|
Экономика Природных Ресурсов - Голуб-Струкова - 3
Частъ третьяПРЕОБРАЗОВАНИЕ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА И УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
Глава VIII
ВОПРОСЫ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
1. ВОПРОСЫ СОБСТВЕННОСТИ
КАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОСНОВА ПРОЦЕССА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
Известно, что переход к рынку — процесс долгий и достаточно болезненный для окружающей среды. Характерной чертой наметившейся стратегии является стремление решить многие проблемы за счет усиления нагрузки на окружающую среду.
Институциональной основой становления рыночных отношений служит преобразование отношений собственности. Поскольку основные производственные фонды основательно изношены, наиболее важную роль в качестве объекта собственности приобретают истощаемые ресурсы. Собственник источников сырья может быть уверен в прочности своего положения не только внутри страны, но и на мировом рынке. Дело в том, что все остальное нужно воссоздавать практически заново, и только истощаемое сырье можно реально пустить в дело уже сейчас. А затем, выжимая из природных ресурсов все, что можно, накопить необходимые ресурсы для реконструкции производственного потенциала.
В основе системы платежей за пользование природными ресурсами должны лежать отношения собственности и властно-хозяйственные отношения по поводу использования естественных ресурсов. Прежде чем развивать налоговую систему, необходимо добиться однозначной трактовки вопросов собственности на природные ресурсы. Отношения собственности — базовые для любой системы распределения доходов, которая является вторичной по отношению к ним. Плата, вводимая без привязки к отношениям собственности или на почве размытых отношений собственности, не имеет под собой достаточной аргументации.
Права собственности означают, что субъект собственности имеет следующие возможности относительно объекта собственности:
— устанавливать правила его эксплуатации;
— получать доход от его эксплуатации;
— передавать права распоряжения доверенной организации;
— передавать права пользования;
— продавать объект собственности, сдавать в залог ит.д.
Права собственника не являются абсолютными, и государство в лице законодательной власти имеет возможность устанавливать различные ограничения на процесс и характер использования природных ресурсов в зависимости от их значимости с точки зрения экологической, экономической, социальной и т.д.
Обычно ограничения устанавливаются законодательством па федеральном уровне. На уровне субъекта федерации могут быть установлены более жесткие ограничения. В целом при установлении подобных ограничений в государствах с федеративным устройством политической системы достигается определенный компромисс между правами собственника и общесистемными интересами. При этом компромисс достигается и между интересами всей федерации в целом, с одной стороны, и субъекта федерации — с другой.
Ограничения связаны в основном со способом использования ресурса, условиями его воспроизводства и т.д. Они, как правило, не касаются способов получения доходов от их эксплуатации. В данном случае речь идет о распределении рентного дохода.
Права пользования. Права пользования передаются компании, занимающейся эксплуатацией природного ресурса, на условиях, специально формулируемых собственником (или доверенной организацией, которой переданы права распоряжения). Когда мы говорили о правах собственника, то имели в виду получателя дохода. Здесь речь идет о тех же экономических характеристиках, но с точки зрения плательщика.
В настоящее время вовлечение первичных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности продолжается очень активно. Но о
сбалансированности потребности в сырьевых ресурсах и их наличия пока говорить не приходится. Все элементы окружающей природной среды потребляются с крайней перегрузкой, нарушаются биогеоценозы, во многих районах практически полностью исчерпан «ассимиляционный потенциал». Затраты на вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот и их воспроизводство по-прежнему растут, а символические платежи за ресурсы не создают предпосылок для их экономии. Однако дело не только в платежах. Кризисная ситуация в области природопользования — следствие целого комплекса причин, среди которых прежде всего следует назвать такие, как:
• общий кризис воспроизводственной структуры экономики;
• лежащая в основе кризиса неразвитость социально-экономических и институциональных отношений, т.е. отношений собственности на природные ресурсы;
• неразвитость экономического механизма управления природопользованием.
В чем же сегодня заключается повышение эффективности использования природных ресурсов? Для того чтобы добиться этого, необходимо обуздать неэффективный спрос на естественное сырье, снизив нагрузку, с одной стороны, на природно-ресурсный потенциал, а с другой — на инвестиционный комплекс.
Основу решения проблемы составляют преобразования отношений собственности. Прежде всего важно разработать разумную концепцию изменения отношений собственности в сфере природопользования. Эта концепция должна опираться на теоретически обоснованное представление о рынке природных ресурсов как рынке товаров, потребляемых совместно, Сам процесс потребления связан с созданием так называемых внешних эффектов. Внешние эффекты, вызванные производственным потреблением естественных благ, заставляют нести дополнительные расходы тех субъектов хозяйственной деятельности, которые не давали на это своего согласия. Так, например, расходуя воду, выкачивая нефть, загрязняя атмосферу, производитель заставляет рыболовецкое предприятие, соседние добывающие предприятия, фермеров делать избыточные затраты, которые неизбежно возникают в связи с ухудшением условий использования естественных ресурсов. Решить эту проблему можно двумя способами:
• путем реализации детального государственного регулирования процессов природопользования;
• за счет немедленного осуществления всеобъемлющей при-
ватизации всех естественных ресурсов, в результате которой каждый внешний эффект немедленно получит свою цену.
Создав условия для приватизации или хотя бы для автономного (обособленного) функционирования производственных субъектов в сфере природопользования, можно радикальным образом изменить мотивации хозяйственников. Экономические стимулы, базирующиеся на праве собственности, существенно видоизменяют процесс истощения природного сырья, делают его адекватным рыночному механизму хозяйствования.
Собственник, желающий прежде всего максимизировать свою прибыль в динамике, рациональным образом организует процесс эксплуатации природных ресурсов. При этом понятия «истощае-мость», «невоспроизводимость» теряют свой смысл на уровне отдельных элементов природно-ресурсного потенциала (сырье, лес, земля, вода, первичные энергоносители) вследствие появления новых процессов, характерных для рыночной системы: во-первых, конкуренции как базы для научно-технического прогресса и массового внедрения инноваций в производство на основе гибкой финансовой политики, и во-вторых, новых возможностей внешнеторговой деятельности. Соответственно появляется экономическая возможность технологического замещения истощаемых природных ресурсов на искусственные или импортируемые извне. Рыночная стратегия организуется таким образом, чтобы сгладить момент перехода на новые технологии, избежать резких скачков производства и цен.
Удается ли в такой ситуации следовать стратегии, приемлемой с экологической точки зрения? Наиболее рьяные приверженцы рыночной парадигмы считают, что только собственники способны без особых затрат эффективно использовать с учетом долгосрочной перспективы находящийся в их распоряжении природный объект, поскольку постоянное поддержание его в продуктивном состоянии обеспечивает им максимум прибыли в динамике. Поэтому только частная собственность сможет, по их мнению, эффективно соединить экономические и экологические ценности.
Стратегия приватизации предполагает повсеместное распространение принципа неотвратимости экономической ответственности за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов. Каждый собственник самостоятельно оценивает выгодность и рискованность своих хозяйственных операций. Ом свободен в выборе способа использования своей части естественных благ. Возможность их продажи
заставит его следить за видоизменением принадлежащей ему собственности в результате той или иной деятельности. Он предпочтет охранять природные богатства, умножая ценность находящихся в его собственности природных ресурсов. Иными словами, в этой ситуации произойдет естественная интернализация внешних эффектов, создаваемых производственной деятельностью природопользователя.
Принятие такой идеологии предполагает скорейшую приватизацию всех естественных ресурсов, минимизацию правительственных затрат на их охрану и рациональное использование, перенесение центра тяжести решения всех экологических проблем на местный уровень. Неотъемлемой частью данного подхода становится точная спецификация конкретных загрязнителей, создание специальных технологий защиты прав собственности на природные ресурсы и предотвращение правонарушений в этой сфере.
Подобный подход при всей его внешней привлекательности не учитывает неразвитость рыночной инфраструктуры, отсутствие технических возможностей, недостаточную экологизацию сознания в нашей стране. Целый комплекс внешних и внутренних причин заставляет нас в большинстве случаев придерживаться не стратегии всеобщей частной собственности на природные ресурсы, а государственной и переходных форм собственности.
Приверженцы частной собственности считают, что если ресурсы остаются в общественной собственности, то ничто не спасет их от так называемой трагедии общественных владений, которую подробно описал Г. Хардин еще в 1968 г. Суть «трагедии» заключается, согласно Хардину, в том, что принадлежащее всем вместе и никому в отдельности обречено на уничтожение, В качестве примера он привел два возможных подхода к сохранению продуктивности пастбищ. Один основан на общественном, другой — на частном управлении. Хардин доказал, что пастбища могут эффективно использоваться только при наличии одной из двух систем управления: они могут управляться обществом с помощью специально созданных органов или частными собственниками, если пастбища будут поделены. При отсутствии всякого контроля они неизбежно окажутся уничтоженными в достаточно короткие сроки. Причина же заключается в неспособности пользователей обеспечить надлежащий контроль и управление объектами природопользования, тогда как у частных собственников это получается автоматически. Для административного управления общественной собственностью требуются специальные механизмы, обеспечивающие интернализацию внешних эффектов.
Вывод из работы Хардина: необходимо как можно скорее передавать все ресурсы в частную собственность или повышать эффективность административного подхода.
С таким мнением можно согласиться лишь отчасти, а именно: если речь идет об истощаемых ресурсах местного значения, а не о системообразующих ценностях природно-ресурсного потенциала. Рыночная экономика действует по своим собственным законам, которые нацелены на соответствие рыночным сигналам, обычно не согласующимся с критерием «выживания» в долгосрочной перспективе.
Бесконтрольный процесс приватизации природных ресурсов может привести к энергетическому кризису и острому дефициту сырья на внутреннем рынке. В то же время стремление собственника выжать из природных ресурсов как можно больше и как можно скорее способно привести к катастрофическим изменениям окружающей среды в районах добычи. Думается, что только хорошо продуманная стратегия преобразований частично оградит нас от пагубных последствий всеобщей приватизации.
Преобразование отношений собственности на природные ресурсы, назревшее к настоящему времени, может по-разному повлиять на процессы их использования, вызвать различные экологические последствия. Желательно избрать такую стратегию преобразования отношений собственности, которая способствовала бы процессу воспроизводства и рационального использования ресурсов с учетом долгосрочной перспективы, привела бы к реализации стратегии устойчивого развития. Это с одной стороны, а с другой, в период преобразований необходимо сгладить возможные отрицательные экологические эффекты, которые могут сопровождать процессы разгосударствления.
Необходимо исходить из реальной ситуации и принимать во внимание те отношения собственности на источники природного сырья, которые сложились в настоящее время. Кроме того, важно учитывать основные тенденции развития природопользования в контексте преобразования отношений собственности, включая влияние политических процессов и прочих факторов, от которых зависит судьба имущества, делимого в настоящее время между Центром, субъектами федерации, территориями и отдельными гражданами.
Наконец, необходимо отдавать себе отчет в том, что на многие процессы мы не в силах повлиять. Например, распад Союза, отделение Эстонии, по всей видимости, приведут к увеличению в ней выбросов серы от электростанций, так как взамен энергетических ресурсов, поступающих из России, республике придется
ориентироваться на собственную энергетическую базу. По той же причине литовцы, скорее всего не откажутся от эксплуатации Игналинской АЭС, а латыши вернутся к рассмотрению вопроса о строительстве Даугавской ГЭС. Естественно, это будет иметь нежелательные экологические последствия не только для указанных стран, но и для сопряженных регионов. Однако данное обстоятельство — отнюдь не единственное следствие политических процессов, сопровождающих развал Союза. Быстрота политических изменений приводит к частым пересмотрам решений по дележу собственности.
Учитывая это, необходимо стремиться к тому, чтобы система отношений собственности была инвариантна относительно политических процессов. Теоретически она должна опираться на структуры и процессы, сходные в различных республиках (прежде всего, на процессы формирования рыночных отношений, отношений частной собственности). Их законодательное закрепление — одна из гарантий создания единого экономического пространства, позитивных результатов преобразований.
Другие виды собственности могут быть производными от частной. Однако и они необходимы, поскольку в переходном периоде складываются весьма неблагоприятные условия для процессов рационального использования природных ресурсов. В это время предприниматель склонен ориентироваться на ближайшие эффекты, не думая о долгосрочных, тем более сверхдолгосрочных последствиях своей деятельности, и всегда будет предпочитать текущую прибыль. Из этого следует простая линия поведения среднего предпринимателя; получить прибыль как можно скорее, а затем вложить ее в новую сферу, где в следующий момент легко получить прибыль. В неравновесной экономике найти такую сферу нетрудно.
Вот почему нужно четко представлять себе, какое место в реализации рыночных отношений занимает частная собственность на природные ресурсы, являющиеся естественным базисом экономики. С этим связан и вопрос о том, как может формироваться рынок на природные ресурсы.
Указанные процессы неотделимы от общей либерализации экономики. Сейчас мы не будем их подробно рассматривать, а отметим, что формирование рынка капитала может произойти только после того, как рынок товаров и услуг уже будет функционировать, когда будет создана необходимая рыночная инфраструктура.
Отметим, что рынок источников исчерпаемых ресурсов принципиально отличается от рынка земельных участков. Землю пер-
воначально можно просто (в какой-то доле) передать тем, кто на ней работает, даже бесплатно. Земля — это природный ресурс, который при правильном обращении постоянно возобновляет свои репродуктивные свойства. Эксплуатация же месторождений, напротив, неразрывно связана с политикой их исчерпания и соответственно — определения, изъятия и использования динамической ренты. Она позволяет согласовать во времени интересы настоящих и будущих поколений, создать (за счет того, что месторождения отрабатываются сегодня), финансовые резервы на внедрение новых технологий или более капиталоемкую добычу в будущем. Мелкий или даже средний собственник земли скорее предпочтет играть на разнице в ценах на продовольствие, чем заниматься сложными проблемами согласования разновременных интересов и выработки наиболее эффективной стратегии в условиях жесткого государственного регулирования. Выбор стратегии чрезвычайно важен. И это — одна из причин специфического характера изменения отношений собственности в минеральном секторе.
Подобные проблемы важны также для лесного сектора, где разгосударствление лесного фонда может привести к его утрате — прежде всего к падению качественного состава лесов, ослаблению их экологической значимости.
Особенно много проблем возникает в связи с энергетическими ресурсами, от стратегии использования которых зависят глобальные климатические процессы. В их эксплуатации необходимо привлекать к сотрудничеству только солидные фирмы, дорожащие своей репутацией, и, кроме того, выработать механизм следования международным экологическим конвенциям и договорам. Вполне возможно, что в скором времени будут подписаны новые соглашения об ограничении добычи ресурсов — потенциальных источников выбросов углекислого газа. Тогда в меньшей степени будет играть роль национальная принадлежность фирм.
Подключение минерального сектора страны к мировой системе хозяйства на условиях равноправного партнерства, способность налаживать деловые контакты с респектабельными фирмами, ставящими задачи долгосрочного сотрудничества, а не получения сиюминутных выгод на нестабильном рынке или дорогостоящей информации, создают почву для реализации международных экологических требований к проектам хозяйственной деятельности в этом секторе. Анализ экологических последствий их реализации, обязательный для каждого проекта на Западе, должен стать нормой и для нашей страны.
Особый вопрос возникает в отношении вторичных ресурсов.
Специфика заключается в том, что именно по экологическим требованиям должна быть выработана такая стратегия их использования, которая бы в кратчайшее время привела к ликвидации хвостов и отвалов, занимающих огромные территории и являющихся источником вторичного загрязнения, Здесь допустимы все формы собственности, а для предпринимателей нужна система льгот. Однако нельзя отдавать отвалы за бесценок. Нужно устраивать аукционы, причем даже на условиях, что деньги могут уплачиваться сразу или вноситься каждый год, если отвалы проданы в рассрочку.
Обсудив проблемы распоряжения элементами природно-ресурсного потенциала, мы пришли к выводу, что еще долгое время государственная собственность на недра и леса будет играть существенную роль. По мере приватизации доля государственной собственности будет сокращаться, но в конечном счете в собственности государства все же останется определенная доля ресурсов.
Анализ механизмов взаимодействия природы и общества, сформировавшихся в развитых странах, показывает, что в них сочетаются два начала — декомпозиция и композиция интересов, определяющих рациональность природопользования.
По нашему мнению, организационное устройство механизма управления природопользованием создает необходимые условия для раскрытия касающихся его интересов отдельных граждан и институциональной структуры. Такие интересы могут быть характерны для людей, понимающих высокую значимость природы. В Японии, Западной Европе, Скандинавских странах подобные настроения очень сильны. Будучи общим элементом устремлений нации к выживанию и самосохранению, они тесно связаны с наличием высокоразвитого национального самосознания.
Аналогичные устремления гораздо меньше проявляются в таких странах, как США, т.е. в многонациональном государстве. Там «работают» другие закономерности; стремление людей иметь чистую природу определяется прежде всего их потребительскими предпочтениями, состояние окружающей среды является одной из переменных функции полезности каждого человека.
Пусть это функция U(C, D), где С— обобщенный показатель, характеризующий объем потребления (товары, услуги и т.п.), а D — загрязнение окружающей среды (объем вредных выбросов). Предполагается, что и все общество, и отдельные группы строят свою стратегию, максимизируя функцию U(C, D), которая возрастает по С и убывает по D. Хотя между переменными С и D существует связь, представим их как независимые, чтобы проиллю-
 |
| Рис. 8.1. Структура взаимосвязи экономических и экологических предпочтений. |
Стремление беречь природу появляется лишь после того, как достигнут определенный уровень потребления Со. Когда этот порог преодолевается, экологические блага становятся предпочтительнее экономических. Ценность последних, естественно, снижается по мере наращивания объемов их потребления, а относительная ценность экологических благ возрастает.
Пусть D0 — уровень выбросов, соответствующих «ассимиляционному потенциалу» территории. При этом уровне воздействия качество среды не ухудшается, и загрязнение близко к нулю, так как все вредные примеси перерабатываются и утилизуются природой. Далее, Dj — некоторый предельный уровень, характеризующий «порог экологической озабоченности». При его превышений наступает кризисная ситуация. Достижение уровня D2 влечет за собой экологическую катастрофу.
На рис. 8.1 все ситуации, определяемые значениями С и D разбиты на несколько множеств. Si— те условия, при которых дополнительные экологические блага заведомо предпочтительнее экономических, т.е. когда сокращение D вносит больший вклад а U (С, D), чем наращивание С, S2, наоборот, определяет условия предпочтительности экономических благ. S3 и S4 — условия неопределенности, когда нельзя заранее сказать, что именно окажется предпочтительнее. В ситуациях, отнесенных к S3, достигнут некоторый порог насыщения и по С, и по D; S4 — положение до того плохое и по С, и по D, что не ясно, за что необходимо браться в первую очередь.
Множество А объединяет ситуации, характерные в основном для развитых стран. Высокий уровень потребления делает для них относительно привлекательными экологические блага, хотя они и более дорогие. Наша страна находится в ситуации В, когда цены на экологические блага низкие. Это определяет стремление к первоочередной ориентации на решение экономических задач, а экологические блага отодвигаются на второй план.
Растущая открытость миру изменяет стереотипы жизни людей. Прежде всего возрастает значение Со, а также ценность экологических благ. Люди уже не желают довольствоваться тем малым, что удовлетворяло их на протяжении многих лет сравнительно изолированного развития. Изменяется и значение Сі. В обществе складываются принципиально новые стереотипы потребления.
Увеличение Со отделяет нас от области Si, а это значит, что относительный приоритет экологических благ снижается. Одновременно происходит смещение Dg. Из-за постоянных превышений объемов выбросов (предельно допустимых величин) способность природной среды к ассимиляции вредных веществ снижается, и D0 (а значит, Di и D2) смещается влево. При этом потребительские предпочтения либо не меняются, либо растут, что делает ситуацию еще более напряженной, ибо область В также смещается влево, входя целиком в Sa где потребление всегда предпочтительнее экологических благ.
Пока что изменения в нашей экономике не затронули ее воспроизводственной структуры. Напротив, хотя процесс развала старой структуры набирает темп, имеют место попытки продлить ей жизнь. Это придает множеству В дополнительный импульс к смещению вниз, еще в большей степени уменьшая относительную
 |
| Рис. 8.2. Стратегии эколого-экономического развития. |
значимость экологических благ. Если все-таки предположить, что в скором времени начнет формироваться новая воспроизводственная структура, то и тогда ничего хорошего ожидать не приходится. Данный процесс резко увеличит спрос на инвестиционные ресурсы, соответственно эффективность вложений в новые производства возрастет, а природоохранных затрат снизится.
Эту ситуацию можно проиллюстрировать с помощью рис. 8,2. Существует два основных пути дальнейшего развития (кривые 1 и 2). Оцениваться они должны по тому, как (в том числе) изменяется положение точек D0, Dj, D2, Со, Q. Если иметь в виду сохранение природы, то более предпочтительна кривая 1. Но с учетом изменения положения Со этот вариант может оказаться нереализуемым по социально-экономическим соображениям. В то же время вариант 2, вроде бы отличающийся лучшими показателями потребления и в конечном счете приводящий к той же ситуации, что и вариант 1, сопряжен с постоянным нарастанием экологического риска, хотя точка (как и другие точки — D0 и Di) постоянно смещается влево.
Выбор одного из двух указанных путей определяет основу экологической политики. Однозначно, что реализация стратегии I, как наиболее безопасной для окружающей среды, вызовет протесты, так как кривая 1, имеющая на первом этапе участок снижения потребления, проходит главным образом по той части множества S2, которая ниже прямой, соответствующей уровню Со, а уж тем более Сі. В то же время кривая 2, а точнее, ее участок, соответствующий ухудшению экологической обстановки, попал в зону 5; — зону абсолютного приоритета экологических целей.
Идеальным вариантом было бы движение по кривой 3, но это нереально, поскольку в период развала воспроизводственной структуры говорить о какой-то гармонизации развития, видимо, нельзя. Единственное, что можно и нужно сделать, — компенсировать последствия кризиса. Нужно либо бросить все силы на экологию (кривая 1), либо на потребление (кривая 2). Выход на кривую 3 возможен только после того, как новая структура в основном сформируется, но не раньше.
Представление, будто можно сразу так распределить ресурсы, что мы попадем на кривую 3, обманчиво. Единственный способ быстро сократить вредные выбросы — это закрыть ряд предприятий-загрязнителей (другие мероприятия требуют больше времени), что вместе с тем означает резкое сокращение потребления. Быстрым же способом нарастить потребление можно, лишь вновь открыв предприятия. Есть серьезные опасения, что общество в данной ситуации не может идти на дальнейшее снижение потребления, поэтому скорее всего будет выбран второй путь.
Итак, в период становления новой воспроизводственной структуры нагрузка на минерально-сырьевой сектор и связанное с ним загрязнение окружающей среды могут увеличиться. В период спада увеличение относительное, а в период подъема он будет абсолютным. И хотя, сформировавшись окончательно, воспроизводственная структура обеспечит меньшую нагрузку на среду, все же остается опасность того, что в переходный период уровень загрязнения превысит критический. Из этого нам и необходимо исходить, обсуждая проблему изменения основ механизма управления природным капиталом в целях достижения траектории устойчивого развития.
Рассмотрим подробнее вопросы собственности на элементы минерально-сырьевого комплекса как наиболее актуальные в настоящее время с точки зрения преобразования этих элементов.
2. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ
Собственники территорий, поверхности земли, за исключением тех, кто владеет участком земли с древнейших времен, не имеют преимущественного права на их недра. В большинстве стран наиболее распространена государственная собственность на недра. Это закреплено в конституциях (законодательстве) или вытекает из того общепризнанного факта, что только государственный орган может дать право на геологоразведочные работы и добычу полезного ископаемого. В государствах с федеративным устройством политической системы собственником недр обычно является федеральное правительство. Исключение составляют Канада и Австралия, где права на недра принадлежат каждой провинции (штату) в отдельности, т.е. недра поделены между субъектами федерации.
Собственность на недра, дающая большие возможности для стимулирования экономического роста, формирует базисные принципы экономической политики управления недрами, организации геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых. Как владелец государство стремится оценить принадлежащие ему ресурсы и наилучшим образом использовать их к выгоде всего населения. Однако государственная собственность на недра не подразумевает обязательного государственного предпринимательства в этом секторе экономики, а оставляет место для заключения соответствующих соглашений между государством и частным сектором. Прерогатива решения вопросов о том, как недра должны разведываться, исследоваться, как организовать процесс добычи полезных ископаемых, принадлежит государству. Оно рассматривает возможности консервации собственных минеральных ресурсов для будущих поколений (стратегия правительства США 7080-х годов), промышленного использования с целью получения максимального эффекта в текущий период (стратегия правительства Канады в период энергетического кризиса 1973-1975 гг.). Государственные органы решают, следует ли дать возможность организовывать разведку и добычу только государственным предприятиям или допустить и частные, в том числе иностранные.
В истории вопроса об отношениях собственности на недра следует различать два основных подхода:
1) согласно первому, минералы считаются неотъемлемой частью земли (ее поверхности), и соответственно формируется так называемая система «приращения собственности»;
2) согласно второму, собственность па минералы может быть отделена от собственности на землю; исходя из этого провозглашается государственная собственность на них и формируется так называемая система «государственного владения».
Первая система происходит из старого английского законодательства и предполагает, что собственность на землю подразумевает все, находящееся на или под ней. Этот принцип приемлем при незначительных масштабах добычи, ориентированной на поверхностные залежи и ограниченной небольшой глубиной выработки. В такую систему чрезвычайно сложно вместить современную практику. К ее основным недостаткам относятся следующие:
— предварительное подразделение перспективного района на участки сдерживает организацию комплексной разведки и эксплуатации недр; при этом противостояние хотя бы одного владельца земли может привести к краху общей концепции использования недр;
— привилегии владельцев мешают инициативам государства и могут оказать отрицательное воздействие на реализацию целостной государственной концепции развития добывающего сектора.
В Великобритании, где сформировался данный подход, с давних пор существовали исключения из общего правила, касавшиеся собственности на золото и серебро (они всегда находились в собственности королей). Кроме того, и Великобритании можно найти отдельные регионы, где правило «приращения собственности» не распространяется на другие минеральные ресурсы (например, на оловянные и железные руды). В последнее время это правило было отменено для нефти и угля, которые раньше находились в собственности владельца земельного участка, расположенного над месторождением.
В Канаде, Австралии и Новой Зеландии британская система не применяется с прошлого века. В Ирландии и ЮАР она еще частично действует, хотя законом предусмотрена возможность преимущественного права государства на реализацию единой стратегии использования недр в случае противостояния владельца земельного участка. В США данная система реализуется, но она не препятствует развитию там добывающего сектора. Этому способствует большое количество земель, находящихся непосредственно в собственности государства (около 40% всех земель, из них 32% — в федеральной собственности, 8% — и собственности штатов и местных властей), а также наличие предусмотренной
законом возможности отделения прав на использование недр от прав на поверхность земли. В последнем случае права на недра отчуждаются от их собственника и реализуются под контролем государства. Именно эти особенности законодательства о недрах в Великобритании и США привели к тому, что права на разработку недр распределяются там Управлением земельных ресурсов, а не Министерством добычи полезных ископаемых. Концепция передачи прав на минеральные ресурсы трансформировалась в концепцию аренды участков, перспективных с точки зрения добычи.
Все это касается в первую очередь так называемых стратегических ресурсов. Для строительных материалов и отходов, имеющих местное значение, принцип «приращения собственности» вполне приемлем как наиболее простой. Собственник участка может вполне свободно использовать залегающие на нем пески, гравий, глины, камни, отходы. Требуется только надзор за соблюдением техники безопасности и экологических норм.
Вторая система берет начало в испанском законодательстве XVI в. и наиболее распространена в этой стране. Основной принцип системы заключается в том, что права на недра отделены от прав на недвижимое имущество и принадлежат суверену. Нужно учитывать, что собственность, принадлежащая государству, распадается на две больших категории:
— общественное владение, неотчуждаемое и неотъемлемое; его составляют ценности, находящиеся в распоряжении всех и каждого;
— частное владение касается ценностей, которыми государство владеет как частное лицо, принимая во внимание все его специфические интересы.
Совершенно очевидно, что недра, находящиеся в государственной собственности, не могут быть целиком отнесены ни к одной из указанных категорий. Об этом свидетельствует тот факт, что частное использование «общественного владения» исключается. Если же недра рассматриваются как частное владение, то они могут использоваться от случая к случаю по контрактам, не полностью отвечающим общим принципам горного законодательства. Поэтому недра относятся к третьей — «высшей» — категории владения, которая не является ни общественной, ни частной. Они образуют владение, при котором государство имеет особые права по обеспечению их наилучшего использования в общих интересах.
Подчеркнем, что активность государства в любой сфере горного дела ограничивается законами о недрах. Государство может
либо оставить за собой право на предпринимательскую деятельность в данной сфере, либо передать его частному бизнесу, выбор же осуществляется при обеспечении условий соревновательности государственных и частных предприятий. Никто изначально не имеет никаких привилегий.
В качестве собственника государство распределяет права на недра и первичные ресурсы, осуществляет сбор геологической информации, формирует правила деятельности частных компаний и следит за выполнением этих правил. Подобные вопросы решаются в основных законах о недрах, подзаконных актах или непосредственно в контрактах на передачу прав собственности на недра от государства в лице уполномоченного ведомства компании-оператору. Все права на использование конкретного способа решения основных вопросов могут принадлежать центральным органам (как это имеет место в Иране, на Филиппинах и Тайване, в Таиланде, Новой Зеландии, в большинстве стран Европы) или провинциям (субъектам федерации), что имеет место в Индии, Австралии, Канаде. В некоторых странах, как, скажем, в Индонезии и Пакистане, предполагается совместное владение недрами центром и провинциями.
Так, в Австралии собственность на недра принадлежит штату или территории, на которой они располагаются. Основное, исключение касается прибрежной зоны (далее трех миль от берега), на которую распространяется юрисдикция Центра. Штаты управляют добывающей промышленностью в пределах своей территории, включая распределение прав на разведку и добычу полезных ископаемых, осуществляют контроль за использованием недр, следят за соблюдением природоохранных норм, обеспечивают налогообложение и изъятие роялти. Однако Федеральное правительство может ограничивать экспорт полезных ископаемых и таким образом де факто контролировать добывающую промышленность. Различные правила налогообложения в каждом штате создают большие трудности для компаний-операторов и провоцируют немало конфликтов.
В Канаде каждая провинция обладает полной юрисдикцией над природными ресурсами, расположенными на ее территории, а значит, имеет полное право на доход от роялти и налога на землю. Центральное правительство получает свою долю только через обычные налоги на доходы добывающих компаний. Не случайно в Канаде, особенно после энергетического кризиса 1973 г., когда объемы располагаемых финансовых ресурсов в нефтедобывающих провинциях (Альберта, Саскачеван) резко возросли, стало особенно трудно добиться равномерного перераспределения до-
ходов между всеми провинциями. Для того чтобы обеспечить равномерные ассигнования на социальные мероприятия. Центральное правительство могло использовать только средства от налога на доходы корпорации, которых явно недоставало. Когда же правительство попыталось увеличить экспортную пошлину, одновременно поддерживая внутренние цены на нефть ниже мирового уровня, возник конфликт. Провинции трактовали эти действия как посягательство на свои доходы и юридическую неприкосновенность. В конце концов, компромисс был найден, но почва для конфликтов сохранилась.
Еще большие проблемы возникают с определением собственности на континентальный шельф. По международным законам он принадлежит центральному правительству, но заинтересованные провинции время от времени оспаривают эти права. Переговоры о праве собственности и распределении ренты велись в Канаде с 1967 г., когда были подтверждены большие запасы углеводородного сырья в землях ее континентального шельфа. Неурегулированность правовых вопросов задержала разведку и эксплуатацию этих территорий. И лишь через 10 лет, в 1977 г., наконец, было достигнуто соглашение о долевом владении и разделе роялти (было оставлено 25% центру). Однако провинция Ньюфаундленд отказалась подписать соглашение, а провинция Новая Шотландия отказалась от участия в нем в 1978 г. По сути дела конфликт до сих пор не погашен, хотя имеется решение Верховного Суда Канады в пользу прав Федерального правительства на континентальный шельф.
В основе системы собственности на природные ресурсы в условиях федеративного государства лежат исторические, политические и экономические особенности его формирования и функционирования. Отношения собственности предполагают отношения владения, распоряжения и пользования природными ресурсами. Для России как федеративного государства в настоящее время, согласно Конституции, Федеративному Договору, Закону РФ «О недрах» и проекту Закона РФ «О соглашениях о разделе продукции», характерно совместное владение природными ресурсами стратегического значения. Исключение сделано для континентального шельфа и участков морского дна, которые отнесены к юрисдикции центральной власти.
Проблема взаимоотношений центра и регионов по поводу природных ресурсов, находящихся на их территории, очень сложна и стоит перед исследователями не впервые. Эта проблема напрямую связана с двумя понятиями, характеризующими жизнеспособность государственной системы:
1) справедливое распределение национального богатства;
2) безопасность государства с точки зрения долгосрочного обеспечения природными ресурсами.
Первое понятие может трактоваться двояко. Один подход провозглашает, что большую долю совокупного выпуска и системе должен получить тот, у кого исходно большие запасы ресурсов, дающие импульс промышленному развитию. Этот подход широко практикуется в развивающихся странах, особенно в тех, где большую долю ВВП дает ресурсный сектор. Здесь государство берет на себя право владения и распоряжения стратегическими ресурсами, исходя из необходимости дать аккумулированный импульс дальнейшему развитию всей системы в целом.
Согласно второму подходу, необходимо рыночное перераспределение всех первичных доходов соответственно вкладу каждого экономического агента в создание ВВП. Данный подход превалирует в развитых странах с крепкой центральной властью, где доля минерального сектора и экономике не так велика и есть возможность допустить рыночное перераспределение приносимой этим сектором ренты. Стартовый импульс экономическому развитию был дан уже давно, и решающее значение имеет не обладание истощаемыми ресурсами, а интенсивность НТП в той или иной отрасли.
На базе этих двух подходов соответственно формируются различные системы федерализма. Отметим, что даже в высоко развитых странах процесс начинался в большинстве случаев со значительной обособленности регионов в сфере владения и распоряжения минеральными ресурсами на своей территории.
В этом плане система американского федерализма характеризуется некоторыми базисными принципами, которые определяют значительную обособленность штатов в плане экономической самостоятельности развития территорий, находящихся в их юрисдикции. Согласно Конституции США, за федеральным правительством закреплены внешняя политика, оборона, право осуществлять денежную эмиссию, регулировать внешнеэкономические связи. В ведении штатов находятся права, «неделегированные правительству США согласно Конституции и не запрещенные ею к использованию штатами», т.е. все остальные виды деятельности. Федеральное правительство может устанавливать налоги и регулировать коммерческую деятельность, но это не препятствует штатам осуществлять те же полномочия в своих границах. Все конфликты законодательного характера между центральными органами и штатами призван разрешать Верховный суд.
До 40-х годов нынешнего столетия в США в ходу была доктрина «двойного федерализма», которая исходила из равной суверенности федеральной власти и власти штатов. В послевоенное время возобладала доктрина «верховенства национальных законов», которая несколько ослабла в начале 70-х годов в связи с проведением политики дерегулирования. Основным в этой системе стало единообразие налоговой системы, когда все федеральные налоги устанавливает Конгресс страны. Однако штаты всегда имели значительную самостоятельность в области определения структуры и величины налогов на недвижимость, к которым традиционно относятся налоги на природные ресурсы. В дальнейшем эти права развивались в рамках концепции «нового федерализма» (начало 80-х годов), согласно которой на уровне штатов и на местном уровне аккумулировалось около 45% всех налоговых поступлений в стране. Эта концепция возникла в противовес концепции «верховенства национальных законов». Однако последняя в свое время сыграла положительную роль при финансировании послевоенных программ социально-экономического развития. Штаты и местные органы власти не могли обеспечить их финансирование, что вызвало чрезмерное увеличение роли федерального бюджета, а также возникновение системы детального контроля за использованием предоставляемых средств.
Заметим, что выполнение программ социально-экономического развития провинций заставило и правительство Канады добиваться справедливого перераспределения доходов в период энергетического кризиса.
Из проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости такой организации системы собственности на природные ресурсы, которая давала бы возможность:
1) аккумулировать финансовые ресурсы для решения задач общесистемного развития;
2) обеспечивать выполнение региональных программ социально-экономического развития.
Интересы общесистемного развития требуют учета и второго важного обстоятельства: обеспечения безопасности государства с точки зрения снабжения его необходимыми первичными ресурсами. Есть несколько факторов, определяющих ресурсную зависимость одних регионов и доминирующее положение других. Среди них основными являются:
• зависимость значительного числа внутренних производителей региона-импортера от ввоза первичных ресурсов;
• концентрация большей части добычи стратегического минерала в одном регионе;
• политическая ситуация и регионе-экспортере;
• издержки и техническая возможность использования искусственного заменителя природного сырья в регионе-импор-тере;
• место минерального сектора в экономике региона-экспорте-ра;
• место обрабатывающей промышленности в экономике реги-она-импортера.
Указанные факторы определяют ситуацию на внутреннем рынке минерального сырья. Они могут привести к краткосрочной или долгосрочной ограниченности определенных видов сырьевых ресурсов. Краткосрочная ограниченность вызывается кратковременными перебоями в импорте сырья из-за забастовок, стихийных бедствий и т.п. Долгосрочная ограниченность возникает вследствие чрезмерной ресурсоемкости экономики региона-импортера при монопольном положении региона-экспортера. В рамках одного государства гарантировать «ресурсную безопасность» каждого региона можно только благодаря тщательно продуманной системе федеральной и региональной собственности на природные ресурсы, регулируемой адекватными властно-хозяйственными отношениями, а также унифицированной системе предоставления прав на использование недр.
3. ПЕРЕДАЧА ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА
В случае, если распространение получил принцип «приращения собственности», права на недра являются частью собственности на участок земли и отдельно не рассматриваются. Однако эти права могут отделяться от собственности на землю, и собственник может продавать их или сдавать в аренду. Тогда право на недра получает черты обычного владения собственностью. Если же мы рассматриваем земли, принадлежащие государству, то они могут отчуждаться как с правом на недра, так и без него.
В современном мире земли в основном продаются без прав на недра. При этом передача прав на недра принимает форму аренды.
В рамках системы «государственного владения» существует много способов передачи прав на определенное месторождение или его часть, Назовем наиболее распространенные из них:
• передача прав тому, кто разведал месторождение;
• передача прав тому, кто первым начал его эксплуатировать, т.е. первому, предъявившему права на него;
• передача прав с помощью аукциона или закрытого тендера;
• передача прав решением правительства;
• передача прав специальным контрактом.
Все эти системы подразумевают необходимость следования основным требованиям:
1) получатель прав на недра владеет ими определенное время в соответствии с законом, инструкциями и обязанностями, установленными при передаче. Он получает всю прибыль от производственной деятельности, но и сам несет потери в связи с ее рискованностью. Так называемая лицензия с «исключительным правом» на разведку определенной территории подразумевает первоочередное право на последующую эксплуатацию обнаруженного месторождения при условии соблюдения положений Закона РФ «О недрах». (Лицензия «без исключительного права» не дает возможности первоочередной эксплуатации месторождения.) Одно из обязательных условий — предоставление всего объема документов, отражающих состояние разведанных запасов. Лицензия может быть продлена при соблюдении всех положений закона;
2) передаче прав на эксплуатацию всегда должна предшествовать реализация права на разведку, требующую больших затрат материальных и финансовых ресурсов. Период времени, на который предоставляется право на разведку, может быть продлен, иногда с сокращением территории, на которую предоставлены права. Все это должно быть зафиксировано в Законе РФ «О недрах». Данная система не предполагает мгновенного удовлетворения большинства притязаний на начало добычи, которые провозглашались основой политики «свободного доступа», зафиксированной в «Законе о недрах» США от 1872 г. Сейчас политика «свободного доступа» на федеральные земли заменяется политикой лицензирования добычи одним из названных выше способов;
3) право на добычу подразумевает и ряд обязанностей (например, минимальный объем работ, которые предполагается проводить ежегодно). Для лицензии на геологоразведочные работы — это размер минимальных годовых издержек или минимальный объем работ, который предполагается осуществить, или минимальное количество созданных рабочих мест. Для лицензии на добычу — это минимальный объем добычи, если государство по стратегическим соображениям не поддерживает ее сокращение или приостановку;
4) во всех случаях право на недра имеет временный характер. Законодательства старого образца предполагали неограниченность временного промежутка, однако теперь всеобщее распространение получила концепция реализации государственной собственности. Период должен быть достаточно продолжительным, чтобы дать возможность самортизировать все капитальные вложения, включая затраты на геологоразведку;
5) должны быть четко определены все возможные форс-мажорные обстоятельства, возможности неуплаты налогов, пошлин и динамической ренты, невыполнения обязательств.
Рассмотрим особенности различных форм предоставления прав на недра.
Право первооткрывателю. Для его получения предполагается официальная регистрация обнаружения месторождения, Основная сложность заключается в разработке методики определения самого понятия «первооткрыватель», В большинстве стран такая форма предоставления прав на недра не применяется.
Право тому, кто первым предъявил претензию на месторождение. Эта форма использовалась во вновь открытых землях в начале их индустриального развития, но кое-где используется еще и сейчас. Главное преимущество такой формы заключается в полной реализации принципа «свободного доступа», когда люди заинтересованы в развитии добывающего сектора, Она заставляет их осуществлять разведывательные работы, разрабатывать множество мелких месторождений. В таком случае автоматически удается избежать вмешательства внешних сил в этот процесс.
Однако слабым местом данной формы предоставления прав на недра является дробление залежей на отдельные блоки из-за недостатка техники, оборудования, финансирования, Поэтому повсеместно проводится политика «снятия сливок» с богатейших запасов. Нет гарантий того, что первый, предъявивший претензии, окажется в состоянии осуществить весь необходимый объем работ, а не ринется в спекуляции.
Эта система становится приемлемой при условии обязательности оформления «сертификата на разработку», который позволяет исключить нежелательных участников. Главный недостаток системы состоит в том, что она не дает возможности реализовывать крупномасштабные проекты и проводить комплексное развитие добывающего сектора.
Право по решению правительства (по прямым переговорам). Эта форма предоставления прав на недра позволяет государству реализовывать право собственника, проводя свою собственную по-
литику использования недр, выбирая тех разработчиков, которые в наибольшей степени отвечают его требованиям технического уровня, могут предъявить соответствующие рекомендации и финансовые ресурсы.
Право на недра при этой форме может фиксироваться в виде:
— среднесрочных лицензий, сходных по принципам с системой «по предъявлению претензий» и учитывающих приоритет первооткрывателя, но не гарантирующих его автоматически;
— лицензий более широкого профиля, учитывающих больше аспектов в каждом случае, согласованных в соответствующем правительственном органе, гарантирующих выполнение определенных обязательств тем, кто получает лицензию. Здесь предусматриваются специальные правила, обеспечивающие гласность процедуры, общественный надзор, конкурсность проектов и т.д. Соглашения в основном имеют долгосрочный характер.
Важно иметь в виду, что все эти обстоятельства можно учесть только при реализации исходного права на разведку. Если же эксплуатация уже начата, то право данного участника на заранее оговоренный промежуток времени реализуется автоматически. Кроме того, необходима независимая экспертиза предложенных проектов. Свобода выбора предполагает огромную ответственность государственных органов, их честность и независимость. С этой целью в Законе РФ «О недрах» и в Уголовном законодательстве предусматриваются специальные статьи.
Право, полученное на аукционе или тендере. Это самый лучший способ получения наивысшей цены за товар, но не для выбора оптимального разработчика. Аукцион учитывает прежде всего финансовые аспекты проблемы, а не технико-экономические.
Тендер предусматривает комплексное рассмотрение участников с учетом всех аспектов проблемы. Схема тендера должна быть достаточно точно отражена в нормативных актах, что приближает его к предыдущей форме предоставления права на недра.
Право по специальному контракту (концессия). Оно предполагает наличие специфической ситуации, которая не дает возможности рассматривать проект на общих основаниях. Проект фактически изымается из-под юрисдикции Закона РФ «О недрах», ослабляется значимость государства как собственника недр. Государство фактически превращается в обыкновенного предпринимателя. Концессия имеет дело с месторождениями, которые де-юре или де-факто уже находятся фактически в частной собственности государства (истечение срока концессии, форс-мажорные обстоятельства, монопольное владение некоторым видом полезных ископаемых и т.п.).
По Конституции США федеральные земли находятся под контролем Конгресса, который примял множество законов о разработке минеральных ресурсов. Как считалось прежде — во всяком случае в XIX в. — лучшее, что можно сделать с недрами, это обнаружить в них ценные минеральные ресурсы и разработать, потому провозглашался свободный доступ к их разведке и открытость для приобретения в целях разработки. По мере изменения ситуации и систем ценностей на былую свободу стали накладываться все новые ограничения. Сегодня на всех федеральных землях процессы разведки и разработки минеральных ресурсов подвергаются существенному контролю со стороны правительства.
В США частные лица могут получить право собственности или использования федеральных земель путем обращения в Бюро по управлению землями, в ведении которого находятся не предназначенные для каких-либо целей, незарезервированные общественные земли США двух видов: земли в общественном владении (публичный земельный фонд) и земли, приобретенные, купленные у Великобритании, Испании, России или полученные в результате других сделок. Существует три вида частного права на эти земли: 1) право на минеральные ресурсы; 2) право выпаса; 3) право занятия.
Права на минеральные ресурсы передаются следующим образом. По закону 1872 г. все ценные минеральные запасы в землях, принадлежащих США, открыты для исследования и приобретения, если эти земли не закрыты в определенных целях. Смысл понятия «ценные минеральные запасы» определяется соответствующими стандартами и меняется со временем.
Права на минеральные ресурсы гарантируются тремя методами, Если минералы относятся к «локализуемым», то можно сделать заявку на участок под их разработку и получить права на минеральные запасы, Участок также может быть запатентован в Бюро по управлению землями. Процедура патентования включает объявление о запрещении входа на участок, обзор минеральных запасов, представление сертификата о расходах и выплату номинального взноса. Право собственности на запатентованный участок наследуется без ограничений, включая поверхностные и подземные запасы минералов. Патент может получить только гражданин США. Незапатентованные участки под это правило не попадают. Если участок не запатентован, то владелец имеет ограниченные права, касающиеся поверхности участка. По закону 1872 г. отказать в выдаче патента можно было только при условии, если не были выполнены требования закона. Недостатком же закона было то, что он позволял не проводить разработку
минералов на запатентованном участке, не предполагал сравнения с другими возможностями землепользования.
По закону 1920 г. часть минералов была включена в систему лизинга (аренды). Сроки аренды стали устанавливаться отдельно для каждого вида минералов, кроме того, в аренде могут оговариваться дополнительные условия. Власти, выдающие разрешение на аренду, имеют широкие полномочия, Отдельный закон 1953 г. регулирует на арендной основе разработки нефти, газа и серы на шельфе.
Аренда, относящаяся к неметаллическим видам минералов, бывает двух типов: неконкурентная и конкурентная. Неконкурентный лизинг связан с новыми участками, подлежащими освоению; он предоставляет на 10 лет исключительное право на освоение и затем на добычу. Площадь арендуемого участка ограничена, но можно взять любое количество участков. На конкурентной основе сроком на 5 лет предоставляются земли, расположенные в исследованных районах залегания нефти и газа, их общая площадь не должна превышать 640 акров. Лицензии могут продлеваться, пока остаются коммерческие запасы. В контракте оговаривается контроль за добычей, ее ежедневная регистрация и оценка качества. При выдаче прав удостоверяются квалификация добывающих лиц и организаций.
Третий метод, гарантирующий права на минеральные ресурсы, относится к распространенным видам минералов (песок, гравий) — они продаются без всяких гарантий прав на землю, на которой они находятся.
При оформлении прав на разработку минеральных ресурсов Бюро по управлению землями может потребовать информацию об отдаленных негативных последствиях разработки для окружающей среды и мерах по их преодолению.
Отдельные законодательные акты регулируют открытые разработки. В них особое внимание обращается па экологические последствия и предотвращение или минимизирование их.
Что касается земель, находящихся в собственности отдельных штатов, то они получили эти земли в собственность различными путями: федеральное правительство предоставляло их для разных целей. Первые 13 штатов сохранили при образовании США права на свои земли. Все штаты, кроме четырех, имеют законы о лизинге земель, содержащих запасы полезных ископаемых, Правила, касающиеся нефтяных месторождений, обычно определяются и специальных пунктах законов. В каждом штате существует агентство, которое управляет деятельностью по использованию земель, в том числе разработкой минеральных ресурсов. Такой свободы
в разведке и занятии участков, как на федеральных землях, и штатах обычно нет. Требуется разрешение на разведку с ограниченным сроком действия, различны и правила получения последующего права на разработку (добычу).
На уровне штатов разрабатываются программы планирования землепользования, поддерживаемые федеральными фондами. Штат должен гарантировать, что федеральные земли, которые примыкают к землям, находящимся под юрисдикцией властей штата, не пострадают из-за несостоятельной политики штата в вопросах землепользования.
В 1968 г. были установлены особые правила в отношении «диких» и живописных рек и прилегающих к ним районов, т.е. рек, свободных от водохранилищ, с дикими берегами, а также рекреационных речных районов. В этих районах ограничены возможности строительства дамб, резервуаров и других работ.
Передача прав на минеральные запасы из частных рук регулируется законами тех штатов, в которых эти земли расположены, причем законами, относящимися к обычной собственности и контрактам. Права могут быть куплены или получены в аренду в самых разных вариантах и на различных условиях, часто исходя из аналогичных ранее заключенных контрактов. Только для нефти и газа получение прав на их освоение и добычу может регулироваться властями штата в большей степени, чем для других видов полезных ископаемых, а добыча и транспортировка газа контролируется федеральными органами.
С 60-х годов в США проходила «тихая» федерализация регулирования использования земель. Федеральные программы стали влиять на использование земель разнообразными способами. Они:
• непосредственно регулируют тип землепользования, разрешенный на данном земельном участке;
• задают рамки для регулирования использования земель на уровне штата и на местном уровне;
• требуют планы будущего использования земель;
• оказывают финансовую поддержку строительству мощностей по использованию земель или сильно влияют на него;
• обеспечивают многообразные стимулы или используют депрессивное воздействие, позволяющие влиять на способы использования земель частными владельцами.
В течение более чем столетнего периода действия горного права в США вокруг него идут дискуссии по поводу его несовершенства, недостаточной определенности многих понятий (открытие,
ценные минералы и т.д.), необеспеченности экологических требований. Кроме того, предпринимались попытки пересмотреть, даже отменить, право собственности, основанное на патенте, перевести все права на уровень аренды, Постоянным предметом разногласий остается учет прав и интересов как крупных, так и мелких собственников, особенно защита интересов мелких собственников.
Горное право США, как и горное право других стран с федеральным устройством политической системы, постоянно развивается, поэтому для российской практики возможны адаптированные заимствования отдельных его элементов. Понимание самого процесса развития горного законодательства в упомянутых государствах позволит избежать наиболее острых проблем, типичных для федеративных государств, и даст возможность сформировать адекватную систему отношений собственности на недра, отвечающую специфике России.
4. ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ НА ПОВЕРХНОСТЬ ЗЕМЛИ И НА НЕДРА
В одних странах право собственности или аренды на участки поверхности земли предполагают права и на недра, и наоборот. В других странах эти права разделены. Формы и права собственности на них различаются. Как правило, можно приобрести участок поверхности земли с правом собственности, наследования и т.п. Что же касается права на минеральные ресурсы, то оно в значительной мере ограничено как на уровне частной собственности, так и на уровне собственности компаний, занимающихся коммерческой разработкой недр.
Одновременно существуют ограничения на формы использования земли в целях контроля за развитием. В Великобритании местные власти имеют широкие полномочия по выдаче или отказу в разрешениях на предполагаемые изменения вида землепользования. Не требуется разрешений на переход к сельскохозяйственной или лесной деятельности, которые поощряются. В США в 20-х годах было проведено зонирование городских территорий. Были выделены жилые, промышленные и коммерческие зоны. Тогда же было установлено, что штат передает полномочия в решении вопросов зонирования муниципалитетам, в том числе назначение
продажных цен. Обычно земли для ферм гораздо дешевле, чем для коммерческого и жилищного освоения, а контроль за использованием земель жестче в густонаселенных странах.
В большинстве стран существует двойственное правовое отношение к земле. С одной стороны, она рассматривается как товар, который можно купить и продать. С другой стороны, она обладает свойствами ресурсов общественного достояния (богатства) как и вода и воздух, поэтому обычно существуют ограничения на права частной собственности на использование земли, призванные установить компромисс между частными и общественными интересами по поводу использования конкретных участков земли и их недр.
Так, например, в 1872 г. в соответствии с концепцией йоменов (семейных ферм) на семью в США была установлена норма в 65 га. По политическим и идеологическим соображениям эта норма сохраняется, хотя фермы коммерциализировались, общие экономические и технологические условия изменились и т.д. Существуют ограничения и запрещения права собственности на землю в отдельных штатах для иностранцев и корпораций. Аналогичные положения существуют в Канаде. В Европе законы защищают права фермеров на приобретение земель сельскохозяйственного назначения и ограничивают или запрещают их приобретение компаниями и людьми без сельскохозяйственной квалификации (Норвегия, Дания). В Великобритании нет ограничений собственности на землю (кроме иностранцев в Англии); но правительственные органы могут закупать земли для использования в определенных целях.
В большинстве стран государство в лице правительства и (или) местных властей различного уровня владеет частью земель. Структура землевладения в разных странах сильно различается. Как уже упоминалось, в США 40% принадлежит государственным органам различного уровня, в том числе отдельным штатам — около 5%. Из общего объема федеральных земель около 70% закреплены за министерством природных ресурсов, 25% — за сельскохозяйственным ведомством, 5% — за министерством обороны. Эти земли распределены на территории США крайне неравномерно. Наибольший процент они составляют в западных районах. Так, в штате Невада их 86%.
В Канаде в собственности федерации находится 40,3% земель, провинций и региональных органов — 49% и в частной собственности — 10,7%. В Великобритании в государственном землевладении находится 9% территорий. Часть этих земель может сдаваться в аренду для различных целей, но в основном используется в обще-
национальных интересах (консервация, восстановление и т.п.). В США федеральными землями непосредственно управляют специализированные агентства, созданные в министерствах-собствен-никах, например, служба национальных парков. Аналогичные подразделения имеются на уровне штатов и местных органов.
До XX столетия при отчуждении федеральных земель в США права на недра передавались вместе с поверхностью. В результате около половины федерального угля оказалось под землями частных предпринимателей или компаний. В связи с этим возникали конфликты при передаче прав на недра. Для их преодоления в начале XX в. законодательство было изменено. Федеральное правительство получило право отчуждать земли для нужд добывающей промышленности у частных владельцев поверхности земли без их согласия. Единственным условием было то, что сторона, представляющая интересы федерального правительства, должна была уплатить собственнику земли компенсацию за причиненный ущерб. По существу собственники земли ничего не смогли предпринять для противодействия развитию угольной промышленности.
Это не смущало собственников поверхности земли до энергетического кризиса 70-х годов, когда угольная промышленность стала быстро развиваться, грозя нарушить их привычный жизненный уклад. В течение двух столетий поверхность земли иногда передавалась от поколения к поколению, а теперь должна была быть отчуждена. К тому же, с начала XX в., когда было примято соответствующее законодательство, технология добычи угля значительно изменилась: если в прежние времена предпочтение отдавалось подземной добыче, то теперь технологии стали значительно более разрушительными.
Федеральное правительство не сочло возможным остаться безучастным к этому процессу. Дальнейшее развитие добывающей промышленности на базе получения лицензий от федерального правительства требовало политической поддержки штатов, где концентрировались предполагаемые к лицензированию земли. Таким образом, политическое согласие штатов в значительной степени зависело от позиции владельцев земли, которые посредством давления на власти штатов могли заблокировать развитие добывающей промышленности.
В 1977 г. Конгресс принял решение, согласно которому лицензирование федеральных земель должно сопровождаться согласием на эту процедуру долговременных владельцев соответствующих земельных участков. Был принят закон, регулирующий процесс добычи полезных ископаемых путем открытых разработок и ре-
культивацию нарушенных земель. Он требовал письменного согласия на добычу долговременных (более 3 лет) владельцев поверхности земли. Угольные компании должны были выкупить это согласие, однако цена покупки не была установлена.
Собственники поверхности земли получили возможность требовать очень большие суммы за свое согласие на добычу. Право федерального правительства развивать добычу угля в общенациональных интересах оказалось под угрозой.
Начались и широко распространились также процессы перепродажи согласия на добычу, которые стали объектом рыночных спекуляций. Часть таких документов была составлена в пользу угольных компаний еще до 1977 г., и теперь они могли быть перепроданы по более высокой цене. Поэтому федеральное правительство столкнулось с необходимостью иметь в качестве контрагента при выдвижении участка на конкурс не владельца поверхности земли, а текущего держателя согласия на добычу угля.
В настоящее время федеральное правительство в лице Министерства природных ресурсов требует от победителя конкурса уплаты определенной договорной суммы в пользу текущего держателя согласия на добычу. В одних случаях эта сумма объявляется до конкурса, в других — является предметом переговоров после него. Федеральные органы стараются не вмешиваться в процесс переговоров. Однако если согласие не достигается, то права на добычу не передаются пользователю. В результате возникает некоторая неопределенность, что не способствует интенсификации конкурсных процессов. Таким образом, сейчас в США собственник поверхности земли или его представитель фактически делят с федеральным правительством собственность на недра, присваивая часть рентного дохода.
Документы, представляющие собой согласие собственников поверхности земли, имеют сложную структуру. Они содержат описание необходимых платежей, которые должен осуществить победитель конкурса в пользу собственника поверхности земли. Сюда могут входить начальные бонусы, отложенные бонусы, платежи за нанесенный ущерб, рента, предварительные роялти, роялти на объем выпуска. В итоге по крайней мере некоторые держатели согласия собственников поверхности земли получили бонусы большей величины за акр отчужденных земель, чем федеральное правительство. Причем интересно то, что ими применяются достаточно высокие ставки роялти (в среднем 1% всего выпуска), помимо выплаты бонусов. В некоторых случаях ставки роялти превышают 5%.
Как уже отмечалось, значительные платежи собственникам
поверхности земли не стимулируют выдвижение большего количества заявок на участие в конкурсе и сокращают доходы федерального правительства. Этот процесс еще больше усложняется наличием вторичного рынка перепродажи согласий на добычу.
В российских условиях, когда субъекты федерации де-факто являются (за редким исключением) собственниками своих земель, согласие на добычу пока не становится существенным фактором, влияющим на процесс проведения конкурсов. Однако такое согласие может стать важным документом при развитии процесса приватизации земель в рамках принятого «Земельного кодекса», Представляется целесообразным заранее разработать единую форму такого документа, оставив свободу регионам в назначении сумм, уплачиваемых за покупку согласия, Однако желательно наложить некоторые ограничения на их величину (особенно бонусов и роялти) с тем, чтобы стимулировать процесс предоставления месторождений в пользование.
Естественно, такие согласия имеют смысл в основном для вновь вовлекаемых месторождений. Для традиционно разрабатываемых залежей платежи в пользу собственника поверхности земли (субъекта федерации или региона) могут изыматься в виде ренты, т.е. посредством изменения налоговой системы с целью разделить поступления от прав собственности на недра (роялти, бонусы) и от прав собственности на поверхность земли (рента).
5. ИЗМЕНЕНИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ОТДЕЛЬНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПРИРОДНО-РЕСУРСНОГО СЕКТОРА
В настоящее время в природно-ресурсном секторе действует уже сложившаяся на развалинах социалистической экономики тенденция к сепаратизму предприятий. При этом упускается шанс за счет государственного регулирования использовать возможности добывающих отраслей в качестве импульса развития экономики России.
Повышение инвестиционной привлекательности минерально-сырьевого комплекса в новых условиях может стать стимулом для поступательного развития экономики страны в целом. Добывающий комплекс повлечет за собой сопряженные производства, энергетику, транспорт и т.п., что даст толчок развитию воспроизводственной структуры. Совершенно очевидно, что этот процесс нельзя пускать на самотек, Одной из целей разрабатываемого горного законодательства является создание условий для того, чтобы
развитие природоэксплуатирующего сектора стало естественным базисом для формирования новой воспроизводственной структуры в России.
Эксплуатация месторождений неразрывно связана с политикой их исчерпания, а на этой основе — определения, изъятия и использования динамической ренты, Она позволяет согласовать во времени интересы настоящих и будущих поколений, создать (за счет того, что месторождения отрабатываются сегодня) финансовые резервы для внедрения новых технологий или более капиталоемкой будущей добычи. Выбор стратегии чрезвычайно важен. Именно в этом и заключается одна из причин специфического характера изменения отношений собственности в природно-ресурсном секторе.
Если обсуждать возможности и ограниченность государственной собственности на объекты природопользования, то следует учесть закоснелость в нашей стране отношений собственности в целом. Исходя из приоритета общественной собственности во всех отраслях народного хозяйства, иерархическая организация властно-хозяйственных отношений строилась сверху вниз: министерство -> производственное объединение -> стандартным образом организованное предприятие. Консерватизм такого подхода заключается не в специфике исходной формы собственности, а в бюрократической организации властно-хозяйственных отношений, не допускающей возможности никакого обособления в распоряжении государственным имуществом, подавляющей все ростки инициативы и предприимчивости.
Вот почему, если возвращаться к альтернативе государственной собственности и государственного регулирования в новых условиях, то нужно на основе отказа от прежних застывших властно-хозяйственных отношений для каждого сектора экономики допустить формирование наиболее адекватного ему типа отношений собственности. Исходя из реальной ситуации, речь можно вести о сохранении государственной собственности на недра и леса, но на базе обязательной автономии права хозяйствования для каждого добывающего предприятия или для естественно объединившейся группы таких предприятий. Причем форма обособления предприятий может быть произвольной и выбираться исходя из специфики местных условий.
Задача состоит не в том, чтобы покончить с государственной собственностью. Необходимо, во-первых, отойти от доминирующей в настоящее время системы властно-хозяйственных отношений, хотя и строившихся под флагом общественной собственности, но реально направленных на реализацию интересов отрасле-
вых министерств и ведомств, фактически присвоивших себе права собственности на истощаемые ресурсы. Конечно, теперь они расстаются с этими правами, попутно извлекая максимальную выгоду не только для своих ведомств, но и главным образом для отдельных представляющих его чиновников. Организация совместных предприятий на богатейших месторождениях явно в ущерб нашей, российской, стороне — наиболее яркий пример такой стратегии. Во-вторых, при сохранении государственной собственности основная задача собственника должна сводиться к реализации долгосрочной стратегии рационального природопользования и обеспечению охраны окружающей среды. Органы власти — держатели государственной собственности — не должны заниматься предпринимательской деятельностью. Это подсказывает и богатый опыт развитых стран, где существует государственная собственность на природные ресурсы.
В природно-ресурсном секторе нужно дифференцированно подходить к решению вопроса о собственности на следующие объекты:
• неосвоенный природный объект;
• освоенный природный объект;
• освоенный природный объект вместе со сросшимися с ним иммобильными производственными фондами;
• мобильные производственные фонды природопользователя;
• природное сырье;
• информация.
Подходы к вопросам собственности на каждый из перечисленных элементов далеко не одинаковы. Чем меньше обладание данным элементом влияет на экологические последствия функционирования комплекса или может подхлестнуть процессы истощения, тем решительнее мы можем ставить вопрос о передаче его в частную (акционерную) собственность. Другой аспект данной проблемы заключается в том, что разные формы собственности могут по-разному влиять на формирование рыночных отношений. Например, обладание геологоразведочной информацией или информацией о лесах позволяет регулировать процессы природопользования. Поэтому на первых порах она может оставаться собственностью государства, но при ограничении прав государственных ведомств в этом отношении. Параллельно должны формироваться альтернативные источники информации.
Видимо, есть смысл сохранить государственную собственность на транспортные средства, непосредственно связанные с передачей природных ресурсов — нефтепроводы и газопроводы. Точнее
говоря, сами интересы формирования рынка предполагают, что эти средства, ныне являющиеся предметами коллективного пользования, а также важнейшим элементом производственной инфраструктуры рынка, требуют сохранения государственной собственности на них. В противном случае, монополизировав транспортные артерии, можно диктовать условия как производителю, так и потребителям нефти и газа, не имеющим реальных альтернатив.
Наряду с предложенной выше классификацией объектов собственности целесообразно провести также классификацию собственно природных ресурсов, понимая под ними освоенные и подготовленные к использованию природные объекты вместе со сросшимися с ними иммобильными фондами. Их можно подразделить на:
1) ресурсы местного значения, не представляющие интереса ни на мировом, ни на внутреннем рынке с точки зрения получения гипертрофированных краткосрочных доходов;
2) сырьевые ресурсы, которым формирование рыночных отношений и либерализация внешней торговли наносит минимальный ущерб с точки зрения долгосрочной перспективы;
3) ресурсы, которые в наибольшей степени попадают в зону риска при происходящих изменениях.
В отношении первой и второй групп ресурсов можно ставить вопрос об их приватизации, не опасаясь разрушительных последствий. Что же касается третьей группы, то здесь речь может идти только о приватизации производственных фондов при осуществлении целого комплекса специальных компенсационных мер.
В процессе приватизации особое внимание должно обращаться на контроль за экологическими характеристиками процесса эксплуатации. В данном случае суверенитет собственника над приобретенным им природным объектом небезграничен. Государство оставляет за собой право устанавливать экологические нормы и правила эксплуатации. В документе, подтверждающем право собственности, должны быть оговорены все условия приватизации данного ресурса. К таким условиям относятся в первую очередь экологические. Со временем эти требования могут пересматриваться, но пересмотр должен иметь под собой законные основания. В отношении стратегически важных ресурсов необходимо ориентироваться на арендные формы без права последующего выкупа. Сдавать в аренду и контролировать процесс использования должно государственное агентство, само не занимающееся предпринимательской деятельностью.
Основные задачи государственного агентства — определение долгосрочной стратегии использования природных ресурсов, выдача лицензий на добычу и экспорт, сдача в аренду природных объектов и контроль за соблюдением условий природопользования. Агентство действует в рамках закона, реализуя свое положение представителя интересов собственника. В такой системе собственник не может по своему усмотрению превращать природные ресурсы в источник дохода, проедая невоспроизводимую базу. Конечно, какое-то время часть доходов, особенно от экспорта, будет расходоваться на латание дыр. Но предельная величина этих расходов будет определяться на основе долгосрочной стратегии реализации возможности удовлетворения потребности в сырье, контроля процессов истощения и экологических последствий эксплуатации, выработанной агентством с привлечением экспертов.
Этот подход в принципе должен снять противоречия между территориями и центром по поводу собственности на ресурсы, поскольку ни те, ни другой не смогут превратить их в источник доходов, т.е. вопрос о дележе тогда отпадает.
Выше мы говорили в основном о двух формах собственности: государственной и частной. Теперь обсудим производные от них формы собственности. Собственность территорий является производной от государственной, а акционерная — от частной. Специфика процессов разгосударствления такова, что в силу ряда обстоятельств удобно переходить именно к производным формам. Мы уже касались трудностей, возникающих в связи с переходом природных ресурсов в частную собственность.
Акционерная форма собственности возможна для ресурсов первого и второго типа. По существу это форма дележа дохода, поскольку акциями могут владеть коллектив, местные органы власти, центр, частные лица. Однако при такой форме собственности очень трудно обеспечить нормальную циркуляцию денег, и конкретно — отчисления средств на воспроизводство. В этом смысле при развитом рынке акционерная форма менее предпочтительна, чем частная. Акционерная форма хороша для тех ресурсов, относительно которых не стоит вопрос об их воспроизводстве.
Следует отметить, что, за исключением стадии добычи минерально-сырьевых ресурсов, акционерная форма собственности плодотворна для всех последующих стадий: обогащения, передела и т.п., для которых главное — получить максимальную прибыль без учета воспроизводственных процессов. Выделив добывающее предприятие как таковое, можно говорить об акционерной собственности на все сопряженные производства.
Однако акционерные общества могут брать в аренду и месторождения, особенно первого и второго типа. В таком случае из доходов этих обществ следует изымать динамическую ренту.
Закономерной формой развития арендной организации производственной деятельности и ее логическим завершением часто считают переход объекта хозяйствования, в данном случае — добывающего предприятия, в коллективную собственность путем выкупа основных производственных фондов. Однако для предприятий минерального сектора это неперспективный путь, поскольку вследствие систематического изъятия всех видов рентных платежей трудно накопить соответствующую сумму. Если же отдавать месторождения в коллективную собственность безвозмездно, как землю, то ввиду истощаемости подобных источников сырья мы делаем возможным их бесконтрольное разграбление. Неперсонифицированная собственность на быстро таящий ресурс рождает естественную мотивацию: быстрее успеть взять свое. Даже государственное регулирование не сможет противостоять этой мотивации. Кроме того, при таком подходе разорвутся естественные вертикальные структурные связи предприятий и моментально разрушится ранее сложившийся комплекс. Прямым следствием окажется полное забвение долгосрочных интересов, останется ориентация лишь на текущую выгоду.
Иногда звучат предложения о передаче природных ресурсов в собственность органам территориального управления или муниципалитетам. Однако в описанном выше смысле собственность территорий подобна коллективной. Только добывающие предприятия местного значения, чья деятельность имеет локальный характер, могут передаваться в территориальную собственность, поскольку политика отработки уникальных источников истощаемого сырья должна вырабатываться и контролироваться органами более высокого уровня. При этом территориальные власти могут подучить полные права собственности на отвалы, отходы обогатительных предприятий. Здесь интересы территорий совпадают с объективной необходимостью как можно скорее утилизировать их.
Для переходной стадии акционерная собственность на месторождения наряду с арендой представляется наиболее вероятной. При всех отмеченных выше недостатках в условиях акционерной формы собственности государство способно оставить за собой контрольный пакет акций, позволяющий определять политику отработки месторождения. В отличие от коллективной собственности при акционерной собственности каждый акционер осведомлен о своей доле в капитале фирмы, эта доля может быть продана или передана по наследству. Акционер довольствуется
некоторой гарантированной суммой дивидендов. Естественно, здесь остается противоречие между правом собственности и правом распоряжения собственностью, однако крупные фирмы на начальных этапах развития рынка едва ли смогут избежать трудностей, возникающих в связи с утратой мотиваций хозяина-собственника.
выводы
Таким образом, основные направления трансформации системы собственности на природные ресурсы предполагают создание наиболее благоприятного климата для индуцирования рентных доходов и эффективного перераспределения их с акцентом на специфические задачи переходного периода. Кроме того, мы рассмотрели эту проблему под углом зрения экстернальных эффектов, возникающих в связи с загрязнением окружающей среды и истощением природных ресурсов. Такой подход использовался в качестве методологической основы при решении вопроса о допустимой степени экологизации отношений природы и общества.
Глава IX
ОСОБЕННОСТИ АККУМУЛИРОВАНИЯ ДОХОДОВ ПРИ ЭКСПЛУАТАЦИИ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
1. МЕХАНИЗМ ИЗЪЯТИЯ РЕНТНЫХ ДОХОДОВ —
НАЛОГОВЫЙ подход
Финансовые поступления из природного сектора очень важны для любого государства. Они имеют форму прибыли государственных предприятий в природоэксплуатирующем секторе или отчислений от дохода частных предприятий. Для государственных предприятий величина прибыли зависит от ценности месторождения и эффективности его эксплуатации. Для частных предприятий поступления в бюджет государства имеют форму платежей, арендной платы, динамической ренты, зафиксированных в налоговом законодательстве, а также налогов (прямых и косвенных), зафиксированных в законах о налогах и инвестициях.
Все выплаты в зависимости от их природы можно разделить на две группы. К первой группе относятся платежи, покрывающие административные расходы на функционирование структур, которые обеспечивают управление и контроль за деятельностью природоэксплуатирующих предприятий. Во вторую группу входят налоги и платежи, предназначенные для изъятия дифференциальной ренты.
Платежи представляют собой плату за административное действие или услугу со стороны государства и уплачиваются за предоставление или возобновление права на природопользование сразу после подачи запроса до его рассмотрения. Если запрос не удовлетворяется, то обычно платеж возвращается. Дополнительные платежи взимаются за лабораторный анализ, геологическое исследование территории, топографическую съемку, оценку природного объекта, регистрацию и сертификацию документов и т.п. Эти платежи идут не в общий фонд, а в специальный — на улучшение качества соответствующих услуг.
Арендная плата, или земельная рента, — это плата за исключительное право использовать арендованные земли. Она рассчитывается на единицу арендованной территории и уплачивается собственнику земли — федеральному правительству (в большинстве стран) или правительству территории (в Австралии, Канаде). Величина платежа должна быть достаточной для того, чтобы предотвратить спекулятивное использование земель, а также избежать приобретения земли иностранным предпринимателем в целях ее интенсивного использования при приостановке им аналогичных работ у себя на родине. Подобный налог дает стимул активным эксплуатационным действиям. Однако понятно, что цель налога — предотвращение спекуляций, а не сбор средств в государственную казну. Эта цель достигается сбором дифференциальной ренты или налога с доходов. В первые годы эксплуатации природного объекта арендная плата устанавливается на минимальном уровне, а затем постепенно увеличивается один раз в несколько лет с тем, чтобы заставить предприятие развивать свое производство.
Дифференциальная рента — это платеж государству за привилегию использовать истощаемые ресурсы. Он рассчитывается из валовой выручки производителя, а не из его чистой прибыли. Поскольку это плата за истощение, то для ее сбора необходима оценка природного объекта. Здесь могут использоваться различные методы — и прямые, и косвенные. Чаще платеж базируется на согласованном уровне чистого дохода.
Налог с дохода рассчитывается на общих для всех предприятий основаниях. Ввиду того что объем добычи исчерпаемых ресурсов может сокращаться, в законодательствах различных стран предусмотрены налоговые скидки. При этом принимаются во внимание «истощение по издержкам» (рост издержек на разведку), снижение качества минерала, уменьшение годового производства, или «процентное истощение», рассчитываемое в процентном отношении к падению стоимости производства. Однако существует предел скидок, гарантирующий государству получение некоторого налогового минимума. Для воспроизводимых ресурсов налог с дохода не учитывает истощение ресурса. Он зависит только от объема дохода при строгом ограниче-
нии объемов природопользования устойчивым приростом природного объекта.
Пошлины обычно устанавливаются при импорте или экспорте товаров. Однако импорт специального оборудования для эксплуатации природных объектов следует освободить от этого платежа в интересах принимающей стороны (снижение издержек по производству сырья). Экспортные пошлины не должны ослаблять позиции местного бизнеса на мировом рынке.
Обычный уровень суммы экспортной пошлины и дифференциальной ренты составляет не более 10% от выручки для металлических руд и 10-20% — для углеводородного сырья. Более низкий уровень их имеет характер скрытых субсидий добывающему сектору, а более высокий — завышения продажной цены. При этом начинается «снятие сливок» с месторождений, заканчивающееся их истощением. Уровень экспортной пошлины на лесные ресурсы значительно ниже, уровень же экспортной пошлины на продукты сельскохозяйственного производства подчиняется законам развития рынка сельскохозяйственной продукции, в значительной степени либерализованному.
В федеративных государствах доходы от ресурсного сектора делятся между Центром и регионами. Так, в Австралии налоговая система существенно различается в каждом штате даже по способу его (штата) взаимодействия с федеральным правительством, а не только по уровню налогов. В результате система налогообложения ресурсного сектора там сложна и нестабильна. Доля, которая достается каждому уровню государственной власти, различна в каждой стране. В Канаде, например, большая часть доходов достается провинциям, тогда как в других государствах центр обладает реальной властью для аккумулирования большей части доходов. Регионы могут иметь право налогообложения природоэксплуатирующих отраслей, как, например, в США, где основные добывающие штаты широко пользуются «налогом суверена». В США ситуация усложняется тем, что в рамках штата есть федеральные земли, а также земли индейских резерваций.
В основном распространены три типа налогов, которыми облагаются производители истощаемого сырья:
— налоги собственника недр на выпуск;
— налоги на прибыль;
— налоги на активы в добывающей промышленности.
Налоги на выпуск чаще всего называются «роялти», или «налогом суверена», и назначаются как доля выпуска или процент от
стоимости произведенного сырья. Этот налог подобен экспортной пошлине и гарантирует государству-собственнику некоторый доход в тот период, когда добывающее предприятие еще не вышло на проектную мощность. Обычно налог на выпуск дополняется уплатой бонуса при выигрыше тендера, выполняющего аналогичные функции. Уровень налога, как правило, составляет 4-10% стоимости добытого металла и 1020% стоимости нефти и газа. Ставка налогообложения может увеличиваться, если цена на добытый ресурс превышает некоторую базовую величину, установленную государством (используется в Перу и Малайзии для нефти). В некоторых федеративных государствах (США, Малайзия) эти налоги становятся основным источником дохода на уровне региона, а центр взимает налог на прибыль.
Принципиальная трудность в изъятии роялти («налога суверена») состоит в том, что он увеличивает средние и предельные издержки добычи. При любой цене компания-оператор получает стимул к сокращению добычи. Такой эффект может быть желателен при значительном физическом истощении месторождений. Однако его последствиями становятся сокращение затрат на геологоразведочные работы и переоценка ранее оконтуренных месторождений как экономически истощенных в новых условиях. Импорт сырья может увеличиться, но с ним возрастет и зависимость страны от импорта. Нужно стремиться достичь оптимальной величины роялти в целях установления разумного сочетания его роли как, с одной стороны, средства увеличения доходов государства, а с другой — препятствия к увеличению объемов добычи.
Проблема соотношения фиксированного бонуса и ежегодно уплачиваемого роялти достаточно сложна. Бонус имеет то преимущество, что его величина не зависит от объема будущей добычи полезного ископаемого. За уплатой такого рода платежей легко следить, поскольку нет необходимости рассчитывать их в зависимости от объема добычи. Бонусы оказывают минимальное воздействие на развитие процесса добычи, потому что сразу после уплаты становятся «прошлыми» затратами.
Важно учитывать, что величина бонуса всецело зависит от стоимости прав на добычу в момент их передачи. Риск финансовых потерь полностью лежит на компании, которая претендует на лицензию. Если процесс добычи не достигнет проектной мощности, то эта компания понесет убытки, а государство свой бонус получит. Вместе с тем все преимущества успешной отработки месторождения остаются у компании, даже если причи-
ной повышенной прибыльности явились внешние факторы (поднятие цен).
Для очень ценных месторождений величина бонуса может быть достаточно большой. Так, в США получение некоторых лицензий на добычу нефти и газа влекло уплату бонусов в сотни миллионов долларов. Такие суммы иногда лежат за пределами финансовых возможностей фирм и способствуют отсеву финансово несостоятельных компаний. В США для месторождений угля бонусы достигают 25 млн. американских долларов, что не препятствует желанию крупных фирм с солидной репутацией участвовать в конкурсах.
Роялти имеет преимущества там, где трудно использовать бонусы. Как уже отмечалось, роялти есть способ регулирования желательного объема добычи. Поэтому продавец лицензии может вносить свой вклад в скорейшее начало добычи, регулируя величину роялти в зависимости от объема добычи и других факторов.
Очень высокие индивидуальные ставки роялти могут сдерживать развитие месторождений, кроме тех, которые имеют минимальные издержки по добыче, что может повлечь за собой существенное сокращение доходов государства. При этом все рентные доходы отойдут государству, отпускная цена полезных ископаемых будет практически одинакова по всем экономически эффективным месторождениям, независимо от того, высокие или низкие там издержки по добыче. Рациональная последовательность вовлечения месторождений в процесс их эксплуатации может нарушаться.
Для преодоления указанных недостатков были предложены ступенчатые схемы изъятия роялти, когда ставка платежа меняется в зависимости от объема добычи. При этом создается стимул к экстенсивному развитию процесса эксплуатации недр. Вот почему более рациональным считается фиксация ставки роялти на некотором среднем уровне, позволяющем обеспечить среднюю прибыльность добывающего предприятия.
Уплата роялти зависит от величины первоначальных капиталовложений, поскольку она вносится с текущего дохода предприятия, поэтому данный платеж не является барьером для участия в конкурсе. Однако продавец лицензии несет значительные административные издержки по выполнению расчетов сумм, которые должны быть выплачены компанией, и по контролю за процессом выплаты.
В целом система периодической выплаты роялти при фиксированном бонусе подтверждает свою эффективность как способ изъятия доли ренты собственниками недр. Роялти может взимать-
ся по достаточно высокой ставке, а уровень бонуса должен быть таким, чтобы сделать доступным участие заинтересованных фирм в конкурсе.
Рассматривая налоги на прибыль, следует сказать, что, согласно экономической теории, они не влияют на уровень выпуска, поскольку не сдвигают ни кривые предельных и средних издержек, ни кривую спроса. Однако многие фирмы-операторы имеют дело с несколькими месторождениями в разных странах. Каждая крупная компания имеет возможность перебрасывать мощности в страну с более мягким налоговым «климатом». В долгосрочной перспективе это становится важным фактором для наращивания или сдерживания инвестиций. Не случайно в реальной практике правительства стремятся поддерживать прибыль компаний на некотором среднем уровне, причем «средний» уровень означает большие ставки налогообложения для компаний с более низкими издержками, но компании могут смириться и с более высокими ставками, если налоговая система стабильна. Кроме того, в США и Западной Европе при репатриации прибыли компании получают налоговые скидки, если они уже уплатили налог принимающему государству.
Для добычи руд налоги на прибыль обычно составляют 35— 50%, для нефтяной отрасли, особенно ненационализированной, они могут быть существенно выше. С 1970 г. появилась возможность извлекать огромные прибыли в горнодобывающей промышленности. Государства стали использовать различные схемы изъятия сверхприбылей. Компании сопротивлялись, поясняя, что сверхприбыли вполне обоснованны для рискованных предприятий. При этом возможны и потери, которые покрываются из средств самих добывающих компаний. Но несмотря на сопротивление, подобные налоги были введены в Замбии (1970), Папуа Новой Гвинее (1974), Канадской провинции Саскачеван (1976), Колумбии (1976) и в Индонезии (1977). Налог формируется на основе фиксированного процента от отдачи свыше уровня, дающего нормальную прибыль. Система может быть прогрессивной (как, например, в Канадской провинции Саскачеван). С помощью этой схемы принимающее государство получило возможность забирать более 75% прибыли (особенно для нефти; для металлов — 60%).
Однако после 1980 г. налоги стали снижаться. В Чили (1980) налог на добычу нефти был снижен до 50%; в Великобритании (1983) средний налог на шельфовую добычу нефти снизился с 70 до 60%, и были внесены предложения об отмене роялти. Канада снизила минимальную продажную цену газа на 11,5%. Данные меры
свидетельствовали о том, что экономическое истощение полезных ископаемых в тот период было преодолено.
Налогом на собственность в добывающей промышленности облагается либо ежегодный уровень доказанных резервов, находящихся в распоряжении компании (что ведет к увеличению скорости физического истощения и сокращению геологоразведочных работ), либо прирост фондов (т.е. продажу фондов при увеличении их цены). Эта система действует в США, где она стимулирует ресурсосбережение.
Обязанность государства — установить такой уровень налогов, в котором соизмерялись бы интересы государства и частного сектора и который способствовал бы привлечению частного капитала в природоэксплуатирующий сектор. Рискованный характер вложений в эту сферу заставляет государство принимать дополнительные меры по привлечению инвестиций. К их числу относятся:
• снижение общего уровня налогообложения, что активно применялось в Канаде до середины 70-х годов (скидки с федеральных платежей на величину арендной платы провинциям);
• освобождение от налога в первые годы эксплуатации природного объекта для создания условий быстрого возмещения затраченных средств;
• сокращение налогов с дивидендов держателей акций предприятий, в том числе иностранных;
• скидки на истощение природных ресурсов (этот вопрос мы обсуждали выше);
• освобождение от налогов на добычу определенных минералов;
• взаимосвязывающие налоговые соглашения на международном уровне, исключающие двойное налогообложение доходов;
• субвенции в природоэксплуатирующий сектор, особенно в те отрасли, где повышаются издержки по эксплуатации или фиксирована государственная цена на природный ресурс. Цель последней меры, т.е. субвенции, или поддержки, — обеспечение ценным сырьем внутреннего рынка либо проникновение на внешний рынок. Для геологоразведочных работ, в том числе государственных, таким образом обеспечивается привлекательность их интенсификации. В Австралии субвенции были основным инструментом привлечения частных компаний для своевременного обнаружения важных месторождений. Государство уплачивало определенный процент издержек на геологоразве-
дочные работы в обмен на полную информацию о проделанной работе. Однако эта форма поддержки не всегда приемлема с финансовой точки зрения;
• создание специального фонда на восстановление истощаемых или восстановимых ресурсов при нарушении правил их эксплуатации за счет части поступлений из природоэксплуатирующего сектора;
• обеспечение условий репатриации заработанной прибыли и вложенного капитала с процентами;
• обеспечение условий реинвестиции капитала;
• создание гарантий против несправедливой экспроприации, необходимость быстрой и справедливой компенсации;
• заключение соглашения о разделе прибылей, когда страна — собственник месторождения и иностранная компания-оператор заключают подобное соглашение. Оператор действует как независимая фирма, оказывающая услугу правительству, государственный орган становится партнером частной фирмы после открытия месторождения. При этом государственная доля в прибылях освобождает компанию-оператора от всех других налогов.
В табл. 9.1 приведены наиболее распространенные налоги и в качестве примера указаны страны, в которых эти налоги взимаются.
2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
НАЛОГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ В СЫРЬЕВОМ СЕКТОРЕ
Проанализируем теоретические основы построения механизма изъятия рентных доходов. Прежде всего, рассмотрим следующие основные инструменты:
— рентные платежи;
— налоги на прибыль;
—налог на добавленную стоимость;
— роялти, бонусы и акцизные налоги.
Мы будем анализировать их на основе простой модели и постараемся выяснить, как различные налоги влияют на положение точки равновесия.
Исходная модель будет следующей:
max {Q(x)- F(x)}, (9.1)
где Q (х) — кривая доходов потребителя от использования природных ресурсов в объеме х; соответственно ее производная — пре-
Существующие налоги на природные ресурсы различного назначения
| Таблица 9.1 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
дх
сырья (добычу полезных ископаемых) в объеме х.
Пока мы абстрагируемся от ограничений на общий объем эксплуатации природного объекта, считая, что в каждый год эти возможности ограничены. Для истощаемых ресурсов мы позднее введем ограничения на общий объем добычи за весь период эксплуатации. Для возобновимых ресурсов будем считать, что речь идет о единичном по площади участке земли.
Условие оптимальности можно записать следующим образом:
dQ(*) = dF(*) (9 2)
дх дхНа рис. 9.1 изображены спрос (цены) на продукцию природопользования (1) и предельные издержки ее производства (2). При этом Si является рентным доходом, образовавшимся из-за того, что функция затрат F (х) нелинейна.
 |
| Рис. 9.1. Рентный доход производителя природного сырья. |
Именно этот доход подлежит перераспределению — изъятию у пользователя природными ресурсами и передач их собственнику.
Рентные платежи. Предположим, мы вводим дисконтированный платеж R, не зависящий от масштабов эксплуатации природного объекта. Задачу (9.1) для производителя теперь нужно записать следующим образом:
max Q (х) - F (х) - R, (9.3)
где R — константа.
Условия оптимальности для задачи (9.3) не отличаются от условий оптимальности для задачи (9.1). По-прежнему выполняется равенство (9.2), и точка равновесия остается в положении х0 (см. рис. 9.1).Не сдвигается и равновесная цена р0.
Однако заслуживает внимания анализ поведенческих аспектов. Если R > Si, то производителю невыгодна добыча природного сырья, так как уже несложные математические расчеты показывают, что в этом случае его прибыль будет отрицательной. Убытки производителя составят R — Si. Если он не монополист и не может произвольно увеличить объем производства, поскольку имеет дело с невоспроизводимыми ресурсами, то будет вынужден уйти с рынка. Однако подобные ситуации нарушают общее равновесие на рынке и могут привести к тяжелым последствиям. Но при R < Si производитель природных ресурсов будет иметь некоторую прибыль и продолжит свою деятельность.
Таким образом, введение фиксированного платежа не изменяет равновесного состояния только в случае R < 5). Поэтому очень важно точное определение величины R для каждого природного объекта.
Теперь рассмотрим несколько природных объектов. Пусть на них производится одинаковое количество природного сырья, но с различными индивидуальными затратами.
На рис. 9.2 индивидуальные затраты разных объектов показаны столбцами, Объекты ранжированы в порядке возрастания эксплуатационных затрат каждого природного объекта. В данном случае цена установится на уровне рі, а эксплуатироваться будут объекты с номерами от 1 до 4; 5-й и 6-й не будут эксплуатироваться. Равновесный объем производства, таким образом, будет зафиксирован на уровне хі.
Если рентные платежи для 1-го, 2-го и 3-го участков будут не более чем Si, S2 и S3 соответственно, а для 4-го равны нулю, то их введение никак не повлияет на положение равновесной точки производства природного сырья Хі. Например, если рентный платеж r2 для 2-го объекта будет выше S2, то производство на нем
 |
| Рис. 9.2. Выбор равновесного объема производства. |
 |
| Рис. 9.3. Изменение равновесного объема производства при изменении структуры отраслевых затрат. |
Налоги на доходы. Рассмотрим два основных способа установления таких налогов:
а) налог, взимаемый по постоянной ставке;
б) прогрессивный налог.
Установление налога равносильно тому, что мы решаем следующую задачу:
max(l-a)[Q(x)-F(x)], (9,4)
где а — ставка налога.
Введение дополнительного множителя-константы в модель не меняет оптимального решения. Для задачи (9.4) справедливо соотношение (9.2), значит равновесная точка остается на прежнем месте. Перепишем задачу (9.4), предположив, что облагаемый налогом доход равен б), т.е. равен рентному доходу. Тогда доход добывающего предприятия составит:
Q(Xo)-F(Xo)-aS2 (9.5)
поскольку а < 1, постольку выражение (9.5) всегда будет положительным.
Казалось бы, мы избавились от необходимости точных расчетов ренты: мы всегда имеем гарантию, что не отберем все доходы у добывающих предприятий.
Однако такой способ изъятия доходов создает стимулы к их занижению. Если предприятие знает, что заплатит тем больше, чем больше его доход, то оно постарается этот доход уменьшить, например, путем увеличения объема производства (добычи природного ресурса) сверх оптимального уровня.
На рис. 9.4 иллюстрируется ситуация, когда есть только одно природоэксплуатирующее предприятие-прайстейкер (считается, что оно не оказывает воздействия на уровень цен в отрасли).
Пусть р2 — рыночная цена на продукцию (природное сырье); х2 — оптимальный объем добычи для отдельного предприятия. Предприятие, зная способ изъятия налогов, вполне возможно, предпочтет увеличить производство сверх уровня ха выбирая между чистой потерей дохода в виде уплаты налога и потерей его с компенсацией в виде расширения производства. Предприятие скорее всего выберет вторую стратегию.
Но если такой стратегии будет придерживаться большинство фирм, то нагрузка на природный комплекс усилится, Будет наблюдаться перепроизводство природных ресурсов, что особенно
 |
| Рис. 9.4. Стимулы изменения равновесного объема производства. |
отрицательно сказывается на стратегии использования истощаемых ресурсов. При прогрессивном налоге положение оптимальной точки не изменится. Однако, принимая во внимание сказанное относительно возможной реакции предприятия на введение налога, можно предположить, что и в этом случае предприятие пожелает сократить свои доходы. И тогда реальный объем добычи природных ресурсов также сместится из равновесной точки.
Налоги типа роялти. Их уплачивают с валового дохода предприятия. Если выручка предприятия равна рх, а ставка роялти равна Ь, то размеры взимаемого налога составят Ьрх. Задача (9.1) преобразовывается в следующую:
max{p(l -b)x-F(x)} (9.6)
Условия оптимальности для данной задачи:
г(1 -») = ^ (9.7)
ОХ
Это означает, что (см. рис. 9.5) из точки х0 равновесная точка смещается точку х3.
Как будет подробно показано далее, для того чтобы замедлить процесс исчерпания природного сырья, можно ввести специальный платеж, уплачиваемый с единицы добываемого сырья. Тогда точка равновесия сместится из равновесного (с точки зрения статики) положения в положение, соответствующее динамическому равновесию, Этот платеж, называемый динамической рентой, по форме похож на роялти («налог суверена»). Если бы роялти устанавливался на основе долгосрочного прогноза, то динамическая рента могла бы играть позитивную роль. Однако опыт его (роялти) применения в различных странах убеждает в том, что при назначении величины роялти вопросы истощения природных ресурсов вовсе не принимаются во внимание.
В российской практике применяются акцизные налоги на природные ресурсы. До начала экономических реформ ставки акциза назначались в абсолютном выражении на общий объем продаж. Это было равносильно увеличению предельных издержек для по-
 |
|
Рис. 9.5. Смешение точки равновесия после введения роялти. 1 — предельные издержки производителя; 2 — рыночная цена (спрос); 3 — спрос с учетом налога (роялти). |
 |
| Рис. 9.6. Смещение точки равновесия при введения акциза. |
требителей природного сырья или сдвигу влево (вниз) функции спроса на фиксированную величину (рис. 9.6).
Равновесная точка, как и в предыдущем случае, сместилась. Такой способ установления акциза по форме был в точности таким же, как и способ взимания динамической ренты.
В 1992—1993 гг. в целях защиты от инфляции акциз устанавливался как процент к цене, т.е. фактически так же, как роялти.
При помощи рис. 9.7 сравним два метода установления акцизного налога.
Мы специально сместили спрос, а не издержки (что приводит к аналогичному результату), чтобы облегчить сравнение двух налогов:
Как видим, и тот, и другой смещают точку равновесия, но налог, взятый как процент от цены, смещает ее в меньшей степени, увеличивая эластичность функции спроса. Это способствует переключению спроса с истощаемых природных ресурсов на замещающие товары.
 |
| Рис. 9.7. Сравнение двух методов установления акциза. |
4 — предельные издержки производителя.
Конечно, сказанное справедливо в том случае, если оба налога берутся равными по абсолютному выражению в точке х& Но можно представить и другую ситуацию, например, когда исходной точкой отсчета будет положение, где налоги равны по абсолютной величине.
Система бонусов. Обычно в процессе проведения конкурсов на сдачу природного объекта в аренду участникам предлагают уплатить некоторую сумму денег, называемую бонусом. Исторически сложилось так, что бонус уживается с другими формами изъятия дохода от эксплуатации природных ресурсов, такими, как роялти, налоги и т.п. В этом случае бонус играет роль некоторого барьера, который отсекает несостоятельных инвесторов, неспособных привлечь на стадии конкурса даже сравнительно незначительную сумму. Мы же рассмотрим бонус с чисто теоретических позиций.
Предположим, что бонус — единственное средство изъятия денежных доходов рентного происхождения, т.е. бонус в данном случае будет играть роль рассматривавшегося выше рентного платежа за право пользования истощаемым природным ресурсом. Для того чтобы рассчитать «идеальное» значение бонуса, нам нужно подсчитать интегральную оценку природного объекта, т.е. определить чистую дисконтированную прибыль за весь период его эксплуатации по формуле (9.8):
В = Х Rt (1 + Е) -- (9.8)
t=о
где Ri — рента, приносимая природным объектом в году t; Т — период эксплуатации природного объекта.
Всякие отклонения значения фактически устанавливаемого бонуса от величины В могут повлечь за собой последствия, аналогичные тем, которые вызывает отклонение рентного платежа от реального значения рентного дохода, приносимого природным объектом. Это вполне понятно, поскольку интегральная оценка подсчитана на основе ренты.
Затем возникает второй вопрос: как уплачивать бонус? Если речь идет о большом природном объекте, оценка которого достаточно велика, то наивно думать, что кто-то сразу уплатит всю сумму. Следовательно, было бы целесообразно установить для пользователя отсрочку. Определив общую величину бонуса, можно разрешить ему уплачивать бонус на протяжении всего периода эксплуатации. В этом случае бонус становится очень похож на рентный платеж, о котором мы говорили раньше.
Собственник природного объекта как бы дает недрами кредит, который последний погашает, уплачивая определенный процент. Если ставка процента равна дисконту, то ни собственник, ни пользователь ничего не проигрывают. Конечно, все расчеты должны быть осуществлены в измерителях, защищенных от инфляции. Иначе вся процедура определения величины бонуса и программа его погашения становятся бессмысленными.
Возможны разные способы установления программы погашения бонуса. Первый — установить ежегодный платеж на уровне Rt в счет погашения бонуса. Этот наиболее выдержанный в теоретическом плане подход практически ничем не отличается от рассмотренного выше подхода к установлению рентных платежей. Заключение особого соглашения об уплате бонуса позволяет использовать разные подходы к определению ежегодной ставки. На рис. 9.8 представлены различные кривые, определяющие динамику ставки погашения бонуса.
 |
| Рис. 9.8. Динамика ставки погашения бонуса. |
Кривая 1 соответствует установлению порядка выплаты бонуса, исходя из величины ежегодного рентного дохода; кривая 2 — равномерному погашению задолженности с того момента, когда природный объект начинает приносить доход; кривая 2 не обязательно начинается в точке to, она, например, может начинаться в точке t3 или заканчиваться в точке І4, кривая 3 соответствует ситуации, когда с момента выигрыша конкурса пользователь выплачивает какой-то залог.
В конечном счете выбор одной из стратегий оплаты бонуса — предмет соглашения между пользователем и собственником. Выбор конкретной процедуры следует из общей стратегии изъятия доходов от эксплуатации природных ресурсов.
Естественно, для освоения природного объекта требуются инвестиции. Даже если речь идет о сдаче в аренду уже освоенного объекта (ситуация, достаточно характерная для России), то все равно, как правило, нужны определенные инвестиции. В этом случае формула (9.8) модифицируется:
В = Х (R, - К, )(1 + Е),
(9.9)
t=0
где Kt — инвестиции года t.
В условиях России мы наверняка столкнемся с тем, что никто не захочет платить сразу. Тем более, если объект требует массированного осуществления инвестиций. В связи с этим предлагаемый подход имеет то преимущество перед другими, что позволяет организовать процесс изъятия доходов, не ставя предпринимателя в затруднительное положение с привлечением инвестиционных ресурсов. На рис. 9.9 показана динамика разности (Ri - К\) (1 + Е)"1 по годам освоения и эксплуатации.
Интервал [0,1] — это период подготовки проекта. После того как тендер выигран, необходимо готовить ТЭО и другие документы, согласовывать их в разных инстанциях, проходить экспертизу и т.п. Все это требует денег. В интервале [1,3] осуществляется освоение вплоть до того момента, пока разница между вложениями капитала и рентным доходом не станет положительной. В момент времени 2 объект начинает приносить первые доходы. На проектную мощность он выходит в момент времени 4. В период [5, 6] происходит падение объемов добычи, доходы снижаются. В мо-к(ПгК)(1+Е)-
 |
| Рис. 9.9. Динамика рентных доходов по годам освоения и эксплуатации природного объекта. |
На рис. 9.10 приведено накопленное значение доходов и расходов в ходе использования природного объекта. Точка t0 находится в интервале [3, 5]. Фактически для предпринимателя объект начинает приносить доход в момент t0. Если мы заставляем его платить бонус заранее, то точка to сдвигается вправо, и теоретически этот момент может приблизиться к точке 6. Уменьшение бонуса, уплачиваемого на начальной стадии, и перенос основных платежей на будущее, наоборот, сдвигает эту точку влево.
Теоретически положение точки to не играет никакой роли. Предприниматель может взять кредит и расплатиться с собственником в тот же день, когда он получает права на природопользование. Постепенно предприниматель погасит кредит, уплачивая за него проценты, равные ставке дисконта, которая использовалась при расчете величины бонуса.
В реальной практике все несколько сложнее. Если ставка процента будет учитывать риск и окажется выше уровня дисконта, то при прочих равных условиях любое перемещение точки to вправо увеличит реальные затраты предпринимателя.
Это особенно важно иметь в виду в российских условиях. Об отечественных кредитах не идет и речи, а зарубежные банки кредитуют инвесторов под повышенные (по сравнению с подобными процентами в развитых странах) проценты. К тому же рядом
 |
| Рис. 9.10. Накопленное значение доходов и расходов в процессе эксплуатации природного объекта. |
Для России очень важно выбрать правильную политику изъятия рентных доходов у природоэксплуатирующих компаний. Вполне понятное желание взять у них поскорее и побольше приведет к тому, что точка to будет сдвигаться вправо и расходы (включая вынужденные затраты на уплату высоких процентов) будут покрываться за счет значительной части ренты. Самое главное, что эта рента не попадет в российский бюджет, а будет съедена инфляцией.
Следующий вопрос: как определить величину бонуса? Или, иначе говоря, как определить максимальную величину дохода, который может принести природный объект?
Предлагаемая нами процедура базируется на известной в теории игр задаче. Прежде всего, организатор тендера (государство) объявляет о том, что данный объект выносится на конкурс. Затем собираются предварительные заявки на участие в конкурсе. На основе заявок проводится предварительный отбор участников. Во внимание принимается репутация компаний, которые должны доказать, что они имеют успешный опыт аналогичной работы. После этого участникам конкурса предоставляется наиболее полная информация о природном объекте и дается время на подготовку проекта (технико-экономического расчета или бизнес-плана), из которого были бы ясны, во-первых, основные технические решения, а во-вторых, величина доходов, которые надеются получить участники.
Наряду с информацией организатор конкурса доводит до сведения участников особые требования (если таковые есть). Это могут быть ограничения воздействий на окружающую среду или связанные с поставками сырья на внутренний рынок, и т.п.
Пока конкурсанты готовят свои проекты, государственные органы, ответственные за проведение тендера, проводят расчеты дохода от эксплуатации по методике, известной всем конкурсантам. Единственное, чего они не должны знать, так это итоговой цифры, которая получилась в результате расчетов.
Конкурсанты, готовя свои предложения, основываются на разных технологиях (каждая фирма обладает своим набором технологий, которые могут быть близкими, но различаются в деталях). Затем конкурсанты передают описание своего проекта в тендерную комиссию и сообщают, какой бонус намереваются платить. Тендер считается состоявшимся, если значение бонуса, предложенного хотя бы одним конкурсантом, окажется выше бонуса, рассчитанного тендерной комиссией. Конкурс выигрывает тот, чья
заявленная величина бонуса будет максимальной. Как уже отмечалось, следствием такой процедуры проведения тендера может быть то, что участники будут стараться называть значения бонуса, близкого к его оптимальной оценке.
В процедуре, которая применяется в таких случаях в США, наиболее важным моментом является централизованное установление так называемой «справедливой рыночной стоимости» объекта, которая рассчитывается по определенным методикам. Тот участник тендера, который предлагает оценивать объект ниже, снимается с конкурса. В России такой подход трудно реализуем, поскольку на неразвитом рынке трудно определить объективную величину справедливой рыночной стоимости. В условиях современной российской экономики задача заключается в том, чтобы создать процедуру тендера, которая максимально приблизит нас к решению этой задачи.
3. ДОГОВОРЫ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ (ДРП)
Наряду с налоговыми методами изъятия доходов в практике зарубежных стран используются и неналоговые методы. К ним относятся прежде всего договоры о разделе продукции.
Договоры этого типа заключаются на определенный срок между государством в лице государственной компании и конторами в лице иностранной компании на фиксированный промежуток времени, включающий разведку и разработку полезного ископаемого (обычно нефти или газа). Государство в лице национальной нефтяной компании, образующей совместное предприятие с инофирмой, принимает активное участие в проведении всех работ. Иностранный контрактор ответствен перед национальной компанией за рациональную организационную деятельность по согласованному заранее плану; он обеспечивает финансирование проекта, и весь риск от реализации проекта лежит на нем. Свой издержки иностранный контрактор покрывает добытой нефтью в количестве, не большем ранее фиксированного процента (20—50% ежегодной добычи). Эта доля выше для месторождений со сложными природными условиями и может быть поставлена в зависимость от уровня добычи. Затем оставшийся после компенсации добытый ресурс делится в определенной пропорции между национальной компанией (70%) и компанией-контрактором (30%). Пропорции изменяются с ростом добычи. Контрактор имеет право на свободную продажу всего ресурса, оставшегося после разде-
ла, за исключением той части, которую ом должен продать по фиксированной цене на внутреннем рынке принимающей его страны.
После продажи контрактором собственной доли ресурса его доходы подлежат внутреннему налогообложению принимающего государства. Обычно он платит все охарактеризованные выше налоги, за исключением налогов типа роялти («налогов суверена»), В последнее время налоги роялти стали применяться и при контрактах с разделом продукции. При заключении контракта обычно уплачивается бонус, иногда порциями. Когда объем производства превышает некоторый установленный уровень, бонус значительно возрастает.
Рента обычно платится с той территории, на которой коммерческая добыча еще не ведется.
Государство может регулировать прибыльность компании — контрактора посредством различных ставок налогообложения при разных пропорциях раздела добычи. Государственная компания также является объектом налогообложения. Все оборудование, закупленное контрактором в рамках работы над проектом, становится собственностью национальной компании, за исключением арендованного оборудования, принадлежащего третьим лицам. Вся первоначальная стоимость закупленного оборудования должна быть возмещена из текущих издержек в равных количествах в течение фиксированного (обычно пятилетнего) периода, начиная с первого года коммерческой эксплуатации.
Чаще всего соглашения подобного типа, помимо бизнес-плана, включают в себя обязанности и права контрактора, месторасположение и продолжительность всех мероприятий, график исследования территории в период геологоразведки, объем добычи по годам, расходы на разведку и инвестиции, соглашения об обменном курсе, порядок представления отчетов, аудирования, объем продаж на внутреннем рынке, импорт-экспорт и механизм разрешения конфликтов. Как правило, предоставляются также цифры количества занятых со стороны принимающей страны и программы подготовки национальных кадров. Контракты подобного типа широко применяются в Азии и Африке. Несколько видоизмененные контракты сервисного типа или рискованные сервисные контракты (РСК) действуют в Латинской Америке. В них речь идет не о доле в выпуске, а об оплате продукцией определенных услуг производственного характера.
Важным условием успешного осуществления таких контрактов является достаточная самостоятельность контрактора в осуществлении всех операций. Если государственная компания на-
стаивает на обосновании всех текущих расходов в целях контроля за процессом покрытия издержек, то это может помешать эффективной работе контрактора. В случае ДРП интерес комтрактора заключается в правах на определенный процент произведенного сырья, а в случае РСК — в сервисной плате за каждую произведенную единицу сырья.
Период разведки обычно фиксируется на 3-6 годах, период добычи — на 20-30 годах. Государство чаще всего настаивает на фиксации сроков добычи, надеясь, что это предотвратит истощение месторождения. Однако его настойчивость обычно приводит к. интенсификации процесса добычи, что может нанести ущерб месторождению. Кроме того, фиксация сроков препятствует дальнейшей разведке, поскольку к концу периода добычи контрактор может не покрыть издержки па нее.
Работы по проекту, как правило, разбиваются на несколько этапов, и если требования предыдущего этапа не выполнены, то нельзя переходить к последующему. Практика показывает, что контракторы освобождаются от уплаты таможенных пошлин на покупаемое ими в рамках проекта или арендуемое оборудование. Совершенно очевидна также необходимость обеспечения свободного экспорта продукции, относящейся к доле контрактора. Это не касается РСК, когда контрактор получает только сервисную плату, а не долю произведенной продукции.
Для контрактов о разделе продукции очень важно установить правило их равновесного осуществления. Это означает, что в случае внешнего изменения условий производственного процесса (например, при увеличении ставок налогообложения) представитель принимающего государства должен обеспечить контрактору увеличение его доли добычи или соответствующие выплаты, компенсирующие изменение его финансового положения. Соответственно можно приблизительно оценить поступления в государственный бюджет в результате реализации ДРП. Несомненным преимуществом контрактов подобного типа можно считать обеспечение поступления конвертируемого товара (природного сырья) в распоряжение государства. Для федерального государства можно предложить процентное разделение поступлений от реализации добытого сырья между бюджетами разных уровней пропорционально их доле в капитале национальной компании.
Рассмотрим пример ДРП по нефтяному месторождению, который соответствует действующему в Индонезии законодательству. Предположим, что:
1) текущие издержки возмещаются в год их осуществления, в них входят и издержки на бурение;
2) капитальные затраты амортизируются по ускоренной схеме — каждый год по 2/7 их величины;
3) издержки, которые не будут возмещены, могут быть осуществлены без ограничений;
4) ежегодно возмещается 20% капитальных затрат (как инвестиционный кредит), эта сумма подлежит налогообложению;
5) суммы на возмещение затрат не могут превышать 80% валового дохода в первый год коммерческой добычи (оставшаяся часть — «добыча из первой скважины»);
6) прибыль делится в соотношении: контрактор — 30%; национальная компания — 70%;
7) необходимо продать 25% ресурса из доли контрактора на внутреннем рынке по цене, составляющей 10% от мировой, начиная с шестого года коммерческой добычи нефти;
8) налог на доход корпораций 50%;
9) роялти не уплачивается контрактором.
1 Положение на первый год добычи
10 баррелей
20 долл. 6 долл. 13 долл.
70 долл.
б долл.
Исходные данные Производство Цена 1 барреля Издержки на геологоразведку Текущие издержки
Капитальные затраты
Возмещение издержек Издержки на геологоразведку
Текущие издержки Амортизация (2/7 х 70 долл.) Инвестиционный кредит (20% х 70 долл.)
13 долл. 20 долл.
14 долл.
53 долл, (возмещение издержек)
Валовый доход
(20 долл, х 10)
Добыча из первой скважины (20% х 200)
200 долл.
40 долл.
160 долл, (средства для возмещения издержек)
|
Доля контрактора (30%) Доля национальной компании (70%) Доля контрактора в добытой нефти |
-53 долл, (возмещение издеожек'І 107 долл, (прибыль) 40 долл, (добыча из первой скважины') 147 долл, (итоговая прибыль) 44,2 долл. 105,9 долл. |
|
Возмещение издержек Доля прибыли |
53 долл. 44.2 долл. 97.2 долл. |
|
Эквивалент в баррелях 97,2 ДОЛЛ./20 долл. Обязательства на внутреннем рынке 1) 25% от доли контрактора (30%)=30%/4=7,5% 2) 10 баррелей х 7,5% |
4,86 баррелей 0.75 башелей 4,11 баррелей на экспорт |
|
Доход контрактора На экспорт (4,11 баррелей х 20 долл.) До 6-го года | 82,2 долл. |
| Экспорт нефти и покрытие внутренних обязательств (0,75 баррелей х 20 долл.) |
15 долл. 97,2 долл, (валовый доход до 6-го года) |
|
После 6-го года На экспорт (4,11 х20 долл.) Обязательства па внутреннем рынке (0,75 х 20 долл, х 10%) |
82,2 долл. 1.5 долл. 83,7 долл, (валовый доход с 6-го года) |
|
Налогообложение контрактора Валовый доход минус издержки — на геологоразведочные работы |
97,2 долл. 6 долл. |
| — текущие | 13 долл. |
| — амортизация |
20 долл. 39 долл. |
|
Облагаемый доход (44,2 долл.= 14 долл. = 58,2 долл.) | 58,2 долл. |
| Ставка налогообложения (50%) Налог (50% х 58,2 долл.) | 29,1 долл. |
| Окончателъныйраздел продукции |
97,2 долл.
29,1 долл. 68,1 долл.
(национальная компания)
105,8 долл.
29,1 долл. 134,9 долл. 200 долл.
Доля нефти Изъятый налог
Приблизительные окончательные доли
Контрактора 34%
Государства 63%
И. Положение на 8-й год добычи
|
Исходные данные: Производство Цена 1-го барреля Издержки на геологоразведку Капитальные затраты Текущие издержки Возмещение издержек Издержки на геологоразведку Текущие издержки Амортизация Инвестиционный кредит Валовый доход (20 долл, х 10) |
10 баррелей 20 долл. 0 долл. 0 долл. 13 долл. 0 долл. 13 долл. 0 долл. 0 долл. 13 долл, (возмещения издержек) 200 долл. 200 долл, (средства на возмещение издержек) -13 долл. 187 долл, (прибыль) |
|
Доля контрактора (30%) Доля национальной компании (70%) Доля контрактора в добытой нефти |
56,1 долл. 130,9 долл. |
|
Возмещение издержек Доля прибыли |
13 долл. 56.1 долл. 69.1 долл. |
| Эквивалент в баррелях (66,1 долл./20 долл.) | 3,455 баррелей |
|
Обязательства на внутреннем рынке 1) 25% от доли контрактора (30%)=30%:4=7,5% 2) (10 бар. х 7,5%) |
0,75 башелей 2,705 баррелей (на экспорт) |
|
Доход контрактора На экспорт (2,705 баррелей х 20 долл.) | 54,1 долл. |
|
Обязательства на внутреннем рынке (10%) (0,75 х 20 долл, х 0,1) Налогообложение контрактора |
1.5 долл. 55,6 долл, (валовый доход контрактора) |
| Валовый доход | 55,6 долл. |
|
минус издержки: — па геологоразведку — текущие — амортизация Облагаемый доход Ставка налогообложения (50%) |
0 долл. 13 долл. 0 долл. 13 долл. 42,6 долл. |
|
Налог Окончательныйраздел продукции | 21,3 долл. |
|
Контрактор Валовый доход минус налог |
55,6 долл. 21,3 долл. 34,3 долл. |
|
Государство (национальная компания) Доля в нефти Изъятый налог |
130,9 долл. 21,3 долл. |
выполнения контрактором 200 долл,
обязательств на внутреннем рынке (0.75 бао. х 18 долл, = 13,5 доллЛ
Приблизительные окончательные доли
Контрактора 17%
Государства 83%
Соответственно, можно приблизительно оценить поступления в государственный бюджет в результате реализации ДРП. Несомненным преимуществом контрактов подобного типа можно считать обеспечение поступления конвертируемого товара (природного сырья) в распоряжение государства. Для федерального государства можно предложить процентное разделение поступлений от реализации добытого сырья между бюджетами разных уровней пропорционально их доле в капитале национальной компании.
4. СПЕЦИФИКА НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
В ПРИРОДОЭКСПЛУАТИРУЮЩЕМ СЕКТОРЕ В ГОСУДАРСТВАХ С ФЕДЕРАТИВНЫМ УСТРОЙСТВОМ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
Рассмотрим два типичных примера формирования налоговой политики федеративных государств, представляющих принципиально различные системы. В США основополагающим документом, определяющим полномочия федеральных властей, является Конституция.
В отношении природно-ресурсного сектора основные конституционные права Конгресса таковы:
1) управлять землями, находящимися в федеральной собственности (согласно этому положению издаются законы о регулировании добывающего сектора);
2) регулировать внешнюю торговлю, торговлю между штатами и с индейскими племенами (согласно этому положению регулируется добыча природного газа, запрещена транспортировка между штатами той нефти, которая произведена в нарушение законов штата, ограничивается импорт нефти);
3) исключительное право принимать любое решение в случае военных действий;
4) право регулирования горизонтальных соглашений между штатами относительно стратегии использования истощаемых ресурсов.
Согласно первому положению, федеральное правительство регулирует землепользование на федеральных землях. К ним относятся:
1) земли государственного владения, т.е. переданные в федеральную собственность первыми тринадцатью штатами или иностранными государствами;
2) приобретенные земли, купленные федеральным правительством;
3) индейские земли в собственности индейских племен, которые находятся в доверительном управлении у федерального правительства;
4) резервные земли — национальные парки, леса, морские нефтяные резервы;
5) земли континентального шельфа.
Эксплуатация истощаемых ресурсов на этих землях находится в юрисдикции федерального правительства.
Природопользование на иных землях, кроме федеральных (земли штатов и частные земли), находится под юрисдикцией законов штатов. Эти законы делятся на две части: законы, которые касаются земель, находящихся в собственности штатов (8% всей территории США), и законы, которые регулируют использование земель, находящихся в частной собственности. Земли переходили в частную собственность посредством грантов федерального правительства частным лицам или штатам, которые в свою очередь передавали эти земли частным лицам. Этот процесс шел до тех пор, пока не было объявлено, что все непереданные недра остаются в федеральной собственности даже при передаче поверхности земли в частное владение. В результате большая часть добычи нефти оказалась в собственности частных компаний (кроме шельфа).
Федеральное правительство, пользуясь своим правом регулирования всех материальных потоков, пересекающих границы штатов, воздействует на процессы добычи полезных ископаемых. При этом нередко интересы федерального правительства сталкиваются с интересами штатов и компаний-производителей.
Бюджетная система унитарных и федеративных государств строится по-разному. В унитарном государстве (Франция, Великобритания, Бельгия и т.д.) бюджетная система имеет два уровня: центральный и местный. В федеративном государстве (США, Канада,
Австралия, ФРГ) бюджеты подразделяются на три уровня: федеральный, субъектов федерации, местный. Соответственно, как уже отмечалось, разделяются и налоговые поступления по типам налогообложения, характерного для каждого уровня бюджета.
Рассмотрим подробнее специфику аккумулирования доходов от эксплуатации природных ресурсов, характерную для федеративного государства.
На федеральный уровень обычно перечисляются прямые налоги на прибыль корпораций, косвенные налоги типа акциза (на добавленную стоимость или с оборота), экспортные пошлины. В США, кроме того, на федеральный уровень перечисляется большая часть платежей за добычу, так как государство выступает в качестве собственника недр (роялти, бонусы, рента — если месторождение расположено на федеральных землях).
В Канаде и Австралии роялти, бонусы и рента перечисляются в бюджеты субъектов федерации, поскольку именно штаты и провинции выступают в качестве собственников недр. В США основным доходом субъектов федерации типа роялти является «налог суверена» на всю добычу истощаемых ресурсов в их границах. Важным неналоговым источником доходов субъектов федерации и местных органов власти выступают субвенции с федерального уровня. Так, в США, согласно закону о лицензировании недр, 50% роялти, платы за лицензии, бонусов, ренты с месторождений на федеральных землях перечисляются на уровень штатов.
Основным источником доходов от эксплуатации истощаемых ресурсов для местных органов власти выступает налог на собственность.
Законодательство каждого штата устанавливает и оценивает собственность, в том числе в природоэксплуатирующем секторе, и фиксирует минимальный процент для налогообложения. Каждый муниципалитет определяет свой уровень налогообложения собственности в десятых долях цента на 1 доллар собственности. Однако этот вид налоговых поступлений в условиях падения производства в отраслях природного сектора не обеспечивает достаточных налоговых поступлений. Поэтому в 1976 г. федеральное правительство установило специальный платеж, «замещающий непоступившие налоги», которые центральные органы перечисляют на местный уровень в качестве компенсации за недополучение налогов при наличии федеральных земель в рамках их границ.
Схема 9.1 служит иллюстрацией распределения доходов от природно-ресурсного сектора в федеративном государстве. Численные значения различных налогов в долях ВНП и доходах бюджетов разных уровней рассчитаны на примере США и Австралии.
Схема 9.1
Укрупненная схема поступлений от природоэксплуатирующего сектора на различные уровни государственной власти в федеративном государстве
(на примере США)
Примечание. Основное отличие систем в Канаде и Австралии заключается в том, что поступления типа * изымаются па уровень субъектов федерации, а платежи типа ** отсутствуют.
В США поступления из природного сектора в федеральный бюджет составляют 0,3% ВНП и дают 1,6% всех поступлений, в бюджеты штатов — 0,5% ВНП, составляя 8% всех поступлений в бюджеты среднего уровня; для местных бюджетов поступления из природного сектора формируют 10% их доходов, что равно 0,5% ВНП. Поступления в бюджеты всех уровней составляют 1,3% ВНП.
В Австралии природно-ресурсный сектор дает 1,6% федерального бюджета (0,4% ВНП), 11 % бюджетов штатов и территорий (0,5% ВНП) и около 20% местных бюджетов (0,3% ВНП). В сумме все поступления в бюджеты всех уровней соответствуют приблизительно 1,2% ВНП.
выводы
Государственные бюджеты различных уровней можно пополнять разными способами, аккумулируя рентные доходы от вовлечения элементов природоэксплуатирующего сектора в сферу хозяйственной деятельности. Аккумулировать рентные доходы можно налоговыми и неналоговыми методами. Существуют разные способы налогового изъятия рентных доходов, все они имеют свои преимущества и недостатки. Неналоговые методы занимают особое место в системе налогообложения природоэксплуатирующего сектора. Эти методы имеют преимущества при неразвитой налоговой системе. Все описанные методы изъятия рентных доходов имеют свою специфику на каждом уровне государственной власти в федеративном государстве.
Рассмотрению возможности участия региона в лице субъекта федерации в дележе рентных доходов минерально-сырьевого сектора посвящена следующая глава.
Глава X
ПРОБЛЕМЫ СОБИРАЕМОСТИ НАЛОГОВ ВОЗМОЖНОСТИ АККУМУЛИРОВАНИЯ ДОХОДОВ ОТ ЭКСПЛУАТАЦИИ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
В экономике России природоэксплуатирующие сектора занимают одно из центральных мест (25-30% ВНП), в то же время их доля в доходах консолидированного бюджета РФ, например, в 1992 г. составляла 7—8%. Остальная рента присваивается различными элементами технологической и трансакционной цепочек, по которым распределяется продукция прежде всего минеральносырьевого комплекса. В 1993 г. был предусмотрен ряд мер, обеспечивающих увеличение поступлений в бюджет. Тем не менее их доля не превысила 15% бюджета.
В 1994 и 1995 г, не произошло кардинального улучшения в этой области. Оценивая потенциал существующей сегодня налоговой системы, приходится констатировать, что максимально возможный уровень доли поступлений доходов от эксплуатации природных ресурсов, обеспечиваемый налоговой системой в целом (включая прямые и косвенные налоги), не может превысить 20%. Что касается прямых (специализированных) налогов на эксплуатацию природных ресурсов, то они исчисляются долями процента.
Очевидно, что доля доходов от эксплуатации природоэксплуатирующего сектора в приходной части бюджета должна быть увеличена. Это можно сделать только в рамках осуществления общей реформы налоговой системы.
Существующая налоговая политика имеет чисто фискальный характер и направлена только на пополнение бюджета. Система налогов в России является трехуровневой и состоит из федеральных, областных, включая республики в составе России, и городских (местных) налогов. Сегодня существует около сорока различных налогов.
Меры по совершенствованию налоговой системы с целью приведения налоговых поступлений от природоэксплуатирующего сектора в соответствии с его значимостью и долей в ВВП могут быть осуществлены в процессе подготовки новых налоговых законов, разрабатываемых в связи с принятием налогового кодекса.
1. ДЕЙСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В ПРИРОДОЭКСПЛУАТИРУЮЩЕМ СЕКТОРЕ
Основы современной системы налогов в сырьевом секторе были заложены в ряде законов и подзаконных актов, принятых в 1991- 1995 гг. К ним относятся Законы РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991), «О плате за землю» (1992), «О недрах» (1992), Водный кодекс, Лесной кодекс, указы Президента России, постановления Правительства РФ.
К основным платежам за пользование ресурсами, применявшимся в 1992-1997 гг., относятся:
• плата за право пользования ресурсами;
• отчисление на воспроизводство ресурсов;
• сбор за выдачу лицензий;
• акцизные сборы;
• отчисления в фонды ценового регулирования.
Все перечисленные платежи образуют систему прямых платежей, данные о доходах которой показаны в табл. 10.1
Основные виды действовавших в России ресурсных платежей представлены далее в рамке I.
Как видно из табл. 10.1, прямые налоги на использование природных ресурсов занимают очень скромное место в российском бюджете, поэтому в практике нашей страны действует развитый механизм косвенного изъятия рентных доходов.
1
Ресурсные платежи (мата за полъзоеаниересурсами)
К ресурсным платежам относятся:
плата за пользование недрами.
плата за пользование водными ресурсами.
плата за пользование лесом.
плата за землю и др.
Наиболее весомой является плата за недра. Плата за пользование недрами взимается по ставке от б до 16% от стоимости продукции в рублях по официальному курсу. Уровень ставки определяется при заключении лицензионного контракта организацией, выдающей лицензию, и зависит от доступности и количества ресурсов, рентабельности месторождения. Возможно предоставление скидки на истощение недр. Введение этой платы и границы уровней ставок установлены Законом РФ «О недрах» от 21.02,92 г. и Постановлением Правительства № 526 от 28.10.92 г. Остальные платежи — за лес, землю, воду и т.д. — регулируются соответствующими законами.
Платежи на воспроизводство природныхресурсов
В основном здесь речь идет о плате на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Плата на воспроизводство леса отменена.
Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы устанавливаются в размере 10% от стоимости продукции во внутренних оптовых ценах в соответствии с Постановлением Верховного Совет РФ «Об утверждении положения о Государственном внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы» от 25.02.93 г. и совместным письмом Минфина РФ, Госналогслужбы РФ и Госгортехнадзора РФ от 26.08.92 г.
Отчисления не взимаются (или взимаются в частичном размере) с недропользователей, выкупивших геологическую информацию у государственного лицензионного органа или ведущих самостоятельную геологическую разведку на выделенном участке. Современная налоговая политика ставит под сомнение существование данного вида платежей.
Отчисления в фонд ценовогорегулирования
Эти отчисления были предназначены для изъятия части прибыли у нефтедобытчиков. Они были введены в 1992 г. и составляли 30 руб. за 1 т нефти при цене нефти 5000 руб. за 1 т, т.е. составляли 0,6% от цены. Они были отменены в 1993 г.
|
Таблица 10.1 Доходы государственного бюджета от платежей за ресурсы | ||||||||||||||||
|
Основной интерес представляют акцизы на нефть, газ и моторное топливо. Как указывалось выше, величина акцизов и способ их взимания постоянно меняются. Так, в 1992 г. был установлен единый для всех акциз на нефть, равный 900 руб./т, или 18% от цены нефти. Затем акциз стал исчисляться в относительном выражении (в процентах к цене). В 1993 г. ставки акциза на нефть равнялись 24%. Затем акциз на нефть дифференцировали по бассейнам. Акциз на газ составляет 15%, акциз на уголь — 55%. С апреля 1994 г. акциз на нефть опять стал взиматься в рублях па 1 т. реализованного сырья. В апреле 1994 г. акциз составлял 14 750 руб./т. В апреле 1995 г. он стал равен
39 200 руб./т. Эта величина индексируется по биржевому курсу доллара. Кроме того, значение акциза поставлено в зависимость от величины экспортной пошлины: акциз должен быть увеличен на 3400 руб. при снижении пошлины на 1 ЭКЮ.
Основу экспортного потенциала России составляют природные ресурсы или продукты, произведенные на основе их интенсивного использования. Практически 100% экспортной пошлины, полученной от первичных ресурсов, может быть отнесено на природные ресурсы. Что касается продуктов их переработки, то часть экспортной пошлины отражает доход от использования дешевой рабочей силы.
Кроме экспортной и импортной пошлин в России практикуется взимание налогов на внешнеэкономическую деятельность. Имеющиеся данные не позволяют выделить в составе этих доходов те, которые приходятся на долю природного сектора, так как существенную роль здесь играют доходы от налогов на импорт.
Часть НДС имеет в своей основе доходы от применения дешевого труда. Другая часть — доход от природных ресурсов, т.е. рента. Для более точного подсчета ренты, взимаемой в виде НДС, необходимо анализировать налоговые поступления по всей цепочке, потому что использование дешевого сырья в обрабатывающей промышленности перераспределяет рентные доходы, а значит, часть из них взимается в виде НДС.
Налог на прибылъ имеет большое значение в газовой отрасли. РАО «Газпром» получает монопольную прибыль. Ее размеры из-за закрытости организации поддаются лишь весьма приблизительным оценкам. Кроме того, далеко не вся прибыль, которую получает, например, РАО «Газпром», подпадает под налогообложение. Что касается других отраслей, связанных с эксплуатацией природных ресурсов, то там либо прибыль незначительна, либо ее нет вообще.
2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РЕФОРМЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В ЛЕСНОМ СЕКТОРЕ
С теоретической точки зрения ренту лучше всего изымать в той сфере, где ома создается. Для создания ренты необходимо, чтобы имело место действие природного фактора, приводящего к возникновению дифференциальных затрат, и наличие рынка, где на
 |
| Рис. 10.1. Движение продукции в лесопромышленном комплексе. |
На рис. 10.1 мы приводим схему, демонстрирующую движение продукции в лесопромышленном комплексе. Сырая древесина (круглый лес) может использоваться для производства деловой древесины, в целлюлозно-бумажном комплексе, подаваться на экспорт, реализовываться на бирже. В переходной экономике на каждом из этих рынков могут сложиться свои цены на используемое сырье. Несовпадение цен будет означать различную степень концентрации ренты у производителя сырой древесины (первого в технологической цепочке). В ряде случаев размер ренты, попавшей в его руки, будет равен нулю. Соответственно рента сконцентрируется в другом месте цепочки. Но чем длиннее цепочка, тем больше вероятность использования ее на покрытие нерациональных затрат организаций, участвующих в этой цепочке.
Если мы будем считать, что рента равна R, то справедливо следующее равенство:
R = D-Z.
где D — доход от реализации конечного продукта но мировым ценам; Z — затраты всех звеньев цепочки, обеспечивающей производство и реализацию данного продукта.
С теоретической точки зрения доходы R (и расчете на I м3 древесины одного типа, заготавливаемой в одном и том же регионе) должны быть одинаковы. На практике в переходной экономике это далеко не так.
Во-первых, трансакционные цепочки до выхода на рынок оказываются более длинными, чем это обусловлено технологической необходимостью. Это является следствием инфраструктурных факторов, специфики законодательства, установившихся связей и других причин. Поставщик и потребитель оказываются привязанными друг к другу, и нет возможности свободного выхода на рынок.
Во-вторых, каждое последующее звено трансакционной цепочки старается присвоить побольше ренты. Теоретически это не страшно. Зная, где и сколько ренты сконцентрировалось, можно предложить и разумные подходы к ее изъятию, если, конечно, все звенья цепочки находятся в сфере влияния Российского государства. Часть ренты может непосредственно оседать за рубежом, и тогда она недоступна для налоговой системы.
В-третьих, зная специфику Российской воспроизводственной структуры и учитывая особенности переходного периода, можно с уверенностью утверждать, что каждое звено цепочки будет стараться использовать часть ренты на покрытие своих нерациональных затрат.
В-четвертых, в переходной экономике достаточно высоки трансакционные издержки. Неплатежи потребителей, необязательность поставщиков и посредников — все эти факторы приводят к увеличению трансакционных издержек. Об их величине можно судить по некоторым косвенным показателям. Например, известно, что некоторые российские деревообрабатывающие предприятия предпочитают закупать сырье за рубежом, хотя биржевые цены на аналогичную продукцию на внутреннем рынке ниже. Разницу цен можно с определенной степенью точности интерпретировать как величину трансакционных издержек.
Итак, рентные доходы, которые реально возможно получить в лесном комплексе, могут быть оценены по формуле:
RR = А0 -Zj0 -Z, + D°2 - Z2 - Z2...D°n -Z°n -Z„ -Zr, (10.1)
где RR — реальные рентные доходы; D/— валовые доходы /-го
элемента технологической цепочки; — нормальные (оптимальные) издержки і-го элемента технологической цепочки; Z; — дополнительные издержки і-го элемента технологической цепочки, вызванные нерациональным использованием ресурсов, стремлением поддержать занятость и другими факторами, связанными со спецификой переходной экономики; ZT— трансакционные издержки.
Записывая формулу (10.1), мы предполагаем, что нет доходов, которые концентрируются за рубежом.
Таким образом, рента, получаемая каждым из звеньев Rb определяется по формуле (10.2):
А = D? -Z° (10.2)
В принципе Rj может быть доступно для изъятия при использовании механизма прямого изъятия рентных доходов. Если же используется механизм косвенного изъятия, то ему доступна только величина RRj, определяемая по формуле (10.3):
Щ = А0 - А0 - А - atzt, (10.3)
где ог- — доля трансакционных издержек, приходящихся на і-е звено.
Радикальным способом реформирования системы платежей за пользование ресурсами могло бы стать введение платежа, близкого по величине к рентным доходам и взимаемого с первого участника цепочки, т.е. с заготовителя древесины. Тогда его платеж Р должен определяться по формуле (10.4):
Р = А0 - Z° + А0 - Z° +... + D° - Z° - Zr (10.4)
В таком случае каждое последующее звено цепочки, с одной стороны, покупало бы продукцию предыдущего по своего рода предельной цене, а с другой, было бы ограничено в увеличении собственной цены, поскольку любое увеличение сверх уровня, покрывающего издержки и нормальную прибыль, неприемлемо для покупателя. В результате не появлялась бы возможность финансировать нерациональное увеличение издержек.
Этот теоретически обоснованный механизм, к сожалению, не реализуем на практике. Многие причины мы уже приводили. Кроме того, анализ конкретной ситуации, сложившейся в лесном, комплексе, показывает, что лесозаготовитель — наиболее бедный элемент всей цепочки. Поэтому любое предложение по увеличению платежей в данном звене, а тем более введение их на уровне, соответствующем рентным доходам, будет вызывать
недоумение специалистов в области управления лесным комплексом.
Учитывая сказанное, можно предложить изымать рентные доходы у каждого из элементов трансакционной цепочки, Но мы точно не знаем, где именно и в каком количестве концентрируются рентные доходы. Более того, как мы уже говорили, величина образующегося дохода зависит от того, по какой цепочке пошла продукция. Если структура распределения продукции меняется, то меняется и объем дохода, но мы никогда не уследим за его изменением. Поэтому механизм изъятия ренты должен обладать высокой адаптивностью.
Идея предлагаемого механизма изъятия ренты основана на системе долговых обязательств, Все начинается с того, что предприятие — лесозаготовитель, получая лесорубочный билет, передает в уполномоченный орган (ниже мы укажем, в какой) долговое обязательство на уплату ренты. Рента рассчитывается на основании оценок, проведенных для данного региона, т.е. она дифференцирована по регионам. Продавая лес следующему звену, например деревообрабатывающему предприятию, заготовитель передает ему свое долговое обязательство, частично погашенное той частью ренты, которая сконцентрировалась на стадии лесозаготовки.
Заготовитель, который сможет продать лес по цене, включающей часть рентного дохода, погасит соответствующую часть своего долгового обязательства (выкупит его). Кроме того, он возьмет у своего покупателя долговое обязательство. За это долговое обязательство он выкупит собственное, которое затем аккумулируется или пойдет в уплату за следующую партию леса, Покупатель сырого леса переработает его и передаст кому-то свою продукцию. Если в его доходах будет содержаться не весь остаток ренты, обозначенной в долговых обязательствах, то часть своего долгового обязательства он выкупит за наличные, а часть — за долговые обязательства потребителя своей продукции.
В таком случае каждое звено было бы заинтересовано как можно скорее выкупить свое обязательство, поскольку через определенное время на него стали бы начисляться проценты. А дополнительно для того, чтобы было предпочтительнее выкупать свои обязательства за наличные, а не за обязательства партнера, можно ввести залоги, уплачиваемые продавцом, которые возвращались бы только после погашения последнего долгового обязательства.
В конце концов после погашения долговых обязательств вся рента была бы уплачена. При этом последние платежи осуществлялись бы там, где действительно образуются рентные доходы. Если
Пример расчета ренты и величины долговых обязательств
Анализ трансакционных цепочек необходим для того, чтобы понять процесс распределения рентных доходов между субъектами лесных отношений. К сожалению, информация, полученная из регионов, не позволила сделать анализ достаточно полным, чтобы понять, какая часть этих доходов поступает в бюджет в виде налогов, а какая часть является скрытыми субсидиями деревообрабатывающего сектора. Однако приведенных расчетов вполне достаточно для того, чтобы аргументировано утверждать наличие реальной возможности получения значительных доходов от инвестиций в лесной сектор, а также перераспределения части доходов в пользу лесхозов и леспромхозов. На рис. 10.2 мы приводим упрощенную схему трансакционной цепочки.
Анализ распределения финансовых потоков по ветвям трансакционной цепочки
Рассмотрим первую (верхнюю) ветвь трансакционной цепочки. Мы приняли следующее допущение: затраты лесхозов по воспроизводству лесных ресурсов составляют примерно 3 ам. долл, на 1 м3 заготавливаемой древесины. Отметим, что все используемые нами цифры усреднены и имеют условный характер. В то же время они достаточно реально отражают средние доходы по каждой из рассмотренных операций.
Затраты леспромхозов составляют примерно 35 ам. долл, на 1 м3. Транспортные затраты мы считаем равными 10 ам. долл, за кубометр (в порту для экспорта или у потребителя круглого леса). С учетом того, что мировая цена круглого леса составляет не менее 80 ам. долл, за 1 м3 древесины, между элементами трансакционной цепочки распределяется около 32 ам. долл. Часть их изымается в виде налогов и экспортной пошлины, а часть присваивается различными элементами трансакционной цепочки. Кроме того, еще около 10-15 ам. долл, налоговых платежей уже включены в затраты трех звеньев трансакционной цепочки. Таким образом, суммарные рентные доходы составляют в этом случае 42-47 ам. долл, на 1 м3 заготовленной древесины.
Рассмотрим следующую ветвь трансакционной цепочки, когда круглый лес идет на производство пиловочника. К оп-
ределенным выше затратам добавляются издержки лесопилок и транспорта, т. е. всего примерно 40 ам. долл, на 1 м3 пиломатериалов. Всего затраты на то, чтобы произвести 1 м3 пиловочника, с учетом коэффициента расхода круглого леса, составляют около 100 ам. долл, (из них 20-30 ам. долл. — налоги). Цены на пиломатериалы на мировом рынке приняты
нами около 200 ам. долл, за 1 м3. Номинальные цены внутреннего рынканесколько ниже (например, около 120 ам. долл.).
Таким образом, если пиловочник экспортируется, то рентные доходы, распределяемые по трансакционной цепочке,
составляют около 70 ам. долл, на 1 м3 древесины, а с учетом налогов, уплаченных звеньями трансакционной цепочки (без экспортной пошлины), — 90-100 ам. долл. Если же пиловочник реализуется на внутреннем рынке, то рентные доходы составляют 40-50 ам. долл. Разницу в 50 ам. долл, можно считать скрытой дотацией потребителям пиловочника на внутреннем рынке России.
Следовательно, и в этом случае по трансакционной цепочке распределяется 25-30 ам. долл, рентных доходов (без учета налогов), а остаток ренты присваивается потребителями пиломатериалов на внутреннем рынке. Как минимум 50 % рентных доходов уходит в сферу потребления. Часть из них изымается в форме налогов, которые платят потреби
тели.
Наконец, рассмотрим нижнюю ветвь трансакционной цепочки. По ориентировочным расчетам доходы, распределяемые по трансакционной цепочке с учетом налогов, колеблются от 80 до 100 ам. долл, на 1 м3 древесины (с учетом коэффициента затрат древесины на 1 т бумаги). К тому же из них около 20-25 ам. долл, должно быть отнесено на экстернальные издержки, связанные с загрязнением окружающей среды в процессе варки целлюлозы. В этом случае рентные доходы составят 60-80 ам. долл, на I м3 древесины.
Таким образом, по предварительным расчетам рентные доходы лесного сектора составляют не менее 50 ам. долл, на 1 м3 древесины. Величина доходов различается в разных регионах. Для ее более точного расчета требуется информация от региональных групп. Доходы необходимо перераспределить а пользу начальных элементов трансакционной цепочки на основе реформирования налоговой системы и путем преобразования институциональных отношений в лесном секторе.
кто-то не оплатит долговые обязательства, то через некоторое время уполномоченный орган, в котором собираются эти обязательства, смог бы продавать их, Началась бы циркуляция обязательств на открытом рынке. Конечно, в случае невыкупленных обязательств уполномоченный орган и забирал бы залоги.
Доходы от погашения долговых обязательств, продажи непогашенных обязательств, залогов могли бы расходоваться на следующие нужды:
• покрытие административных расходов;
• финансирование работ по лесовосстановлению (воспроизводство лесных ресурсов);
• пропорциональное распределение доходов между местным, региональным и федеральным бюджетами.
Расчет ренты, включенной в долговое обязательство, производится на основе анализа потенциальных доходов от заготовки, переработки и реализации леса с учетом затрат на транспорт и т.п. Для каждого региона, района, участка рассчитывается значение ренты.
Данный механизм изъятия ренты целесообразно комбинировать с другими. Например, часть ренты, как уже говорилось, присваивает транспортный комплекс. Предложенный нами механизм не рассчитан на изъятие ренты у тех, кто не вовлечен непосредственно в процессы торговли лесом и его переработки, а лишь оказывает услуги. То же относится к биржевым и другим посредникам, оказывающим услуги, но не использующим лес самостоятельно. В этом случае можно использовать один из приведенных ниже способов изъятия ренты:
1) применять механизм ограничения величины ренты, которую он может получить, посредством регулирования транспортных тарифов;
2) изымать эти доходы через специализированные или существующие налоги;
3) включить эти звенья в цепочку по купле и переработке леса;
4) использовать комбинированные подходы: долгосрочные договора с транспортниками.
Применение механизма, о котором мы рассказали, заставит участников трансакционной цепочки хорошо продумывать свою стратегию. Если, например, лесозаготовитель не уверен в том, что он переложит свои долговые обязательства на партнера, то он откажется брать на себя обязательства. В случае неуверенности в партнере он может попросить того представить долговые обязательства заранее. Уже сейчас известны случаи, когда конечный потребитель продукции (как правило, экспортер) помогает покрыть затраты, связанные с функционированием предыдущих звеньев трансакционной цепочки.
Важными вопросами являются покрытие трансакционных издержек и их сокращение, для чего следует развивать систему страхования сделок.
Предложенный механизм может уживаться с существующей налоговой системой, а может постепенно замещать ее, для чего надо ввести третью возможность погашения долговых обязательств. В счет их погашения могут засчитываться уплаченные налоги. Эти налоги можно засчитывать полностью (акциз) или частично (НДС). В результате появляется возможность ввести рентные платежи частично фискально-нейтрально.
Подобная схема может использоваться и в других природоэксплуатирующих секторах, например в минерально-сырьевом секторе.
В переходной экономике механизм взаимодействия производителей и потребителей минерального сырья устроен так, что большинство доходов, возникающих в связи с добычей и использованием минерального сырья, являются для добывающих предприятий экстернальными (внешними), т.е. значительная часть их реализуется вне природоэксплуатирующего предприятия. Это препятствует введению системы налогов, ориентированных на изъя-
тие рентных доходов, которые перераспределяются и пользу потребителей природного сырья, посредником и др. В результате неплатежей при помощи монопольно высоких транспортных тарифов, незаконного экспорта и т.п. часть перераспределенной ренты поступает в виде налогов, уплачиваемых потребителями природных ресурсов.
В связи с этим крайне трудно ввести новую систему налогов без серьезных потрясений, которые могут затронуть практически всю экономику. Поэтому очень важно предложить такую стратегию, которая минимизировала бы противодействие.
Новые налоги могут быть введены в форме долговых обязательств следующим образом:
а) определяется рентная оценка природного объекта;
б) пользователь предоставляет долговое обязательство на сумму, соответствующую расчетной величине дохода (несколько ниже);
в) добывающее предприятие продает ресурс потребителю; если потребитель не в состоянии уплатить полную цену, то на разницу он выдает собственное долговое обязательство;
г) это обязательство засчитывается добывающему предприятию в счет погашения его собственного;
д) потребитель сырья, продавая свою продукцию, поступает точно так же.
В результате, циркулирующие в экономике долговые обязательства будут абсорбировать ренту. В конце концов, эта система долговых обязательств будет заменена на нормальную систему налогов. Россия является федеративным государством, но баланс власти между федеральным уровнем и субъектами федерации не всегда устойчив. Во взаимоотношениях сырьевых регионов с центром преобладает стремление первых получить значительную часть доходов от эксплуатации природных ресурсов в собственный бюджет. В таких условиях генерация доходов на уровне региона создаст еще больше стимулов к усилению этих тенденций. Последовательная реализация реформы налоговой системы, основанная на сформулированных выше рекомендациях, которые сводятся к обеспечению изъятия собственником рентных доходов на основе прямого налогообложения пользователя, может послужить в современных условиях причиной усиления конфликтов между регионами и центром.
Для того, чтобы избежать этого, сейчас используются косвенные методы изъятия рентных доходов через налог на добавленную
стоимость, экспортные пошлины и т.д. В таком случае доход, подлежащий налогообложению, генерируется везде, а не только в сырьевых регионах, и создается иллюзия, будто сырьевые регионы не играют существенной роли в формировании приходной части бюджета, а вклад каждого региона более или менее эквивалентен.
Однако в условиях неплатежей, доминирующих именно в отношениях между потребителями сырья и их поставщиками, такая косвенная система изъятия налогов крайне неэффективна и нуждается в кардинальном преобразовании.
Для эффективного использования сформулированные выше рекомендации должны найти отражение в новом налоговом законодательстве. Учитывая принятие нового налогового кодекса, этот документ целесообразно трактовать как рамочный для последующих законов, определяющих правовой статус системы налогов на природные ресурсы.
По нашему мнению, в первую очередь должны быть приняты три основополагающих закона:
• закон о федеральных налогах на природные ресурсы;
• закон о налогах субъектов федерации и местных налогах на природные ресурсы;
• закон о государственных стандартах эксплуатации природных ресурсов.
Первый из перечисленных законов должен определить масштабы и порядок взимания роялти, а также методы определения ставок данного налога и государственные учреждения, ответственные за определение ставок. Кроме того, этот же закон должен определить порядок и размеры отчислений на воспроизводство природно-сырьевой базы.
Второй закон должен рассматриваться в качестве рамочного для законов субъектов федерации, устанавливающего конкретные значения ставок этого налога, ресурсы, на которые он распространяется, и т.п. Федеральный закон устанавливает общие правила и предельные величины региональных налогов.
Третий закон определяет общие экологические, технологические и некоторые другие ограничения, правила техники безопасности и т.д.
Базовыми для всех трех законов являются отношения собственности.
Для реализации на практике рекомендаций по преобразованию отношений собственности, прав распоряжения и пользова-
ния природными ресурсами необходимо принятие ряда документов, устраняющих противоречие в действующей нормативной базе, а также способствующих упорядочиванию налоговой системы, и согласование налоговых инструментов с альтернативными способами получения доходов от эксплуатации природно-ресурсного потенциала.
В первую очередь необходимо определение объектов федеральной собственности, для чего целесообразно:
а) подготовить перечень наиболее важных объектов природно-ресурсного комплекса;
б) разработать систему критериев отнесения природных ресурсов к объектам федеральной собственности.
выводы
Учитывая сложности переходного характера и специфику современного механизма распределения доходов от природных ресурсов, целесообразно рассмотреть возможность введения новых налогов в форме долговых обязательств. Такой подход позволит поэтапно перейти от действующей системы налогов к новой системе, в которой доходы от природного сектора адекватны его месту в экономике страны.
Глава XI
ДОХОДЫ ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ НА УРОВНЕ РЕГИОНА
В федеративном государстве в основе прямых налогов на природные ресурсы лежит дифференциальная рента, возникающая в процессе их эксплуатации. Налоги направлены на ее перераспределение. Система перераспределения рентных доходов подразумевает, что последние разделяются как между пользователем природных ресурсов и их собственником, так и между различными уровнями иерархии федеративного государства. Как правило, федеральный Центр получает доходы от использования ресурсов, находящихся в федеральной собственности; субъект федерации — доходы от природных ресурсов, находящихся в собственности субъекта федерации. В то же время Центр и субъект федерации могут договориться о разделе дохода от природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности. Кроме того, субъект федерации может ввести свои налоги, косвенным образом перераспределяющие часть рентного дохода в его пользу.
Таким образом, можно выделить следующие типы налогов и формы распределения собираемых с их помощью доходов:
I) федеральные налоги на ресурсы, находящиеся в федеральной собственности, в том числе:
— федеральные налоги, целиком поступающие в федеральный бюджет;
— федеральные налоги, поступления от которых делятся в определенной пропорции между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта федерации;
2) налоги субъекта федерации, устанавливаемые на природные ресурсы, которые находятся в его собственности;
3) налоги субъекта федерации на право разрабатывать природные ресурсы, расположенные на его территории («налоги суверена»);
4) налоги субъекта муниципального уровня (налоги на собственность).
Приведенные в главе IX типы налогов на природные ресурсы могут, по нашему мнению, применяться в российской практике. Введение такой системы естественно будет подразумевать повышение налогов на природные ресурсы, поэтому необходимо иметь в виду, что существуют пределы их роста, определяемые следующими факторами:
— возможностью индуцирования рентных доходов и их аккумуляции у пользователя (необходимо учитывать ограничения на рост цен и кризис неплатежей, а также желание поддерживать внутренние цены на сырьевые ресурсы на уровне ниже мировых, чтобы предоставлять потребителям косвенные субсидии);
— масштабами косвенного изъятия рентных доходов (преобладанием в российской экономике налогов на обрабатывающие отрасли);
— размерами неналогового прямого изъятия рентных доходов (договора о разделе продукции).
1. ДОХОДЫ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА ОТ ЭКСПЛУАТАЦИИ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
Проведенный нами анализ разных систем получения субъектами федерации доходов от эксплуатации расположенных на их территории природных ресурсов позволил сделать вывод о том, что наиболее плодотворной, с точки зрения возможности для адаптированного заимствования, является американская система.
Рассмотрим доли минерально-сырьевого сектора и структуры налоговых доходов в четырех американских штатах: Колорадо, Северной Дакоте, Монтане и Вайоминге (1987 г.). Эти штаты харак-
|
Таблица 11.1 Доля минеральных ресурсов в валовом продукте штатов и доля налоговых поступлений из него (%) | |||||||||||||||||||||
|
Высокая доля добывающего сектора интерпретировалась как признак колониального положения этих штатов, вызванного их чрезмерной зависимостью от импорта продукции обрабатывающих отраслей и высокой капиталоемкостью производства. Были разработаны специальные налоговые схемы, обеспечивающие финансовые ресурсы для всестороннего социально-экономического развития этих штатов. Базу таких налоговых схем составляли роялти («налоги суверена»).
Остановимся подробнее на сущности роялти как одного из основных источников дохода штатов.
Используется два основных способа исчисления налогов на природные ресурсы. Один способ расчета касается налогов на полезные ископаемые или лес, которыми они облагаются в момент изъятия или отделения от земли и которые обычно рассматриваются как форма налогообложения собственности. Если величина налога базируется на определенном проценте стоимости извлеченного сырья, то налог называется «ad valorem» («соответствующий стоимости»). Второй способ расчета относится к выпуску продукции в натуральном выражении (налог на единицу выпуска). Иногда «налог суверена» проходит под другим названием: акциз «ad valorem», или привилегированный налог. Чаще всего эти налоги трактуются как тип акциза, наложенного за получение привилегии извлечения природных ресурсов из почвы.
Роялти, или «налоги суверена», — это налоги регионов (шта-
тов), т.е. они налагаются, собираются и используются их правительствами. Доходы от таких налогов являются важнейшим источником финансирования программ, которые помогают обществу воздействовать на процесс использования природных ресурсов и создавать траст-фонды.
Второй тип налогов на природные ресурсы — это местный налог на собственность (недвижимость). Местные власти (графства) облагают своим местным налогом рудники, минералы, продукцию месторождений, находящиеся в их юрисдикции. На примере штата Вайоминг можно видеть различия и сходство «налога суверена» и местных налогов на собственность. Штат взимает «налог суверена», построенный на основе стоимости добытого сырья, — налог «ad valorem». Местные власти используют налог на собственность, а также налоги «ad valorem» на производство первичного сырья. То есть первый рассматривается как «налог суверена», второй — как налог на собственность. В некоторых штатах (например, в штате Нью-Мексика) правительство штата собирает с владельцев природных ресурсов налог на собственность и распределяет собственные средства между властями более низкого уровня. Таким образом, налоги суверена являются базой доходов штатов (регионов), а налоги на собственность — базой доходов местных органов власти.
Штат Мичиган впервые применил налог подобного типа в 1846 г, С тех пор 33 штата ввели такие налоги: 26 — на минералы, 12 — на лес, 2 — на продукты моря. Наиболее яркие примеры обложения «налогом суверена» полезных ископаемых дают штаты Колорадо, Монтана, Северная Дакота и Вайоминг. Их системы налогообложения имеют сходные черты; все они облагают налогом производство минерального сырья, собственность на фонды добывающих предприятий (в Северной Дакоте облагаются только участки нефте- и газодобычи, участки и сооружения по добыче угля) и (кроме Вайоминга) доход добывающих компаний. Каждый штат помещает часть ежегодных налоговых поступлений от «налога суверена» в траст-фонд — тип постоянного фонда для сбережения средств. И каждый штат разрабатывает программы помощи местным властям в решении проблем, возникающих в связи с быстрым ростом населения из-за проектов освоения естественных богатств на сельскохозяйственном Западе. В прошлом эти фонды использовались для выкупа займов и других долговых обязательств, которые выдавались местными властями в период энергетического кризиса и возврат которых из текущих доходов был проблематичным.
По нашему мнению, существуют следующие аргументы в пользу
введения таких налогов в США, которые справедливы и для России:
• компенсация будущим поколениям потерь невозобновимых ресурсов, отчуждение части дохода от их добычи и использования;
• интернационализация издержек развития региона: направление части дохода от добычи полезных ископаемых для оплаты совокупных издержек развития региона;
• отчуждение части ренты путем изъятия избыточной прибыли, полученной в результате превышения цены соответствующего ресурса по сравнению со среднерыночной ценой, гарантирующей нормативную прибыль;
• перенесение давления налогов на внешних по отношению к штату потребителей;
• регулирование уровня развития с помощью налоговой политики, задачи которого — препятствовать расхищению природных ресурсов и держать развитие промышленности под контролем населения штата.
Два последних аргумента были особенно важны при установлении «налога суверена» в регионах сосредоточения энергетических ресурсов (43% подтвержденных запасов угля и большие запасы нефти, газа и урана). С 70-х годов (энергетический кризис) нерегулируемое использование запасов не допускалось. В условиях энергетического кризиса власти штатов в целях самосохранения решили отчуждать часть прибыли частных компаний от эксплуатации невозобновимых ресурсов посредством введения акцизного налога. Они считали, что такие налоги позволят и настоящим, и будущим поколениям получить свою долю богатства штата, покрыть совокупные общественные издержки развития, возложить оплату части этих издержек на потребителей добытого сырья (расположенных преимущественно вне штата), а в некоторых случаях и обеспечить долгосрочный характер развития отраслей природопользования.
В российских регионах, где сконцентрированы энергоресурсы, наблюдается сходная ситуация. Либерализация цен на нефть и газ создает возможность использовать там налоги типа «налога суверена» так, как это было сделано в США в период энергетического кризиса, когда цены на ресурсы, как и у нас в настоящее время, быстро пошли вверх.
Можно построить следующие значения средних ставок налогов в долларах и в процентах от объема добытого сырья (табл. 11.2.).
В Колорадо по одному закону «налогом суверена» облагаются
|
Таблица 11.2 Средние ставки «налога суверена» | |||||||||||||||||||||||||
|
В Монтане существуют различные утвержденные законами правила по налогообложению разных видов полезных ископаемых. Единственный налог, который уплачивается со всех ископаемых, это налог на создание траст-фонда возмещения исчерпания полезных ископаемых (ТФВИ). Нефть, газ, уголь, металлы и стройматериалы имеют спои шкалы налогов и структуру их распределения.
Рассмотрим налог в ТФВИ. Он равен 25% ежегодной платы за лицензию на добычу в сумме с поквартально уплачиваемой 0,5% продажной цены добытого сырья. Налог поступает в ТФВИ, Проценты от фонда могут использоваться только при достижении общей суммы фонда 10 млн. долл. Сами средства ТФВИ подлежат использованию только при достижении им 100 млн. долл. Сейчас ежегодные проценты от ТФВИ достигают б млн. долл, и расходуются на цели, установленные при его учреждении. Постоянно финансируются программы развития водных систем, а также программы переработки вредных отходов, образовавшихся на территории штата. Другие программы финансируются на единовременной основе. В основном ТФВИ фор-
мируется за счет поступлений от добычи нефти и газа (60— 70% ТФВИ).
Как уже отмечалось, на другие виды полезных ископаемых налоги устанавливаются по специфическим схемам. Местные власти получают свою долю «налога суверена» в условиях роста производства.
Поступления при любом росте выпуска распределяются между местными властями пропорционально доле населения и могут расходоваться на любые цели. Центральные органы штата получают все доходы от налогообложения за исключением той части, которая имела место вследствие роста выпуска в последний год.
Практически во всех штатах ставки налогообложения различны. Налоги на уголь зависят от качества угля и способов добычи. Например, в Северной Дакоте добывают низкокачественные лиг-ниты, в Монтане и Вайоминге производится высококачественный уголь. В Колорадо добыча ведется более дорогим подземным способом, в то время как в Монтане, Северной Дакоте и Вайоминге доминирует дешевый открытый способ. Вследствие этого и налог на добычу угля в Колорадо составляет 18 центов, в трех других штатах — 36 центов с тонны, добытой открытым способом.
Налог на добычу металлических руд в Колорадо и Монтане составит соответственно 1 и 2 цента на доллар добытой руды, причем существуют скидки при ежегодном доходе от добычи меньше некоторого фиксированного. С 1986 г. все четыре упомянутых штата изменили налоги на добычу угля: Колорадо — до 36 центов за 1 т, Монтана — до 25% продажной цены (15% с 1991 г.), Дакота — до 77 центов, Вайоминг — 8,5% от валовой стоимости добытого угля.
В Северной Дакоте производятся нефть, газ, уголь. С их добычи и взимается «налог суверена», Кроме того, штат также облагает налогом электроэнергию, произведенную из угля, а также специальным налогом на превращенный в электричество уголь (ПЗУ) вместо «налога суверена», поскольку большая часть добытого угля перерабатывается на территории самого штата в электроэнергию, которая затем экспортируется.
В Вайоминге основная часть «налога суверена» взимается с добычи нефти, газа, угля и урановой руды. Структура налогообложения здесь кардинально отличается от трех рассмотренных ранее штатов. Вместо того чтобы устанавливать ставки налогов, а затем распределять поступления по различным фондам и программам, в Вайоминге введены специальные налоги для каждого фонда или программы. Это дает возможность существенно снизить уровень налогообложения при отказе от реализации соответствующих про-
грамм. Так и произошло в 1987 г., когда был упразднен двух-про-центный налог на воздействие от угольной промышленности. Законодательство указывало, что этот налог должен быть упразднен, если будет собрано 160 млн. долл.
«Налоги суверена» накладываются на валовые поступления, которые определяются как стоимость ископаемых в руднике или скважине перед транспортировкой или переработкой. Такой подход аналогичен подходу в Монтане (контрактная продажная цена сырья в руднике до переработки, исключая роялти). В Вайоминге скидки больше, чем в Монтане, что выражается в более низкой оценке полезных ископаемых.
В Вайоминге финансируется несколько программ; постоянный траст-фонд минералов Вайоминга (ПТФМВ), общий фонд штата, бюджетный резервный фонд, фонд развития водохозяйственных систем, фонд автомобильных дорог, фонд капитального строительства и фонд местного правительства. Для того чтобы избежать бюджетного дефицита, только закрепленный законом минимум средств поступает в ПТФМВ. Все другие поступления от налогообложения, ранее входившие в него, теперь (с конца 1989 г.) зачисляются в Бюджетный резервный фонд. Например, часть налога на урановые руды (2%) поступает в Бюджетный резервный фонд, а не в ПТФМВ. Недавно законодатели Вайоминга ввели ряд скидок на добычу нефти и газа для стимулирования роста производства.
Что касается других штатов, то наибольший интерес представляет Аляска с громадными запасами нефти, небольшим населением и экономикой, нацеленной на добычу полезных ископаемых. Айдахо, Нью-Мексика и Юта тоже производят значительное количество сырьевых ресурсов. На Аляске и в Нью-Мексике учреждены траст-фонды на основе «налогов суверена». Все указанные штаты используют разные виды этого налога, На Аляске, в Вайоминге, наибольшее количество поступлений в бюджет приносит именно «налог суверена». На Аляске основным добываемым ресурсом является нефть. Специальным налогом облагаются ее добыча, сохранение, иммобильные фонды, Местные власти могут устанавливать свой налог на недвижимость. Налог на добычу, введенный в 1977 г., составил более 80 центов с барреля. Доходы от «налога суверена» используются на Аляске в основном по четырем главным направлениям: поддержка государственных программ, субсидирование льготных займов, гранты местным органам власти или прямое распределение собранных средств на общественные работы либо инфраструктуру, создание постоянного траст-фонда Аляски.
В Айдахо введены четыре горнорудных налога: на лицензию на добычу, на чистую прибыль рудника, на собственность, на резервные права на добычу. Специальным налогом облагаются добыча нефти и газа (2% от стоимости сырья в скважине). Все поступления идут на специальный счет, с которого покрываются административные издержки и выплачиваются обратно излишние платежи. Оставшаяся сумма распределяется между: общими фондами графств (местных властей) — 14%, городами этих графств — 14%, фондом государственного образования — 14%, счетом развития местной промышленности (в случае ее упадка из-за усиленного развития нефте- и газодобычи) — 8%, общим фондом штата — 50%.
Власти Нью-Мексики ввели специальный акциз на лес, металлы и неметаллическое сырье. Нефть, газ, уголь не облагаются такими налогами. Акциз включает в себя три разных налога: на сырье, обработку и предоставление услуг.
Налогооблагаемая база — рыночная цена за вычетом роялти федерального уровня, штата, индейских племен. Существует также «налог суверена» на три перечисленных типа природных ресурсов, но его уровень невысок. Доходы от налогообложения поступают в заемный фонд «налога суверена». Эти деньги предназначены для выплаты займов и уплаты процентов по ним, если они брались для строительства, поддержания и восстановления недвижимости, принадлежащей штату — парков, дорог, зданий. Если некоторые средства остаются, то их 2 раза в год перечисляют в Постоянный фонд «налога суверена».
Все четыре штата (Колорадо, Монтана, Сев, Дакота и Вайоминг) создали траст-фонды для эффективного воздействия на процессы инвестирования. Они либо используют проценты с величины траст-фонда, либо берут в нем низкопроцентные займы для обеспечения инвестиций в поддержание качества жизни населения. Штаты осуществляют инвестиции в экономическую диверсификацию для создания устойчивого экономического пространства будущим поколениям, Некоторые штаты используют траст-фонды как активную форму богатства, которая может создать штату устойчивый доход типа пожизненной ренты (табл. 11,3)
Трасты могут помочь сглаживанию неравномерного развития экономики. Правительство штата иногда может направить часть налоговых поступлений в бюджет на текущие расходы. Но как показал пример Аляски, быстрое закачивание средств в экономику может вызвать рецессию, если темп роста добычи полезных ископаемых начнет падать.
Все четыре рассматриваемых штата учредили траст-фонды при-
|
Таблица 11.3 Величины траст-фондов штатов в 1988 г. (в долл. США) | ||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| Таблица 11.4 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
В табл. 11.4 приведена дата образования соответствующего траст-фонда (I); указывается, защищен ли он законом (II); может ли тратить свои средства на текущие нужды (III), и указана его доля в соответствующих налоговых поступлениях (IV) (в Монтане — 100% налога на возмещение исчерпания полезных ископаемых, 50% «налога суверена» на уголь, в Колорадо — 50% «налога суверена» на полезные ископаемые, в Сев. Дакоте — 15% «налога суверена» на уран, нефть, газ и 19% «налога суверена» на уголь).
Крупный траст-фонд создам на Аляске. Он был учрежден в 1976 г. за счет 25% всех платежей и бонусов от добычи нефти и газа. Через три года была конституционно закреплена неприкосновенность его основных средств. Также было запрещено использовать проценты с него для обеспечения региональных экономических программ, В 1980 г. на его основе была создана акционерная компания, которой руководят не законодатели, не исполнительная власть, а профессиональные управленцы. Траст-фонд функционирует как срочный вклад. Все жители Аляски получают дивиденды с акций траст-фонда (в 1986 г. общая сумма дивидендов составляла 295 млн. долл., сам же траст-фонд на 30.06.87 г. составлял 7,86 млрд. долл.). При этом поступления скапливаются на резервном счете, который в том же 1987 г. равнялся 529 млн. долл.
Нам представляется, что переориентация установленных законом норм распределения существующих платежей в России хотя и возможна, но достаточно сложна. Кроме того, если произвести даже такую переориентацию, то, согласно экспертным оценкам, этих доходов не хватит для нормального финансирования намеченной программы социально-экономического развития. Так что, видимо, нам не обойтись без введения нового налога. Не случайно, например, активно обсуждается введение так называемого энергетического налога. Конечно, введение новых налогов всегда вызывает определенные трения. Однако в данном случае, если не откладывать введение налога, то можно было бы ввести его таким образом, чтобы включить требуемую сумму налога в рост цен, который имеет место и без этого. С точки зрения динамики цен введение данного налога — нейтральное мероприятие, потому что рост цен все равно будет продолжаться, пока они не достигнут мирового уровня. Введение же налога позволило бы лишь перераспределить дифференциальную ренту, концентрирующуюся у хозяйственного субъекта. По
нашему мнению, такой налог послужил бы в какой-то мере аналогом используемого в США «налога суверена». Он мог бы вводиться в каждом субъекте федерации, а полученные средства использовались бы на нужды социально-экономического развития региона.
Целесообразно принять закон, предоставляющий субъектам федерации право вводить этот новый налог и устанавливающий механизм его введения и использования, Такой налог мог бы быть дифференцирован по ресурсам и по регионам. Рассчитываться он должен таким образом, чтобы налоговых поступлений хватило для решения поставленных задач.
Итак, сформулируем главные выводы:
1. Основное финансирование мероприятий по социально-экономическому развитию региона должно осуществляться за счет дифференциальной ренты.
2. Необходимо ориентироваться главным образом па доходы от добычи углеводородного и минерального сырья.
3. Существующая и закрепленная в законах система платежей за природные ресурсы не позволяет в достаточной мере осуществлять финансирование мероприятий по развитию социально-экономического потенциала регионов с преобладанием добывающего сектора. Поэтому необходимо ввести новый налог. Его введение в ближайшее время пройдет достаточно безболезненно, так как наложится на общее повышение цен.
4. Указанный налог должен быть региональным и вводиться каждым субъектом федерации самостоятельно на основе закона, закрепляющего такие права за субъектами федерации.
2. СОЗДАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ТРАСТ-ФОНДОВ КАК СПОСОБ АККУМУЛИРОВАНИЯ ДОХОДОВ ОТ ЭКСПЛУАТАЦИИ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ НА УРОВНЕ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ СЕВЕРА РОССИИ)
Принятие закона о траст-фондах должно создать правовую базу для формирования финансового механизма обеспечения устойчивого социально-экономического развития территорий Российской федерации, на которые распространяется действие закона об экономическом статусе Севера. Опыт государств, имеющих территории с экстремальными условиями жизнедеятельности, показывает, что для подобных территорий применяются, как. правило, специфические механизмы финансирования развития хозяйственной деятельности, социальной сферы, поддержания их ресурсного потенциала.
Обычно хозяйственная деятельность в таких регионах сопряжена с истощением природно-ресурсного потенциала, загрязнением окружающей среды, сокращением среды обитания и ухудшением условий жизни для коренного населения.
Целью создания траст-фондов является формирование финансового потенциала, использование которого позволит компенсировать указанные выше негативные процессы. Создание данного специализированного институционального образования необходимо потому, что при существующей системе наблюдается отрицательный баланс в динамике национального богатства, сосредоточенного на северных территориях. Он проявляется в истощении природно-ресурсного потенциала северных территорий (исчерпание месторождений полезных ископаемых, усиленная эксплуатация лесных ресурсов, ухудшение состояния окружающей среды), не компенсированном в достаточной мере развитии других элементов экономического и социального потенциала северных районов.
Дополнение существующей системы траст-фондами позволит приостановить процесс сокращения размеров национального богатства, сосредоточенного на территории Севера.
Траст — это распоряжение держателем собственностью, вложенной учредителем в целях получения выгод пользователем (бенефициарием). Держатель обязан управлять собственностью, вложенной в траст, в соответствии с рекомендациями лица и организации, создающей траст (вкладчика, грантора, учредителя).
Грантор — юридическое или физическое лицо, вложившее деньги, недвижимость и т.п. в траст-фонд и определяющее основные правила использования этого имущества в интересах пользователя.
Пользователь — физическое или юридическое лицо, получающее доходы (или другие выгоды) от использования имущества, вложенного в траст-фонд.
В настоящее время в Законодательные органы России представлены законы «Об экономическом статусе Севера» и «О траст-фондах». Указанные законы создадут благоприятный правовой климат для принятия закона о траст-фондах северных регионов, однако их будет недостаточно для обеспечения полной правовой определенности. Закон о траст-фондах Севера должен решить следующие вопросы:
— указать цели создания траст-фондов;
— определить регионы, в которых создаются траст-фонды;
— указать источники формирования траст-фондов;
— определить направления расходования траст-фондов;
— наметить организационные формы создания траст-фондов, права и обязанности правления траст-фондов и их взаимоотношения с органами законодательной и представительной власти;
— указать порядок их взаимодействия с юридическими и физическими лицами.
Держатель собственности — это лицо, управляющее трастом по соглашению и держащее документы, которые удостоверяют права собственности пользователя, а также гарантии на выпуск облигаций.
Целями трастов являются:
1) извлечение дохода пользователями;
2) выгода организаций — пользователей;
3) сохранение и компетентное управление чужой собственностью;
4) планирование налогов;
5) защита трастовой собственности.
Можно выделить следующие типы трастов:
Активный траст — управление собственностью осуществляется в специальном направлении;
пассивный траст — у держателя траста нет других обязательств, кроме необходимости быть выгодным пользователю;
выгодный траст, т.е. выгодный и пользователю, и держателю;
дикретиеный траст, при котором стратегия управления выбирается попечителем;
инвестиционный траст с участием инвесторов в проценте от прибыли в профессионально управляемом фонде.
Основная функция трастов всегда заключалась в содержании и управлении чужой собственностью. Собственниками ценностей, вложенных в траст, могут быть частные лица или организации (коммерческие предприятия и бесприбыльные институты).
Трасты — это соглашения, по которым трастовый отдел получает право на собственность или ценности и управляет ими так, чтобы интересы пользователя учитывались наилучшим образом. Трастовый отдел занимается управлением недвижимостью, создает персональные и корпоративные трасты, отвечает за их безопасность. Поэтому деньги вкладываются прежде всего в государственные ценные бумаги или выдаются под залог (обеспеченный кредит).
В настоящее время на трастовые отношения большое влияние оказывают принятое законодательство, возросший уровень конкуренции, рост требований клиентов и рост нормы банковской прибыли.
Изменение законов о налогах и банках влияет на трастовую активность, меняя инвестиционные предпочтения клиентов.
Увеличение количества финансовых институтов (брокерские фирмы, страховые компании и другие финансовые посредники) заставляют трасты проводить активные операции на денежном рынке и рынке ценных бумаг. Аналогичным образом влияет увеличение количества разного рода финансовых услуг, которые могут быть оказаны клиентам.
Особенно важным становится то обстоятельство, что если раньше трасты в основном функционировали как бесприбыльные организации, то в связи с инфляцией простое поддержание первоначальной стоимости вложенной собственности становится недостаточным.
Какие же виды счетов открывают трастовые отделы и какие виды услуг оказываются в каждом случае?
Трастовый бизнес обязательно требует определенной законодательной основы, в которой должны найти решение следующие важнейшие проблемы:
— кто может выступать попечителем;
— кто может осуществлять контрольные функции;
— обязательное отделение коммерческого отдела банка от трастового (поскольку есть возможность использовать в коммерческих целях конфиденциальную информацию). Сама фидуциарная (попечительская) сущность траста обязывает банк делать это.
Обязательно надо упомянуть и то, что кажется очевидным. Существует специальное правило «благоразумного человека», которое определяет основные направления вложения средств трастового фонда. Этот чисто условный термин определяет необходимость некоторой свободы держателя в рамках, предусмотренных трастовым договором направлений инвестирования.
Важной особенностью трастовой деятельности становится законодательное закрепление необходимости строить направления инвестирования так, чтобы минимизировать суммарное налогообложение пользователя.
Таким образом, основным направлением исследования становится анализ различных видов собственности, которая может быть вложена в траст, и то, как траст осуществляет опеку над ними.
Трастовые отделы могут осуществлять управление недвижимостью, материальной и нематериальной собственностью.
Недвижимость составляют земля, строения и им мобильные фонды, посадки, растущий урожай. К материальной собственности относятся оборудование, транспорт, материальные запасы, собранный урожай. В качестве нематериальной собственности выступают наличные, акции, облигации, векселя, поступления, права участия, страховые полисы, процент занятых, права на добычу, опционы, доля в продаже, патенты, авторские права, роялти.
В процессе управления ценности могут переводиться из одного вида в другой посредством продажи или изменения направления использования в зависимости от рыночных сигналов и степени ликвидности. Когда трастовый отдел становится попечителем данной собственности, он становится ее юридическим владельцем, а за пользователями сохраняется право на нее, подобно праву на заложенную собственность. У пользователей могут быть разные интересы: получать только процентный доход с собственности или осуществлять ее портфельные инвестиции.
По сути, инвестиционный траст — это акционерная компания. Она имеет фиксированную структуру капитала, включая акционерный (долевой), но может включать и заемный (долговой) капитал. Она управляет портфелем акций или других ценных бумаг.
Ценные бумаги траста котируются подобно другим ценным бумагам. Но инвестиционным трастам не разрешено предлагать собственные акции на продажу, кроме новой эмиссии (первичной продажи). У них обычно очень низкие комиссионные.
Ответственность за управление лежит на совете директоров, но текущее управление трастом осуществляется профессионалом. Инвестиционная политика трастов зависит от их целей. Она может быть ориентирована на рост текущих доходов, капитала или на рост отдачи. Главная же ее задача — инвестирование в акции, особенно низкорентабельные (в определенные географические регионы). В среднем такие трасты имеют в них около 40% фондов.
Траст может освобождаться от некоторых налогов (например, на часть инвестируемой прибыли) при получении лицензии на свою деятельность от соответствующих государственных организаций.
3. ДОХОДЫ ОТ ЭКСПЛУАТАЦИИ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ КАК ОСНОВНОЙ источник ФИНАНСИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОГРАММ
Обращаясь к идеям создания источников финансирования мероприятий по развитию социально-экономического потенциала регионов взамен исчерпаемого природно-ресурсного и обеспечения их устойчивого развития, вполне логично было бы предположить, что в основу реализации этих идей должен быть положен механизм перераспределения части доходов от эксплуатации природно-ресурсного потенциала в пользу финансирования мероприятий по социальному и экономическому развитию. В воспроизводственном отношении процесс исчерпания природно-ресурсного потенциала должен сопровождаться одновременным наращиванием социально-экономического потенциала.
Наша задача состоит в создании институциональных условий, обеспечивающих данный процесс. Под этим понимается разработка экономического и организационно-хозяйственного механизма и его законодательное закрепление.
Основным источником финансовых ресурсов для обеспечения социально-экономического развития северных регионов могут служить доходы от эксплуатации природно-ресурсного потенциала, Эксплуатируя эти ресурсы, пользователь получает дифференциальную ренту, которая является достоянием собственника природных ресурсов и должна быть изъята в его пользу. Что касается возобновимых ресурсов (земельные ресурсы, водные источники и т.п.), то их способность приносить рентный доход воспроизводится в каждом новом производственном цикле (если, конечно, не нарушены естественные условия воспроизводства), Для такого рода ресурсов поддержание экономического потенциала означает обеспечение естественного воспроизводства. Причем рентная оценка ресурса не будет изменяться с течением времени. Соответственно неизменным будет и размер дифференциальной ренты, которую приносят эти ресурсы.
Ситуация с истощаемыми ресурсами иная. Их эксплуатация сопряжена с уменьшением общей (интегральной) оценки месторождения по мере накопления запасов, Добывая ресурс в настоящий момент времени, мы тем самым лишаем себя возможности получить соответствующий доход от эксплуатации данного месторождения в будущем. Такая связь между затратными и результатными характеристиками процесса эксплуатации, относящимися к различным временным промежуткам, приводит к образованию динамической рейты.
Для того чтобы поддерживать социально-экономический потенциал на фиксированном уровне, необходимо вкладывать средства в смежные сферы экономики, которые давали бы доход, компенсирующий сокращение истощаемых ресурсов, С теоретической точки зрения, должно выполняться следующее соотношение;
а <І р, а„т), (li.i)
t =0где Qo — потеря динамической ренты в данном году в результате эксплуатации месторождения; /0 — инвестиции, осуществленные в данном году в смежные отрасли экономики; Рі (І0) — доход в году t, приносимый инвестициями, осуществленными в данном году; D (t) — дисконтирующая функция, приводящая разновременные затраты и результаты к сопоставимому виду.
Приведенное выше неравенство является формальной записью условия неуменьшения общего потенциала. При неизбежных структурных преобразованиях, вызванных тем, что взамен сокращения природного потенциала наращиваются другие составляющие национального богатства, вложения в смежные отрасли (І0) должны быть таковы, чтобы суммарный доход (социально-экономический эффект), приносимый ими за ряд лет (в период от 0 до Г ), был не меньше рентного дохода Q0, полученного в данный год и тем самым утраченного для последующих периодов времени.
Опыт государств, экономика которых строится на эксплуатации истощаемых ресурсов, демонстрирует на практике такую стратегию (это относится прежде всего к государствам-экспортерам нефти). Часть доходов от эксплуатации природных ресурсов расходуется на развитие экономического потенциала, транспортной инфраструктуры, повышение образовательного уровня, решение социальных задач.
Учитывая, с одной стороны, производственную специфику процесса отработки месторождений, определяющую поступления данного налога, а с другой — специфику осуществления инвестиций в производственные, инфраструктурные и социальные объекты, необходимо отметить, что типичной будет ситуация текущей несбалансированности. Накопление средств будет отражать осуществление инвестиций. В таком случае возникает необходимость защиты накопленных средств от инфляции, Эта функция добавляется к основной целевой установке, определяющей логику финансового механизма.
Как показывает мировая практика, наилучшим решением в подобных случаях является создание траст-фондов. Эта практика
плодотворна тогда, когда ставится задача реализации какой-либо долгосрочной программы. К подобным задачам относятся программы развития территории, борьбы с токсичными отходами, восстановления брошенных свалок, регенерации отработанных нефтепродуктов, развития автодорог и многие другие программы.
Создание траст-фондов имеет давнюю историю. В мировой практике накоплен достаточный опыт, который позволил хорошо отработать механизм создания и использования траст-фондов.
4. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ НАЛОГ (ПЛАТЕЖ)
НА ДОБЫЧУ ИСТОЩАЕМЫХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ НА УРОВНЕ РЕГИОНА
Механизм введения налога. Роялти, или «налог суверена», на добычу истощаемых природных ресурсов (далее — специализированный налог) вводится для формирования финансовых ресурсов траст-фондов Севера в соответствии с «Законом о траст-фондах Севера», регулирующим правила его установления и компетенцию различных органов власти по определению размеров данного налога для конкретных месторождений. Органы власти субъектов федерации определяют перечень месторождений, с которых взимается специализированный налог, а также размеры ставок налога.
В соответствии с «Законом о траст-фондах Севера» Госкомсе-вер разрабатывает методические рекомендации по определению ставок налога и осуществляет государственную экспертизу расчетов ставок налога по отдельным месторождениям, Рассчитанные по методике ставки налога утверждаются решением сессии высшего органа представительной власти субъекта федерации.
Сущность специализированного налога. Цель специализированного налога — концентрировать финансовые ресурсы, необходимые для обеспечения социально-экономического развития Севера за счет изъятия (полного или частичного) у организации, имеющей монопольное право на природный ресурс как на объект хозяйствования, дифференциальной ренты, определяемой относительно лучшими (по сравнению с замыкающим объектом) условиями его эксплуатации (природные условия, местоположение, обеспеченность иммобильными фондами, характер отдачи последовательных затрат и др.), В этом случае, отрабатывая месторождение, мы будем параллельно создавать финансовые ресурсы для компенсации его истощения путем наращивания других составляющих социально-экономического потенциала.
Величина налога зависит от двух параметров:
— размера средств, которые необходимо привлечь в траст-фонд субъекта федерации;
— прогнозного значения дифференциальной ренты, которую приносят месторождения, расположенные на данной территории и на эксплуатацию которых решено ввести налог.
Ставки налога являются переменной величиной и периодически пересматривается в зависимости от ситуации с приходом и расходом траст-фонда, а также в зависимости от изменения условий эксплуатации каждого конкретного месторождения. Налог устанавливается на единицу погашенных запасов.
Методы расчета налога. Сначала оцениваются потребности регионального траст-фонда в предстоящем периоде (на который устанавливается налог) (D) и величина дифференциальной ренты, приносимой месторождениями, на которые этот налог будет установлен (R):
D = ? D, (1+ р)(1 + Е) -,
t=0где Di— потребность в финансировании мероприятий по социально-экономическому развитию в регионе за вычетом других ожидаемых поступлений в региональный траст-фонд; р — доля налога, отчисляемого в федеральный траст-фонд; Т — период, на который устанавливается налог (на переходном этапе целесообразно ежегодно пересматривать данный налог); Е— коэффициент дисконтирования.
При определении величины Dj основным документом является Программа социально-экономического развития Севера (с конкретизацией для данного региона). Это необходимо для того, чтобы предотвратить завышение налога.
R=!! щ(і+Е) -,
t =0 i=Q
где Ri‘ — дифференциальная рента, приносимая і-м месторождением в году t; 1 — множество месторождений, для которых устанавливается специальный налог.
Затем определяется достаточность внутренних источников финансирования, Этих источников достаточно, если R > D. В противном случае необходимо пересмотреть либо программу социально-экономического развития региона, либо размер дополнительных ассигнований на ее финансирование из федерального траст-фонда или из других источников.
Далее рассчитывается коэффициент б, определяющий долю налога в дифференциальной ренте.
D
а= —
R
Коэффициент ос, может определяться дифференцировано по годам:
Rt
Рентная оценка конкретного месторождения рассчитывается по формуле:
R = PQ - Z (0,
где Р — цена единицы добываемого сырья; Q — объем добычи сырья; Z (Q) — затраты, необходимые для обеспечения добычи природного сырья в объеме Q.
Для года t дифференциальная рента рассчитывается по формуле;
Rt = PtQt - Zt (&),
где Pt, Qt и Zt — прогнозное значение цен, объемов добычи, затрат на добычу в году t.
В упрощенном виде Rt может рассчитываться по следующей формуле:
R, = КО + Y)' (1 + в),
где Ro— рентная оценка в исходном году; г — поправочный коэффициент, который отражает прирост дифференциального рентного дохода, вызванного ростом цен на природное сырье; в — поправочный коэффициент, который отражает снижение рентного дохода, вызванное ухудшением условий эксплуатации по мере исчерпания месторождения (рост затрат и падение объемов добычи).
Ставка специализированного налога на эксплуатацию конкретного месторождения:
п, =а-где щ — ставка налога для і-го месторождения; Rj — дифференциальная рента; Ft — объем погашаемых запасов при уровне добычи, используемом в расчетах дифференциальной ренты (имеется в виду, что при лицензировании добычи в лицензии необходимо указать максимально допустимый ежегодный объем добычи Q и максимально допустимые масштабы погашения запасов при данном объеме добычи).
Общая сумма налога с месторождения і определяется по формуле:N,=nlf,
где Nj — общая выплата налога і-м месторождением; ft - фактический объем погашенных запасов.
Механизм взимания налога. Налог уплачивается поквартально. Природоэксплуатирующее предприятие перечисляет в траст-фонд причитающуюся к оплате сумму и отражает ее в документах, представляемых в налоговую инспекцию. Налоговая инспекция следит за правильностью и своевременностью уплаты данного налога.
Специализированный налог в системе действующей налоговой системы. Введение специализированного налога видоизменяет налоговую систему. Существующая в России система взимания налогов далека от совершенства. В настоящий момент центр тяжести смещен в сторону обложения косвенными налогами, Налог на добавленную стоимость является одним из существенных источников формирования государственного бюджета, При этом в действующей налоговой системе нет места платежам, отражающим дифференциальную ренту, которая, будучи созданной в природоэксплуатирующем секторе, перераспределяется затем по звеньям воспроизводственной цепочки и присваивается на разных стадиях процесса переработки и распределения сырья или произведенной из него продукции.
По нашему мнению, введение специализированного налога и формирование траст-фонда за счет этого налога полностью соответствуют политике развития рынка природного сырья. Если ценовые пропорции в России будут постепенно приводиться в соответствие с мировыми ценовыми пропорциями, то у добывающих предприятий будут образовываться дополнительные средства, необходимые для уплаты специализированного налога.
5. МЕСТО ТРАСТ-ФОНДОВ СЕВЕРА РОССИИ В СИСТЕМЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЕГО СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Согласно проекту закона об экономическом статусе Севера и Российской программе развития районов Севера на 15— 20 лет траст-фонды создаются наряду с другими инвестиционными источниками.
В связи с этим необходимо четко представить место траст-фонда районов Севера. Согласно предложениям авторов Российской программы развития районов Севера, применительно к районам Севера Западной Сибири траст-фонду (названному резервным) отводится довольно скромная роль в числе остальных финансовых источников (фонд регионального развития, фонд занятости, экологический фонд) — около 1%. По расчетам авторов программы в этот фонд отчисляется 2% от прибыли западносибирского нефтегазового комплекса.
По нашему мнению, данный подход не позволяет в полной мере реализовать идею обеспечения компенсации истощения природно-ресурсного потенциала за счет траст-фонда, В экономическом плане такое истощение предполагает потерю доходов от эксплуатации истощаемых природных ресурсов. Учитывая, что эти доходы предполагалось частично расходовать на финансирование Программы, при расчетах средств, которые нужно собрать в траст-фонде, будем оценивать дефицит ресурсов, необходимых на реализацию программы.
С целью направленного воздействия на экономическую и социокультурную ситуацию и траст-фондах северных регионов выделяются следующие подфонды (подразделения траст-фонда):
I — социокультурный блок, включающий:
— фонд здравоохранения;
— фонд развития образования;
— фонд развития культуры;
— фонд жилищного и социально-культурного строительства;
— фонд развития малочисленных народов;
II — защищенный траст-фонд;
III — инвестиционный фонд.
Соотношение между подразделениями определяется в зависимости от конкретной ситуации. В качестве исходного распределения можно предложить следующее: I — 25%; II — 50%; III — 25%.
В то же время для средств, накапливаемых во II подразделении, может быть установлен предел накоплений, по достижении которого перечисление дополнительных средств может быть прекращено. Распределение средств между I и III подразделениями может быть произвольным и выбираться, повторим, в зависимости от конкретной ситуации.
Для того чтобы повысить внутреннюю норму эффективности мероприятий, финансируемых из траст-фонда, целесообразно внести изменения в налоговое законодательство. В том числе необходимо следующее:
• освободить от налога на добавленную стоимость организации и предприятия, являющиеся подрядчиками траст-фонда (в той части, в какой эти доходы получены за счет средств траст-фонда);
• освободить от налога на добавленную стоимость доходы предприятий и организаций, находящихся в собственности траст-фонда;
• исключить из налогооблагаемой базы при исчислении налога на прибыль средства, зачисленные в траст-фонд.
Указанные льготы позволят более полно использовать средства траст-фонда для развития социально-экономического потенциала районов Севера.
Учитывая неравномерность распределения средств между траст-фондами субъектов федерации, являющуюся причиной неравномерного развития различных регионов, необходимо создать стимулы к тому, чтобы деньги, сосредоточенные в траст-фондах, вкладывались преимущественно в мероприятия, реализуемые на территории Севера. Для этого целесообразно рассмотреть вопрос о географической привязке налоговых льгот. Если, например, деньги инвестируются в один из северных регионов, то предоставляются предложенные выше льготы. В противном случае траст-фонд действует на общих основаниях с другими инвесторами.
Механизм распределения прав собственности на объекты, предприятия, организации, имущество, в которые траст-фонд вложил свои средства, позволяет защитить интересы регионов с избыточным накоплением средств в траст-фондах с точки зрения возможностей инвестирования на данной территории. Необходимо перераспределять средства при сохранении на них (или на созданное за их счет имущество) прав населения, живущего в регионе-доноре.
Принципиальная схема финансовых взаимодействий траст-фондов с другими организациями заключается в следующем.
Доходы от специализированного налога распределяются в некоторой пропорции в региональные и федеральный фонды (например, 80:20). Большая их часть остается в регионе, но определенная доля перечисляется в федеральный траст-фонд. По согласованию с регионами-субъектами федерации могут быть установлены дифференцированные ставки отчислений специализированного налога в федеральный траст-фонд.
В предлагаемой схеме специализированный налог является основным источником формирования траст-фонда, но наряду с
 |
| Рис. 11.1. Источники формирования средств траст-фондов. |
Другой важный источник формирования траст-фондов — доходы от производственной деятельности. Они распределяются между подразделениями в соответствии с тем, за счет каких средств были профинансированы мероприятия, позволившие получить данные доходы.
Траст-фонды субъектов федерации могут получить субсидии из федерального траст-фонда. При этом возможно как целевое финансирование одного из подразделений, так и предоставление субсидии траст-фонду в целом (рис. 11.1).
Возможны и другие источники финансирования траст-фондов. Любое юридическое или физическое лицо, знакомое с положением о траст-фонде и его уставом, может вложить в него свои деньги в качестве благотворительного взноса.
6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СРЕДСТВ ТРАСТ-ФОНДА ДЛЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ ПО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМУ РАЗВИТИЮ
Траст-фонд, как уже отмечалось, имеет три основных подразделения. В данном разделе мы подробнее остановимся на проблемах использования средств I и III подразделений фонда.
Каждое подразделение проводит свою инвестиционную политику. Из I подразделения финансируются мероприятия, имеющие социальную специфику; из III — мероприятия, имеющие целью развитие экономического потенциала районов Севера. Разграничение сфер влияния между двумя подразделениями до определенной степени условно. Например, вложения в сферу платных услуг не только решают социальные проблемы, но и создают дополнительный экономический потенциал. В то же время целевые вложения в повышение экономического потенциала могут одновременно помочь в решении социальных проблем. Скажем, создание новых рабочих мест способствует решению проблемы занятости.
При финансировании мероприятий из средств I и III подразделений управляющие траст-фондом руководствуются Программой и выделяют средства прежде всего на включенные в нее мероприятия. При этом возможно несколько вариантов:
• полное финансирование мероприятия;
• долевое участие траст-фонда наряду с другими внебюджетными фондами, в том числе экологическими, организациями, частными лицами и т.п., в финансировании мероприятия;
• приобретение акций организаций, участвующих в реализации включенных в Программу мероприятий;
• предоставление кредитов организациям, реализующим конкретные мероприятия из Программы;
• предоставление субсидий и субвенций организациям, действующим в соответствии с Программой.
В первом — третьем случаях траст-фонд становится владельцем или совладельцем предприятий или объектов социальной или производственной сферы. Соответственно траст-фонд полу-
част ценные бумаги, которыми дальше может распоряжаться по своему усмотрению. Конкретную стратегию использования ценных бумаг выбирает управляющий траст-фондом (совет попечителей). В четвертом и пятом случаях траст-фонд расходует средства в интересах пользователя — населения районов Севера, затрачивая свои средства па развитие социально-экономического потенциала региона.
Доходы от предприятий и организаций, созданных на деньги траст-фонда (полностью или при участии траст-фонда), а также доходы от продажи ценных бумаг поступают в траст-фонд и делятся между его тремя подразделениями.
Расходование средств II подразделения осуществляется в соответствии с традиционными методами использования траст-фондов, При этом главная задача управляющего — сохранить средства, сконцентрированные в данном подразделении фонда, и защитить их от инфляции.
Проблема размещения средств траст-фонда решается по-разному для трех его составляющих (I — экономические и социокультурные фонды, II — защищенный фонд, III — инвестиционный фонд). Сущность траст-фонда такова, что основным направлением его деятельности является сохранение собранных средств. Эта задача стоит прежде всего перед управляющими II частью фонда. Здесь главным становится формирование такого портфеля активов траст-фонда, который позволит свести к минимуму как кредитный риск (риск того, что размещенные средства не будут возвращены) и процентный (риск изменения нормы процента выплат по ценным бумагам).
Для того чтобы избежать риска первого рода, целесообразно размещать средства прежде всего в ценных бумагах федерального правительства России, ценных бумагах субъектов федерации и местных органов власти, в депозитных сертификатах, а также вкладывать деньги в ценные бумаги, обеспеченные недвижимостью. Вложения в ценные бумаги федерального правительства или субъекта федерации не таят в себе практически никакого кредитного риска или несут минимальный риск, однако с ними, как и со всеми другими ценными бумагами, связан процентный риск.
Для минимизации процентного риска, особенно ощутимого в случае инфляции (при очень высоких ставках кредитования коммерческими банками), необходимо правильно формировать портфель активов II подразделения траст-фонда, причем главным условием формирования является его максимальная диверсификация (участие в ценных бумагах каждого типа не должно превышать 10-15% общей стоимости инвестиций).
Согласно Закону РФ «О залогах», большое развитие должны получить гарантированные инвестиции, когда средства предоставляются под залог титулов собственности на право владения недвижимостью, пакетом акций ценных бумаг, сберегательным вкладом, страховым полисом и т.п., которые приобретены заемщиком до возврата заемных средств из траст-фонда. Если деньги не возвращены в срок, то траст-фонд получает право продать залог для компенсации понесенного ущерба. Таким способом существенно уменьшается риск кредитования.
Для уменьшения процентного риска следует применять закладные с корректировкой платежей на уровень инфляции, Использование залоговых схем позволяет понизить ставку процента, под который предоставляются инвестиционные средства, а значит сделать их более привлекательными с точки зрения рынка, повысить прибыльность функционирования траст-фонда.
Для I и III подразделений траст-фонда главным является такое расходование собранных средств, которое наряду с функцией сбережения (становящейся здесь второстепенной) позволит в наибольшей степени удовлетворить основные целевые установки этих подразделений, отраженные в их названиях. Естественно, из всех предложенных проектов должны выбираться наиболее прибыльные. Желательно также следовать стратегии минимизации кредитного риска, описанной выше. Но на некоторые приоритетные программы (определенные законодательными органами соответствующего субъекта федерации) средства должны предоставляться в безусловном порядке.
7. СОЧЕТАНИЕ ПРИНЦИПА КОМПЕНСАЦИИ
ИСТОЩЕНИЯ И УЧЕТА ПОТРЕБНОСТИ В ИНВЕСТИЦИЯХ ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ РАЗМЕРА СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО НАЛОГА И АНАЛИЗ АЛЬТЕРНАТИВНЫХ СПОСОБОВ ЕГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Рассмотрим основные факторы, влияющие на величину траст-фонда Севера.
Пусть Dt — дефицит средств на реализацию Российской программы развития регионов Севера в году t;
V = V1 + V2
V t V t 1 V t 5где Vt— поступления средств в траст-фонд в году t.
Dt = f (X,, АД
гдеХ; - накопленный объем добычи к году t, характеризующий истощение природно-ресурсногопотенциала;^ =х х,,
і=1где xt — погашенные запасы в году t; D0 — дефицит средств на реализацию Программы в году 0; Vt — средства, зачисляемые в защищенный фонд; ?[ — средства, зачисляемые в целевые фонды, Pt(Vt,Vt, ¦¦¦,Vt_i1) — доход траст-фонда от инвестиций, направленных на реализацию Программы.
Условие установления и использования специализированного налога должно быть следующее:
d < р; + pt 2 + vt 2,
т.е. средства, которые можно израсходовать, могут поступать из следующих источников:• из доходов от вложения средств защищенного фонда (Pt1)',
• из доходов от объектов, созданных за счет средств траст-фонда в соответствии с Программой (Pt2);
• из средств траст-фонда, направляемых в году t на реализацию Программы^2).
Всех этих источников должно хватить для оплаты недостающих средств.
Сочетание двух принципов осуществляется на основе расчета компенсационной суммы по методу, предлагаемому далее, при одновременном нормировании ставки налога с учетом потребностей в осуществлении инвестиций на нужды социально-экономического развития (упоминавшаяся ранее величина D). Причем налог устанавливается отдельно на каждый вид ресурса. Идея компенсационного налога состоит в том, чтобы собрать такую сумму средств, которая компенсировала бы потери доходов федерального и регионального уровней в результате истощения рассматриваемого ресурса.
Поясним данные рассуждения, Предположим, что общий уровень доходов (налоги, платежи и т.д.) от добычи 1 т рассматриваемого ресурса составляет а. Предположим также, что Xt — объем добычи данного ресурса в году t. Если в результате истощения месторождения объем добычи снизится на АХ= Xt - Xt_lr то в году t+І бюджет потеряет доход в размере aAXt. Налог должен быть таким, чтобы собрать сумму К, которая при определенной норме эффективности ее использования
принесет доход не меньше, чем aAXt. Тогда ставки налога и могут быть установлены по формуле:
вК = aAXt; п = -^~,
Xt ц
где м — коэффициент, характеризующий величину погашения запасов на единицу добываемого сырья; в — коэффициент дисконтирования; XtM =Хф.
Поясним данную формулу на условном примере. Предположим, в году t добывалось 100 000 т рассматриваемого ресурса, а в году t+І добыча в силу исчерпания месторождений упала до 98 000 т, Каждая добытая тонна приносила доходы для бюджетов всех уровней 150 руб. (а =150). Необходимо рассчитать ставку специализированного налога при условии, что норма эффективности равна 0,15 (в = 0,15).
Сначала определим К из формулы fiK = oAXt.
0,15К = 150x2000
К = 2 000 000
Ставка налога определяется по формуле п =-= 20 (см.
100000
табл. 11.5).
Таким образом, ставка налога на I т будет равна 20 руб. Общий уровень налогов возрастает в 1,13 раза. Если пересчитать налог в расчете на единицу погашенных запасов (при м = 1,3), то получим п =15,38.
В нашем примере за счет специализированного налога на истощение рассматриваемого ресурса будет собрано 2 млн. руб. Теперь объясним, как данная ставка налога нормируется в соответствии с потребностями траст-фонда (величина D, о котоТаблица 11.5
Расчет ставок специализированного налога по разным видам ресурсов
| Ставки налога | Ресурс | ||
| 1-й вид | 2-й вид | 3-й вид | |
| К, млн. руб. | 2 | 3 | 2,5 |
| Ставка налога, руб,/т ресурса | 20 | 15 | 30 |
| Ставка налога, руб./ед. | 15,38 | 10 | 21,43 |
| погашенных запасов | |||
| р | 1,3 | 1,5 | 1,4 |
Поправочный коэффициент Е определяется по формуле:
П
Е
Тогда?=4,5:7,5 = 0,6. 'Предположим, что величина D = 4,5 млн. В этом случае ставки налога будут стремиться в сторону уменьшения и в расчете на 1 т добытого сырья составят соответственно: 12; 9; 18; а в расчете на единицу погашенных запасов — 9,23; 6; 12,86.
Если, напротив.
П
D >Е к,,
і=1то поправочный коэффициент Y будет больше единицы, и ставки налога возрастут.
Существуют два варианта введения данного налога: дифференцировано по разным месторождениям или единообразно. Охарактеризуем метод дифференцированного введения данного налога.
Критерием дифференциации будет доля дифференциальной ренты, которую приносит каждое месторождение, включенное в перечень налогооблагаемых.
Пусть первый ресурс добывается на месторождениях, включенных в перечень налогооблагаемых. Рента на добываемый объем сырья составляет соответственно для первого — 10 млн. руб., для второго — 5 млн, руб. и для третьего — 2 млн, руб.
Тогда поправочный коэффициент ц для месторождения і будет равен:
R х.
Уі =
т,
2=0где Xj — объем добычи, который составляет для первого месторождения 0,1 млн. т, для второго — 0,05, а для третьего — 0,08. Такой коэффициент будет определяться для каждого месторождения и составит 0,71 для первого месторождения; 0,18 — для второго; 0,11 — для третьего. Далее налог будет определяться по формуле: п1 = г^. Соответственно общий платеж на весь объем
добычи составит: для первого месторождения 1,42 млн, руб.; для второго — 0,36 млн. руб., а для третьего — 0,22 млн. руб. Ставки налога на единицу добытого сырья составят соответственно 14,2 руб./т; 7,5 руб./т; 2,75 руб./т.
Использование предложенных нами методов позволяет рассчитать специализированный налог для каждого субъекта федерации.
Представляется необходимым в законе о траст-фондах северных регионов зафиксировать общие принципы установления специализированных налогов и использования средств траст-фондов.
Приведем пример расчета специализированного налога на нефть для Западно-Сибирского региона.
Для расчета налога воспользуемся следующими данными:
| Добыча нефти (включая газовый конденсат), млн.т | 1991 г. | 1995г. | 2000 г. |
| Сценарий I | 328,7 | 310 | 295 |
| Сценарий II | 328,7 | 242 | 206 |
В 1991 г. нефтедобывающая промышленность уплачивала следующие налоги:
— отчисления на геологоразведку;
— платеж за право пользования недрами;
— акциз;
— налог на прибыль;
— налог на добавленную стоимость.
Платеж за лицензии не играл существенной роли.
С учетом возможных преобразований налоговой системы будем использовать следующие приблизительные ставки налогов: налог на добавленную стоимость — 20%; отчисления на геологоразведку — 10%; налог на прибыль — 32%; акцизный сбор — 18%; платеж за право пользования недрами — 8%.
Далее в расчетах примем, что цена на нефть составляла б тыс. руб./т; прибыль в цене — 1500 руб.; налогооблагаемая база при расчете налога на добавленную стоимость — 2500 руб. Тогда поступления налогов составят:
Отчисления на геологоразведку, руб. Платеж за право пользования недрами, руб. Акцизный налог, руб.
600
480
1080
500
3140
Налог на добавленную стоимость, руб. Налог на прибыль, руб.
Итого
Согласно первому сценарию, с 1991 по 1995 г, уменьшение добычи нефти (включая газовый конденсат) составит 86,7 млн. т, т.е. 21,7 млн. т в год. Соответственно ежегодные потери налогов составят 68,0595 млрд. руб. Если в результате особого режима использования финансовых ресурсов траст-фонда внутренняя норма эффективности их использования составит 0,25, то для компенсации этих потерь потребуется собирать в траст-фонде 272,238 млрд. руб. ежегодно. Тогда налог на 1 т нефти составит 828,23 руб./ т, т.е. около 12% от цены нефти (с учетом ее роста после введения предложенного налога).
При втором сценарии падение объема добычи составит 18,7 млн. т нефти (включая газовый конденсат), а за год — 4,675 млн. т; недополученные бюджетом средства — 14,6795 млрд, руб. Ежегодно в траст-фонд потребуется собирать 58,718 млрд.руб. В этом случае ставка налога на 1 т будет равна 178,64 руб./т, т.е. лишь около 3% от цены нефти. Если будет принята более пессимистическая гипотеза о внутренней эффективности, то такой налог возрастет до 350-400 руб./т. Таким образом, согласно разным прогнозам, специализированный налог на I т нефти (включая газовый конденсат) мог бы составить от 350-400 до 800 руб./т., хотя при наиболее благоприятном стечении обстоятельств он был бы установлен на уровне 200 руб./т.
Считая, что налог будет на уровне 350 руб,/т, среднегодовые поступления в траст-фонд должны составить примерно 100 млрд, руб. (в ценах конца 1992 г.). Согласно прогнозам необходимых затрат на развитие социально-экономического потенциала, оцениваемых в 25-30 млрд, руб., и учитывая предложенную выше стратегию распределения средств между траст-фондами двух уровней, можно предположить, что только налога на нефть будет достаточно для покрытия расходов по финансированию социально-экономического развития Западно-Сибирского региона. Кроме того, в данном регионе будут иметься дополнительно от 16 до 20 млрд. руб. на финансирование мероприятий по социально-экономическому развитию в других регионах Севера. При этом федеральный фонд будет располагать инвестиционными ресурсами в размере
11-12 млрд. руб. (по ценам 1991 г.). Такой суммы могло бы хватить для покрытия 60% расходов остальных регионов Севера. Учитывая, что специализированный налог может быть установлен и на другие виды ресурсов (газ, уголь, руды черных и цветных металлов), можно снизить ставку налога на нефть.
Кроме того, ставки налога на нефть в Западной Сибири могут быть ниже, чем в Восточной Сибири.
Данные расчеты показывают принципиальную возможность установления специализированного налога, Они позволяют оценить его ожидаемые размеры и сопоставить налоговые поступления с потребностями регионов в инвестиционных ресурсах. Ставки налога должны быть дифференцированы по месторождениям пропорционально их рентной оценке, Кроме того, еще одним фактором дифференциации может служить скорость истощения месторождения. Для расчета налогов по конкретным природным объектам необходимо разработать методику, позволяющую нам устанавливать исходное значение налога, а также осуществлять его корректировки в зависимости от изменения внешних факторов функционирования добывающего сектора.
выводы
В современной практике существует достаточно развитая система федеральных налогов на природные ресурсы. Основными задачами в области ее преобразования являются упорядочение системы федеральных налогов и увеличение их уровня. В ближайшие годы целесообразно сконцентрироваться на развитии налогов типа роялти (налоги, взимаемые с единицы добываемого сырья), которые могли бы заменить существующие акцизы, а также на воссоздании системы отчислений на воспроизводство природно-ресурсного потенциала (включая минерально-сырьевой сектор, водное и лесное хозяйство).
Наряду с федеральными должны получить развитие региональные налоги, перераспределяющие рентные доходы от эксплуатации природных ресурсов. Система региональных налогов на природные ресурсы в России совсем не развита, поэтому ее создание потребует значительных усилий. Важность сочетания региональных и федеральных налогов определяется тем, что только на этой основе можно достичь компромисса между федеральной властью и субъектами федерации по поводу использования природных ресурсов.
Региональный налог на добычу истощаемых природных ресурсов вводится для формирования финансовых ресурсов, необходимых для социально-экономического развития соответствующих регионов. Органы власти субъектов федерации определяют пере-
чень месторождений, с которых взимается налог, и размеры ставок налога.
Региональный налог предназначен для концентрации финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения социально-экономического развития региона, где добывается рассматриваемый ресурс, за счет изъятия (полного или частичного) у организации, имеющей монопольное право на природный ресурс как на объект хозяйства, дифференциальной ренты, обусловленной относительно лучшими (по сравнению с замыкающим объектом) условиями его эксплуатации (природные условия, местоположение, обеспеченность иммобильными фондами, характер отдачи последовательных затрат идр.).
В этом случае процесс истощения месторождений будет сопровождаться созданием финансовых ресурсов, необходимых для компенсации истощения, путем наращивания других составляющих социально-экономического потенциала.
Величина регионального налога зависит от двух параметров;
• размера средств, которые необходимо собрать на финансирование мероприятий по социально-экономическому развитию субъекта федерации;
• прогнозного значения ренты, приносимой месторождениями, которые расположены на данной территории и на эксплуатацию которых решено ввести налог.
Как показывает мировая практика, региональные налоги целесообразно концентрировать в траст-фондах, аккумулирующих в себе средства «налога суверена», который рассчитывается на основе сочетания двух принципов: компенсации истощения природных ресурсов и учета потребности в инвестициях данного региона.
Глава XII
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
1. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
Проблемы совершенствования управления природными ресурсами стали особенно актуальны для России в последние годы, когда в стране началось формирование рыночных отношений. В советский период доходы рентного характера, возникавшие в природоэксплуатирующем секторе, изымались путем поддержания стабильных цен, централизованного распределения ресурсов и конечных продуктов, а также монополии внешней торговли.
Изучение структуры затрат и доходов в добывающих отраслях позволяют сделать вывод, что при политике сдерживания роста цен на природные ресурсы, и в первую очередь на энергоносители, практически нет резерва для дальнейшего увеличения платежей. А учитывая необходимость осуществления инвестиций, направленных на поддержание объемов добычи природных ресурсов, прежде всего углеводородного топлива, ощутимая доля этих поступлений должна быть возвращена добывающему сектору.
Для того чтобы ввести в природно-ресурсном секторе налоги, имеющие в основе дифференциальную ренту, необходимо: • провести поэтапную либерализацию цен на природные ресурсы, и прежде всего на энергоносители;
• решить проблемы неплатежей природоэксплуатирующим отраслям.
Определению размеров налогов должны предшествовать макроэкономические расчеты.
В начале 90-х годов основные элементы механизма сбора налоговых поступлений от эксплуатации природных ресурсов были утрачены. Соответственно потребовались новые решения для получения доходов от эксплуатации сырьевого сектора. Обсуждались два основных подхода: первый — преимущественное налогообложение обрабатывающих отраслей; второй — введение системы платежей за право пользования природными ресурсами, приближающихся по уровню к величине рентных доходов, которые возникают в этих отраслях.
На практике был реализован первый подход. На нем основывалась налоговая система, введенная с 1 января 1992 г. Однако этот подход до сих пор вызывает немало споров, Много сторонников есть и у второго подхода.
По-видимому, основной причиной такого выбора были политические последствия введения той или иной системы налогообложения. Сторонники первого подхода были убеждены, что введение рентных платежей создаст почву для конфликта между добывающими и обрабатывающими регионами, поскольку основное налоговое бремя при втором подходе ложится именно на добывающие регионы. Соответственно у последних было бы больше причин добиваться самостоятельности и прав распоряжения доходами природно-ресурсного сектора.
Налогообложение добывающих отраслей и сдерживание цен на природные ресурсы как бы занижало доходы сырьевых регионов и увеличивало доходы регионов с доминированием обрабатывающей промышленности. Доходы эти затем изымались при помощи НДС, налога на прибыль и других налогов.
Такая система налогообложения позволяла добиться относительно большей политической стабильности, но поскольку доходы перед изъятием в бюджет перераспределялись, то страдала эффективность всего производственного процесса. Огромный дефицит консолидированного бюджета России в 1992 г. и первой половине 1993 г, служит реальным тому подтверждением.
Налоговая система была модифицирована в 1993 и 1994 гг. В том числе были увеличены акцизные налоги на природные ресурсы.
Таким образом началась трансформация первой системы в сторону приближения ко второй.
Наряду с другими мерами это позволило сократить дефицит бюджета к концу 1993 г. и в 1994 г. Однако был сделан только первый шаг в сторону увеличения налоговой нагрузки на добывающий сектор.
Для упорядочения отношений по поводу распределения дохода от использования природных ресурсов и его использования для нужд формирования консолидированного бюджета долгосрочная реформа налогообложения ресурсодобывающего сектора предполагает:
• разграничение прав собственности на природные ресурсы;
• формирование соответствующей институциональной структуры, обеспечивающей реализацию отношений собственности;
• определение экологических и некоторых других общесистемных ограничений на способы использования природных ресурсов;
• определение механизма изъятия и перераспределения доходов от эксплуатации природно-ресурсного потенциала.
Заслуживает внимания анализ следующих форм собственности: федеральной; субъекта федерации; совместной; частной; малых народов.
В настоящее время набор имеющихся документов (Конституция, Закон РФ «О недрах», Лесной кодекс, федеративный договор и др.) подразумевает совместное владение, Эта категория не дает ясного понимания прав и полномочий субъектов владения, что создает почву для споров и конфликтов. Для стран с федеративным устройством политической системы может быть рекомендована следующая система:
все природные ресурсы находятся в собственности федерации или субъектов федерации в зависимости от типа сырья и размеров месторождения.
Россия является федеративным государством, но баланс власти между федеральным уровнем и субъектами федерации не всегда устойчив. Во взаимоотношениях сырьевых регионов с центром преобладает стремление первых получить значительную часть доходов от эксплуатации природных ресурсов в собственный бюджет. В таких условиях генерирование доходов на уровне региона создаст еще больше стимулов к усилению этих тенденций. Последователь-
ная реализация реформы налоговой системы, основанная на сформулированных выше рекомендациях, которые, повторим, сводятся к обеспечению изъятия собственником рентных доходов на основе прямого налогообложения пользователя, может послужить в современных условиях причиной усиления конфликтов между регионами и центром.
Вот почему сейчас используются косвенные методы изъятия рентных доходов через налог на добавленную стоимость, экспортные пошлины и т.д. В этом случае доход, подлежащий налогообложению, генерируется везде, а не только в сырьевых регионах, и создается иллюзия, будто сырьевые регионы не играют существенной роли в формировании приходной части бюджета, а вклад каждого региона более или менее эквивалентен.
Однако в условиях неплатежей, доминирующих именно в отношениях между потребителями сырья и их поставщиками, такая косвенная система изъятия налогов крайне неэффективна и нуждается в кардинальном преобразовании.
В России пока нет четких критериев, позволяющих разделить ресурсы между различными уровнями иерархии на основе их (ресурсов) естественных свойств. Однако некоторые подходы уже прорабатываются. В мировой практике известны попытки такого разделения. В качестве примера мы выбрали ряд стран, чьи системы разграничения прав собственности являются характерными примерами различных типов отношений.
В разных странах законодательные определения природных ресурсов заметно разнятся, и, классифицируя их в управленческих целях, приходится принимать во внимание множество факторов: сравнительную ценность, естественную составляющую, способ использования, стратегическую важность, возможные методы извлечения, концентрацию и т.п.
Принятая в каждой стране система классификации отвечает меняющимся технологическим, экономическим и политическим условиям.
Большинство законов о недрах, например, представляют список руд или минералов (с большей сравнительной ценностью, заслуживающей государственного регулирования), а также строительных материалов (с низкой ценностью и для местного использования). Некоторые штаты в Австралии специально исключают строительные материалы из закона о недрах. В Индии выделяются «второстепенные минералы», регулирование использования которых передается в юрисдикцию штатов, остальные регулируются центральным правительством.
В Индонезии минералы группируются (исходя из важности их для государства) следующим образом:
• категория «А» — стратегические, эксплуатацию которых регулирует государство;
• категория «В» — жизненно важные, в эксплуатации которых допускается деятельность частных компаний под контролем государственных органов;
• категория «С» — другие, эксплуатация которых практически не регламентируется, за исключением общих ограничений.
Цель такой группировки — категории «А» и «В» отдать под юрисдикцию центра, а «С» — под юрисдикцию провинций, где они расположены.
В Австралии золото отделяется от других минералов при передаче прав на недра, поэтому основное различие делается между «месторождениями золота» и «другими месторождениями».
Каждая страна может иметь свою систему классификации природных ресурсов. Такая система должна отвечать целям, стоящим перед каждым конкретным государством в области управления ими. В том числе государство само должно решать, производить дополнительную, более подробную разбивку ресурсов по классам, группам или рассматривать возможности предоставления лицензий в рамках каждой укрупненной категории на индивидуальной основе. Это дает возможность расширить список ресурсов, использование которых нужно лицензировать.
Что касается поверхности земли, то она находится в собственности субъекта федерации, муниципалитета или малочисленного народа, в частной собственности. Согласно действующему земельному законодательству, масштабы федеральной собственности на поверхность земли резко ограничены.
Лесные ресурсы, согласно Лесному кодексу 1997 г., находятся в собственности федерации. Однако при некоторых условиях субъекты федерации могут выделять часть лесного фонда в свою собственность. Такое разделение создаст условия конструктивной трактовки так называемого совместного владения и позволит трансформировать имеющиеся властно-хозяйственные отношения в систему отношений собственности с четким выделением объектов и субъектов собственности.
Эта система собственности подразумевает создание адекватных институциональных условий ее реализации. Необходимо создание бюро по управлению использованием природных ресурсов (рис. 12.1).
 |
| Рис. 12.1. Система управления использованием природных ресурсов. |
В советской экономике использовалась схема, основанная на постепенном присвоении доходов от эксплуатации природного сырья разными звеньями технологической цепочки от добычи до конечного потребления. Эта система была основана на:
— низких ценах на природное сырье;
— регулировании цен на продукцию всех звеньев технологической цепочки;
— централизованном распределении ресурсов и продуктов;
— государственной монополии внешней торговли.
В настоящее время сохранился лишь первый элемент этой системы, что, с одной стороны, не дает возможности использовать старую схему извлечения доходов, а с другой — затрудняет переход к иной схеме, основанной на изъятии доходов в местах их образования. Перекрестное субсидирование отраслей экономики осложняет перелив капитала из отрасли в отрасль, в результате чего рациональное распределение денежных потоков оказывается искаженным.
Постепенный рост цен на природное сырье создаст условия для реформирования существующей системы распределения и перераспределения доходов от использования природных ресурсов. Для России могут быть рекомендованы две схемы: введение платежей и специальных налогов на эксплуатацию природных ресурсов и раздел продукции. Оба подхода обеспечивают первичное распределение и изъятие рентного дохода от эксплуатации природных ресурсов. Кроме того, налоговая система в целом обеспечивает вторичное изъятие (перераспределение) рентных доходов.
1. Платежи и специальные налоги на использование природных ресурсов.
К таким платежам и налогам относятся:
— платежи и рента за пользование поверхностью;
— импортная пошлина;
— налог на добавленную стоимость;
— налог на собственность;
— роялти (процент от выпуска или от единицы выпуска) + бонус;
— «налог суверена»;
— экспортная пошлина;
 |
| Рис. 12.2. Налоговая схема распределения рентных доходов. |
— налоги на прибыль;
— другие налоги.
В упрощенном виде распределение доходов представлено на рис. 12.2.
2. Раздел продукции между государством в лице государственной нефтяной компании и заинтересованной компании-подрядчика
В отличие от предыдущей, универсальной схемы распределения доходов раздел продукции применяется при изменении субъекта пользования недрами, т.е. либо когда вовлекается новое, ранее не использовавшееся месторождение, либо когда старая структура не в состоянии эффективно эксплуатировать месторождение и требуется привлечение внешних инвестиций, Данная схема базируется па следующих постулатах:
— погашение издержек инофирмы, формирование ее прибыли.
расчеты с принимающей стороной осуществляются поставками продукции;
• контрактор полностью финансирует поисково-разведочные работы, обустройство и эксплуатацию открытых месторождений;
• оставшаяся после компенсации издержек продукция подлежит распределению между компанией-подрядчиком и государством-собственником недр;
• принадлежащая контрактору продукция является объектом налогообложения;
• взимаются налоги на добавленную стоимость, на прибыль, роялти; другие налоги, как правило, отсутствуют, но могут и взиматься; «налог суверена» взимается.
Исходным положением для определения размеров налоговых платежей является задача увеличения доли данного источника в консолидированном бюджете. Эта доля должна составить от 25 до 35% бюджета. Конкретные значения налогов и платежей зависят от многих факторов, в том числе от того, какой объем продукции природно-ресурсного сектора будет охвачен первой, а какой — второй схемой изъятия рентных доходов. Важный фактор, определяющий величину налогов, — распределение доходов между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Субъект федерации должен получить столько, сколько он реально может израсходовать на нужды социально-экономического развития. На основе достижимых приоритетов формируются региональные программы социально-экономического развития, одним из источников финансирования которых становится траст-фонд, сформированный за счет доходов от эксплуатации природных ресурсов региона. Кроме того, регион получает соответствующую долю налога на прибыль, налога на добавленную стоимость и др. Расчеты ожидаемых налоговых поступлений региона могут использоваться в качестве базовой оценки его доли дохода от раздела продукции.
Таким образом, проведенный макроэкономический анализ распределения доходов от эксплуатации природных ресурсов позволяет сделать следующие выводы:
• доля природных ресурсов в доходной части бюджета должна быть поэтапно увеличенадо 25-35 %;
• такое увеличение возможно только при последовательной либерализации цен на природное сырье;
• реформа налогообложения позволит снизить налоговое бремя в других отраслях, что окажет общее благоприятное воздействие на экономическую ситуацию в РФ.
2. МЕХАНИЗМ ВОВЛЕЧЕНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В СФЕРУ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В современных условиях механизм управления использованием естественных ресурсов ориентирован на развитие рыночных отношений в сфере природопользования, Их становление подразумевает формирование правовых и институциональных условий, адекватных решаемой задаче. В связи с этим Минприроды приобретает роль ядра институциональной структуры, обеспечивающего развитие фундамента рыночных отношений по поводу использования естественных ресурсов.
Задачи Минприроды и его региональных отделений таковы:
• представление и зашита интересов собственника естественных ресурсов;
• организация и регулирование процесса вовлечения природных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности;
• регулирование процессов использования естественных ресурсов с целью создания условий для их воспроизводства.
В своей деятельности Минприроды взаимодействует с законодательной, исполнительной и судебной властью. Полномочия каждого их указанных элементов институциональной структуры разграничиваются и закрепляются законодательно, что создает необходимые предпосылки для эффективной работы Минприроды. Рассмотрим элементы несколько подробнее.
Представление и защита интересов собственника природныхресурсов
Постановка проблемы. Собственность на природные ресурсы распределена между органами федеральной законодательной власти, законодательной власти субъектов федерации и муниципальными властями. Компетенция каждого из органов власти определена законами (закон о недрах, земельный, лесной и водный кодексы). Такое распределение собственности на природные ресурсы дает исходную постановку задачи для Минприроды. Ему и его региональным отделениям как элементам исполнительной власти делегируются права распоряжения природными ресурсами. Эти права дают Минприроды возможность, действуя в интересах собственника, организовать процесс передачи ресурсов конкретным пользователям с последующей организацией контроля за их хозяйственным использованием. С той же целью Минприроды выступает организатором процесса воспроизводства природ-
ных ресурсов, гарантируя обеспечение простого воспроизводства, а по согласованию с собственником — и расширенного производства.
Минприроды должно обеспечить решение следующих проблем:
— формирование системы отношений собственности на природные ресурсы;
— учет состояния природных ресурсов, составление их кадастров, динамики потенциала истощаемых ресурсов, анализ процесса воспроизводства и управление этими процессами;
— определение места природных ресурсов в системе формирования затрат и результатов, экономическая оценка природных ресурсов, отражение их как элемента национального богатства в национальном счетоводстве и при определении макроэкономических показателей функционирования экономики.
Отношения собственности на природные ресурсы. Адекватной рыночным отношениям является система отношений собственности на природные ресурсы, включающая следующие составляющие:
— государственная собственность;
— муниципальная собственность;
— частная (в том числе акционерная) собственность;
— коллективная собственность.
В настоящий момент происходит трансформация системы собственности и ее преобразование в представленную выше систему. В связи с этим перед Минприроды стоят три основных задачи:
1) организация процесса трансформации отношений собственности;
2) выполнение функций распоряжения (от имени собственника) ресурсами, находящимися в федеральной и муниципальной собственности;
3) управление процессами пользования естественными ресурсами (независимо от того, в чьей собственности они находятся).
Решение первой задачи предполагает, что Минприроды, действуя в рамках законов, выступает с программой разгосударствления природных ресурсов, которая согласовывается с Президентом и утверждается Парламентом РФ. Принятие программы создает законодательные основы для дальнейшей работы Минприроды. Затем по инициативе Минприроды Парламент РФ вносит необходимые изменения в закон о недрах, земельный, лесной и водный
кодексы, закрепляющие результаты реализации программы разгосударствления природных ресурсов.
Вторая задача приобретает особую актуальность по завершении программы разгосударствления, когда становится ясным статус естественных ресурсов и их принадлежность определенным собственникам. Для успешного выполнения указанных функций при Минприроды целесообразно создание Бюро по распоряжению федеральными природными ресурсами (см. рис. 12.1), с региональными отделениями, распоряжающимися использованием ресурсов, которые находятся в муниципальной собственности. В переходный период Бюро проводит работы по разгосударствлению природных ресурсов.
Бюро непосредственно взаимодействует с пользователем природных ресурсов, передавая ему объекты природопользования, находящиеся в федеральной, муниципальной собственности, собственности субъектов федерации. Бюро, представляя собственника, заключает договор об аренде природных объектов с конкретными пользователями, Само Бюро не занимается предпринимательской деятельностью.
Выполнение третьей задачи предполагает, что Бюро разрабатывает правила природопользования, в равной мере обязательные для всех пользователей естественными ресурсами независимо от принадлежности природного объекта. Наконец, Бюро организует процесс воспроизводства природно-ресурсного потенциала, ведет его учет и контроль.
Учет природно-ресурсного потенциала. Реализация системы отношений собственности на природные ресурсы предполагает необходимость учета природно-ресурсного потенциала. В связи с этим возникает ряд задач:
• натуральная оценка состояния природных ресурсов;
• экономическая оценка природных ресурсов;
• анализ экономических показателей, характеризующих взаимоотношения природы и общества по поводу использования природно-ресурсного потенциала.
Натуральная оценка состояния природных ресурсов. В ее основе лежит составление кадастров природных ресурсов. Для этого при Бюро должна быть создана кадастровая служба, имеющая сеть региональных отделений. Минприроды обеспечивает кадастровую службу инструктивными и методическими документами, которые должны быть выполнены в соответствии с законодательными актами, принятыми Парламентом РФ.
Федеральное кадастровое управление отслеживает натуральную динамику природно-ресурсного потенциала в целом по России. При этом определяются основные задачи в области воспроизводства природных ресурсов. Результаты работы кадастрового управления являются основой для экономической оценки природных ресурсов.
Экономическая оценка природных ресурсов. Задача экономической оценки природных ресурсов заключается в определении их ценности в денежном выражении. Экономической оценке подлежат все без исключения природные ресурсы, независимо от их принадлежности. Экономическая оценка используется для определения макро- и микроэкономической стратегии эксплуатации и воспроизводства природных ресурсов, определения экономических показателей, характеризующих процесс взаимодействия природы и общества.
Служба экономической оценки природных ресурсов разрабатывает методы и единые формы учета природных ресурсов в национальном счетоводстве, а также изучает влияние естественных ресурсов на формирование макроэкономических показателей.
Экономическая оценка природных ресурсов может не совпадать с рыночной стоимостью природных объектов. Однако она может приниматься во внимание при сдаче в аренду природных объектов, относящихся к федеральной и муниципальной собственности, собственности субъектов федерации, а также при исчислении налога на недвижимость и т.п.
Организация вовлечения природных ресурсов в процесс хозяйственной деятельности.
Постановка проблемы. В рыночной экономике процессы вовлечения природных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности опосредуются рыночными процессами. Государство в лице Минприроды может вмешиваться в рыночные процессы с целью реализации государственной политики в области эксплуатации природных ресурсов.
Выделяются следующие задачи, стоящие перед Минприроды в этой области:
1) разгосударствление природных ресурсов;
2) приватизация и национализация природных ресурсов;
3) распоряжение природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности;
4) регулирование экономических отношений по поводу перераспределения природных ресурсов между различными собственниками.
Таким образом, Минприроды выполняет функции распоряжения природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности, а также регулирует взаимоотношения между негосударственными собственниками, с одной стороны, и пользователями ресурсами — с другой. Минприроды возлагает эти функции на упоминавшееся Бюро по распоряжению федеральными природными ресурсами.
Разгосударствление природных ресурсов. Минприроды реализует программу разгосударствления природных ресурсов. Идея программы заключается в том, чтобы в федеральной и муниципальной собственности, собственности субъектов федерации остались следующие категории природных ресурсов;
1) ресурсы, приносящие высокий доход, который мог бы быть источником формирования федерального и муниципального бюджетов;
2) уникальные природные объекты и особо охраняемые территории, вовлечение которых в сферу хозяйственной деятельности" либо недопустимо, либо ограничено по общесистемным соображениям.
В процессе разгосударствления Бюро и его региональные отделения руководствуются основными положениями программы, закрепленными Парламентом РФ, законодательными органами субъектов федерации, муниципального уровня, полномочиями по уровням владения природными ресурсами.
Разгосударствление оформляется законодательно. В соответствующих актах определяется состав ресурсов, относящихся к федеральной, муниципальной собственности, собственности субъектов федерации (с распределением по уровням), фиксируется факт делегирования прав распоряжения этими ресурсами федеральному Бюро и его региональным отделениям; указываются их полномочия как распорядителя ресурсами. Выделяется фонд подлежащих приватизации ресурсов (с распределением по уровням) и указываются полномочия Бюро и его региональных отделений в процессе приватизации, определяются условия приватизации.
Приватизация и национализация природных ресурсов (объектов).
Приватизация природных ресурсов имеет два аспекта: первый — приватизация ресурсов, включенных в фонд приватизации в рамках реализации программы приватизации; второй — приватизация ресурсов, находящихся в собственности федерации, субъектов федерации и муниципалитетов и не включенных в программы при-
ватизации, по которым впоследствии принято решение собственника о необходимости приватизации.
Кроме того, предусматривается возможность снижения статуса природного объекта путем передачи его из федеральной в муниципальную собственность.
Национализация природных ресурсов осуществляется в отношении ранее приватизированных. Имеется в виду, что возможны два направления национализации: 1) передача ресурсов, находящихся в частной собственности (коллективной и пр.), в собственность федерации, субъекта федерации, муниципалитета; 2) повышение статуса природного объекта посредством передачи его из муниципальной собственности в собственность субъекта федерации, из собственности субъекта федерации — в федеральную собственность.
Механизм приватизации предполагает, что Бюро организует (самостоятельно или поручая данную акцию региональному отделению — в зависимости от значимости объекта) приватизацию ресурсов, используя следующие методы:
• проведение аукционов;
• куплю-продажу ресурсов на основе прямых переговоров между Бюро (региональным отделением) и потенциальным покупателем;
• организацию конкурсов с последующей безвозмездной передачей ресурса потенциальному владельцу.
Бюро разрабатывает правила организации аукционов, купли-продажи, конкурсов и действует на основе этих правил.
Доходы от приватизации, купли-продажи ресурсов распределяются в соответствии с программой их приватизации.
Доходы от приватизации природных ресурсов распределяются в соответствии с решением органа законодательной власти, выступавшего инициатором приватизации.
Информационное и консалтинговое обеспечение процессов приватизации (национализации) осуществляет созданная при Бюро служба маркетинга.
Распоряжение природными ресурсами, находящимися в федеральной, муниципальной собственности, собственности субъектов федерации. О полномочиях Бюро в области распоряжения природными ресурсами, связанными с изменениями субъекта собственности, уже говорилось (см. с. 303), поэтому далее речь пойдет о регулировании процессов передачи ресурсов конкретным пользователям наусловиях предоставления их во временное пользование.
Первоначально собственник ресурсов определяет масштабы вовлечения ресурсов в сферу хозяйственной деятельности, определяя размеры резервного фонда (ресурсы, не подлежащие хозяйственному освоению в рассматриваемый период) и перечень объектов, которые вообще не подлежат освоению или для которых имеются ограничения по освоению.
Руководствуясь стратегией собственника, Бюро сдает в аренду природные объекты или предоставляет их в пользование на других условиях. Выделяются два типа аренды:
• аренда с последующим выкупом;
• аренда с последующим возвратом природного объекта собственнику (продлением арендного договора).
Предоставление в аренду может производиться: на основе аукциона или прямых договоров с Бюро (его региональным отделением). Бюро (его региональные отделения) разрабатывает типовой договор об аренде объектов, Полномочия Бюро в области составления типового договора определяются в законодательных актах, Доходы от аренды природных объектов распределяются в пользу собственника природных ресурсов.
К другим способам предоставления природных ресурсов в пользование относятся:
• предоставление права на геологоразведку;
• предоставление прав пользования ресурсами, не подлежащими хозяйственному освоению.
Предоставление права на геологоразведку осуществляется Бюро в соответствии с Законом РФ «О недрах» на основе аукциона или прямых переговоров.
Предоставление ресурсов в пользование организаций, не собирающихся вовлекать их в сферу хозяйственной деятельности (заповедники, научные базы и т.п.), осуществляется в соответствии с положением, разработанным Бюро. Передача проводится на основе экспертизы (аудиторской проверки) на предмет соответствия целей организации-заявителя его функциональному назначению, определенному собственником, При этом возможен как конкурс заявителей, так и передача ресурса на основе прямых переговоров.
Регулирование отношений по поводу перераспределения природных ресурсов между собственниками. Бюро берет на себя функции по созданию инфраструктуры рынка природных ресурсов, а также арендных отношений между собственником и пользователями.
Кроме того, Бюро регулирует перераспределение прав аренды природных ресурсов, если возможность такого перераспределения предусматривалась арендным договором.
Бюро выступает одним из учредителей Российской Биржи природных ресурсов (объектов) и прав их аренды.
Оно образует сеть коммерческих фирм (лицензируя их деятельность) по оказанию консультационных услуг собственникам природных ресурсов и их потенциальным покупателям (арендаторам).
Кроме того, Бюро проводит экспертизу сделок по перепродаже (наследованию) права аренды природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности (субъектов федерации, муниципалитетов), и выносит решение о возможности (невозможности) такой сделки.
Документальное закрепление вовлечения природных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности. В обязанности Бюро вменено проведение паспортизации природных объектов. Паспорт оформляется на основе кадастровой информации, зафиксировавшей статус природного ресурса. В паспорте фиксируются динамика ресурсного потенциала данного объекта, особые условия вовлечения объекта в сферу хозяйственной деятельности.
Бюро является держателем паспортов природных объектов, находящихся в собственности федерации, субъектов федерации или муниципалитетов. Бюро имеет копии паспортов природных объектов, находящихся в частной собственности, В паспорт заносятся результаты регулярных экспертных проверок состояния природного объекта и характера его использования.
Пользователь природного ресурса должен обладать либо паспортом объекта и свидетельством о праве собственности (если собственник самостоятельно использует принадлежащий ему природный объект), либо договором об аренде, заключенным с Бюро (его региональным отделением) или собственником природного объекта. Договор об аренде может быть заменен свидетельством о праве пользования (если ресурс был предоставлен в пользование безвозмездно).
Указанные документы позволяют использовать природные объекты. Их статус должен быть закреплен в соответствующих правовых актах.
Управление процессами пользования природнымиресурсами
Постановка проблемы. Независимо от того, в чьей собственности находятся природные ресурсы, государство вправе регулиро-
вать процесс их использования, действуя в интересах общества в целом и отдельных собственников, чьи интересы вступают в противоречия друг с другом, а для достижения компромисса необходима помощь государственных органов власти.
Общие правила использования природных ресурсов распространяются в равной мере на всех пользователей, независимо от формы собственности на эксплуатируемый природный объект. Минприроды разрабатывает эти правила и контролирует их выполнение. Кроме того, собственник ресурса может выдвинуть дополнительные требования по их эксплуатации, которые имеют юридическую силу, если внесены в договор об аренде. По просьбе собственника Бюро на коммерческой основе может осуществлять контроль за соблюдением этих условий.
Документы, регулирующие процесс природопользования. Как уже указывалось, Бюро определяет общие требования к процессу эксплуатации природных ресурсов. Содержание этих требований отражено в лицензии на право эксплуатации природного ресурса. Лицензии выдаются федеральным Бюро или его региональными отделениями. Первое же нарушение условий лицензии влечет за собой наложение штрафа, повторное — лишение лицензии. В этом случае пользователь должен через определенное время вновь обратиться с просьбой о выдаче лицензии.
Другим важным документом является сертификат, выдаваемый природопользователю. Сертификат — это свидетельство определенного квалификационного уровня природопользователя. Он выдается организациям, занимающимся работами по эксплуатации природных объектов, восстановлению природных ресурсов, консалтинговой деятельностью в сфере природопользования.
Сертификаты и лицензии выдаются Бюро после соответствующей экспертизы, которая проводится на коммерческой основе экспертным подразделением Бюро.
Управление процессом воспроизводства природных ресурсов. Собственник природных ресурсов обязан обеспечивать за счет своих средств простое воспроизводство природно-ресурсного потенциала. Нарушение данного условия может повлечь конфискацию лицензии на использование природного объекта.
Воспроизводство может осуществляться и в пределах рассматриваемого природного объекта (как правило, возобновимые ресурсы), и в масштабах отрасли (истощаемые ресурсы). Отчисление средств на простое воспроизводство не облагается налогами и остается у собственника (пользователя) или перечисляется в региональный (федеральный) фонд воспроизводства природных ресурсов.
Расширенное воспроизводство природных ресурсов осуществляется за счет средств собственника по его усмотрению. Для возобновимых ресурсов устанавливаются нормативы допустимой нагрузки (дифференцированные по регионам), гарантирующие возобновление их природных свойств.
Для истощаемых ресурсов государство может устанавливать квоты добычи (эксплуатации), определяемые по годам того периода, на который выдана лицензии. Устанавливаются также нормативы погашения запасов на единицу добываемого сырья.
В случае, если реализация хозяйственного мероприятия связана с выбытием природного ресурса из сферы хозяйственной деятельности, предприниматель — инициатор данного мероприятия должен приобрести все права на выбывающий ресурс, причем это мероприятие в обязательном порядке подвергается государственной экспертизе. Расходы по проведению экспертизы несет сам предприниматель.
Федеральные и региональные фонды воспроизводства природных ресурсов расходуются по усмотрению Бюро и его региональных отделений.
Компенсация ущерба, наносимого природным ресурсам. Собственник природных ресурсов имеет право на компенсацию ущерба, нанесенного ему в результате хозяйственной деятельности. Вопросы компенсации ущерба отражаются в законодательных актах, где также зафиксирована процедура передачи исков для судебного рассмотрения.
Экспертная служба Бюро на коммерческой основе может проводить оценку воздействия на природный объект и устанавливать величину ущерба и его компенсации.
3. УЧЕТ УСЛОВИЙ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА РАЗВИТИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ ПРИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
На наш взгляд, представляется целесообразным в качестве важнейшей цели развития экономики России декларировать формирование и становление внутреннего рынка страны с одновременным, но поэтапным вхождением ее экономики в систему международных рыночных отношений, в том числе в сфере природопользования. В связи с этим уровень ставок платы за использование природных ресурсов должен определяться в соответствии с уровнями цен внутреннего рынка и доходов населения, а также складывающимися в России в целом, в регио-
пах и на местах приоритетами в решении социально-экономических и природоохранных задач, В число этих задач естественно входят и задачи научно-технического прогресса, связанные с развитием новых технологий в ресурсосбережении. Разница между ценами (внутренними и мировыми) на природные ресурсы и на произведенные из них или на их основе товары при их продаже на внешних рынках должна регулироваться в переходный период системой таможенных пошлин и акцизов.
Вместе с тем информационной базой для установления платы за природные ресурсы должна служить и система национальных счетов, в которых стоимость природных ресурсов отражается в мировых ценах, скорректированных с учетом реальной стоимости их добычи, транспортировки и переработки. Таким образом, текущие ставки платежей следует определять с учетом соотношения показателей внешнего и внутреннего рынков и изменять с учетом индекса цен, скорректированных на индекс заработной платы. Реализация данного положения позволила бы избежать скачка инфляции, неизбежного при введении платы за природные ресурсы на основе учета их стоимости по мировым ценам.
В условиях переходной экономики очень важно правильно сориентироваться в вопросе учета стоимости природного фактора в составе затрат природопользователей. Надо четко указать, что является источником платы за природные ресурсы. На наш взгляд, в целом эти платы (за исключением специально оговоренных пунктов) должны входить в состав себестоимости продукции, что позволит, с одной стороны, равномерно распределить бремя налогообложения за ресурсопользование на всех членов общества, поскольку оно осуществляется именно в их интересах, а с другой — объективно отразить стоимость ресурсов в ценах произведенной продукции, товаров и услуг. Еще одним преимуществом такого подхода является унификация налогообложения юридических и физических лиц, как использующих в своей деятельности природные ресурсы, так и не использующих. В специфических ситуациях при тендерном (конкурсном) способе определения плат за ресурсы разницу между устанавливаемыми ценами и реальной (базовой) стоимостью ресурсов целесообразно погашать из прибыли — это не скажется на росте цен.
При таком подходе стоимость природных ресурсов имеет объективное содержание, учтенное в системе национальных счетов, и она, как и стоимость других видов ресурсов (полуфабрикатов
и т.д.), будет включена в структуру себестоимости продукции, Тогда природные ресурсы имели бы вид товара, продаваемого собственником, который заботится об их воспроизводстве.
Доходы от эксплуатации природных ресурсов в переходной экономике будут поэтапно приближаться к их рентным оценкам.
В переходной экономике механизм взаимодействия между производителями и потребителями минерального сырья устроен так, что большинство доходов, возникающих в связи с добычей и использованием минерального сырья, являются для добывающих предприятий экстернальными (внешними), т.е. значительная их часть реализуется вне природоэксплуатирующего предприятия. Это препятствует введению системы налогов, ориентированных на изъятие рентных доходов. В результате рентные доходы перераспределяются в пользу потребителей природного сырья, посредников и др, Вследствие неплатежей при помощи монопольно высоких транспортных тарифов, незаконного экспорта и т.п. часть перераспределенной ренты поступает в виде налогов, уплачиваемых потребителями природных ресурсов.
Все это крайне затрудняет введение новой системы налогов без серьезных потрясений, которые затронут практически всю экономику. Вот почему очень важно предложить такую стратегию, которая минимизировала бы возможное противодействие. Новые налоги могут быть введены в форме долговых обязательств, которые выглядят так:
1) определяется рентная оценка природного объекта;
2) пользователь предоставляет долговое обязательство на сумму, соответствующую расчетной величине дохода (несколько ниже);
3) добывающее предприятие продает ресурс потребителю; если потребитель не в состоянии уплатить полную цену, то на разницу он выдает собственное долговое обязательство;
4) это обязательство засчитывается добывающему предприятию в счет погашения его собственного;
5) потребитель сырья, продавая свою продукцию, поступает точно так же.
В результате циркулирующие в экономике долговые обязательства будут абсорбировать ренту. В конце концов эта система долговых обязательств будет заменена на нормальную систему налогов.
Выводы
В центре теоретического рассмотрения вопросов образования доходов от эксплуатации природных ресурсов находится экономическая категория ренты. Рента — это тот устойчивый доход, который в любом случае возникает в экономике, эксплуатирующей природные ресурсы. Такой доход «живет» во вполне конкретных институциональных условиях, воздействующих как на распределение дохода, так и на саму его величину, Неразумная политика в отношении природных ресурсов, приводящая к их деградации, «убивает» природные объекты, и они уже не в состоянии приносить ренту в дальнейшем или приносят ее меньше, чем могли бы приносить в нормальной ситуации. Вот почему первый и важнейший вопрос — какие же институциональные условия будут способствовать максимизации ренты, возникающей вследствие эксплуатации природных ресурсов? Эта максимизация не должна интерпретироваться примитивно. Ее следует понимать как динамическую категорию, категорию устойчивого развития. В принципе, чем больше ренты, тем богаче общество.
Но теперь возникает еще один важный вопрос: как должна распределяться рента? Идеальная система предполагает, что большая часть ренты изымается и направляется — в соответствии с принципами устойчивого развития — на увеличение социально-экономического и научно-технического потенциала общества.
Построение адекватного механизма распределения ренты не должно противоречить нашей первой идее — максимизации рентных доходов в целом; не следует полностью отбирать ренту у того, кто эксплуатирует природные ресурсы, хотя не следует оставлять ему и слишком большую часть ренты.
При распределении ренты мы должны учитывать интересы многих участников. Для согласования этих интересов целесообразно изменить организационную структуру управления природными ресурсами, выделив орган, который занимался бы государственным контролем за эксплуатацией природных ресурсов, но не вел хозяйственной деятельности. Поскольку значительная часть природных ресурсов находится в государственной собственности, постольку этот орган должен представлять интересы собственника, организуя передачу природных ресурсов в пользование на конкурсной основе и контролируя процесс их эксплуатации. Юрисдикция такого органа должна распространяться на все природные ресурсы. Прототипом его может служить Министерство природных ресурсов США.
Для специалистов, изучающих экономику природных ресурсов России, открываются огромные перспективы в области развития теории и практического применения накопленных знаний. В данном учебном пособии поднят лишь очень тонкий пласт актуальных для современной России проблем, но мы надеемся, что оно будет восприниматься аудиторией как импульс для дальнейших исследований.
Экономика: Общество - Социология
- Экономика и общество
- Экономические исследования
- Экономика и общество в России
- Экономика социальная
- Человек и социальная экономика
- Социология
- Государство и социология
- История социологии
- Практическая социология
- Социология в России