждение, которое способно создать благоприятную обстановку для служащих;

*какие требования такое социальное учреждение предъявляет к сотрудникам и т.д.

Анализ современной практики социальных учреждений показывает, что в поисках новых оснований своей философии коллективы социальных учреждений все чаще обращаются к изучению и освоению наследия великих педагогов, психологов, философов, антропологов, людей искусства, потому что именно в этом наследии социальное учреждение может найти ответ на многие из перечисленных вопросов.

Философия социального учреждения должна быть четко осмыслена, зафиксирована, согласована в сообществе. Между новой философией социального учреждения и его сложившейся, традиционной культурой сплошь и рядом возникают противоречия. Чтобы преодолеть старые привычки и стереотипы, превратившиеся в тормоз на пути развития социального учреждения, руководителям социальных учреждений необходимо позаботиться о том, чтобы новые ценности стали настолько близкими и привлекательными для их коллег, чтобы они смогли органично и без слишком больших трудностей и сопротивления войти в ткань культуры социальных учреждений. В противном случае новые начинания чаще всего будут обречены на провал.

Система ценностей социального учреждения во многом предопределяет миссию данного социального учреждения. Миссия социального учреждения должна стать итогом общеколлективного решения членов сообщества социального учреждения, решения, учитывающего требования социального заказа и реальные потребности и возможности коллектива. Определить миссию социального учреждения, значит чаще всего и определить ее вид, статус, так как различные виды и варианты общеобразовательных школ существенно отличаются друг от друга именно по принимаемой на себя типичной миссии. Гласно заявляя о своей миссии, социальное учреждение как бы предъявляет своим потенциальным Заказчикам, Клиентам, Поставщикам, Партнерам свою визитную карточку, что очень важно для будущих цивилизованных отношений.

В рамках принятой философии и миссии каждое социальное учреждение может стремиться к различным результатам. Конкретизации устремлений социального учреждения способствует моделирование образов сотрудника социального учреждения. Модели сотрудника ни в коем случае не должны быть чересчур конкретно прописанными и жесткими (в этом случае они могут оказаться “прокрустовым ложем” для сотрудников), у них другое назначение - определить те общие горизонты, исходя из которых будут строиться основные подсистемы и процессы социального учреждения и которые являются лишь основой для выработки конкретных целей. Если социальное учреждение имеет несколько разных потоков сотрудников, то для каждого из них проектируется свой примерный образ сотрудника.

Определив главные основания и ориентиры жизнедеятельности социального учреждения на обозримое будущие, сообщество социального учреждения и его руководители смогут (и должны) выработать общую политику, стратегию, а затем и тактику деятельности.

ОСНОВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ И ПРОЦЕССЫ

В СОЦИАЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ

Социальное учреждение - динамичная система, поэтому его можно рассматривать как некий интегральный процесс жизнедеятельности. Этот сложный, но в идеале единый процесс состоит из четырех крупных составляющих, каждая из которых связана с соответствующей большой подсистемой социального учреждения.

Речь идет о процессах (и подсистемах):

*образовательных;

*инновационных;

*обеспечивающих (в данном случае мы относим к ним и процессы, происходящие внутри сообщества социального учреждения, - процессы создания и развития коллектива, так как они создают, обеспечивают условия для образовательного процесса);

*управленческих.

Образовательная подсистема

социального учреждения

Главным для всякого социального учреждения является образовательный процесс, в центре которого всегда находится взаимодействие начальства и подчиненных. Именно этот процесс порождает основные результаты социального учреждения, именно его интересы определяют общее строение учреждения как социальной организации, его структуру. Все остальные процессы жизнедеятельности призваны создавать наиболее благоприятные условия для образовательного процесса. Не случайно подсистема образования показана на непосредственной близости от “выходов” социального учреждения как системы.

Образовательный процесс в социальном учреждении состоит из множества составных частей (подпроцессов) и имеет сложную многоуровневую структуру. В этой структуре могут выделяться:

* отдельные процессы - взаимодействие конкретных педагогов и конкретных групп учащихся - “клеточка”, из которой вырастает общий образовательный процесс;

*процессы обучения по отдельным предметам;

*процессы обучения по циклам предметов, областям знаний;

*процессы обучения по параллелям;

*процессы обучения по сменам;

*процессы обучения различных потоков;

*процессы обучения и воспитания отдельных категорий служащих;

*учебный процесс в целом;

*образовательный процесс в социальном учреждении в целом.

Система управления может активно воздействовать на образовательные процессы и среду, осуществляя управление ресурсами, подсистемой обеспечения, руководство сообществом социального учреждения.

Инновационная подсистема социального учреждения

Социальное учреждение не только осуществляет образовательный процесс, но и развивается. Развитие социального учреждения предполагает осуществление изменений в различных сторонах системы социального учреждения.

Под развитием социального учреждения понимается прежде всего осуществление изменений качественных, планомерных и целеустремленных, направленных и управляемых, предполагающих наличие проводящего их сознательного субъекта и приводящих к повышению качества производства.

Способом и средством практического осуществления управляемого развития социального учреждения является инновационный процесс - процесс осуществления нововведений или иначе - инноваций (рассмотрение нововведения и инновации как синонимов вполне оправдано, - происходя от латинского in - в, внутрь и novatio - обновление, слово инновация является, по сути дела, полным синонимом русского слова нововведение). В рамках этого крупного объекта управления можно выделить составляющие его взаимосвязанные подпроцессы поиска, разработки, освоения и использования новшеств.

Всякий инновационный процесс предполагает сознательное включение в систему социального учреждения чего-то нового (это может быть и новая идея, и новый производственный курс, и новый метод производства, новый вид производственного оборудования, новый процесс или вид деятельности и т.д.) Для обозначения различных элементов, вновь вводимых в социальное учреждения для его развития, используется термин “новшество” (или его латинский аналог - “новация”).

Различаются разные виды новшеств и нововведений, например:

*по сфере обновления - в образовательной подсистеме (психолого-педагогические, дидактические и т.д.), обеспечивающие подсистеме, в подсистеме управления социальным учреждением, в социальном учреждении как целостной организации (далее можно выделить нововведения в отдельных составляющих эти крупные блоки);

*по мере глубины, радикальности - модифицирующие и радикальные;

*по широте охвата социального учреждения - локальные (частные, точечные), модульные (блочные) и системные;

*по характеру и источнику инициирования - инициативные и вынужденные, внутренние и внешние и др.

В зависимости от вида новшеств значительно различается содержание тех действий, которые нужно осуществить для их усвоения.

Новшества должны войти не в социальное учреждение “вообще”, а в конкретную сферу системы социального учреждения, его функциональную область. Участок социального учреждения, куда целенаправленно вносятся новшества, называют сферой обновления или предметом обновления.

Так же как и образовательный процесс, инновационный может иметь сложную многоуровневую структуру, но в какие-то периоды времени может состоять лишь из процесса введения одного новшества, т.е. единичного инновационного процесса.

Каждое нововведение имеет предельный жизненный цикл. Новшество должно быть открыто, разработано, экспериментально проверено, освоено, результативно использовано и затем, после морального устаревания, выведено из использования. Если новшество не стало содержанием реальных нововведений, оно может долгое время оказываться невостребованным.

Как и любая другая деятельность, инновационная деятельность в социальном учреждении имеет свои устремления и цели (а значит и критерии оценки их достижения), средства достижения этих целей (методы, средства, технологи, организационные формы осуществления нововведений), условия (прежде всего наличие благоприятной инновационной обстановки в сообществе, и результаты.

Каждое нововведение предполагает выделение соответствующих субъектов инноваций, которые могут выполнять различные роли в инновационном процессе и занимать различные позиции. Так, участники инновационных процессов могут выполнять роль Авторов идеи, Разработчиков, Разведчиков инноваций, Пропагандистов, Фасилитаторов (людей, создающих благоприятную инновационную среду), Экспериментаторов, Пользователей и т.д. По отношению к различным нововведениям, приходящим извне, можно выделить такие позиции, как Поклонники, Активно поддерживающие, Сомневающиеся, Скептики, Противники и т.п. Осуществление любого нововведения в организационном и управленческом плане может быть выделено в отдельный инновационный проект, предполагающий создание соответствующей программы, выделение команды реализаторов, организацию управления. С этой точки зрения развитие социального учреждения может пониматься как осуществление серии взаимосвязанных инновационных проектов.

Если таких проектов становится много и они начинают затрагивать изменение главных оснований функционирования социального учреждения как системы, возникает потребность их координации в рамках такого общего стратегического документа, как программа развития социального учреждения.

Обеспечивающая подсистема социального учреждения

Обеспечивающие процессы в социальном учреждении можно условно разделить на две большие группы - те, что обеспечивают собственно инновационную и образовательную деятельность (процессы концептуального, программно-методического, исследовательского, большая часть кадрового, финансового, материально-технического, информационного обеспечения) и те, что связаны с общим обеспечением жизнедеятельности социального учреждения (инфраструктура, инженерное обеспечение, питание, медицинское обслуживание и часть других видов ресурсного обеспечения).

Обеспечивающая подсистема социального учреждения так же, как и образовательная, имеет достаточно сложную структуру и включает в себя множество подпроцессов. Это связано с тем, что все, попадающее на вход социального учреждения, проходит в нем немалый путь (в науке управления его называют жизненным циклом элемента организации), например:

*контингент сотрудников необходимо найти, принять, продиагностировать, распределить, создать для него все необходимые условия;

*профессиональных сотрудников надо пригласить на работу в социальное учреждение, обеспечить нагрузку, создать условия труда, обеспечить профессиональный и личностный рост, организовывать периодические аттестации и повышение квалификации, закрепить в коллективе, обеспечивая стимулирование, удовлетворение потребностей в профессиональной карьере, творческом характере труда, социальной защите, помочь максимально развить и реализовать личностный профессиональный потенциал и использовать его на благо социального учреждения, проводить на заслуженный отдых и т.д.;

*материальные ресурсы, оборудование надо добыть, доставить, запустить в работу, обеспечить их использование, периодический ремонт и обслуживание, своевременное списание;

*программы и технологии надо найти, приобрести или обеспечить их разработку и апробацию в самом социальном учреждении, “оснастить” всеми необходимыми материалами, освоить, использовать и по устарении - заменить другими.

Однако правильно построить такого рода цепочки - это лишь часть решения проблемы. Нужно, чтобы жизненный цикл любого вида ресурсов был не только рациональным и полным, но и хорошо увязанным с достижением главных целей социального учреждения и обеспечивающим его движением всех других ресурсов: все необходимое должно оказаться в нужном месте в нужное время.

Процессы усложнения образования, его более тесная связь с достижениями научно-технического прогресса, его растущая капиталоемкость приводят и будут приводить к расширению сферы обеспечивающих процессов в социальном учреждении, к росту их многообразия. И если в плане поставки ресурсов в социальное учреждение его руководство может опираться на соответствующие службы территориальных систем управления, на местные администрации и другие полезные внешние связи, то обеспечение рациональных механизмов и маршрутов движения ресурсов в социальном учреждении является задачей администрации социального учреждения и создаваемых им специализированных обеспечивающих служб.

Режимы жизнедеятельности социального учреждения

На протяжении своего жизненного пути социальные учреждения не только решают различные задачи в разных социальных ситуациях, но и существуют в разных режимах жизнедеятельности. Режимы жизнедеятельности социального учреждения отличаются друг от друга по характеру доминирующих задач и видов деятельности, по мере стабильности социального учреждения как организации, по достигаемым результатам.

Для режима создания (старта, запуска) социального учреждения характерны, как правило, невысокая стабильность социального учреждения (члены сообщества только начинают учиться работать вместе, программы и технологии еще не отлажены, организационный порядок только устанавливается) и невысокая результативность, что для этого режима вполне объяснимо и допустимо (если он не затягивается слишком долго).

Сменяющий его режим становления социального учреждения (“набора заданной высоты”) характеризуется увеличением стабильности, устойчивости работы социального учреждения и повышением результативности: в ходе этого режима социальное учреждение как бы выходит на проектную мощность, начинает работать на том уровне, который имелся в виду при его организации.

Выйдя на такой уровень, социальное учреждение начинает существовать в режиме стабильного функционирования (часто для краткости говорят просто о режиме функционирования). В данном режиме социальное учреждение работает стабильно, когда приходится говорить о стагнации, застое в его работе. Результативность же функционирования социального учреждения может быть весьма различной. По логике вещей при высокой и устойчивой результативности социального учреждения этот режим может продолжаться долго. Другое дело, если достигаемые результаты перестают удовлетворять и социальное учреждение, и его Заказчиков. Тогда сообщество социального учреждения вынуждено думать о “смене эшелона полета”, о переходе на другой качественный уровень функционирования (именно качественный, так как определенные незначительные усовершенствования в рамках прежнего качественного уровня работы можно наблюдать и в режиме стабильного функционирования социального учреждения).

В этом случае правомерно говорить о переходе социального учреждения в режим развития (качественных планомерных изменений, инноваций). Для этого режима характерен рост внутренних напряжений в жизни сообщества: резко уменьшается стабильность существования, связей, отношений, усиливается неопределенность, возникают тревоги и сопротивление нововведениям. И лишь при успешном преодолении этих трудностей социальное учреждение может выйти на новый уровень своего развития.

После успешного завершения цикла нововведений и перехода социального учреждения в новое качественное состояние оно может снова вернуться в режим стабильного функционирования (до нового кризиса собственной результативности и нового витка инноваций).

При неудаче функционирования и попыток обновления социального учреждения может наступить его деградация и ликвидация как учреждения. Естественно, что руководители социального учреждения не должны допустить перехода своего учреждения в такой режим жизни.

Чаще всего процессы функционирования и развития социального учреждения протекают одновременно, однако обычно доминирует какой-то один из них, что и дает основание для определения текущего режима жизнедеятельности.

Результаты инновационных процессов

как выход учреждения

Анализ “выходов” социального учреждения был бы существенно полным без рассмотрения результатов инновационной деятельности.

Эти “выходы”, ожидаемые результаты инновационных процессов необходимо планировать, а затем контролировать и оценивать не менее тщательно, чем результаты образовательного процесса.

Результатами инновационных процессов являются те реальные изменения, которые происходят под воздействием инноваций в различных участках и подсистемах организма социального учреждения.

Так, результаты нововведений могут выражаться в изменениях:

*общей направленности производства, его типообразующих свойств;

*количества и качества траекторий и маршрутов социального учреждения;

*номенклатуры услуг, оказываемых социальным учреждением;

*в содержании производства;

*в его технологиях;

*в характере взаимодействия, общения и отношений начальства и подчиненных;

*в организации отдельных образовательных процессов и связей между ними;

*характера направленности производственной мотивации;

*динамики нагрузок, темпа, ритма процесса работы и т.д.

*Нововведения в обеспечивающей подсистеме приводят к таким результатам, как:

*рост сплоченности сообщества социального учреждения;

*рост профессиональной компетентности кадров;

*обогащение материальной базы социального учреждения, его материально-вещественной среды;

*расширение финансовых возможностей социального учреждения;

*обновление нормативных оснований жизнедеятельности социального учреждения и т.д.

Поскольку инновационные процессы по самой своей природе связаны с большим уровнем неопределенности и риска (по сравнению с процессами текущего функционирования социального учреждения), при проектировании их “выходов” требуется особая тщательность, специально продумываются меры профилактики и конпенсации возможных нежелательных последствий отдельных нововведений.

На выходе социального учреждения есть все, что поступает на его вход, но в измененном, трансформированном виде. Сотрудники, включающиеся в производственный процесс, обогащаются новым опытом, но одновременно стареют. Часть их по различным причинам уходит из социального учреждения. Здания, оборудование вырабатывают свой ресурс и изнашиваются. Программно-методическое обеспечение используется и стареет морально.

Таким образом, использованная часть ресурсов уходит из социального учреждения и должна восполняться, а оставшаяся часть поступает на вход. В результате этого в рамках границ социального учреждения остаются такие важные “выходы” жизнедеятельности социального учреждения, как:

*потенциал сообщества социального учреждения, то есть совокупность его возможностей, являющаяся важным системным качеством социального учреждения и предопределяющая тот или иной уровень достижимых результатов;

*реальное состояние социального учреждения и его подсистем, элементов (можно сказать, что состояние учреждения в каждый конкретный момент является и результатом его прежней активности, и условием нынешней и завтрашней деятельности);

*комплекс условий, необходимый для развития личности сотрудников.

ПЯТЬ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ МОДЕЛЕЙ

СОЦИАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Введение

Основные положения

Природа организационной структуры определяется тремя основными факторами:

1. Видом руководящих принципов;

2. Влиянием окружающей среды;

3. Целями людей, вовлеченных в воспитательный процесс.

Пять организационных моделей, о которых пойдет речь в этой главе, отличаются друг от друга их применительностью к трем факторам, с одной стороны, и вариативностью этих факторов в той или иной организационной модели, с другой стороны.

Например, существуют три определяющих момента первого фактора - вида принципов, которые прямо относятся к изучаемым моделям:

а) возможность индивидуализировать социальную работу, соотнести потребности, способности, намерения с теми принципами на которых основывается учреждение;

б) способность давать более углубленные услуги: это предполагает использование не только учебных программ, направленных на изучение общепринятых предметов, но и программ, имеющих другие цели: общественное и индивидуальное образование;

в) способность совершенствоваться.

Чем более учреждение стремится реализовать эти факторы, тем более оно должно опираться на соответствующую философию или концептуальную модель образования. В третьей главе мы дадим детальное описание пяти образовательных моделей и концепций образования, которые продемонстрируют свою способность согласовывать три определяющих фактора, о которых речь шла выше.

Если рассматривать учреждение как живую, находящуюся в постоянном развитии, организацию, то оно (учреждение) должно выполнять три организационные или эволюционные функции:

1) управлять организационным процессом гибко, приспосабливать его к современности: способность к гибкости.

2) направлять организационный процесс от простого к более сложному: способность к усложнению.

3) проводить организационные изменения как на внешнем, так и на внутреннем уровне: способность к организационному развитию.

Описывая каждую из пяти моделей мы покажем вам градацию увеличения этих способностей с первой до конечной, пятой модели.

Первая модель, на которой мы остановимся - модель секторной (сегментной) организации учреждения. Она представляет собой жесткую комбинацию сравнительно простого образовательного процесса и довольно поверхностного процесса организационных изменений. Эта модель позволяет индивидуализировать и дифференцировать обучение на сравнительно низком уровне. Акцент в учреждениях с такой организацией делается в основном на познавательную деятельность. И только в редких случаях там могут происходить какие-то минимальные изменения.

Если рассматривать два оставшихся фактора - окружающую среду и людей, занимающихся организационным процессом, - мы принимаем во внимание следующие факторы:

*общественность удовлетворена традиционным организационным процессом и не требует никаких нововведений, с одной стороны,

*руководство учреждения, не делает никаких попыток для того, чтобы как-то изменить тип учреждения, с другой стороны.

Вообще, мы назвали эти два фактора основными только потому, что имеем своей целью сконцентрировать ваше внимание на взаимодействии этих трех факторов (образовательный процесс, с одной стороны, и организационные элементы, с другой) в той или иной модели учреждения.

Профессиональная организация

Сущность каждой организационной модели заложена в ее названии.

I. Сегментная (секторная) организация.

II. Модель линейной организации персонала с горизонтальной структурой советников.

III. Коллегиальная организация.

IV. Матричная организация.

V. Модульная организация.

Для большей ясности модели будут обозначаться только цифрами. Все эти пять моделей могут быть найдены в профессиональных организациях.

Мы называем организацию профессиональной, если она состоит из индивидуумов, чья деятельность рассматривается как принадлежность к той или иной профессии. Часто можно встретить следующие определения профессий:

*деятельность базируется (покрайней мере частично) на научной основе; для того, чтобы практиковать в этом направлении необходим длительный тренинг;

*деятельность представляет собой некоторую важность для клиентов;

*взаимоотношения между работником и клиентом сильно влияют на эффективность проделываемой работы;

*работник чувствует, что принадлежит к более или менее институализированной группе профессионалов;

*происходит постоянная корректировка профессиональной пригодности (сфера деятельности и этические нормы), которая ведет к более или менее выраженному кодексу работников этой области.

Такие важные характеристики, как профессиональная пригодность и мастерство, полученное постоянным тренингом, без сомнения, должны быть. Эти характеристики и тип деятельности предполагают, что обычные способы контроля и оценки деятельности профессионалов в общем-то неприемлемы. А отсутствие исследования и оценки его деятельности ведет к тому, что за время постоянного тренинга профессионал учится быть самостоятельным (независимым) и относительно автономным в своей деятельности. Со временем это может привести к сильному сопротивлению контролю и оценки его деятельности со стороны окружающих.

Профессионально устроенная организация должна создать условия для разделения труда специалистов, с одной стороны, создать соответствующее взаимодействие между ними. Вследствие перечисленных выше проблем каждая организация имеет присущие только ей недостатки в устройстве. Мы можем заметить следующие недостатки в организации учреждения:

1) контроль качества работы практически невозможен, а неудача может быть отнесена на счет клиента (“ученик не способен учиться”);

2) все, что ни делалось, должно быть предметом тщательного обсуждения и консультаций. Это занимает очень много времени и ведет к тому, что для внедрения инноваций требуются огромные усилия (“идея, конечно, хорошая, но прежде всего мы должны обсудить все проблемы и последствия, связанные с ней”);

3) трудности в проведении контроля ведут к увеличению “организационной анархии”. Выполнив свои образовательные обязанности, руководитель может уклониться от дальнейшей деятельности (“теперь я должен идти”);

4) так как мнение каждого считается ценным, не принимая во внимание руководящую деятельность, то потребность в консенсусе отпадает. Мнение каждого - законно, правильно и т.п. Нет необходимости в соотнесении своей деятельности с деятельностью других;

5) конвергентность мышления ведет к своего рода скрытому приспособленчеству.

Новые члены коллектива должны приспосабливаться к существующим устоям.

Если перед учреждением встала необходимость в организационных изменениях и совершенствовании, то пять организационных моделей, о которых пойдет речь, могут рассматриваться и как модели для анализа и диагностики недостатков.

Компоненты

Каждая из моделей построена на 16-ти компонентах. Некоторые компоненты состоят из подкомпонентов. Модели отличаются друг от друга лишь потому, что компоненты и их составляющие различны по своей значимости. Компоненты могут быть классифицированы следующим образом:

1. Компоненты, относящиеся к организационным единицам.

2. Компоненты, относящиеся к координационному механизму.

3. Компоненты, относящиеся к управлению учреждением.

4. Компоненты, относящиеся к уровню организации.

Организационные единицы состоят из следующих компонентов и подкомпонентов:

1. Образовательные подразделения:

1.1 сущность,

1.2 размер,

1.3 автономность.

2. Отделы:

2.1 обязанности,

2.2 статус,

2.3 влияние.

3. Финансово-секретарские единицы:

3.1 центральная функция,

3.2 компетенция.

4. Органы управления организацией:

4.1 центральная функция,

4.2 исполнительный комитет.

5. Органы по совершенствованию руководящего процесса:

5.1 центральная функция,

5.2 кто является инициатором.

6. Руководители:

6.1 автономность,

6.2 группа, управляющая сотрудниками.

II. Координационные механизмы состоят из:

7. Инструкции:

7.1 внешние,

7.2 внутренние.

8. Профессионального мастерства.

9. Иерархического контроля.

10. Консультационных структур:

10.1 принятие решений,

10.2 основная группа.

11. Культуры.

III. Администрация и менеджмент учреждения состоят из:

12. Основной задачи администрации учреждения.

13. Менеджмента:

13.1 центральная функция,

13.2 положение руководителя,

13.3 задачи заместителя директора,

13.4 кто подчиняется администрации.

14. Срединные элементы менеджмента (средний менеджмент).

IV. Степень организации:

15. Структурный уровень.

16. Самосознание организации.

Далее мы дадим краткое описание некоторых компонентов. Содержание каждого компонента или подкомпонента будет раскрыто в описании организационных моделей.

I. Организационные единицы

Учреждение, как и любая другая организация, предполагает разделение труда или его дифференциацию, с одной стороны, и взаимодействие, с другой стороны. И если существует разделение труда, то организационные единицы должны быть устроены таким образом, чтобы взаимодействовать друг с другом. Поэтому первый класс компонентов имеет дело с организационными единицами, а второй - с координационным механизмом.

Каждая организационная единица может быть описана на двух уровнях:

*как группа людей, выполняющих определенные функции, такие как инструктаж и управление. Это представлено 5 компонентами на групповом уровне.

*как индивидуумов, которые тоже выполняют определенные функции. Только один компонент представляет этот вид: руководители.

Другие подразделения мы относим к элементам групповых организационных единиц (наставник) и к элементам компонента менеджмента (руководитель и его заместители).

Характеризуя в основном учреждение в терминах группового уровня, мы представляем учреждение с помощью сравнительно простых моделей. То, что учреждение - это организация профессионалов, заставляет нас рассматривать руководителей как “индивидуальные организационные единицы”. Конечно, это абсолютно не исключает того, что их деятельность можно рассматривать и на групповом уровне: многие групповые подразделения в учреждении в большинстве своем или вообще состоят руководителей либо выполняющих только свою руководящую функцию, либо выполняющих функцию помимо руководящей, т.е. выступающих в других “ролях”.

Единственная организационная единица, в которой нет ни одного руководителя, - финансово-секретарский отдел. Все организационные единицы на групповом уровне могут быть охарактеризованы некоторыми подкомпонентами: их центральная функция имеет еще один или два подкомпонента, которые способны постоянно поддерживать взаимодействие между организационной и образовательной системами учреждения.

Первый компонент - производственные подразделения (или секции) учреждения (первый компонент организационных моделей) - мы рассматриваем в виде структуры кооперации между руководителями по отношению к производственной программе. Производственные подразделения могут быть построены вертикально : секция объединяет всех руководителей в одном из “ответвлений” производственного потока. Более общая формулировка: вертикальная секция объединяет менеджеров и руководителей двух или более готовых групп в соответствии с построением производственного процесса.

Производственные подразделения могут быть горизонтальными. Это подразумевает, что руководители и менеджеры работают в более или менее дифференцированных (параллельных) группах. Это может быть несколько групп, но тогда они рассматриваются как единое целое.

Производственные подразделения могут иметь и комбинированный характер: включать в себя характеристики как вертикальных, так и горизонтальных секций. Очень часто такого рода производственные подразделения имеют какое-то временное назначение, как и в случае с организационной структурой, при реализации какого-то определенного проекта.

Конгломерат организационных единиц - производственные секции и единицы, например, мы называем подразделением, покрайней мере, если в наличии есть менеджерские структуры. Такие подразделения вы обнаружите в модели IV.

Модульная единица - это особый вид производственной секции. Такая единица состоит, обычно, из относительно маленькой группы руководителей, которые, работая в “команде”, занимают довольно автономную позицию. Функционируют они как “маленькое учреждение” в учреждении. Обычно эта модульная “команда” руководителей работает со своими подчиненными уже несколько лет.

II. Координирующие механизмы

Координация, на наш взгляд, является важной частью в организации учреждения. Но очень часто в учреждениях координация либо слабо развита, либо совсем отсутствует. Для обозначения (расширения) координационных механизмов, как компонентов моделей, мы использовали научные разработки Минтцберга (G. Mintzberg, 1979). Он сформулировал континуум усложнений, в котором можно увидеть пять координационных механизмов.

Яркой особенностью схемы Минтцберга является позиция “взаимного согласования”. Первоначальная позиция обозначает неформальную, “лицом к лицу” коммуникацию между коллегами; вторая позиция представляет собой усложненную процедуру для консультаций, с тем, чтобы справиться со сложными задачами. В заключении своей книги Минтцберг представил шестой координационный механизм - “социолизация в направлении общей идеологии”.

Мы формулируем сущность координационного механизма немного по-другому нежели это было с компонентами:

7. Регулирование (внешнее, внутреннее), состоящее из стандартизации деятельностного процесса и стандартизации этого процесса.

8. Профессиональное мастерство.

9. Иерархическое управление (контроль), более структурированное понятие, нежели прямое управление.

10. Консультационные структуры, более структурированное понятие, нежели взаимное согласование.

11. Культура, понятие с более широким смысловым полем, чем понятие “идеология”.

Стандартизация профессиональной деятельности более или менее подчиняется внутренним и внешним инструкциям или правилам. Контроль за стандартизацией осуществляется требованиями, выдвигаемыми на экзаменах. Оба эти механизма стандартизации только частично раскрывают как работает учреждение, тогда как механизм стандартизации профессионализма указывает на это более ярко. Все сотрудники должны получить определенную квалификацию для работы в учреждении (“инструктаж, как это называл Минтцберг) и уметь применять свои знания на практике в соответствии с профессиональными стандартами.

Прямое управление приемлемо только для маленьких учреждений. Мы употребляем термин “иерархическое управление” для индикации типа управления, когда регуляция производится с использованием определенных правил и стандартов. Это очень важно как для больших, так и для маленьких учреждений. Структура консультаций - это аспект взаимного согласования. Структура консультаций как координационный механизм может быть более или менее формальной. Когда руководители занимают крайне автономную позицию, консультации (в целях достижения взаимного согласования) являют собой важный элемент координационного механизма; тем не менее, в учреждениях с “иерархической” структурой они могут быть не менее важны.

Понятию “идеологии” Минтцберга мы предпочитаем понятие “культура”, в которое включаются (внутри учреждения) все виды положений и убеждений, касающихся мира, жизни, общества, учреждения, человека, наиболее предпочтительные условия для образования и самосовершенствования. Культура работающих в учреждении людей проявляется во всех видах поведенческих моделей и тенденциях. Так же как и профессиональное мастерство, культура включает внутренние стандарты. Во многих учреждения сотрудники часто сильно расходятся во мнениях, ценностях и т.д., но не смотря на эти разногласия, они все убеждены в одном - необходимости совместной работы.

В развитии учреждения в направлении больших организационных способностей и более индивидуализированного образования культура может иметь решающее значение.

III. Менеджмент и управляющий орган

Менеджмент и управляющие органы тоже могут рассматриваться как организационные единицы. Мы решили обсудить эту проблему отдельно, так как их основная функция - координация с использованием различных механизмов.

В терминах значимости они занимают срединную позицию, но принимая во внимание их влияние на функционирование учреждения, мы должны их выделить особо.

Здесь мы выделяем три компонента:

*задачи управляющего органа;

*менеджмент;

*позицию среднего менеджмента.

1. Задачи управляющего органа.

Правомочная власть в учреждении принадлежит управляющему органу, представляющему собой общественную власть, общественность или какой-либо частный институт.

Управляющий орган может рассматривать свои задачи как лимитированные: простой контроль за материальными, психологическими или социальными условиями в учреждении. Он санкционирует предложения, выдвигаемые учреждением в зависимости от того, на сколько финансы позволяют эти предложения реализовать.

Управляющий орган может рассматривать свои задачи и более широко, включая в них решения по поводу образовательной политики и/или планы совершенствования учреждения.

2. Менеджмент.

В учреждении также есть другой уровень менеджмента, который выполняет самые важные задачи управления учреждением: директор и его заместители. Здесь мы выделяем четыре важных подкомпонента:

*основные функции: в зависимости от модели учреждения они сильно различаются;

*взаимоотношения внутри управленческой группы: вертикальные и коллегиальные;

*задачи заместителей директора;

*степень ответственности перед управляющим органом.

3. Позиция среднего менеджмента.

Функции средних менеджеров в учреждении выполняют различные руководители-методисты, возглавляющие методические объединения и ответственные за работу годовых потоков. Действуют они в течение ограниченного промежутка времени. Этот вид менеджмента так же весьма различен в разных моделях.

IV. Уровень организации

Учреждения, как модели, сильно различаются в том, что касается важности организационного сознания для функционирования учреждения. Это проявляется в том наборе структур, которые можно увидеть в учреждении, а также в степени осознания структуры работающими в учреждении людьми.

Это осознание является элементом культуры. В определенном смысле организационные структуры могут быть заменены более высоким организационным осознанием: если сотрудники понимают, что организационные механизмы нужны, уменьшается потребность в использовании детальных правил и процедур.

Связь с организационными моделями Минтцберга

Как мы уже указывали ранее, наши концепции организационных моделей для единых учреждений связанны (но не полностью идентичны) с концепциями, которые Минтцберг использовал при создании своих пяти хорошо известных моделей организаций (модели приемлемы не только для учреждений). Для читателя, который знаком с типологией Минтцберга (1979), полезно сравнить модели учреждения с разработанными им моделями:

*простая структура; -машинная бюрократия;

*профессиональная бюрократия;

*форма подразделений;

*адхократия;

*миссионерская организация.

Из этих шести моделей, профессиональная бюрократия и адхократия в обязательном порядке являются профессиональными организациями, в которых в качестве базового координационного механизма используется профессиональное мастерство. Внутри профессиональной бюрократии профессионалы работают автономно, координация в основном базируется на общем профессиональном мастерстве - общем стиле мышления и решения проблем. Внутри адхократии существует еще один, более важный координационный механизм - взаимное согласование.

Характеристикой координационного механизма, используемого в простой структуре, является прямое управление, а затем и минимум (формальных) координационных структур. Простая структура может быть и профессиональной организацией (если операциональный состав работающих состоит из профессионалов), но это совсем не обязательно. Настоящая машинная организация не может быть профессиональной организацией, так как основным координационным механизмом в данном случае являются формально стандартизированный контроль за процедурами работы и правила, устанавливаемые иерархическим менеджментом. Доминирующим координационным механизмом в “форме подразделений” являются “стандарты результатов”. Такой тип организации не является обязательно профессиональной организацией, тем не менее, одно или более подразделений могут быть организациями профессионалов. В качестве основного координационного механизма в миссионерской организации выступает общая идеология, которая достигается путем сильных социализирующих процессов внутри организации. Как и в случае с профессиональным мастерством, координационный механизм настолько хорошо осознан, что координация в организации достигается при минимуме формальных структур. Вместо понятия “идеологии” мы предпочитаем (как уже было сказано выше) использовать понятие “культуры”.

Все пять организационных моделей учреждений являются моделями профессиональной организации.

Три из них можно рассматривать как различные варианты профессиональной бюрократии (где в качестве основного координационного механизма используется профессиональное мастерство):

*сегментная организация - это профессиональная бюрократия с некоторыми характеристиками простой структуры, особенно в терминах неформальности взаимоотношений. Учреждения с сегментной организацией не могут быть большими; если существует доминирующий руководящий лидер, в терминах Минтцберга такая организация является простой профессиональной бюрократией;

*линейная модель с горизонтальной консультативной структурой является профессиональной бюрократией, где присутствуют некоторые характеристики профессиональной бюрократии (правила и контроль определяются и осуществляются менеджментом);

*коллегиальную организацию можно рассматривать как профессиональную бюрократию с некоторыми характеристиками адхократии: координация в основном осуществляется с помощью взаимного согласования (консультаций). Минтцберг (1983) называет такую организацию профессиональной бюро адхократией.

Матричную организацию учреждения можно рассматривать как адхократию с элементами машинной бюрократии и миссионерской организации. В этой модели помимо такого важного координационного механизма, как профессиональное мастерство, существует еще один механизм - стратегия учреждения. Стратегия является результатом консультаций (взаимного согласования) и состоит из “общих правил”. Модульная организация может рассматриваться как форма подразделений: каждая модульная единица (команда руководителей) внутри учреждения рассматривается как довольно автономное подразделение. Основными координационными механизмами внутри команд и между командами (или модульными единицами) являются общая культура и профессиональное мастерство. Поэтому можно сказать, что модульная организация так же обладает некоторыми характеристиками миссионерской организации.

Конфигурация моделей

Как уже было отмечено, модели представляют крайние позиции. В действительности учреждения могут находиться в более или менее продвинутом состоянии по отношению к “идеально-типичным ситуациям” по многим аспектам. Многие учреждения могут оказаться между двумя и большим количеством моделей. Мы попытались представить это наглядно, изобразив “бумажного змея”, который показывает крайние позиции пяти моделей в конфигурации.

Более того, мы хотим продемонстрировать, что существует по меньшей мере два континуума, которые могут рассматриваться как линия развития:

от I к V в горизонтальном направлении;

от II к III в вертикальном направлении.

Континуум I-V может быть найден в литературе по теории организации в терминах дифференциации и интеграции. Континуум II-III представляет взаимодействие механико-органических структур или, другими словами формально-иерархических - неформально-горизонтальных. Теория дифференциации и интеграции (1969, Лоуренс-Лорх) дает базу для понимания развития моделей.

В теории декларируется, что организация, увеличиваясь, становится более специализированной (дифференцированной), что, в свою очередь, вызывает необходимость в координирующих и интегрирующих механизмах.

В наших моделях сегментная модель представляет довольно свободный тип организации: простая структура внутри сферы профессиональной бюрократии, где каждый сотрудник выполняет различные задачи, в основном зависящие от его собственных идей и способностей.

Таким образом, кроме профессионального мастерства и неформального кодекса, никакие другие координационные механизмы, исключая слабое персональное управление или харизматическое влияние, не позволяют директору осуществлять влияние на сотрудников.

В более крупных учреждениях и учреждениях с более разработанными образовательными процессами эта модель неприемлема: следующим шагом будет более дифференцированная модель, такая как II-III, в которой производственные задачи, производство и управление разделены более конкретно. Дифференциация создает проблемы, которые можно разрешить по-разному: иерархическим управлением как в линейной модели с горизонтальной структурой советников, или действием на равных, т.е. путем взаимных консультаций, как в коллегиальной модели.

После нескольких лет функционирования дифференциация может породить тенденцию к интеграции. Существует много уровней интеграции, в конце концов приводящий (через матричную организацию, в которой дифференцированные сферы задач согласованы так максимально, как это возможно) к модульной модели. В этом типе организации одно лицо реализует и задачи производства и задачи управления. Координация в более интегрированных моделях (матричной и модульной) качественно другого уровня по сравнению с типом координации, присущим более дифференцированным моделям (II и III). Механически-органический континуум особенно относится к тем сферам конфигурации, которые ограничиваются моделями II и III. Механическая организация часто идентифицируется с иерархической бюрократией. Такая “бюрократичность” проявляется в четком определении задач, процедур работы и стандартизации результатов. Все это устанавливается иерархическим менеджментом через вертикальные линии управления. Такая “машиноподобность” организации создает риск возникновения хорошо известных дисфункциональностей: искаженные коммуникации, отсутствие ответственности у работающих на более низких уровнях организации, возникновения неформальных структур, обладающих определенной силой, конфликтов. Попытки избежать таких дисфункциональностей могут вести к различного рода адаптациям, позволяющим более полно удовлетворить потребности организации и личности в ней.

В органической организации более последовательно уделяется внимание человеческому фактору на нескольких уровнях. Такая организация признает преимущество расширения поля ответственности каждого (члена организации), межличностной коммуникации и более “гуманных” методов контроля.

Профессионалам присуще тяготение к горизонтальной или равноправной коммуникации. Причина такой тенденции - признание “равноправия” всех членов организации в знаниях и мастерстве.

Несмотря на то что существуют концептуальные различия между подходом “человеческим” и профессиональным, они могут сходно выражаться в органической структуре. В крайних же позициях различия между механической и органической организациями просто разительны. Поэтому развитие учреждения может проходить в двух определенных направлениях:

1) к механическому типу организации, в которой существует четкая иерархическая координация;

2) к органической модели, в которой координация ближе к профессиональным и равноправным консультациям.

Между двумя этими крайностями может располагаться менее спорная модель, в которой противоположные черты находятся во временно сбалансированной позиции.

Описывая следующую стадию развития - интеграцию мы исходим из того, что существование крайних, экстремальных позиций уже невозможно. В таких моделях IV и V существует сбалансированная связь между иерархическим управлением и горизонтальной, четко определенной профессиональной структурой. В сложной производственной ситуации уже нельзя допускать как слишком большого давления иерархии, так и потери времени на длительные “профессиональные” дискуссии.

Пять организационных моделей

Введение

Пять организационных моделей представлены в таком виде, что первая модель описывается наиболее обобщенно; каждая последующая модель описывается через специфические черты, отличающие данную модель от предыдущей.

Представляя модель таким способом, мы избегаем слишком частых повторов. Более того, мы подчеркиваем развивающуюся согласованность конфигураций моделей.

Модель I. Сегментная организация

Центральная организационная характеристика сегментной модели - это автономная позиция сотрудника. Каждый сотрудник может руководствоваться в работе собственным стилем в рамках своей специализации. Это проявляется в его стиле работы, в его оценки других сотрудников, а также в способе руководства подчиненными. Сотрудник может и не выполнять обязанности, не связанные с его работой.

Организационные объединения учреждения являются производственными секциями (вертикальными) в соответствии с производственными группами или потоками.

По терминологии Минтцберга наиболее значительный координационный механизм состоит из профессиональных навыков (мастерства) сотрудника. Эти навыки доминируют в поведении сотрудника: существует общепринятая норма, которой сотрудник должен придерживаться - “вмешивайся в работу другого сотрудника настолько минимально, насколько это возможно при выполнении твоих задач”.

Кроме внутренних законов, профессиональных норм существуют, конечно, внешние законы, которые лимитируют самостоятельность сотрудников и влияют на координационный механизм. Мы разделяем:

*внешние законы (стандарты): государственные предписания по поводу производственных программ и других требований;

*внутренние законы (стандарты), связанные с возможностями и рамками работы, устанавливаемые органом управления и менеджментом.

Координирующая сила культуры в этой модели не велика. Тем не менее, модель определяет одну общепринятую и устойчивую норму: у каждого руководителя есть свои собственные взгляды на человека, общество и производство; никто не в праве используя давление “открыть” эти взгляды. Управляющий орган совместно с директором учреждения при поддержке финансово-секретарского отдела исполняют административные функции. Основное поле их деятельности - обеспечение учреждения всем необходимым (оборудованием и т.д.) для нормальной работы, обеспечение финансами, найм персонала, надзор за состоянием зданий учреждения, соблюдение законодательства и т.д.

Директор учреждения занимает комплексную срединную позицию: с одной стороны, он связан с преподавателем, с другой - с администрированием.

Если брать во внимание финансы и другое материальное обеспечение, то директор является ключевой исполнительной фигурой в администрации. В силу его позиции, он влияет на решение всех вопросов, касающихся материального обеспечения. Он ответствен перед инспекцией, власть придержащими и др. за все, что происходит в учреждении. Формально он может вмешиваться лишь в том случае, если халатное отношение сотрудника к своим обязанностям становится очевидным. В этом случае он опосредованно проявляет власть как человек, отвечающий за использование ресурсов (оборудования, обеспечения производственного процесса). Он может стимулировать некоторые производственные процессы, а может и прервать их, ограничения в ресурсах. В силу этого, стиль его управления можно назвать дистрибутивным стилем управления. Директор может также влиять на производственный процесс, используя свой личный престиж. В сегментной организации присутствуют и позиции заместителей директора. Они являются ассистентами директора. В организационном смысле у них нет большой значимости. Сотрудники напрямую обращаются к директору, т.к. заместители не являются представителями какого-то независимого уровня менеджмента. В случае расширения учреждения заместители становятся ответственными за работу секций. В этом случае заместитель директора может стать вполне независимым руководителем “подучреждения”.

Расширение учреждения может иметь и другой эффект - это может привести к ситуации, когда замов наделяют властью над “подучреждением” и они исполняют свои управленческие обязанности, следуя инструкциям, установленным директором. Таким образом, начинают проглядывать контуры модели линейной организации персонала с горизонтальной структурой советчиков.

Сегментная модель состоит из определенного количества секторов, слабосвязанных друг с другом: структура эта не очень важна для коммуникации, и еще меньше - для консультаций. Прежде всего она применяется для разделения между администрацией и сотрудниками. Изменение или развитие является результатом консультаций между управляющим органом и директором. В дальнейшем, с директором общаются только те сотрудники, которым в работе необходимо какое-либо оборудование или средства, а также сотрудники, которые проявляют инициативу для получения определенных ресурсов.

Как последствие этой индивидуализированной модели поведения, возникает определенный феномен: использование ресурсов и оборудования принимает специфический характер, т.е. нет четкой стратегии пользования ресурсами, выработанной совместно управляющим органом, директором и сотрудниками, т.е. нет базы для наиболее рационального использования имеющихся ресурсов. Сегментный характер отражается также на деятельности сотрудников. Каждый сотрудник может работать по собственной программе в рамках определенных предписаний и полученных ресурсов. Только руководитель может оценить своих сотрудников и то, как он выполняет свои обязанности.

Для того чтобы такое учреждение могло адекватно функционировать, необходим отбор сотрудников в соответствии с их способностями, правильное размещение их в различные потоки и группы. Учреждение оказывает большое внимание процессу продвижения и профессионального консультирования, когда сотрудникам помогают в выборе нагрузки, лучшей группы которую он может перейти. Исходя из этого, учреждение нуждается в специалистах, обладающих знаниями и мастерством в данном виде управления.

Сегментный характер организации проявляется и в отношениях с окружающей средой - организация носит преимущественно закрытый характер.

Контакты учреждения с семьями сотрудников осуществляются только по поводу их сотрудников. Они не имеют ничего общего с определением стратегии учреждения в более широком смысле. В других отношениях учреждение не слишком приспособлено к стимулированию пополнения ее извне и осуществлению контактов с окружающей средой.

Своеобразная логичность сегментной организации состоит прежде всего в ее неспособности достичь стратегических решений, которые отражали бы всю систему учреждения. Различные субъекты - будь то личности (директор, руководители) или группы (управляющий орган), имеют более или менее автономные обязанности, они могут выполнять эти обязанности, минимально используя коммуникацию и консультации. Иногда этот тип организации соотносят с “системой свободного соединения” (Вейк, (Weick) 1976).

Слабости, присущие сегментной организации:

1. Одним из результатов отсутствия коллективной выработки стратегии является минимальная возможность для планирования изменений и, следовательно, для развития. Изменения, связанные с производством, возможны внутри каждого отдельного коллектива, где управленческую функцию выполняет тот или иной руководитель. Руководитель может улучшать процесс производства в рамках собственного коллектива при условии, что это не доставляет “неудобства” его коллегам. Более глубокие изменения в ресурсном обеспечение учреждения не могут быть достигнуты спланированным совместно подходом (если только нет специальной договоренности между определенным числом руководителей). Поэтому развитие системы становится возможным только тогда, когда директор учреждения, управляющий орган и/или определенное число руководителей намеренно не начнут работать в стиле, не соответствующем сегментной модели. Они могут нарушить границы (сегментной организации) и установить более тесное сотрудничество. Поступая таким образом, они нарушают (культурные) нормы сегментной организации и могут столкнуться с серьезной оппозицией.

2. По тем же причинам отношения в организации (о которых мы уже говорили), определяют тот факт, что внешние ресурсы и возможности вряд ли могут быть продуктивными. Чтобы попытаться начать системно ориентированные консультации, необходимо, чтобы директор и/или одна или более группы внутри учреждения (например, проектная группа) были подготовлены к кооперации больше, чем этого требуют нормы существующей модели.

Для адекватного функционирования сегментной модели (так же, впрочем, как и для других моделей) необходимо, чтобы руководители полностью были способны выполнять свою задачу (т.е. имели необходимые знания, навыки, умения, квалификацию, способности и т.д.). Как и в других моделях, в сегментной модели это условие не всегда бывает удовлетворительным. Типичным для сегментной модели является то, что неудовлетворительная работа части руководителей может в большей мере быть скрыта; они мало делятся с другими коллегами или директором проблемами, возникающими в процессе преподавания. Аксиомой является то, что плохие успехи сотрудников могут быть отнесены за счет их недостаточных способностей или неправильного отбора. Модель предполагает, что руководитель САМ осознает недостатки в том или ином аспекте своей работы и способен их самостоятельно устранить. Если тем не менее ему не удается это сделать, директору, его коллегам и/или инспектору увидеть их очень трудно, а тем более вмешаться в работу руководителя. Этот недостаток будет пропорционально уменьшаться с развитием профессионализма руководителя.

Модель II. Линейная организация с горизонтальной консультативной структурой

По сравнению с сегментной организацией, линейная организация с горизонтальной структурой консультантов более структурирована. Прежде всего рассмотрим структуры, являющиеся результатом разделения труда - организационные единицы.

Выделим следующие характеристики, присущие линейной организации и отличающие ее от сегментной:

1. Кроме вертикальных производственных секций существуют и горизонтальные секции, действующие в основном в “поле” оценочного периода (один, два, иногда даже три года);

2. Производственные методические объединения выполняют обязательные консультативные функции: руководители должны принимать участие в работе методических объединений.

3. Производственные единицы берут на себя также выполнение функций управления. Реализуют эти функции руководители, прошедшие специальный тренинг, а также не только профориентаторы (как в сегментной модели), но иногда и консультанты (один или более одного).

4. Формально руководители помимо своих основных обязанностей должны выполнять и другие функции: принимать участие в работе методических объединений и т.д.

Основные различия между линейной организацией и сегментной организацией заключаются в типе координационного механизма: в линейной организации выделяется роль менеджмента и иерархических связей. Развитие менеджмента (берущего начало в сегментной организации), может быть обусловлено увеличением количества сотрудников, т.е. “расширением” учреждения.

В то же время, это значит, что происходят и качественные изменения, которые способствуют более гибкому, комплексному и адаптированному функционированию.

Повышение роли менеджмента предполагает, что в учреждении существует такая культура, которая принимает это как должное: руководители видят полезность менеджмента, введенных координирующих правил и стандартов. Определенная часть руководителей должна быть готова к выполнению функций средних менеджеров. Иерархическая структура требует так же более четкого определения роли заместителей директора. В данном случае эта позиция определяется как позиция “первого руководителя” в производственной иерархии. Помимо выполнения заместителями директора общей координации работы производственных секций, они несут специальную нагрузку, связанную с координацией функций управления. Согласно своему месту в структуре учреждения, заместитель должен координировать и поддерживать наставническую и консультативную деятельность в находящейся в его подчинении секции. В данном случае секретарский отдел так же оказывает поддержку в этом виде деятельности, беря на себя обязанности по регистрации сотрудников.

Заместитель директора может также отвечать за качество производства. Часто заместитель директора является председательствующим на заседании методических объединений.

Менеджмент нуждается в информации обо всем, что происходит в учреждении; заместители директора очень осторожно используют свой авторитет координаторов в отношении выбора производственных методов и т.д. (такая деятельность находится в соответствии с требованиями постановочной модели).

Однако автономность руководителя продолжает оставаться нормой, поэтому заместители директора не практикуют жесткого контроля за деятельностью руководителя. Они лишь дают рекомендации и стремятся обеспечить руководителей теми средствами и инструментарием, которые присущи данной организации. Например, они заботятся о том, чтобы молодым сотрудникам была своевременно предложена поддержка и содействие со стороны старших сотрудников.

Заместители обязаны отчитываться о проделанной работе перед директором.

Таким образом, иерархия, устанавливаемая в организации учреждения, представляет собой так называемую “линию”. Директор остается лицом, ответственным за развитие стратегии, которая тем не менее должна быть одобрена управляющим органом.

Стратегия проистекающая из различных стратегических решений), касается не только материальных и других возможностей учреждения (как в сегментной организации, но и общих вопросов производства, которые также обсуждаются. На первой стадии выработки стратегии директор ищет совета у других членов команды менеджеров (заместителей), а также у других консультационных структур и прежде всего у методических объединений. Консультативные функции часто называются “функциями персонала в линейной организации”.

Внутри учреждения координация в основном имеет место в (ограниченном числе) горизонтально-структурированных производственных секциях тех руководителей, которые стремятся к сотрудничеству внутри команды, которое позволяет применение более дифференцированного и интенсивного управления.

Если мы сравним I и II модели, то увидим, что вторая модель подходит к более индивидуализированному производству.

Что касается потенциала к изменению, учреждение с линейной структурой больше подходит для использования внешней поддержки (внешнего консультанта) для решения проблем, возникающих в ходе изменения. Внешний агент может оказать действенную помощь, т.к. действует “через” менеджмент.

Но способности этой модели к изменению все еще не могут быть названы значительными; влияние директора на руководителей продолжают оставаться минимальныме.

Слабости, присущие линейной организации

В этой модели мы видим хрупкий баланс между регулированием и профессиональной автономией, который очень легко нарушить. Линейная организация с четким линейным подчинением и консультационной структурой может расцениваться руководителями как угроза их автономии. Они могут действовать в соответствии с директивами менеджмента, которые в реальности противоречат их автономной позиции. Так, например, консультативная функция методических объединений или единиц (“домов”) по управлению сотрудниками может отражать скорее тенденцию к сохранению существующей организации в учреждении, чем к ее изменению.

Руководители могут препятствовать реальной работе структуры консультаций: менеджмент может консультироваться с ними, формально они работают и вырабатывают какие-то предложения, но эти предложения бессодержательны и бесполезны. В линейной структуре организации вполне возможно явление, когда искусственно созданная структура, разрабатывающая стратегию, действует в изоляции от реальности. Все это может генерировать совершенно безрезультатную, неэффективную энергию и может вызвать сопротивление членов организации. Чем больше линейная организация с горизонтальной консультационной структурой, тем больше менеджмент изолирован от руководителей. Более всего вероятно, что менеджмент будет упорно следовать своим бюрократическим принципам и стараться разрешать проблемы, совершенствуя существующую структуру (даже если проблемы появляются именно из-за недостатков этой структуры). Придумывая новые правила и процедуры, перераспределяются обязанности и сферы ответственности, ожесточается контроль, т.е. принимаются те меры, которые согласовываются с данной моделью, однако это “бег все по тому же кругу, слегка видоизмененному.”

Иерархическая структура начинается с управляющего органа, далее стоит директор, затем его заместители, средние менеджеры. Низшую ступень в иерархической структуре занимают сотрудники.

Директор ответствен за внешние связи, финансы и производственную политику в учреждении. В соответствии с данной схемой, директор также ответствен за развитие отдела по управлению и профориентации сотрудников и отдела по развитию производства (эти функции могут быть делегированы одному из заместителей в соответствии с распределением должностных обязанностей и личными способностями).

Каждый заместитель координирует работу внутри своей секции с помощью средних менеджеров, число которых зависит от размера учреждения, числа секций и рабочей нагрузки.

Так же как и в сегментной организации, все производственные секции - вертикальные, за исключением оценочного периода.

Принимают решения в основном директор и его заместители.

Структура методических объединений такова, что они способны выполнять требования постановочной модели. Заседания методистов так же превращаются в консультационную структуру: они консультируют директора по вопросам производства, и дают информацию о работе методических объединений.

Работу каждого методического объединения координирует один из его членов - заведующий методобъединением (методист).

Некоторые руководители проходят специальный тренинг, после которого они способны заниматься коррективным преподаванием и профориентацией.

Резюме. Основные положения линейной модели с горизонтальной консультационной структурой:

1. Превалируют ценности бюрократической организации: авторитарность узаконена и формализация обеспечивает ясность, которая идет на пользу всем членам системы.

2. Роли и задачи четко определены. Это обеспечивает стабильность организации, сокращая число ошибок в работе и не допуская непонимания.

3. В организации превалируют дух и чувство справедливости: “что посеешь, то и пожнешь”.

Модель III. Коллегиальная организация

Так же как и в модели линейной организации, модель коллегиальной организации содержит больше организационных элементов, чем модель I. По характеру тем не менее эти элементы сильно отличаются от аналогичных в модели II.

Мы начнем с характеристики некоторых организационных единиц:

1. Все, или почти все производственные секции, построены горизонтально. В единицу включены руководители всех параллельных групп; возглавляет работу единицы директора заместитель, ответственный за данный годовой поток. Внутри каждой единицы руководитель занимает довольно автономную позицию: в своих подходах к внутренней дифференциации он не обязан строго придерживаться правил, регулирующих работу секции. В данном случае эти правила не являются столь необходимыми, как при постановочной или II, поточной модели.

2. Производственные методические объединения выполняют функцию органа, вырабатывающего стратегию во всем, что касается производства: программы, методов, материала, норм и т.д. Следующей задачей методических объединений является адаптирование программы производства под требования возможного горизонтального перехода из одной секции в другую.

Производственные методические объединения довольно автономны. Когда члены объединения достигают согласия по какому-либо вопросу, для них является нормой, что директор учреждения соглашается с выработанными ими стратегическими решениями. Директор может вмешиваться только в том случае, если решения, принятые различными методическими объединениями, несовместимы друг с другом или с общей стратегией учреждения. В этом случае необходимы дальнейшие консультации между методическими объединениями и директором. Руководители обязаны следовать стратегии, выработанной их методическими объединениями. В определенной мере степень автономности изменяется по сравнению с моделью I: на смену индивидуальной автономности приходит автономность на уровне методического объединения.

Внутри методических объединений существует хорошо развитая система профессиональных консультаций. Предметом консультаций между руководителями внутри одного методического объединения является улучшение и развитие методов и техники работы с группами. Одним из важнейших аспектов деятельности методических объединений являются встречи, на которых оцениваются и обсуждаются сотрудничество между руководителями.

3. Один из руководителей, работающих в группах, выполняет роль наставника. В связи с этим к нему предъявляются определенные требования: наставник не только “присматривает за коллективом и проявляет отеческую заботу”, но и осуществляет связь с другими руководителями по поводу успехов и проблем, которые возникают у отдельных сотрудников. Наставник общается и с другими специалистами, выполняющими иные “управленческие” роли в коллективе - профориентаторами, консультантами. Обычно эти частые контакты не слишком формализованы.

Помимо профессионального мастерства - характеристики, которую мы можем найти во всех пяти моделях организации учреждения, - самым важным координационным механизмом коллегиальной модели является сильная консультационная структура, охватывающая все учреждения. Особенно сильно развита она внутри производственных методических объединений.

Особая структура менеджмента учреждения так же является одной из характеристик коллегиальной модели. В линейной организации с горизонтальной консультационной структурой подчеркивается особая индивидуальная ответственность директора и его заместителей; в коллегиальной модели ответственность лежит на всех, кто в той или иной степени выполняет менеджерские функции, т.е. является коллективной.

Это не значит, что ответственность директора перед руководящим органом или внешней инспекцией уменьшается. Это также не значит, что уменьшается его авторитет, когда выработанное коллективно решение ведет к стагнации. Тем не менее он не слишком часто пользуется авторитарными методами. Чаще директор чувствует себя “первым среди равных” и не склонен к “иерархическому” поведению.

Заместители директора ответственны за работу отдельных секций, находящихся в их подчинении. Кроме того, он возглавляет работу секции, заместитель директора может быть ответствен за стимулирование производственно-инновационных процессов внутри учреждения. В коллегиальной организации может возникнуть широкий набор различных консультационных структур. Тем не менее они имеют определенные общие черты:

1. Характеристикой механизма связи является взаимное согласование, которое обеспечивает поток неформальной информации и позволяет принимать соответствующие решения.

2. Принцип выработки решений - консенсус, гарантирующий, что каждый руководитель в целом согласен с принимаемым решением и готов отвечать за его последствия.

3. В данном типе организации высшим органом, вырабатывающим стратегию, является собрание, в котором принимают участие председатели методических объединений, директор и его заместители.

Эти черты в совокупности характеризуют такой тип организации, в котором очень внимательно выполняются все процедуры принятия решений. Механизм “дверной скобы” или “цепочки”, который состоит из личностной связи между различными частями в учреждении (вертикальными или горизонтальными) в комбинации с принципами консенсуса - это ядро данной модели. Каждый член организации информирован о всех важнейших делах в учреждении.

Культура, существующая в таком учреждении, отдает приоритет профессиональным ценностям и методам органической кооперации.

Коллегиальная модель радикально отличается от сегментной, исключая одну черту - центральную позицию производства. Эта черта даже усугубляется, т.к. менеджмент вовлечен в выработку стратегии и принимает участие в консультациях по поводу производства.

Совсем не трудно понять, что коллегиальная организация обладает большей способностью (в терминах развивающегося функционирования), чем модели I и II.

В контрасте с двумя последующими моделями, деятельность методических объединений в модели III больше направлена на решение проблем и осуществление тех изменений, которые напрямую связаны с производством.

Способности учреждения к развитию зависят не только от внутренних ресурсов, но и от его возможности воспользоваться внешними благоприятными условиями. По отношению к производству учреждение может воспользоваться услугами (сотрудничать) с внешними экспертами в терминах пользы, которую они могут принести в решении различных проблем.

Слабости, присущие коллегиальной организации

Коллегиальная модель - это в некотором смысле преувеличенно производствено-ориентированная организационная структура. Ошибки могут происходить из структурного образа поведения организации: достижение согласия может занять слишком много времени, особенно если решения не касаются напрямую производства. “Коллегиальная” атмосфера базируется на том положении, что каждый должен внести свою лепту в выработку решения, даже по непрофессиональным вопросам.

Это может создать ситуацию, когда ни один член организации не может самоопределиться, и когда иррациональные процессы начинают занимать все большее время. Совершенствование производства, его методов, различных тестов становится первостепенным.

Руководители слишком фокусируют внимание на результатах и концентрируются на производстве. Консультационная деятельность и деятельность по управлению сотрудниками, рассматривается в коллегиальной организации как деятельность второго порядка и направлена на улучшение или поддержку производства. Чем больше модель “извращена”, тем меньше внимания уделяется другим аспектам потребностей сотрудников. Возникает определенная степень стереотипного мышления, которая поддерживается менеджментом.

Поэтому многие инновационные проекты внимательно оцениваются с точки зрения их пригодности (в терминах связи с производством). Проекты часто отвергаются, т.к. их реализация может вести к конфликтам (т.к. они не совместимы с философией учреждения).

Резюме. Основные положения коллегиальной организации:

1. Владение производственными методами занимает значительную часть в профессии сотрудника-наставника.

2. “Органистические” ценности, такие как взаимопонимание, кооперация и неприменение силы по отношению к сотрудникам играет важную роль в функционировании организации.

3. Методические объединения могут функционировать только тогда, когда руководители имеют общие человеческие и обучающие ценности.

4. Консультации важны для всех участников.

5. Руководство базируется на принятии и одобрении: директор - “первый среди равных”, ориентируется на процесс и не связан с иерархической структурой.

Модель IV. Матричная организация

Используя матричную структуру, учреждение избегает выбора одного базиса для построения структуры (группирования), вместо этого оно выбирает два. В этом сущность IV модели, довольно сложного типа организации.

Главная черта этой модели - дальнейшее совершенствование функций управления сотрудниками, реализуемое в специальных подразделениях управления под руководством заместителя директора, курирующего производственную секцию (отдел); в коллегиальной модели руководители выполняют более широкий набор функций управления (наставничество, консультирование) частично с помощью специалистов.

В матричной модели организация развивается так, что в одном подразделении сосредоточены все виды управления и делаются систематические попытки интегрировать функции управления сотрудниками с производством. От некоторых форм, характерных для I, II, III моделей (например, методических объединений), матричная организация отказывается. Эта организация конструируется прежде всего путем дифференциации между двумя отделами, которые мы будем называть подразделениями:

*производственное подразделение: создается для удовлетворения различных потребностей и интересов сотрудников и или для того, чтобы предложить более социально сбалансированную программу производства;

*подразделение управления, включающее сотрудников, прошедших тренинг в различных ролях управления и нескольких специалистов, работающих в учреждении по совместительству. Они группируются в параллельные “дома” (горизонтальные отделы управления). Перед этим подразделением поставлена задача реализовывать и развивать стратегию управления сотрудниками, исходя не только из функции производства (как в трех предыдущих моделях), но и личностного развития и социального функционирования сотрудников.

Перед общим подразделением “поддержки” стоит задача обеспечить все уровни двух других подразделений необходимыми средствами: давая информацию и документацию, распределяя бюджетные средства, ведя учет и регистрацию сотрудников, снабжая методической литературой и т.д. Требуется также более высоко оснащенный, чем в предыдущих моделях, секретарский отдел.

Тесная кооперация производственного подразделения и подразделения управления может привести к более или менее интегрированному подходу к производству и управлению. Цель данной интеграции - как можно более полно удовлетворить потребности учащихся в терминах личностного роста. В некоторых случаях интеграция может быть маргинальной - один интегративный проект может длиться одну неделю в году; проекту может отводиться один два дня в неделю или на протяжении всего года может выполняться полностью интегрированная производственная программа.

Даже в ситуации, когда производственная программа интегрирована минимально, существует информационный поток и общее самосознание, отсутствующие в предыдущих моделях. Типичная матричная модель возникает, когда пересекаются “вертикальное” производство и “горизонтальное” управление.

Менеджмент в матричной организации уделяет много времени облегчению и продвижению кооперации обоих подразделений. Много внимания уделяется также выработке стратегии, являющейся самым важным звеном в механизме координации матричной модели.

Позиция менеджмента включает определенный уровень среднего менеджмента: в зависимости от размера учреждения и сложности организации.

Так как руководители принимают определенное участие в работе менеджмента, у них возникает и определенная ответственность, поэтому они воспринимают как обязанность “обслуживание” сотрудников. Попытки менеджмента не отделять себя от руководителей проявляются в действиях, направленных на достижение высокой степени консенсуса в принятии решений. По этой причине просто необходимо, чтобы внешнее регулирование было ограничено и учреждение обладало бы большей внутренней автономностью.

Положение в команде менеджеров может отражать дифференциацию в организации учреждения; некоторые заместители хотят быть ближе к производству, другие - к управлению и социальным вопросам. В этом отношении в матричной организации внутри менеджмента присутствует некоторое напряжение, которое оказывает влияние на консультации (иногда переговоры) внутри подразделений и между группами.

Связующий фактор и потребность в консенсусе еще проявляется в этой модели, но несколько “затеняется” стилем менеджмента: менеджмент берет инициативу на себя, формирует производственную философию, стимулирует интенсивный внутренний тренинг и если, нужно, оказывает силовое давление при принятии решений.

Двойное основание матричной организации не слишком явно, но находит выражение в идеях, касающихся производства, т.е. в установлении баланса между производством и управлением. Чем больше согласованность на уровне стратегии, тем меньше проявление дуальности. Большинство учреждений с матричной организацией вынуждены постоянно действовать на “острие ножа”, т.е. в постоянном напряжении по поводу установления баланса.

У матричной организации больше возможностей справиться с высокой степенью проявления трех организационных функций, о которых уже упоминалось:

*управлением гибкими комбинациями производственных процессов;

*управлением комплексными производственными процессами;

*развитием процессов организационных изменений.

Во многих учреждениях задачи, связанные с организационными изменениями, сосредотачиваются внутри постоянных организационных отделов; этот случай аналогичен подобным в трех предыдущих моделях, где производственные отделы или методические объединения развивают некоторые инновационные функции, более или менее поддерживаемые так называемыми “группами задач”.

При матричной организации менеджмент должен обладать мастерством в управлении проектами изменения организации, в которых вовлечены все ее уровни.

Слабости, присущие матричной организации

Матричная организация нарушает классические принципы “целой власти”. Это трудно заметить в терминах организации учреждения, т.к. слабость власти внутри учреждения традиционна.

У руководителей (и окружающих) может создаться впечатление, что в действительности ничего не меняется, “такой же хаос, как всегда”. Это может послужить причиной для возникновения проблем с внешними группами, заинтересованными в работе учреждения - инспекторами, обществом. Происходит это потому, что учреждение не осуществляет адекватную коммуникацию со всеми этими субъектами по поводу процессов изменения. Таким образом, сложная система учреждения (такая, как и матричная) с нетрадиционными целями обучения может быть изолирована или даже отвергнута окружающей средой.

Дуальность матричной организации может усугубить эту проблему. Даже в благополучное время перед учреждением могут возникать проблемы: должно ли следовать ориентации на требования производственной программы или следует ориентироваться на нужды сотрудников. В конце концов установится баланс, ситуация “ты мне - я тебе”, которая может быть просто непонятна. К сожалению, это ведет к двум результатам: уменьшению числа сотрудников и уходу руководителей. Такая напряженность ведет даже к личностным конфликтам: организационные единицы, обычно играющие роль “защитных стен” (“мое методическое объединение”), ослабляются матричной организацией.

Матричная организация становится стрессовым местом работы не только для менеджеров, но и для сотрудников. Ролевые конфликты неизбежны (я сотрудник или наставник?). Перегрузка появляется в слишком большом количестве требований, предъявляемых к индивидууму (например, участие в различных собраниях и дискуссиях). Когда сотрудники приглашаются для участия в выработке стратегии, перегрузка часто становится очевидной.

Резюме. Основные положения матричной организации:

1. Организация неизбежно отражает сложность, комплексность общества.

2. Человеческие ценности и оценки сильно различаются, поэтому менеджмент должен хорошо организовать информационный поток и консультации при выработке стратегии.

3. Учитывая индивидуальные ценности и оценки, должен существовать и ОБЩИЙ уровень целей и практики, принимаемый членами организации.

4. Желаемый имидж учреждения и его развитие интересуют каждого; каждый член организации старается достичь оптимума внутри предложенного организационного содержания.

Модель V. Модульная организация

В модульной организации производство и управление полностью интегрированы. Дуальность матричной организации разрешается путем введения структуры маленьких по размеру команд (6-10 участников), которые автономны в своей работе (не полностью, но в значительной мере). В каждой модульной “команде” ее участники в высокой степени разделяют взгляды друг друга на образование и на два его аспекта - производство и управление.

Каждая “команда” работает с постоянным составом сотрудников на протяжении нескольких лет. В лучшем случае руководитель - член только одной команды. Внутри существующих официальных предписаний в западных странах это практически невозможно. Соответственно некоторые руководители должны работать в двух-трех командах. Это может (хотя и не обязательно) привести к столкновению культур различных “команд”. Каждый руководитель выполняет две функции: производственную и функцию управления сотрудниками; руководители проходят более широкий тренинг, чем обычный предметно-ориентированный.

Некоторые негативные проявления данного феномена: руководитель должен забывать свой предыдущий опыт, т.е. как он руководил раньше; стать “специалистом во всем”, научиться “подлаживаться” под сотрудников. Интенсивный внутренний тренинг является необходимым условием для функционирования модульной команды. Так как команды работают автономно, их производственные программы могут быть гибкими. Производственная программа выбирается той или иной командой, исходя из следующих положений:

- что по мнению руководителей сотрудники должны сделать;

- исходя из социальных и личностных потребностей сотрудников;

- исходя из тенденций в локальном сообществе.

“Командная” организация и перманентные группы сотрудников позволяют реализовать различные цели обучения - когнитивные, личные, а также социальные. Модульная организация может справиться только с ограниченным набором правил (стандартов), принимаемых в качестве координационного механизма. Каждая команда достаточно мала, чтобы координацию можно было бы осуществлять с помощью неформальных личных контактов, при том, что (естественно) один из членов “команды” формально выполняет обязанности менеджера. Отношения между “командами” свободные, поэтому потребность в многочисленных координирующих механизмах невелика. Задачей менеджмента учреждения (предельно расширенного) является содействие в развитии такой культуры, которая подводит общий базис под функционирование модульных единиц и включает: общие взгляды на производство, на роль руководителя в коллективе, на важность обратной связи и т.д. Эта общая платформа включает стратегию и другие основные условия, касающиеся всех модульных единиц. Как бы то ни было у каждой “команды” остается обширная возможность для развития собственной культуры, рождающейся из взаимодействия руководителей и группы сотрудников (60-100 человек) в рамках собственной стратегии “команды”.

Руководящий менеджмент стимулирует индивидуальность каждой модульной единицы, а также содействует необходимому взаимному приспособлению и регулированию между ними. Последнее обеспечивается:

1. Информацией (через хорошо оснащенный секретарский отдел).

2. Поощрением заключения контрактов между модульными единицами.

Модульная организация работает не столько на принципах “булавочной” организации (как в моделях III и IV), но и на принципах контактного менеджмента. Это значит, что модульные единицы ведут переговоры друг с другом, а также с руководящим менеджментом.

Важным аспектом деятельности модульной организации является связь с сотрудниками. С самого начала сотрудники должны быть проинформированы о идеях и ценностях той модульной единицы, к которой будут принадлежать. Сотрудники также должны принимать участие в выработке стратегии модульной единицы и, если возможно, оказывать ей практическую поддержку. Каждая модульная “команда” вынуждена оказывать особое внимание сотрудникам не только потому, что они играют важную роль в процессе управления, но и потому, что они - часть социальной среды, окружающей учреждение.

“Обобщенные и разделенные” способности руководителей внутри модульной команды позволяют интегрировать производственные процессы, не прибегая к сложной организации со множеством координационных механизмов. Модульная единица демонстрирует высокую степень гибкости, т.к. каждая “команда” может приспособить стратегию к потребностям сотрудников своей группы. В работе команды, естественно, будут определенные ограничения, возникающие потому, что ресурсы команды не беспредельны. И даже заключение контракта о сотрудничестве с другой единицей не снимает этих ограничений. Возможность для развития и изменения то же ограничена, но теперь уже культурой команды. Как бы то ни было каждый год одна команда заканчивает свое существование и на смену ей должна прийти другая. С каждой новой командой в жизнь учреждения вливается свежая струя.

Слабости, присущие модульной организации

Организация учреждения очень редко построена по типу модульной организации. Требования со стороны окружающей среды, являющейся важным определяющим фактором, могут быть слишком высоки. Как и в случае с матричной организацией, окружающая среда или общество не знакомы с этим типом учреждения. Особенно может смутить сотрудников вариативность производственных целей. Однако модульная организация может искусно решить эту проблему: ввести сотрудников в организацию. Но их проникновение в функционирование учреждения может сослужить плохую службу: они могут отвергнуть все, что им по какой-то причине не нравится. Таким образом у модульной организации может возникнуть проблема в отношениях с окружающей средой и решение этой проблемы потребует больших затрат энергии. Модульная организация функционирует хорошо только при соблюдении нескольких важных условий, в том числе, если никто не оспаривает основные положения и ценности. Каждая модульная “команда” строится на том принципе, что ее участники находятся в согласии друг с другом и воспроизводят одинаковую культуру. Несмотря на то что это ведет к высокой эффективности работы, могут создаться и некоторые конфликтные ситуации:

*развитие “групповой индивидуальности” может генерировать чувство превосходства по отношению к другим группам. Результатом этого будет конвергентное поведение внутри собственной группы;

*могут развиваться конфликты между “командами”;

*могут возникать попытки оспорить мнения менеджмента, и/или внешнего управленческого органа или сотрудников, только для того, чтобы доказать свою правоту.

Эти тенденции могут привести к конфликтам, обедненной коммуникации или созданию ситуации “учреждения внутри учреждения”. В принципе менеджмент учреждения не может вмешиваться (в процесс), т.к. это угрожает автономности “команд”. Однако многое зависит от желания всех работающих в учреждении вместе достигать результатов и поддерживать определенный моральный климат в учреждении. Но даже если они хотят сотрудничать, существует опасность постоянной перегрузки каждого руководителя и менеджера; слишком большое количество структурных недостатков не позволяет предотвратить развитие этого феномена.

Резюме. Основные положения модульной организации:

1. Маленькая команда - это великолепно.

2. Координация и принятие решений лучше всего происходят на низших уровнях.

3. Две роли - наставника и “управленца”- сотрудникам лучше всего интегрировать в одном лице.

4. Люди в организации рассматриваются как команда актеров, “творящих” собственную производственную программу в соответствии со своими целями и потребностями своих подчиненных.

5. Организация имеет мобильную сущность (т.е. склонность к изменениям), обусловленную творчеством “актеров” и “игрой” участников, стремящихся к самосовершенствованию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучение личности и деятельности руководителя привлекала и привлекает постоянное внимание педагогов, философов, социологов, психологов и других специалистов. Интерес к этой проблеме связан в первую очередь с тем, что именно от руководителя в основном зависит вся организация деятельности в социальной сфере. К учреждениям социально-культурной сферы относятся десятки тысяч разнообразных учреждений. И, естественно, просто необходимо, чтобы человек, возглавляющий эти учреждения, был бы компетентным, мудрым, подготовленным к своей работе во всех отношениях. К сожалению, практика дает нам примеры и замечательных управленцев, и очень плохих. Большинство руководителей - это обычные люди, имеющие свои личностные и профессиональные ограничения, совершающие ошибки, страдающие от них. Многие из них пытаются найти выход из этой ситуации, стремятся к улучшению своих возможностей и подготовки, совершенствованию управления социально-культурных учреждений. Развитие процессов трансформации содержания и технологии социальной деятельности предъявляет новые, отличные от привычных, сложившихся стереотипов, требования к системе подготовки кадров. Профессиональная административная служебная деятельность и личность руководителя и специалиста социального учреждения, нуждаются в новом осмыслении как на теоретико-методологическом уровне, так и в практической реализации.

Интерес к различным аспектам социального администрирования, как к профессиональной деятельности руководителей объясняется, с одной стороны, целым комплексом психологических, педагогических, социальных и творческих задач, связанных с судьбой этих людей, с другой - проблемностью и нерешенностью многих важнейших сторон этого явления: развития, существования, границ явления. Выделяя в качестве направления исследования проблему социального администрирования, мы сталкиваемся практически с полным отсутствием специальных работ, посвященных этой проблеме. Это очень четко проявляется на фоне огромного числа исследований различных аспектов деятельности и подготовки руководителей различных сфер, появившихся за последние десять лет. Недостаток в современных теоретических и практических исследованиях социального администрирования, процесса поддержки руководителя в служебной деятельности с позиций современной методологии, и прежде всего, системного анализа явления, выделяет необходимость углубленного изучения , обобщения и раскрытия сущности психолого-педагогических основ изучения этого явления, определения влияния разнообразных объективных условий и субъективных факторов на эффективность результата. Актуальным становится междисциплинарный уровень разработки проблем профессионального образования взрослых, включающих в себя идеи социальной педагогики, общей, возрастной психологии, социальной философии, культурологии, антропологии

Трудности раскрытия природы социального администрирования обусловлены прежде всего чрезвычайной сложностью и многообразием связей между служебной деятельностью и их личностью Личность вырабатывает вполне конкретный образ действия, идею, логику поведения. Но в том и состоит проблема, что в процессе действия, деятельности, труда есть своя логика, неподвластная ни воображению ни сознанию. Скорректированный замысел личности воплощается в нечто отличное от первоначального, а поведение - порой в корне отличное от общепринятого.

Основами теоретического подхода в настоящем исследовании явилось установление закономерностей связей и обстоятельств, а также изучение процессов, обеспечивающих такие связи. Он позволяет через поведенческие реакции проникать в причину, в природу и особенности социального администрирования , как профессиональной деятельности человека, вскрывать закономерности развития и функционирования личности руководителя в служебной деятельности.

Социальное администрирование понимается как процесс вхождения индивида в профессиональную среду, усвоение профессионального опыта, овладение стандартами и ценностями профессионального сообщества; как процесс активной реализации накопленного профессионального опыта, в котором различные типы адаптивного поведения проявляются не как слепое подчинение внешним требованиям, а как выбор оптимального для руководителя поведенческого решения, и как активное воспроизводство социальных коммуникаций путем включения в управленческую деятельность. Подобная трактовка понятия позволяет привлечь к изучению данного явления данные педагогики, социологии, психологии, истории, антропологии, этнографии. Все это делает более содержательным рассмотрение социального администрирования, как в целом, так и по отдельным ее проявлениям.

Методология традиционного обществознания исторически формировалась как обобщение определенных социальных реалий. Ее потенциал определяется тактикой осмысления некогерентных моноцентричных, задетерминированных явлений. Однако, в условиях осознания нестабильности общества, социально-гуманитарных процессов, старого классического методологического арсенала недостаточно.

В настоящем исследовании, стоящем на стыке ряда научных дисциплин, в качестве ведущей, интегрирующей является идея сопряженного, взаимообусловленного изменения систем или частей внутри целого (идея коэволюции). Мы имеем дело с отношениями между системами, и непосредственно с корреляцией эволюционных изменений. Соотношения между системами могут быть самыми разнообразными, но данный подход выделяет те, которые сопряжены, взаимно адаптированы друг к другу. Автор подчеркивает недостаточность традиционных подходов в решении вопроса профессионального развития личности и отмечает необходимость расширения мировоззренческого поля на основе философских и религиозных учений. В неразрывности теории и практики, идей и конкретной жизни, а иначе говоря в аспекте «соборности», «целостности», «всеединства» заключается великая традиция Российской философии девятнадцатого века. Сегодня актуально продолжить идеи В.Соловьева, Е.Трубецкого, П.Флоренского, С.Франка в поисках единения реальности жизни и человеческого духа.

Парадигму современной методологии неоклассического типа питают следующие базовые теоретические идеи: интегратизм; холизм; полиэкранность; полифункциональность; идея дополнительности; нестационарность; синергизм и некоторые другие.

Использование данной, постклассической методологии позволяет выделить следующие моменты в исследовании:

*Для нас привычно рассматривать генезис человеческой личности как процесс развития, обогащения, расширения, упорядочивания опыта, но с определенной точки зрения такой рост может выглядеть умалением, деформацией, а иногда деградацией.

*Растет и усложняется в личности именно “образ мира”. Деталей становится больше, количество связей возрастает, элементы приобретают твердую однозначность. Нетрудно выявить, что этот образ становится определеннее, консервативнее, ибо непосредственным эффектом развития и его эволюционной целью оказывается устойчивость картины мира.

*Парадокс человеческого развития: каждый новый шаг в разработке образа мира обедняет переживание и ограничивает развитие. Каждому времени соответствует определенная форма психологического опыта. Овладение этой модальностью не дает возможность (отнимает ее) использовать (создавать) какую бы то ни было иную форму опыта. Развитие реальной картины мира, вернее ее понимания, происходит на основе психологического опыта как способа структурализации мира, внешней реальности. Структурализация - процесс, приводящий к ограничению информации и отбрасыванию некоторых ее сторон, моментов и т.п.

*Человек несет на себе груз социальности, являющейся продуктом определенной общественной практиков, навыки функционирования, выработанных социальным окружением.

Социализация человека и стремительное усложнение среды сформировали ряд поведенческих механизмов, которые перемешались со структурами психики, стали функционировать в сложном, противоречивом и далеко не всегда осознаваемом поле опыта. Рассматривая личность как совокупность неких проблем, мы четко можем видеть ее противоречивость, постоянную внутреннюю конфликтность, что и выступает на самом деле как основа разрушения целостности. Сегодня происходит формирование особого типа научного объяснения. Его особенность - обращение при объяснении к индивидуальной истории человека, или к различным другим сторонам его жизни. Личность в этих исследованиях трактуется не столько как естественный объект, сколько как объект целостный, органический и одновременно уникальный в плане своего изменения в течение жизни и в процессе функционирования. В рамках подобного нового типа научного объяснения развиваются индивидуально-типологические исследования человека, его жизненного пути, жизненных программ, индивидуальных смыслов и ценностей .

Представленный в исследовании подход к процессу исследования социального администрирования предполагает остановиться на своеобразии и противоречивости процесса развития личности руководителя, которая состоит в том, что изменения совершаются не ради изменения, а в целостном процессе жизнедеятельности, включающем в качестве базового компонента именно содержание достигнутого. Личности свойственно стремиться сохранять базовую систему моделей, доказавшую свою адекватность внешнему миру. В этой связи изменения существования, приводящие к сдаче завоеванных ранее позиций в силу усталости, трудности получения и использования новой информации, может привести к профессиональной деформации. Естественно, деформационным будут методы достижения результатов, цель деятельности, ситуация жизнедеятельности (отношение к окружающим).

Социальное администрирование, как управление подчиненными являет собой некий континиум событий разного уровня социальной иерархичности, являющихся казуальным следствием бесконечного ряда детерминант социума в целом. Важнейшим инвариантом реальности и ее объяснения является понимание наличия в любой организации структуры соподчинения, подавления, т.е. системы власти, эволюционирующей во времени и пространстве, но неизменной по сути - принуждение индивида, группы по вполне определенному образу жизнедеятельности, к необходимому конформизму поведения и мысли, к ограничению физической, эмоциональной и интеллектуальной свободы.

Властные отношения есть эволюционирующая сущность, которая в конкретный момент жизни является фактором характеризующим и детерминирующим основные аспекты фактических событий. Они включают степень и характер системы подавления, уровень воздействия на подчиненных, гибкость управленческих реалий, т.е. степень адаптивности, социальной дееспособности, резистентности к вариациям внешнего мира. Конкретный характер личной власти определяется соотношением силового и интроспективного подавления, т.е. имманентным уровнем личной свободы, подчиненных. Воздействия в служебной деятельности характеризуются тем, что они заданы не только социальной ориентацией партнеров по взаимодействию, но и действиями обоих в коммуникации, формирующей сверхиндивидуальность. Межличностные отношения составляют ядро отношений личности вообще, но прежде всего в них разыгрывается драма развития человека в служебной деятельности. Руководитель четко вычленяет другую личность как основное стимулирующее явление, с которыми тесно ассоциируется получение необходимого результата. Руководитель ориентирован в служебной деятельности на возможность получения результата. Личная власть, проявляясь как воздействие, приводит к новым отношениям, усиливается момент овладения ситуацией.

Программа исследования социального администрирования проявляется как целостная система взглядов на то, с какой целью и как происходит изучение этого явления. В настоящем исследовании мы выделяем два направления работы. Первое ориентировано на выделение изучаемого явления, на открытие механизмов функционирования и развития. Второе, следующее за первым и выступающее на его основе, предполагает усиление внимания на локально-индивидуальных связях и создание типологии. В рамках нашей работы предложен подход, который понимается как процесс изучения индивидуального развития, охватывающий все существование человека. В работе исследователь имеет дело с решением жизненных и профессиональных проблем на том или ином этапе жизнедеятельности руководителя. Разработка идеи происходит во всем объеме жизнедеятельности человека, включая привязку к конкретным ситуациям, особенностям организационной культуры, социальному плану жизни.

Методическая база диагностики социального администрирования включает: исторический и современный опыт теоретического и практического решения проблем управления; опыт профессиональной подготовки и отбора кандидатов в качестве руководителей социальных организаций; материалы эмпирических исследований руководителей; опыт консультационной работы с руководителями; опыт групповых занятий в системе повышения квалификации руководителей. Процесс оценки руководителя сложный, многоаспектный. Его структура должна включать характеристики профессии человека, т.к. изучение субъектно-объектных взаимосвязей, складывающихся в деятельности, наиболее полно и адекватно может раскрыть и индивидуальные особенности специалиста и уровень его компетентности, и причины, осложняющие его работу.

Изучение социального администрирования по сути выступает как попытка открыть будущему руководителю его собственную личность, его возможности, ограничения, показать методологию саморазвития, выявить факторы, условия, влияющие на его психологический опыт и служебную деятельность. Основная задача - это оказание помощи специалисту в достижении позитивного личностного существования при условии продуктивности профессиональной самореализации.

Основой изучения социального администрирования является самосознание собственного поведения и реагирования, это эксперимент над собой.

В этом процессе мы выделяем с точки зрения педагогической технологии следующие явления: пропедевтика - создание психологических предпосылок, предшествующих определенной стадии или этапу образования; обучение - систематический образовательный процесс; погружение в проблемное поле - служебная деятельность и ее реорганизация как анализ возможных аспектов приложения полученных знаний; восстановление процесса в случае возможного рецидива. Учебная работа так же может рассматриваться как процесс развития потенциальных возможностей человека. Это процесс динамичный, активный, принципиально незавершенный, непрерывный, изначально полностью не заданный, а потому формирующийся и развивающийся по мере возрастания масштаба и сложности проблем. Это прежде всего педагогическая деятельность, связанная с неповторимым самоопределением конкретного человека. Осознание новой идеи в чем-то похоже на появление новой тенденции, определяющей жизнь человека. Здесь следует видеть новую размерность социокультурного пространства, описываемого системой тенденций, т.е. «идейного» пространства, с помощью которого человек проявляет свой психологический опыт. Проблема разрешается за счет потенциала культуры общества, его социальной размерности, определяющих содержание опыта жизни человека.

Управленческая деятельность представляла собой систему адаптации личности к разнообразным условиям жизнедеятельности как способа функционирования в конкретной группе, организации. С другой стороны, это активная форма преобразования социальной среды в соответствии с возможностями руководителя. Обучения деятельности предстает как форма индивидуальной активности, направленной на реализацию личности в организации. Социальное администрирование имеет четко проявленный личностный аспект, то есть представляет собой комплекс индивидуальных, межиндивидуальных, групповых действий, определяющих направленность и интенсивность самореализации руководителя.

Анализ социального администрирования предстает как попытка понять поливариантность решения проблемы личностного развития, проигрывания разных сценариев будущего и в выявлении возможных последствий при том или ином результате. Особенности также заключаются в неоднозначности одних и тех же признаков, в степени их выраженности, создающих различную констелляцию или структуру проявления, отражающую, по-видимому, личностную отнесенность. Удельный вес отдельных форм, признаков, создавая фон проявления и по содержанию, и по степени систематизации, и по степени выраженности структурных особенностей, образуют общую конструктивную характеристику моделей социального администрирования.

Социальное администрирование можно понять только в аспекте служебной деятельности. Это процесс целерациональной активности в соответствии со значимыми интересами и потребностями человека на рабочем месте. В их основе лежат органически включенные в структуру деятельности элементы, базирующиеся на предписанных и интернальных образцах, ценностях, нормах и, также являющихся проекцией обобщенных социокультурных матриц, кодов, предписаний, доминирующих в определенной социальной среде.

Социальное администрирование выступает как система адаптации личности к разнообразным условиям жизнедеятельности, способ функционирования в конкретной группе, организации. С другой стороны, это активная форма преобразования социальной среды в соответствии с возможностями человека и, способ реализацию личности в системе конкретных условий, средств, способов социального существования.

Социальное администрирование - это, в то же время, относительно жестко зафиксированный во к заранее определенному и заданному результату. Существо этой модели в личностном аспекте - это особый комплекс индивидуальных, межиндивидуальных, групповых действий, поступков, определяющих направленность и интенсивность самореализации руководителя.

ЛИТЕРАТУРА

Киселева Т.Г., Красильщиков Ю.Д. Основы социально-культурной деятельности.-М., 1995.

Климов Е.А. Психология профессионального самоопределения. - Ростов-на-Дону, 1996.

Коломенский Я.Л. Человек: профессия. - М., 1986.

Кудрявцев Т.В. Психология профессионального обучения и воспитания. - М., 1985.

Ладыжец Н.С. Университетское образование: идеалы, цели, ценностные ориентации. - Ижевск, 1992.

Ливерхуд Б. Кризисы жизни - шансы жизни. Развитие человека между детством и старостью. - Калуга, 1994.

Менегетти А. Система и личность. - М., 1996.

Митина Л.М. Учитель как личность и профессионал (психологические проблемы) - М., 1994.

Монсон П. Современная западная социология: теория, традиции, перспективы. - Спб., 1994.

Мухина В.С. Психодиагностика развивающейся личности. - Архангельск, 1995.

Радугин А.А., Радугин К.А. Введение в менеджмент: социология организации и управления. - Воронеж, 1995.

Слободчиков В.И., Исаев Е.С. Психология человека. Введение в психологию субъективности. - М., 1995.

Старилов Ю.Н. Служебное право.-М., 1996.

Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. - М., 1992.

Тидор С.Н. Психология управления от личности к команде. - Петрозаводск, 1996.

Шадриков В.Д. Проблемы системогенеза профессиональной деятельности - М., 1982.

Шадриков В.Д. Философия образования и образовательная политика. - М., 1993.

Яркина Т.Ф. Человек как объект социальной педагогики и социальной работы: теоретико-методологический аспект. - М., 1996.

    Экономика: Общество - Социология

• Экономика и общество
  
• Экономические исследования
  
• Экономика и общество в России
  
  
• Экономика социальная
  
• Человек и социальная экономика
  
• Социология
  
• Государство и социология
  
  
• История социологии
  
• Практическая социология
  
• Социология в России
  

---

---