А. Е. Балобанов - Местные сообщества в местном самоуправлении как образовательная задача

Тематика развития местных сообществ, их участия в местном самоуправлении и соответствующей практики социально-проектной и организационной работы сегодня связана с развитием и углублением понимания темы местного самоуправления как такового. Формирование местного самоуправления составляет важную точку общей работы, связанной с формированием демократических институтов власти и управления в сегодняшней России. Идея местного самоуправления входит в круг базовых демократических идей, поэтому она всегда возникает в контексте "демократических проектов" и поддерживается "демократически настроенными силами". Как и все преобразования последних лет, запуск становления института местного самоуправления на начальном этапе осуществлялся "сверху". В соответствии с этим, основные заботы начального этапа формирования местного самоуправления сосредотачивались, главным образом, на создании инфраструктурных предпосылок - в первую очередь правовых и организационных. Законодательное обеспечение местного самоуправления инициировалось с уровня Федерации, финансово-экономические возможности органов местного самоуправления и их отношения с органами государственной власти также определялись, в первую очередь, федеральным законодательством и особенностями федерального законотворческого процесса, инициировавшего принятие соответствующих законодательных актов и формирование соответствующих отношений на уровне субъектов Федерации.

Но развитие местного самоуправления невозможно без активного включения в этот процесс самих муниципальных образований, включения "самостоятельного и под свою ответственность". Поэтому, по мере того как оно набирает вес и значение, все более значимыми становятся процессы, протекающие непосредственно "на местах". В связи с этим в кругу вопросов, которые обсуждаются в связи с проблематикой местного самоуправления, появляются новые темы, среди которых, в частности, — вопросы о том, каковы реальные механизмы принятия решений, касающихся тех или иных вопросов жизни места, насколько эти механизмы в состоянии отвечать интересам людей, живущих на территории муниципального образования, какие формы организации управленческой деятельности в состоянии сделать органы муниципального управления выразителями воли и интересов людей и т.п.

Одним из фундаментальных при этом оказывается вопрос о том, кто является субъектом местного самоуправления. Демократически и нравственно обеспеченный ответ на этот вопрос состоит в том, что таким субъектом является сообщество людей, живущих на данной территории. Органы муниципального управления - это рабочие органы, задача которых выполнять волю и служить интересам этого сообщества.

Так появляется представление о "местном сообществе" как умозрительном субъекте воли и интересов, людей, проживающих на данной территории. Но для того, чтобы думать о местном самоуправлении и муниципальном управлении практически, такого ответа недостаточно. Мы хорошо знаем, что люди обычно хотят чего-то разного, понимают по-разному, интересуются разным. Ответить на вопрос, каким образом эта разностность может быть практически интегрирована в субъект местного самоуправления, имя которому "местное сообщество", не так-то просто.

Здесь появляется целый спектр сюжетов, связанных с механизмами общественного участия в местном самоуправлении. В частности, появляется идея территориального общественного самоуправления. Оно провозглашается уровнем местного самоуправления, наиболее близким к людям, и, по сути дела, ставится вопрос о создании - уже внутри местного самоуправления -нового уровня управления, наиболее непосредственно связанного с "повседневными заботами и интересами людей".

Но такая постановка вопроса не исчерпывает вопроса. Конечно, люди могут жить (и порой действительно живут) общими интересами, связанными с подъездом, домом, двором, улицей, кварталом. Но очевидно, что существует масса интересов, выходящих далеко за эти пределы и объединяющих людей не по признаку общежития, а как-то иначе. На этой основе, в частности, формируются сообщества людей, привязанных к территории иначе, нежели через свой дом, улицу или квартал. Так возникает представление о "местных сообществах" как реальных объединениях людей, имеющих какие-либо общие интересы и проживающих друг от друга на расстояниях, делающих возможным повседневное общение, связанное с этими интересами. Понятно, что такие сообщества отличаются от общности жителей дома, улицы, квартала или микрорайона. Они, в общем случае, более сплочены, чем последние, поскольку связаны не случайностью совместного проживания, а чем-то таким, что они выбрали сами, как значимое для них. При этом неважно, идет ли речь об общих увлечениях (например, охотой или музыкой), общих корнях (например, культурно-национальных), принадлежности к общей конфессии или общему делу (например, одной профессии). По характеру своих интересов такие сообщества чаще всего не имеют территориальной окраски, более того, часто они транстерриториальны, но, поскольку они живут и действуют на территории данного места, то у них неизбежно появляются те или иные интересы, связанные именно с местом. А их интересы они часто могут оформлять гораздо отчетливее и определеннее, чем отдельные люди.

Кроме того, такие сообщества представляют собой серьезный ресурс с точки зрения организации жизни и развития места. С ними может быть связан культурный и нравственный потенциал места, самой своей активностью они во многом складывают его социальнокультурную ткань. Кроме того, они могут выступать как референтные группы при решении многих вопросов, связанных с жизнью места, а также в связи с идеями, проектами и программами развития. Наконец, при условии их заинтересованности, они непосредственно могут проделывать большие объемы работы, необходимой для организации жизни и развития места.

Таким образом, тема участия местных сообществ в местном самоуправлении разворачивается, по меньшей мере, в трех разных взаимосвязанных горизонтах:

1. Местное сообщество как субъект местного самоуправления. По сути дела, такая постановка вопроса делает тему местного сообщества синонимичной теме местного самоуправления как такового. Рассматривать население муниципального образования как единое сообщество, построенное как коллектив, живущий на данной территории, имеющий собственный территориальный интерес и осознающий его, в социологическом плане невозможно - такие общности могут существовать только на очень локальных территориях и в рамках очень ограниченных форм деятельности. Говорить же о механизмах волеизъявления, согласования интересов, поиске наиболее эффективных форм организации совместной деятельности - это и значит говорить об устройстве системы местного самоуправления.

2. Местные сообщества как единицы и организованности социально-культурной ткани места. Эта постановка требует внимательного анализа того, как устроена социальнокультурная ткань места, какие организованности ее складывают, как они возникают, живут, исчезают, как оформляются, как взаимодействуют и т.д. Все это очень важно для реального понимания жизни места и ответа на вопрос о механизмах, адекватных природе места и способных работать на складывание "местного сообщества".

3. Формы участия местных сообществ в местном самоуправлении. Эта постановка вопроса о местных сообществах обращает к вопросу о формах организации и механизмах местного самоуправления, позволяющих включить интересы и потенциал местных сообществ в процессы принятия управленческих решений. Другой стороной этого вопроса является организация профессиональной деятельности муниципального управления, применительно к данному предмету: формы и технологии вовлечения местных сообществ в управление воспроизводством и развитием жизнедеятельности места, смысл этого вовлечения, задачи, которые могут решать местные сообщества, и т. п.

В рамках Школы муниципального управления данная проблематика требует рассмотрения, в первую очередь, с точки зрения управленческих технологий и форм организации управленческой работы. Постановка вопроса об управлении требует ответа на два взаимосвязанных круга вопросов. Один из них связан с источниками, механизмами и процедурами постановки целей и задач управления, другой - с управленческими технологиями и формами организации управленческой работы.

Управление всегда - искусство организации ресурсов для достижения поставленных целей. В общем виде, управление всегда обращено к трем основным предметам: целям, ресурсам и организационным технологиям. В муниципальном управлении все эти предметы нравственно, концептуально и прагматически оказываются связанными с местными сообществами. Нравственно, поскольку местные сообщества, собирающие и выражающие интересы людей не могут не рассматриваться среди основных участников целеполагания муниципального управления и оценщиков его результативности. Концептуально, поскольку, не обращаясь к анализу жизнедеятельности местных сообществ, их эволюции и взаимоотношениям, невозможно понять, как строится жизнь места, какие тенденции определяют его эволюцию. Прагматически, поскольку ни один муниципальный управляющий не свободен от так или иначе зафиксированных обязательств перед теми или иными определенными местными сообществами, и поскольку, строя сколько-нибудь масштабные программы муниципального развития, он не может избежать решения задачи вовлечения местных сообществ в работу по их реализации. Вопрос, однако, состоит в том, насколько отчетливо и точно понимаются взаимоотношения, существующие между деятельностью муниципального управления и жизнью местных сообществ, каковы глубина и масштаб этого понимания, какие организационные технологии, позволяющие строить работу с местными сообществами и определяющие ее, находятся в распоряжении муниципальных управляющих.

Основной разрыв, возникающий между муниципальным управлением и местными сообществами, - это разрыв между профессионально организованной деятельностью, которая строится в ориентации на организованное функционирование, рационализацию и технологизацию, соответствие определенным нормам и правилам, и спонтанностью и прихотливостью жизненных процессов, на которые настроены местные сообщества. Грубо говоря, особенности жизни местных сообществ не улавливаются организованностями деятельности муниципального управления, и, наоборот, организация деятельности муниципального управления неорганична жизненному устройству местных сообществ. В методологическом смысле именно здесь находится ключевая точка проблемы участия местных сообществ в местном самоуправлении.

Этот разрыв отсылает нас к двустороннему рассмотрению вопроса об участии местных сообществ в местном самоуправлении. С одной стороны, обращаясь к нему, мы будем вынуждены разбираться со структурами жизнедеятельности местных сообществ и присущими этой жизнедеятельности организованностями. Грубо говоря, чтобы разбираться с участием местных сообществ в местном самоуправлении, надо иметь определенные представления о самих местных сообществах, формах их жизнедеятельности, структурах отношений и т.п. С другой - отвечать на вопрос об управленческих технологиях, адекватных задаче опоры на эти сообщества и их включения в управление.

В управленческом плане, этот разрыв может быть сформулирован и как разрыв между уровнями, определяющими процесс целеполагания, подготовки и принятия решений разного масштаба. На нижнем этаже этой разноуровневости находятся ситуации, требующие локальных решений, лежащих в зоне предметной профессиональной компетенции и ответственности муниципального управляющего. Такие решения могут и должны приниматься именно этим управляющим, по их поводу не надо собирать референдумов и проводить опросов общественного мнения. Но поднимаясь к решениям, захватывающим (актуально или потенциально) более сложные системы отношений и интересов, мы сталкиваемся с задачей и проблемой вовлечения этих отношений и интересов в процесс подготовки и принятия соответствующего решения. По мере увеличения масштаба деятельности будет расти сложность задачи учета этих интересов и отношений и их вовлечения в процесс подготовки и принятия управленческих решений. Соответственно, будет изменяться и набор требований к управленческой квалификации, необходимой для работы на разных уровнях.

Задача становится еще более сложной при постановке вопроса о механизмах, способных обеспечивать взаимосогласованность работы, осуществляемой на разных уровнях, за счет которых решение, принимаемое на верхних управленческих уровнях, не искажается (порой до неузнаваемости) при переходе к его выполнению на нижележащих уровнях.

Профессионализация муниципального управления: образовательные программы, посвященные участию местных сообществ в местном

самоуправлении

Базовый набор представлений, лежащих в основе работы Школы муниципального управления Программы "Местное самоуправление", связан с пониманием того, что формирование местного самоуправления в Российской Федерации сегодня - это развивающийся процесс поиска, процесс, одним из основных составляющих которого является поиск решений, соответствующих специфическим задачам и условиям: России, региона, муниципального образования. К теме участия местных сообществ в местном самоуправлении это относится в полной мере. Она втягивает в себя, по сути дела, весь спектр человеческого существования, организованного в самых разнообразных формах, соответствующих этой специфике. Поэтому в этой области меньше, чем в любой другой, можно рассчитывать на эффективность стандартных, на первый взгляд, апробированных, решений. Даже, казалось бы, очевидные вещи требуют в этой области специального анализа на предмет их адекватности конкретным обстоятельствам

4

конкретного места .

Необходимость постоянного поиска новых решений означает обязательность включенности поисковой составляющей в набор забот и работ органов муниципального управления.

Средством управленческого оформления такого поиска является проект.

Построение управленческого действия как проектного означает организацию дополнительного слоя работ и забот, предметом которых становится не предмет, по отношению к которому строится управленческое действие, но само это действие. Соответственно, меняются и ориентиры образовательного отношения (см. схему 1).

Из такой фокусировки вытекает целый ряд важных следствий. Во-первых, в качестве особой, выделяется работа по построению действия. Это очень важно, поскольку распространенной формой "управленческого" отношения является прямое действие, не предполагающее развернутого анализа его смысла, адекватности задаче, наличным средствам, требованиям ситуации и т.д., не предполагающее анализа и экспертизы этого действия и т.п. Специальное внимание к построению управленческого действия усложняет работу, но повышает ее качество. Во-вторых, проектность построения управленческого действия подчеркивает его поисковый характер, проявляя незавершенность организации сферы муниципального управления в организации конкретного действия. Это позволяет работать с проблемными участками, для которых отсутствуют готовые решения, и, с другой стороны, ориентирует на максимально возможное прояснение ситуации, заставляя рассматривать необходимую работу максимально полно, не оставляя чего-либо за ее пределами как само собой разумеющееся, устоявшееся и т. п. Кроме того, понимание поискового характера управленческой работы дает возможность анализировать ее с точки зрения опыта, который с ней связан: его возможностей и ограничений, возможности или невозможности его трансляции в другие ситуации и места и т.п. Такое отношение открывает возможность организации деятельностного исследовательского анализа осуществляемой управленческой работы.

Схема 1. Проектное отношение к управленческой деятельности

Наконец, работа с управленческой деятельностью как проектной является хорошей школой для ее участников, поскольку вынуждает их анализировать ее, разбираться с деталями ее организации, выявлять новые возможности в собственной повседневной работе, непосредственно привязывая результаты этого анализа к собственной практике текущей работы. Таким образом, проектная организация управленческой работы одновременно решает как собственно управленческие, так и образовательные задачи. Это особенно важно для образовательной работы с уже действующими управленцами. Проектная организация учебных программ позволяет организовывать совместную работу преподавателей и управленцев над актуальными вопросами реальной управленческой практики слушателей, не отпуская преподавателей в академизм, превращая их в консультантов, помогающих слушателям в решении их задач (см. схему 2).

Мероприятия Школы муниципального служащего строятся как проблемно-ориентированные учебные курсы, деятельностным стержнем которых является именно процесс проектирования, разворачиваемый с различной степенью полноты. Мы рассматриваем эту форму организации учебного процесса как адекватную состоянию муниципального управления как развивающейся сферы деятельности, в рамках которой в пространство учебной работы обязательно попадают участки, на которых она строится не как трансляция готового знания или норм и образцов деятельности, но как исследовательский поиск новых направлений управленческой работы, составляющих зону ее ближайшего развития.

За каждой педагогической или образовательной технологией стоит та или иная концепция образовательного процесса.

Традиционная схема образовательного процесса, лежащая в основе подавляющего большинства педагогических и образовательных работ, - это схема трансляции культуры. В рамках этих представлений преподаватель выступает в качестве носителя высшего (относительно слушателя), в этом смысле, культурного, знания или умения, которое он и передает слушателю. Все методические вопросы, в рамках этой схемы, сводятся к вопросу об эффективности базового процесса трансляции.

Эта схема устойчиво воспроизводится многими и многими учебными заведениями и реально является основой педагогического мышления и отношения всех уровней - от детского сада до курсов повышения квалификации, уточняясь и модифицируясь, в соответствии со спецификой содержания обучения, особенностями сообществ преподавателей и слушателей.



Схема 2. Организация образовательного процесса.

Принципиальной границей для этой схемы является ситуация, когда, по тем или иным причинам, отсутствуют культурно-выверенные образцы знания или деятельности, которые должны транслироваться. Например, по причине новизны ситуации, с которой приходится иметь дело, и отсутствия прямых прототипов или, наоборот, из-за наличия нескольких равных возможностей и необходимости выбора одной из них либо построения какой-либо их комбинации. Именно таковы ситуации развития, и именно ими так богат текущий этап работы в сфере муниципального самоуправления. В этом смысле, мы говорим о становлении и развитии местного самоуправления и муниципального управления совершенно не случайно, и к словам этим приходится относиться со всей серьезностью, которой они требуют.

Необходимо отметить, что ситуация развития не означает необходимости (а часто и возможности) отказываться от образовательного (педагогического) отношения и осуществления соответствующей работы. Возможно, ситуация развития местного самоуправления и муниципального управления представляет один из наиболее ясных примеров, показывающих это. Действительно, мы не имеем многих и многих решений и ответов, необходимых для муниципального управления, из чего, однако, было бы неверно делать вывод о невозможности и ненужности обучения муниципальных управляющих, более того, существуют разные оценки, показывающие, что обучение персонала органов муниципального управления сегодня является одним из наиболее эффективных в экономическом смысле способов оптимизации их деятельности, приносящих максимальную прибыль на единицу вложений.

Но предмет и содержание обучения в этой ситуации неизбежно меняются. Задачей педагога становится не передача тех или иных культурно нормированных наборов знаний или умений, но обучение организации деятельности в условиях отсутствия готовых решений. Педагогическая позиция здесь оказывается очень близка консультационной. И та и другая перво-наперво обращаются к анализу ситуации и выявлению того, что в ней необходимо делать. Однако их целевые ориентации оказываются разными. Консультант сосредотачивает основное внимание на предмете и результате, его задача - сделать то, что приведет к осуществлению необходимого действия. Для педагога основное - люди, его задача - сделать так, чтобы именно они оказались в состоянии осуществить необходимое действие. Понятно, что эти позиции могут эффективно дополнять друг друга и зачастую просто совпадают.

Проблемные учебные технологии ориентированы именно на ситуации развития. Они базируются на представлении об обучении как открытом процессе, попадая в который, его участники входят в пространство неизвестных встреч, открытий и результатов. Такая организация учебного процесса вполне соответствует реалиям процесса такой природы, масштаба и сложности, как становление и развитие местного самоуправления как нового типа и системы общественно-государственных отношений и муниципального управления как новой сферы профессиональной деятельности.

Учебность проблемно-ориентированных курсов состоит в том, что прохождение через процесс освобождения от сложившихся стереотипов и шаблонов понимания и деятельности выводит их участников к возможности по-новому увидеть, казалось бы, давно устоявшиеся и знакомые вещи. Такое "снятие" оков привычного видения и отношения составляет первый и базовый результат проблемно-ориентированного курса.

Следующим результатом, который может появиться на этой основе, является проектирование возможной деятельности, связанное с новым видением. Масштаб и глубина этого проектирования могут определяться массой разных обстоятельств - психологической устойчивостью и уровнем организованности участников, позволяющими им конструктивно строить работу с новым видением, их готовностью менять направленность и тематику работы, соответствие их информированности и организационных возможностей новым горизонтам и направлениям работы, уровнем содержательной подготовленности и обеспеченности мероприятия и т. д. Минимальным результатом на этой шкале является само новое видение и понимание, результатом среднего уровня - построение, на основе этого видения и понимания, новых структурированных представлений, например, о возможных направлениях, целях, организации их собственной работы. Наиболее законченным является построение ими проработанных проектов собственной деятельности того или иного масштаба и направленности. Наконец, возможно получение еще одного, мета-результата, когда формируется отношение к самой процедуре освобождения от стереотипов и шаблонов деятельности и понимание того, что к ней можно прибегнуть снова для решения новых задач и организации новых шагов развития. Основная педагогическая позиция организаторов таких курсов связана именно с организацией образовательного процесса: побуждение участников к постановке целей, выделением и оформлением проблем, задач, результатов, организацией коммуникации и т.п. Конечно, они также являются носителями предметных знаний, но передача этих знаний не составляет их основной задачи. Основным источником новых знаний в структуре проблемноориентированного курса являются лекторы-эксперты, участвующие в программе. Еще одним таким источником являются сами участники: в силу их различий, в пространство коммуникации попадает разный опыт, разные подходы и представления, кроме того, их углубленный анализ, плюс появляющееся новое отношение к ним дает возможность увидеть новое и неожиданное в, казалось бы, известном.

Возможность обращения к новому оформлению как бы имевшегося у участников содержания является очень важным моментом проблемно-ориентированных учебных программ. Такая работа позволяет двигаться в освоении содержания не вширь, а вглубь. Обычной установкой сознания является ориентация на поиск ресурсов вовне - в новом знании, новых рецептах (вплоть до чудодейственных) и т.п. Педагогические установки, полностью замкнутые схемой трансляции культуры, поддерживают эту установку, поскольку в программах, построенных на их основе, новое всегда приходит именно извне, в первую очередь от преподавателя. Между тем самый разный опыт говорит о том, что серьезные ресурсы связаны с реорганизацией имеющегося - в этом, собственно, и состоит смена экстенсивных ориентиров развития на интенсивные. В этом, в частности, состоит одна из фундаментальных особенностей, отличающих обучение взрослых, поскольку учениками здесь выступают люди, обладающие собственным жизненным и профессиональным опытом, сложившимися личностными структурами и системами взглядов. Занимать по отношению к ним позицию более знающего и более умеющего оправдано далеко не всегда, а порой просто невозможно. Совсем другое дело: позиция не "больше знающего", а "иначе знающего", не "больше умеющего", а "иначе умеющего".

В предметном отношении, это особенно важно для муниципального управления, где работа по поиску новых ресурсов развития в пространстве, представляющемся уже освоенным, имеет очень большое значение. Внутри же тематики, связанной с муниципальным управлением, тема включения местных сообществ в процессы местного самоуправления представляется одной из наиболее предрасположенных именно к такому освоению, в силу того, что она связана с обращением к очень сложной и тонкой ткани социального и культурного пространства места, которая не может быть освоена за счет использования простых управленческих средств, о которых нужно только узнать, прослушав соответствующий учебный курс.

Особенностью работы с тематикой местных сообществ является то, что они меняются. Работа с местными сообществами - новая сфера управленческой деятельности не только в России (что естественно), но и в мире в целом. Здесь идет постоянный поиск новых решений и форм работы. При этом найденные решения меняют сам предмет работы. От того, как сегодня в муниципальном управлении решаются вопросы, связанные с жизнью местных сообществ, зависит завтрашнее состояние самих местных сообществ, и в этом смысле результат сегодняшней управленческой работы определяет то, как она будет строиться на следующем шаге.

Проблематика местного сообщества и местных сообществ требует обращения к сложным образовательным технологиям, в которых к составляющим, обеспечивающим процессы обучения и личностного развития, добавляются составляющие, связанные с процессами социокультурного развития места. Таким образом, речь начинает идти не только об индивидуально-личностном образовании отдельных людей (муниципальных управляющих), но также об образовании и развитии самого места (муниципального образования).

Определяющими формами и средствами такого образования оказываются формы и средства, специфические для образования взрослых, обеспечивающие их развитие (профессиональное и личностное) на протяжении всей жизни и профессиональной карьеры, а также формы и средства, содействующие и поддерживающие развитие-трансформацию (образование) места.

В соответствии с этими ориентирами, проблематика местных сообществ в работе Школы муниципального управления МОНФ (и, соответственно, текстах данного пособия) осваивается на разных ее "этажах". Их, как минимум, четыре:

вопросы, связанные с местом и смыслом темы в проблематике местного самоуправления и муниципального управления;

вопросы, связанные с анализом процессов, происходящих в пространстве организации жизни и деятельности местных сообществ, форм и инструментов работы с ними; вопросы, связанные с возможностями и организацией взаимодействия местных сообществ с органами муниципального управления;

вопросы, связанные с организацией взаимодействия местных сообществ с органами муниципального управления;

вопросы, связанные с возможностями и горизонтами освоения тематики местных сообществ работниками муниципальных органов управления.

ВОПРОСЫ И В чем смысл и значение тематики, связанной с жизнью ЗАДАНИЯ и деятельностью местных сообществ с точки зрения развития местного самоуправления и муниципального управления?

Каковы возможные точки зрения, позволяющие рассматривать тематику местных сообществ?

В чем разница между местным сообществом и местными сообществами?

Каково значение образовательных программ для работы с местными сообществами?

В чем особенности проектно- и проблемно-

образовательных программ для муниципальных управляющих? В чем их отличия от традиционного образовательного подхода?

Какие подходы к организации практики образования Вы считаете наиболее эффективными для работы с тематикой местных сообществ?

Оцените набор управленческих инструментов и образовательных программ, обеспечивающих работу с местными сообществами в Вашем муниципальном образовании ? Что является его сильными сторонами в данном вопросе? Чего недостает? Что ограничивает развитие Вашего муниципального образования в данной

ПРИЛОЖЕНИЕ

Отношение муниципальных управляющих к работе с местными сообществами

Весной 1999 г. исследовательская группа "ЦИРКОН" и фирма "Ай-Ти. Информационные технологии" провели для Администрации Президента Российской Федерации социологическое исследование "Роль субъективного фактора в становлении и развитии местного самоуправления в Российской Федерации", направленное на анализ представлений муниципальных управляющих о различных составляющих реформы местного самоуправления. Результаты этого исследования позволяют проявить реальное отношение муниципальных управляющих к работе с местными сообществами, характерное для сегодняшних органов

7

муниципального управления .

Данные, приведенные в таблицах 1, 2 и 3, характеризуют общие представления опрашиваемых о муниципальном управлении в современной России.

Таблица 1. Распределение представлений респондентов о профессиональном опыте, наиболее полезном для успешного руководства в сфере муниципального управления._

Опыт Всего Предс тавит Испол нит. Высши II уровень Средни й уровень Низший уровень руководства крупным предприятием 65,2 65,2 65,3 67,0 62,9 66,0 государственной службы 55,4 48,2 59,6 54,7 61,0 50,0

успешной предпринимательск ой деятельности	25,2	26,8	24.4	23,6	26,7	25,5
успешной политической деятельности	19,3	21,4	18,1	19,8	16,2	22,3
партийной или комсомольской работы	13,8	16,1	12,4	9,4	18,1	13,8
успешной научной работы	3,3	4,5	2,6	1,9	4,8	3,2

Основные предпочтения в представлениях об управленческом опыте, наиболее полезном для муниципального управления, отданы опыту руководства крупным предприятием (65%) и государственной службы (55%).

Выбор в качестве основного ориентира для муниципального управления руководства крупным предприятием говорит о том, что в сознании муниципальных управленцев сохраняется отношение к месту, характерное для советского времени, когда оно рассматривалось, в первую очередь, как придаток размещенного на нем производства, соответственно руководство предприятием рассматривалось как основная управленческая забота, а руководство жизнью и развитием места строилось с использованием производственных же управленческих подходов и средств. Оборотной стороной этой медали является то, что реальный опыт и понимание муниципального управления сегодня недостаточны для выделения его как особой сферы управленческой деятельности, обладающей специфическими подходами, средствами, формами организации. Это подтверждается тем, что хотя 21,5% опрошенных имеют реальный опыт муниципального управления, никто не выделил его в качестве наиболее полезного (таблица 2).

Таблица 2. Сравнительный анализ реального и желаемого опыта управленческой работы.

Опыт Необходимы й опыт Реальный опыт по всей группе Реальный опыт высшего звена управления руководства крупным предприятием 65,2 15,8 24,4 государственной службы 55,4 56,5 63,6 успешной предпринимательской деятельности 25,2 1,1 3,0 успешной политической деятельности 19,3 1,5 партийной или комсомольской работы 13,8 55,3 54,5 успешной научной работы 3,3 управления в непроизводственной сфере 17,0 9,0 управления в общественных организациях 17,5 13,6 управления в органах местного самоуправления 21,5 27,3 управления в военной сфере и правоохранительных органах 2,2 4,5

С точки зрения интересующего нас предмета, такое небрежение значимостью специфики муниципального управления, скорее всего, означает отсутствие у муниципальных управляющих ориентации на вовлечение местных сообществ в муниципальное управление. Подход к месту (муниципальному образованию) как большому предприятию означает ориентацию управленческого сознания, прежде всего, на вопросы, связанные с "работой вещей". Так ориентированный управленец, в лучшем случае, будет думать о системах жизнеобеспечения: инженерных, транспортных, торговых, здравоохранения, безопасности, образования, культурных. Все эти позиции, в данной постановке, равнозначны и примерно соответствуют кругу забот заместителей крупного предприятия советского времени по техническому и социально-культурно-бытовому обеспечению.

Принципиальное ограничение производственного подхода к муниципальному управлению состоит в том, что жизнь места не имеет и не может иметь относительно простых ориентиров, которые определяют деятельность производства. Она не может иметь своей целью повышение производительности, объемов выпускаемой продукции, прибыли, рентабельности и т.п. В такой прямой постановке рассмотрение места просто абсурдно.

Производство создается людьми для решения определенных задач, и именно наличие этой целевой установки дает возможность говорить о его эффективности и определяет показатели этой эффективности. Место собственной жизни людьми не создается, оно ими обустраивается и обживается. Производственные процессы всегда являются внешними по отношению к человеку, они поддерживаются и осуществляются не ради них самих, но ради результатов, которые они приносят. Жизнь, напротив, поддерживается и воспроизводится ради нее самой. Из этого положения и вырастают сущностные различия между производственным и муниципальным управлением.

Один из подходов к муниципальному управлению состоит в том, чтобы рассматривать в качестве его объекта только системы жизнеобеспечения: жилье, транспорт, инженерную инфраструктуру, минимум здравоохранения, образования, безопасности и т.д. Считается, что управление так понимаемыми системами жизнеобеспечения - дело профессиональное, которое может и должно рассматриваться специалистами и включения дилетантов-жителей в такое рассмотрение не только не требуется, но, более того, вредно. Этот подход обладает, как минимум, двумя существенными ограничениями. Из-за того, что любое муниципальное образование является местом жизни людей, практически каждое решение, касающееся системы жизнеобеспечения, требует согласования с их интересами. Поэтому, реально, взыскуемая профессиональная чистота оказывается невозможной, а попытка ограничить круг участников рассмотрения предметов "профессионалами" превращается в искусственное ограничение круга "причастных". Это, безусловно, обладает своим внутренним смыслом, который, впрочем, связан не столько с жизнью места, сколько с увеличением возможностей отдельных его жителей. Второе ограничение данного подхода определяется тем, что он не может вместить в себя ряд позиций, важных с точки зрения муниципального развития, которое сегодня часто требует новых, нестандартных ресурсов, находящихся за пределами узкопрофессиональных отраслевых сфер деятельности. Такими ресурсами могут оказаться общественное согласие, культурный потенциал, специфика места, его имидж, степень разнообразия возможностей, представленных на его территории и т.п.

Таблица 3. Распределение представлений респондентов о профессиональных качествах, в наибольшей степени определяющих успешность муниципального управления._

Качества Всего Предста вительн ые органы Исполн ительн ые органы Высши іі уровень Средни й уровень Низший уровень Умение подбирать и расставлять кадры, формировать «команду» 71,8% 72,2% 71,2% 67,0% 76,5% 70,3% Умение определить стратегические задачи муниципального управления 65,2% 57,4% 69,9% 67,0% 69,6% 58,2% Профессиональная компетентность в области муниципального управления 46,9% 42,6% 49,2% 41,5% 49,0% 50,5% Умение сформировать эффективную систему управления 46,2% 47,2% 45,5% 44,3% 49,0% 45,1% Умение работать с людьми, строить отношения с общественностью, согласовывать интересы разных групп 45,9% 47,2% 44,0% 50,9% 41,2% 42,9% Финансово-экономическая компетентность 42,3% 36,1% 45,5% 50,9% 38,2% 36,3% Умение представлять и отстаивать интересы 40,7% 38,0% 41,9% 28,3% 50,0% 44,0% Способность эффективно решать хозяйственные вопросы, поддерживать муниципальное хозяйство в должном состоянии 34,4% 31,5% 36,1% 38,7% 29,4% 35,2% Воля и решительность в осуществлении задуманного 23,9% 23,1% 23,0% 22,6% 28,4% 17,6% Правовая компетентность 19,0% 23,1% 16,8% 22,6% 12,7% 22,0% Умение правильно выстраивать отношения с органами государственной власти субъекта Федерации и федерального уровня 18,0% 23,1% 15,7% 15,1% 17,6% 23,1% Умение своевременно решать текущие вопросы 11,1% 13,9% 9,9% 12,3% 10,8% 11,0% Умение осуществлять непосредственное руководство (распоряжения, координация, контроль исполнения и т.п.) 10,2% 7,4% 12,0% 13,2% 8,8% 8,8% Способность быть хорошим политиком 5,6% 9,3% 3,7% 6,6% 4,9% 5,5%

Результаты исследования показывают неоднозначность и противоречивость отношения муниципальных управляющих к вопросу об участии населения в муниципальном управлении.

Умение работать с людьми, строить отношения с общественностью, согласовывать интересы разных групп занимает пятое место в характеристике профессиональных качеств, в наибольшей степени определяющих успешность муниципального управления (46%), опережая способность эффективно решать хозяйственные вопросы и поддерживать муниципальное хозяйство в должном состоянии, а также умения выстраивать отношения с органами государственной власти, своевременно решать текущие вопросы и осуществлять непосредственное руководство (таблица 3).

46% ответивших называют и налаживание работы с населением среди первоочередных задач, которые должны решать органы местного самоуправления (таблица 4). В ответах на этот вопрос первые места занимают решения экономических и первоочередных финансовых проблем.

Таблица 4. Как Вы считаете, каковы сейчас первоочередные задачи, которые должны решать органы местного самоуправления в Вашем муниципальном образовании? (укажите не более пяти вариантов ответа).

Формулировка ответа % ответивших Решение экономических проблем 85,2 Решение первоочередных финансовых проблем 74,8 Повышение профессионализма кадров муниципальных служащих 57,7 Разработка муниципальных политик и муниципальных программ в разных областях 51,6 Разработка нормативно-правовой базы муниципального образования 51,1 Налаживание работы с населением, связей с общественностью, СМИ 45,6 Улучшение взаимодействия с органами государственной власти субъекта Федерации и федерального уровня 41,6 Проведение тех или иных реформ, структурных преобразований 16,1 Другое 2,6

39% опрошенных отмечают усиление взаимодействия органов местной власти с населением среди основных изменений в системе и методах муниципального управления, происшедших в последние годы (таблица 5). Одновременно активность населения занимает наименьшее значение среди факторов, определяющих успех становления и развития местного самоуправления (таблица 6).

Таблица 5. Если Вы считаете, что изменения произошли, не могли бы Вы указать, в чем конкретно они выразились?_

Формулировка ответа % ответивших Изменилась структура управления, произошла реорганизация 54,1 Изменились подходы к управлению, управленческая практика, сотрудники системы управления стали по-другому работать 48,5 Усилилось взаимодействие органов местной власти с населением 38,7 Произошли серьезные кадровые перестановки 23,6 Возросло доверие населения местной власти 15,7 Другое 3,3

Таблица 6. Каковы, по Вашему мнению, основные факторы, определяющие успех становления и развития местного самоуправления в муниципальных образованиях? (проранжируйте, пожалуйста, следующие факторы по степени значимости: от “1” - “наиболее значимый” до «7» («8») - “наименее значимый”)._

Факторы Средний ранг Устойчивая экономическая ситуация в данном муниципальном образовании, наличие хорошей ресурсной базы 2,72 Личные и профессиональные качества глав местного самоуправления, лидеров 2,82 Благоприятные нормативно-правовые условия в данном субъекте Федерации 3,28 Эффективная система муниципального управления в данном муниципальном образовании 3,75 Неконфликтные отношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления 4,56 Благоприятные, неконфликтные отношения с органами государственной власти субъекта РФ 4,69 Активность, инициативность населения 4,96

Одновременно только 13% опрошенных называют активность местного сообщества среди характеристик, обеспечивающих успешность муниципального управления (таблица 7), а 38% указывают среди препятствий на пути развития местного самоуправления непонимание населением сущности местного самоуправления, отсутствие инициативы и пассивность населения (таблица 8).

Таблица 7. Наверное, Вы могли бы выделить муниципальные образования, которые, с Вашей точки зрения, наиболее успешно справляются с задачей управления муниципальным образованием. Как Вы думаете, благодаря чему они прежде всего добились успехов? (укажите не более трех вариантов ответа).

Формулировка ответа % ответивших Личные качества лидеров, глав муниципальных образований (органов местного самоуправления) 68,9 Эффективное использование местных ресурсов 49,8 Эффективная система управления в муниципальном образовании 45,6 Выгодное экономическое положение этих муниципальных образований 39,3 Налаженные связи с органами государственной власти субъекта Федерации или федерального уровня 30,8 Нормативная база, обеспечивающая оптимальные условия для развития муниципального образования 29,8 Активность населения, местного сообщества 13,1 Другое 2,6

Таблица 8. Как Вы считаете, каковы основные препятствия на пути развития системы местного самоуправления в стране? (укажите не более трех вариантов ответа).

%

ответивших

Формулировка ответа

Несовершенство федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в сфере распределения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления	76,7
Непонимание населением сущности местного самоуправления, отсутствие инициативы и пассивность населения	38,4
Нежелание представителей органов региональной власти делиться полномочиями	37,5
Недостаточная инициатива со стороны муниципальных образований, их неумение защищать свои интересы, слабая сплоченность и организованность в различного рода союзах и ассоциациях	28,2
Некомпетентность выборных должностных лиц и муниципальных служащих в управлении муниципальными образованиями, отсутствие эффективной муниципальной политики	22,0
Непонимание представителей органов власти всех уровней (федерального, регионального и местного самоуправления) своей ответственности перед законом	20,1
Проблемы во взаимоотношениях между руководителями муниципальных образований и субъектов РФ	13,1
Неспособность многих органов местного самоуправления к конструктивному диалогу с представителями государственной власти субъекта Федерации	10,2

Специальная акцентировка вопроса о взаимодействии с населением показывает (таблица 9), что 95% работников структур местной власти убеждены в том, что органы местного самоуправления должны вести активный диалог с населением, даже если само население не проявляет инициативы по решению местных вопросов, 81,5% — что население должно непосредственно участвовать в решении муниципальных проблем в рамках различного рода объединений жителей, 79% — что учет инициатив населения всегда повышает эффективность муниципального управления, 55% — что органы местного самоуправления должны во всем ориентироваться на интересы населения.

Одновременно 65% респондентов считают, что население не готово к проявлению инициативы и активному участию в решении проблем муниципального образования, а 64% — что инициативы населения не всегда целесообразны и часто имеют неконструктивный характер.

Таблица 9. Пожалуйста, оцените степень Вашего согласия с нижеследующими утверждениями,

Утверждение Скорее Скорее не согласен согласен (% (% ответивши ответивши х) х) Органы местного самоуправления должны вести 95,4 4,6 активный диалог с населением, даже если само население не проявляет инициативы по решению местных вопросов Население должно непосредственно участвовать в решении муниципальных (общегородских) проблем в рамках различного рода объединений жителей 81,5 18,5 Учет общественных интересов, инициатив населения всегда повышает эффективность 79,2 20,8 муниципального управления

Утверждение	Скорее	Скорее не
	согласен	согласен
	(%	(%
	ответивши	ответивши
	х)	х)
Население еще не готово к проявлению инициативы и активному участию в решении проблем муниципального образования	64,7	35,3
Инициативы населения не всегда целесообразны,	63,8	36,2
очень часто имеют неконструктивный характер
Органы местного самоуправления должны во всем ориентироваться на интересы населения	54,7	45,3
Серьезное рассмотрение всех инициатив населения отвлекает органы местного самоуправления от решения оперативных проблем и снижает эффективность муниципального управления	19,5	80,5
Реакции органов местного самоуправления на запросы и обращения граждан вполне достаточно, чтобы считать задачу работы с населением	12,3	87,7
выполненной

Данные таблицы 10 показывают, что, характеризуя взаимодействие с населением, сотрудники органов муниципального управления считают, что они проявляют существенно большую активность и конструктивность в этом взаимодействии, нежели само население.

Таблица 10. Ниже приведены суждения, характеризующие взаимоотношения населения с органами муниципального управления. Пожалуйста, оцените степень Вашего согласия с нижеследующими утверждениями применительно к ситуации в Вашем муниципальном образовании._

«В нашем муниципальном образовании...» Скорее согласен (% ответивших) Скорее не согласен (% ответивших) Органы местного самоуправления ведут активную работу с населением, стараются информировать его о принимаемых решениях и проводимой политике 77,2 22,8 При выработке своей политики органы местного самоуправления стараются максимально учитывать интересы и потенциал самоорганизации населения 71,9 27,8 Жители достаточно хорошо информированы о деятельности органов местного самоуправления 59,9 40,1 Население еще не готово к участию в решении общегородских проблем 59,3 40,7 Жители доверяют органам местного самоуправления, считают их выразителями своих интересов 50,5 49,5 Жители не проявляют большого интереса к деятельности органов местного самоуправления 46,1 53,9 Жители часто оказывают влияние на процесс принятия решений органами местного самоуправления 38,2 61,8

«В нашем муниципальном образовании...»	Скорее согласен (% ответивших)	Скорее не согласен (% ответивших)
Население активно участвует в решении проблем муниципального образования через различного рода объединения жителей	28,3	71,7

Приведенные данные отражают противоречивость и сложность муниципального управления, требующего одновременно эффективной работы “в интересах населения” и вынуждающего иметь дело с большим количеством непродуманных и неотработанных инициатив этого населения, разбор которых "отвлекает от дела", ориентирующего на развитие активности населения, и вынуждающих считать, что реально эта активность имеет не слишком большое значение для успешности управления.



Школа муниципального служащего. Сборник учебных материалов. М., МОНФ, 1999. Школа муниципального служащего. Методические материалы. М., МОНФ, 1999.



Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Введение в предмет. М., МОНФ, 2000.



Определенным показателем роста значения этой тематики может быть, например, то, что в Федеральной программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления 1999 г. мероприятия в социальнополитической сфере выделены в самостоятельный отдельный блок, чего не было в предыдущей Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления 1995 г.



Хорошей иллюстрацией неустойчивости представлений и практики, связанных с участием местных сообществ в местном самоуправлении, являются данные социологического исследования, приведенные в приложении к данному разделу.



См. Балобанов А.Е. Школа муниципального служащего: задачи, подход, формы организации - Школа муниципального служащего. Методические материалы. М., МОНФ, 1999. Балобанов А.Е. Проблемноориентированный курс повышения квалификации муниципальных управленцев - Муниципальная служба, № 2, 1998.



Разумеется, сказанное не означает, что задача трансляции таких наборов знаний или умений исчезает. Она продолжает сохранять свое значение в тех случаях, когда такие наборы есть. Но в ситуациях развития эта задача не может рассматриваться как единственная (а порой и основная).



Исследование проводилось в 103 муниципальных образованиях Российской Федерации, включавших в себя муниципальные образования всех основных типов. Внутри муниципальных образований отбирались представители высшего, среднего и низшего уровня исполнительной и представительной ветвей муниципального управления. Анализ результатов исследования опубликован в сборнике "Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих". М., МОНФ, 2000.



Сказанное не означает, что жизнь места не имеет своего экономического измерения. Просто оно существенно иное.



Исключение - специализированные города и поселки при производстве. Они, действительно, имели совершенно определенные задачи, привязанные к основному производству, и, в этом смысле, муниципальными образованиями не были и не могли быть, поскольку по отношению к ним невозможна постановка вопроса об их собственных специфических интересах, "самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения" и т.п. "Вопросы местного значения", в этом случае, — это вопросы данного производственного комплекса.



Именно согласования, а не учета. Формулировка "учет интересов" скрывает в себе отношение к людям не как к конкретным персоналиям как материалу или учетным единицам, находящимся в том же ряду, что и материалы производственного процесса, свойства которых также учитываются при выборе, например, параметров, технологического режима. Это, опять-таки, деятельностное отношение, поскольку в жизни мы строим свои отношения с другими людьми именно персонально. Формулировка "согласование" отсылает именно к этому типу отношений, за ней стоит взгляд на человека как субъекта отношений и признание наличия у него специфических субъективных интересов, по поводу которых с ним нужно договариваться.

Стратегии и сообщества в местном самоуправлении

О.И. Генисаретский

эксперт Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации заместитель директора Института Человека РАН вице-президент Международного фонда “Культура и будущее России ”

доктор искусствоведения

Почему — сообщества? Зачем — сообщества?

Часто встречающееся в литературе по местному самоуправлению (и городскому

управлению) слово “сообщество” общепонятно только на самый первый и поверхностный взгляд. Чтобы согласиться с этим, достаточно обратить внимание на то, что оно одновременно является:

- одним из самых распространенных представлений словом-символом традиции местного

самоуправления (муниципальной на Западе, земской в России);

- термином профессиональной практики муниципального управления;

- и, кроме того, понятием социологической науки.

На Западе оно относится к числу социальных очевидностей образа жизни и, как таковое, используется в качестве исходного и не нуждающегося в терминологических уточнениях аксиоматического мыслеобраза.

При этом под «сообществами» чаще всего понимаются территориальные сообщества, проживающие на территории муниципального образования в целом (например, на территории города) или же на территории какого-то субмуниципального образования (городского района, квартала или улицы).

Что касается российской муниципальной словесности, то в ней — после принятия Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» — в качестве исходного, основного концепта принято словосочетание муниципальное образование.

Им обозначают сразу:

Поселение (город, поселок, село), систему расселения, включающую в себя несколько поселений разного типа, объединенных одной административной границей, или, напротив, часть поселения (городской район, микрорайон, поселок в черте города, наделенной статусом самостоятельного муниципального образования).

Территорию муниципии, «селитьбу», «землю» и — часто также — все, построенное на ней (недвижимость) и «закопанное» в ней (инфраструктуры).

И социально организованное население, являющееся сообществом людей, более того, -социально структурированным сообществом сообществ, имеющим уникальную социальную структуру, а не статистической совокупностью «душ населения».

Следуя принятому у нас словоупотреблению, мы будем использовать слово «территориальное» безотносительно к пространственному масштабу рассмотрения, то есть применяя его как к муниципальному и субмуниципальному, так и региональному и страновому масштабам рассмотрения. А слово «местное» оставим только за муниципальным и субмуниципальным уровнями.

Не лишним будет заметить, что западные авторы, следуя своей муниципальной традиции, чаще всего отталкиваются от рассмотрения малых местных сообществ, выстраивая процесс муниципального развития “снизу”, тогда как в российской муниципальной практике - при нынешнем ее состоянии — рассмотрение, как правило, начинается «сверху», как минимум, с уровня муниципального образования в целом.

Впрочем, в настоящее время далеко не предрешено, сохранится ли эта привычная для нас оглядка «вверх» навеки вечные. Или же процесс муниципализации власти (в том числе региональной и федеральной) приведет к такому положению дел, когда и в отечественной муниципальной практике задачи экономического развития субмуниципальных территорий и малых территориальных сообществ станут жизненной и управленческой реальностью.

На каждом этапе становления муниципального дела в стране на передний план выходит вполне определенная задача. Сегодня ею, по нашему убеждению, является освоение методов стратегического планирования как одной из важнейших функций местного самоуправления и развития.

При этом отчетливо различаются разные предметные горизонты стратегического планирования и соответствующие им системные объекты, в концептах и индикаторах (показателях) которых будут далее строиться проекты и программы развития.

На сегодня наиболее управлечески актуальными считаются:

- местное экономическое развитие,

- пространственное развитие и

- социальное партнерство.

Коммунитарный (от англ. соштипШеБ) аспект социальной жизни, — то есть тот факт, что население города организовано в том числе и как сообщество сообществ, как «мир миров», -это не только неустранимая часть социологического видения муниципальных образований, но и важнейшее измерение социального партнерства. И притом управленчески весьма перспективное.

О сообществах, как коллективных обитателях городов (и прочих поселений), приходится вспомнить и при ответе на вопрос: кто должен и на самом деле может быть носителем, агентом или субъектом стратегического планирования в муниципальном образовании?

Сами по себе органы местной власти, или вместе с другими активными агентами экономического развития и социально-активными сообществами? В какой организационной форме реализует этот второй вариант? Как должно быть организовано социальнокоммуникативное пространство муниципального образования, чтобы социальное партнерство могло наращиваться именно вокруг работы по стратегическому планированию? Как в целях местного развития могут быть мобилизованы интеллектуальные, творческие и иные человеческие ресурсы, имеющиеся в данном муниципальном образовании? И так далее. Наконец, стратегическое планирование, как функция муниципального управления, должна быть вписана в актуальную ныне рамку устойчивого, согласованного и управляемого развития. Устойчивого, то есть предполагающего, что управленческий режим нормального функционирования уже достигнут, или достижим в зоне ближайшего развития.

Согласованного, как раз посредством социального партнерства, вовлечения активных сообществ в работу по выбору реалистических стратегий развития.

Управляемого, то есть сохраняющего и наращивающего уровень управляемости в основных предметных горизонтах развития.

Сохраниться ли за концептом «муниципального образования» в России статус аксиоматичности, привьется ли у нас в этой функции концепт «сообщества» или их место займет нечто более близкое русской словесности и строю мысли — покажет будущее. Однако несколько слов о перспективах современного неокоммунитаризма стоит сказать уже сейчас.

У коммунитарного подхода, видящего в активных сообществах ресурс развития, есть несколько исторических преимуществ по сравнению с привычным для российских муниципалов социально -террториальным подходом.

Это - оправдавшая себя в экономике ставка на активную и наиболее динамичную часть населения, на предпринимательское и технологически-инновационное отношение к организации всякой деятельности.

Это - его созвучие с идеологией гражданского общества и аксиоматикой современной гуманитарной культуры, являющихся, наряду с рыночной экономикой и правовым государством, неустранимыми условиями продвижения к открытому и свободному обществу. И, вместе с тем, гуманитарно-политическим противовесом системно-технократическим практикам современности, подавляющим человеческое измерение будущего миропорядка.

Это - проникновение коммунитарных начал в идеологию и практику менеджмента, как такового, особенно заметное в технологиях управления персоналом, основанных на концепции человеческого капитала, и в использовании организационной психологией концептов и процедур гуманитарной психотерапии.

Наконец, это — наблюдаемое сегодня сращение традиционной, идущей от естественного права «общинности» с основанными на современных информационных технологиях сетевыми макроструктурами и кустовыми микроструктурами, на которых основывается новая постиндустриальная социальность.

Наращивание социальной ткани - стратегическая задача социальной

политики

Установка на то, чтобы в городе завелось плодотворное взаимодействие городских властей и городских сообществ, нацеленное на выбор и реализацию стратегии городского развития, сама является важнейшей стратегемой.

Это установка на устойчиво воспроизводимые и развивающиеся партнерские взаимоотношения разного типа социальных субъектов муниципального развития.

В рамках этих взаимоотношений должна воспроизводиться и наращиваться социальная ткань города, то есть обитающие в нем и сообщающиеся городские сообщества.

Одной из установок социальной политики в городе должна быть нацеленность не только на привлечение городских сообществ к делу стратегического планирования городского развития, делаемому в органах городской власти, но и на улучшение условий социального воспроизводства, на наращивание социальной ткани города, усиление сообщаемости самих городских сообществ.

В социально-организационном плане это означает также, что сообщества должны иметь собственные площадки, коммуникативные сцены для своей сообщаемости.

У этой сообщаемости сообществ, коммуникации коммуниумов должны быть своя предметность и событийность, свой урбанистический сюжет, свои персонажи и герои. И все это «свое» должно, очевидно, отличаться от властно-управленчески «чужого».

К искомому городскому согласию приходят не столько через равнодушно-притворный «консенсус» a la Gorbachev, сколько через оппозицию, через мотивационный конфликт, проистекающий из различия глубинных ценностных ориентаций, из разного видения и понимания ценностных изменений в городской жизни.

Нет и не может быть развития без некоторой оппозиции, без конкурентности, без конфликтности, без явной или скрытой борьбы. Ибо «напряжение» - это другое имя энергии развития. Вопрос лишь в том, насколько эти напряженности продуктивны или контрпродуктивны, какой уровень энергетики конфликта совместим с управляемостью и устойчивостью процесса развития.

А это вопрос эффективности технологии социального управления.

«Свое» сообщническое и «чужое» управленческое, или, напротив, «свое» управленческое и «чужое» от сообществ, сходятся в «ином» городском, которое в измерении взаимно приемлемого достигаемого будущего только и становится «своим для города».

Общегородское согласие опосредовано видением будущего, работой стратегического управления.

Но одновременно это означает, что стратегическое - это воображаемое иное.

Вот несколько стратегически важных метафор городского воображаемого:

Город - это не только место, где обитают, работают и сообща проживают свою жизнь, но и путь, по которому продвигаются в будущее, который выбирают, чтобы строить это будущее. Спрашивая себя и друг друга о том, «каков наш следующий шаг», «где ближайшая остановка/стоянка», «что нужно иметь и что уметь, чтобы, объединившись (в сообщества), попасть именно туда».

Местное самоуправление - это путеводительство, а стратегический план - путеводитель (карта с привлекательным описанием достопримечательностей будущего (как промежуточной стоянки, а не «городского рая»).

Город - это также пространство доступных и приемлемых услуг (относительно самых разных потребностей).

Установка на сервилизацию должна быть подана как стратегема.

Продвижение в развитии тут можно видеть в том, что вслед за нормализацией дел с социальным обеспечением (групп риска и прогностически потребных для городского развития групп) предполагается предпринимательски наращивать среду свободно востребуемых услуг, посредством которых осваиваются свободное время и свободные энергии людей и культивируется свободная, спонтанная социальная занятость.

Разнообразие фактически сервилизированных занятий, признание желательности сервилизировать те или иные занятия, понимание плодотворности появления новых услуг в городе для развития городского образа жизни и наращивания его социальной ткани -важнейшая часть стратегического управления в городе и городом.

По моей экспертной оценке, в нынешней ситуации проектно реализуемы, например, такие серверы, как:

Образовательные услуги для поддержки индивидуальных образовательных траекторий (в рамке инновационной развивающей педагогики).

Развивающие психотерапевтические услуги (в формате консолидации городского сообщества психологов и психотерапевтов и создания на его основе Центра развивающих тренинговых услуг).

Развитие клубной сети, как множества площадок для событийной сообщаемости активных городских сообществ).

Этот перечень дан только для примера. По-моему, сейчас важнее не выбирать какой-то перспективный перечень новых социальных услуг, а понять, что мы можем не только выявлять в работе с представителями сообществ некие «болевые точки», «неудовлетворенные потребности» (в керогазах и чесаных рейтузах), но и проектно предлагать нечто из ощутимого уже в современном городском образе жизни мира услуг.

Иначе говоря, нужно иметь во внутренней программе семинара перечень продвигаемых нами

сервопроектов.

Коммунитарная морфология местного самоуправления

В условиях достаточно крупного современного города выделяются несколько различных — по своей социальной природе и практическим механизмам воспроизводства - видов самоуправлений и функционально соответствующих им типов сообществ:

1. Территориальное самоуправление, иногда называемое также соседским.

Оно основано на общности места проживания (лестничная площадка, подъезд, двор, квартал, улица, микрорайон ...). При этом предполагается, что за общностью места жительства стоит общность основанных на нем соседских интересов (объективных и, в той или иной мере, субъективно осознанных и признанных самими гражданами).

2. Социально-групповое самоуправление.

Оно основано на постоянной или длительной принадлежности граждан к одной и той же социальной группе, наделенной - в рамках социальной и/или культурной структуры общества -устойчивыми признаками и функциями.

Таковы, в первую очередь, весьма устойчиво воспроизводящиеся этнические и поколенческие группы, религиозные сообщества, но также целый ряд достаточно представительных и активных "субкультурных" (особенно, молодежных) сообществ, давно переросших масштабы "малых групп по интересам".

О социально-групповом самоуправлении (и задачах его организации) речь начинает идти тогда, когда субъективно осознаваемые личные интересы членов группы начинают публично декларироваться как объективно присущие этой группе социально-приемлемые и правомочные интересы.

В современной практике организации городского самоуправления с достаточной определенностью выделяются две разновидности социально-группового самоуправления:

2.1. Семейные ассоциации (в том числе семейно-территориальные комитеты) и

2.2. Молодежные ассоциации.

3. Самоуправление профессиональных сообществ.

Оно основано не только на принадлежности к одной и той же группе горожан одной профессии (учителей, врачей, юристов и т. д. в данном городе), но и одному и тому же профессиональному цеху, предполагающему, помимо единства социальных интересов, еще и единства собственно профессиональных ценностей, обязанностей и интересов.

Деятельность городских самоуправляющихся профессиональных сообществ и хорошо поставленное взаимодействие с ними городского управления является сегодня одним из существенных ресурсов городского развития.

4. Гражданское самоуправление в рамках ассоциаций граждан, объединяющихся вокруг

решения проблем, имеющих общегородское (региональное или страновое) значение.

Своеобразие гражданского самоуправления состоит в том, что - в отличие от территориального, социально-группового и профессионального — оно не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной социально самовоспроизводящейся общности людей. Речь тут идет в самом прямом смысле о свободной ассоциации и только о добровольном и сознательном участии, опирающемся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.

У перечисленных и различных по своей социальной природе форм самоуправления есть тем не менее общие черты, позволяющие объединить их в один класс городских управленческих задач и предполагающие единство подхода к их решению.

Однако, о каком бы виде самоуправления ни шла речь, незыблемым остается его важнейший принцип: самоуправление при любом повороте дел является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и одним из ресурсов городского развития, а не низшей ступенькой городского управления.

Из этого положения вытекают основные особенности подхода к организации территориального, общественного и гражданского самоуправления в городе:

- Самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать (а не навязывать), создавая условия для его воспроизводства и развития соответствующие условия.

- Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении проводимой властями городской политики (в том числе и в отношении прав на самоуправление).

- Самоуправление не должно обязательно покрывать все пространство города (территориальное или социальное). Оно уместно только там, где для него уже есть соответствующие человеческие ресурсы, энергия инициативы, где ясны преимущества гражданского объединения для защиты и продвижения интересов сообщества.

- Не следует стремиться к единообразию масштабов самоуправляющихся сообществ, к одинаковости их деятельности или равным для всех сообществ объемам полномочий. Все это может определяться "применительно" к обстоятельствам места и времени.

- Не следует относиться к самоуправляемым сообществам как к стационарным социальным микросистемам, возникающим "на все времена". Сообщества похожи на живые организмы, они возникают часто "по случаю", имеют разные сроки жизни и "периоды полураспада", хиреют и гаснут. Эта особенность их социального бытования должна быть учтена в работе с ними (в том числе и организационно).

- Следует последовательно различать те задачи организации самоуправления в городе, которые вытекают из прав граждан на самоуправление, из признания его ценностью гражданского общества, и являются обеспечением этих прав, и те задачи, которые связаны с интересами или удобством городского управления самого по себе (электоральными, фискальными, правоохранительными, политическими и т.д.). Их спутанность -бессознательная или намеренная - ослабляет возможности самоуправления, как ресурса городского развития, и в конечном счете приводит к дискредитации местного самоуправления.

Названные выше разновидности самоуправления граждан в городе были перечислены в порядке предполагаемой очередности их управленческой проработки (на уровне городского управления).

В качестве общей рамки организационно-управленческой работы в этой области принимается гражданское участие любого типа городских сообществ в процессе местного самоуправления. Соответственно, целью этой работы является вовлечение возможно большего числа таких сообществ в процесс местного самоуправления, а условием поддержки их самоуправляющейся деятельности - степень ответственного участия в этом процессе.

В ходе предлагаемых аналитических, социально-проектных и консультационных работ первоочерёдное значение обычно уделяется территориальным формам самоуправления граждан.

Вместе с тем, учитывая связанность между собой различных проблем социальной политики в городе, целостность его социальной ткани и необходимость формирования устойчивой идентичности местного сообщества, являющегося подлинным субъектом местного самоуправления, далее предполагается исследовать основные направления организационноуправленческой работы со всеми практически перспективными видами самоуправления граждан, перечисленными выше.

Общегородские проблемы и вовлечение сообществ в работу по стратегическому управлению городским развитием

Основываясь на нашем опыте постановки работы по стратегическому управлению городским развитием, мы полагаем, что важнейшим условием вовлечения горожан в эту работу является нацеленность стратегических планов на решение общегородских проблем.

Этот подход к постановке стратегического управления основывается:

на выделении в деятельности стратегического управления политик развития и программ развития, с одной стороны,

и, соответственно, общегородских проблем развития — для политик, и целей - для программ. При этом политики — в рамках выбранной стратегии развития - закрепляются в стратегическом плане, а цели — в рамках межотраслевых целевых программ.

Для практической организации стратегического управления в муниципальной сфере важно каким образом может быть осуществлена раздельная реализация стратегического планирования и программно-целевого управления.

Общегородские проблемы

Общегородские политики формулируются вокруг общегородских проблем, относящихся сразу к нескольким (иногда, ко всем) сферам городской жизни. Они, как правило, являются предметами ведения нескольких департаментов муниципалитета, отвечающих за состояние дел в соответствующих сферах.

Очевидно, что общегородские проблемы никогда не являются ведомственно-отраслевыми и не могут быть предметами ведения того или иного департамента муниципалитета.

Поскольку речь идет об управленческих проблемах развития, а не текущих задачах более или менее нормального, рутинного функционирования, взаимодействие разных департаментов при их решении не может сводится к привычному согласлванию их управленческих интересов.

Более того, мало понять межведомственную природу общегородских проблем, нужно еще обладать научиться решать их в качестве таковых, то есть владеть соответствующими им пониманием (ведением) и методами их решения (заведования).

Как это ни парадоксально, но именно проблемы являются теми элементами управленческой деятельности, теми стяжками, с помощью которых в системах управления проявляются и представляются проблемные реальности города.

Причем, сначала они становятся понятными критически, например, как «ухудшение ситуации», недостатки, поломки, затруднения, одним словом, как кризисы. И только потом, после их экспертизы, анализа и оценки по каким-то критериям, они, эти кризисы, приобретают вид проблем, запросов и социальных потребностей.

Далее, когда проблемы выделены, проанализированы и критериально описаны и оценены (по каким-то понятиям и показателям), интуитивно понятным проблемным реальностям города могут быть поставлены в соответствие (назначены) те или иные объекты и цели управленческой деятельности. И может начаться разработка объектно-ориентированных целевых программ.

Комплексная природа общегородских проблем выражается, в частности, в том, что:

1) Они одновременно, хотя и в разных смыслах, являются проблемами и для всего населения, и для различных городских сообществ (групп населения), и для системы муниципального управления.

Поэтому по поводу городских проблем так необходима постоянная и систематическая публичная (прилюдная) коммуникация, обеспечивающая согласованность (интерфейс) управления, соуправления и самоуправления разных социальных субъектов городской жизнедеятельности.

В этой коммуникации общегородские проблемы признаются как существующие или не существующие, оцениваются как существенные или несущественные, ранжируются по приоритетам и т.д. И все это делается для согласования интересов, достижения желаемого уровня социального партнерства и доверия населения.

2) На уровне самого стратегического управления происходит не только процесс практического решения проблем, но своего рода аналитическое «движение в проблемах»: устанавливается их взаимозависимость: проблемы аналитически трансформируются, сводятся друг к другу, или происходит контрпродуктивная «подмена проблем»; внутри системы управления происходит «приращение проблем», переход к решению «новых», «современных» проблем ... и так далее. Одним словом, на уровне стратегического управления проблема является собственным, особым и неустранимым предметом управленческой мысли и деятельности. А умение «видеть кризисы и проблемы», навыки критического и проблематического мышления - важнейшим элементом управленческого искусства.

Важный аспект темы - оценка тех или иных городских проблем как «наших» или «не наших», возникших именно в данном городе и свойственных исключительно ему, «родных» проблем, или общерегиональных, общестрановых или даже глобальных проблем, поселившихся в данном городе и, хотя и существенных, но не специфических для него.

Важность этого абстрактного, казалось бы, различения связана с тем, что далеко не все кризисные и проблемные ситуации в наших городах городского происхождения. Многие из них имеют общецивилизационное и общенациональное значение и не являются посильными, разрешимыми собственно средствами муниципального управления. Что, конечно, не делает их менее острыми.

Это различие оказывает решающее влияние на возможность и целесообразность принятия проблем в управленческую проработку.

Проблема может быть опознана и принята как «наша» в том смысле, что она имеет место в нашем городе (как невыплаты зарплат или пенсий, как наркомания или криминализация образа жизни), и в том, что уклонение от решания ее чревато негативными последствиями (снижение уровня благополучия населения, повышение социальной напряженности, потеря управляемости городских процессов).

Вместе с тем «наша проблема» часто имеет свои корни в общесоциальных (страновых или глобальных) процессах и в этом смысле она «не наша», возникла не по нашей вине, не вследствие ошибок управления, а как бы пришла со стороны и не может быть полностью устранена нашими усилиями.

Кроме того, объективация проблем в качестве общестрановых или общецивилизационных дает своего рода социально-терапевтический эффект - то, что «как у всех» оценивается как социально более приемлемое, чем то, что только «у нас».

Отбор городских проблем

В практике стратегического управления налицо несколько источников и принципов отбора проблем (и соответствующих им политик):

Во-первых, всегда есть более или менее признанные в общественном и профессиональноуправленческом мнении понимание городских проблем, фактически формулируемых:

• мэром и другими ответственными лицами администрации;

• представительными органами;

• различными социальными агентами (политическими и общественными деятелями, экспертами и журналистами и т.д.);

• представителями социально активных городских сообществ (гражданских, национальных, культурных, профессиональных и т.д.).

Во-вторых, есть такое понимание в ведомственно-отраслевых структурах, в которых проблемы приписаны (атрибутированы) тем или иным сферам городской жизнедеятельности. Таким, например, как:

• медицина (сфера медицинских услуг и продвижение здорового образа жизни, «здравостроительство»);

• образование (сфера образовательных услуг, социально-педагогической работы с молодежью и поддержание пространства непрерывного образования);

• досуг (развлекательные, спортивные, культурные и прочие услуги, обеспечивающие социальную занятость населения);

• общественная жизнь (сфера социальной коммуникации, обеспечивающая достаточный уровень гражданской идентичности жителей города и социального партнерства различных городских сообществ);

• общественный порядок (за минусом криминальности).

Важную роль при отборе проблем в процессе стратегического планирования играет наличие концептуальных и учетных показателей состояния дел, применимых для нескольких (желательно для всех) сфер и курирующих их департаментов.

Например, для молодежной политики - это сквозная занятость и наблюдаемость поведения детей, подростков и молодых людей.

Важным условием гибкости системы стратегического управления является понимание того, что разные городские проблемы имеют разную социальнуюй природу.

Например:

Наркомания - это диффузное, не привязанное жестко к какому-то социальному институту или группе, социальное явление. Она считается в равной мере психологической, педагогической, медицинской, правовой и т.д., но вряд ли разрешима путем согласования и сложения разноведомственных усилий.

Молодежь - изменяющаяся в своем текущем составе, но социально стационарная возрастная группа.

Семья - социальный институт.

Из признания того, что эти проблемы имеют разную социальную природу, что это типологически разные социальные реальности (объекты), следует, что для их управленческой проработки требуются разные подходы и инструменты.

Кроме того, каждая включенная в работу стратегического управления проблема для своей проработки предполагает организацию своей особой сети взаимодействий с соответствующими:

• городскими сообществами (группами населения),

• общественными организациями,

• профессиональными ассоциациями,

• группами городских экспертов и аналитиков,

• внешними консультантами.

В-третьих, источником фиксации общегородских проблем является также страновой и международный профессиональный опыт управленческой деятельности (как относящийся к менеджменту как таковому, так и к муниципальному менеджменту).

Некоторые проблемы признаются актуальными и инновационными на основании анализа тенденций муниципального управления. И вносятся в работу городского стратегического управления в этом именно качестве.

Среди них, на наш взгляд, актуальными сегодня являются:

Гражданское развитие (расширение гражданского участия активных городских сообществ в деле местного самоуправления, поддержка наличных и развитие влиятельных гражданских институтов).

Общественный порядок.

Укрепление городской и региональной идентичности как культурно-политическая задача для работы с творческими и общественными объединениями, образовательным и информационным ведомствами.

Религиозный и национально-культурный диалог.

Схема методов организации работы с городскими сообществами

Название Гражданское Партнерство Мобилизация методики участие в выборе активных ресурсов стратегии сообществ в городского городского развития городском развитии развития Базовый Активное Социально- Привлечение процесс программно-целевое технологическая интеллектуальных, участие различных поддержка рабочего творческих и городских участия социально культурных сообществ и активных сообществ ресурсов города и общественных в процессах региона для организаций в городского выработки и выборе и самоуправления и реализации реализации развития стратегий стратегий городского городского развития развития Социальн Достижение Создание Общественная ая информированного институциональных мобилизация функция согласия населения условий для интеллектуальных, с проводимыми в активного участия творческих и городе политиками городских сообществ культурных развития в выработке и ресурсов реализации территории (и социально разработка на их приемлемых основе стратегий современных городского развития гуманитарных технологий развития) Социальн Участие широких Все виды социально Ориентированные ая база слоев населения в активных городских на социальные и обсуждении и сообществ и гуманитарные одобрении общественных инновации проводимых в организаций профессиональные, городе политик национально- развития культурные и

гражданские ассоциации и группы

Название Гражданское	Партнерство	Мобилизация
методики участие в выборе	активных	ресурсов
	стратегии	сообществ в	городского
	городского развития	городском развитии	развития
Организа	Организация	Проведение	Креативные
ционная	круглых столов,	проектных	семинары,
схема	общественных	семинаров и	проблемно- и
	форумов и	тренингов,	тематически
	слушаний.	направленных на	ориентированные
	Выявление групп	освоение	организационно-
	интересов и	современных	деятельностные
	социальных	социальных	игры
	запросов.	технологий и
	Их	использование
	институциональное	преимуществ
	оформление в	гражданской
	рабочие группы по	инициативы и
	проблемам	профессиональных,
	городского развития	управленческих
		компетенций
Ближайш	Формирование	Создание постоянно	Создание
ий шаг	комиссий по	действующей	информационно-
развития	проблемам	общественной	аналитической
	городского развития	структуры,	(общественно-
	и создание на их	работающей с	профессиональной)
	основе Городской	активными	структуры по
	коллегии (или	сообществами	отработке
	Общественного	разного социального	гуманитарных
	совета)	профиля (Центра	технологий
		социальных	городского и
		инициатив или	регионального
		Агентства	развития
		городского развития)
Примеры	Омск, Уссурийск,	Артем Приморского	Омск,
использо	Воронеж	Края, Новый	Димитровград
вания (в		Уренгой	Ульяновской обл.
работах
1996-
1999 гг.)

ВОПРОСЫ И В чем для Вас заключается смысл обращения к ЗАДАНИЯ тематике местных сообществ? Каковы основные

темы и вопросы, возникающие при обращении к этой тематике?

Какие понятия организуют Ваши размышления о тематике местных сообществ? Какие из них представляются Вам вполне ясными, с какими понятиями Вы считаете нужным разбираться глубже?

Какими метафорами Вы пользуетесь, когда возникает необходимость передать представление о Вашем муниципальном образовании (его "дух") незнакомому с ним человеку?

Какие типы местных сообществ и форм организации их деятельности существуют в Вашем муниципальном образовании? Каких, с Вашей точки зрения, не хватает?

муниципальному управлению? Меняется ли взгляд на работу с местными сообществами при работе в

разныхподходахК'Муниципальномууправлению



Кроме сцены тут могут сгодиться метафоры экрана, окна или зеркала.



Продвигая свои интересы и отстаивая свои права, группа неминуемо развивает ту или иную форму самоорганизации и самоуправления. И тогда для местного сообщества в целом и городского управления возникает вопрос о социально приемлемой (и, разумеется, легитимной) форме ее самоуправления. Далеко не везде и не в отношении всех сообществ, формально легитимных и претендующих на право открытой, публичной деятельности, достигнут городской консенсус о допустимости, а тем более желательности этой деятельности (или о ее масштабах и влиянии). Это вопрос конкретной социальной политики в каждом городе.



Чаще всего именно оно и называется "общественным", хотя все вышеперечисленные формы самоуправления ничуть не менее общественны по своей природе, что, кстати говоря, и закреплено в термине "территориально-общественное самоуправление".



Для более точного понимания сути стратегического управления необходимо принять в расчет отношения, складывающиеся в управленческой деятельности между решением проблем и достижением целей: цели достигаются в процессе решения проблем, а проблемы решаются путем достижения целей. Проблемы относятся к уровню политик развития, а цели - к уровню программ развития.



В методологии системного анализа они называются «компликаторами», поскольку обладают свойством комплексности (полноты), и наделяются способностью комплицирования, т.е. внесения полноты содержания в любой рассматриваемый вопрос.



На языке недостатков это целеполагание обычно сводится к «снижению уровня социальной напряженности». Однако не следует забывать, что без разницы потенциалов, конкурентности интересов и, стало быть, «высокого напряжения», невозможно никакого изменения, движения и развития. Речь, стало быть, может идти, с одной стороны, о продуктивной и контрпродуктвной напряженности, а с другой, о защищенности социально уязвимых социальных групп.

Местное сообщество как предмет социотехнической работы

К.Ю. Зендриков

научный сотрудник Российского Института Культурологии директор программ Центра социальных технологий "Народный Фонд"

Введение

Настоящий текст написан на основе анализа и теоретического осмысления работы по

формированию и оформлению местных сообществ, выполненной сотрудниками Центра социальных технологий «Народный Фонд» в 1996-99 годах, в которых автор принимал непосредственное участие. Другим источником данного текста являются мероприятия Школы муниципального управления Московского общественного научного фонда по теме «Участие местных сообществ в муниципальном управлении».

Цель данного текста — познакомить с основными рабочими представлениями, схемами работ и инструментарием, используемыми для практической работы с местными сообществами.

Текст адресован:

муниципальным управляющим, заинтересованным в развитии своих городов за счет вовлечения жителей в обустройство и развитие города,

муниципальным служащим, вынужденным в ходе своей профессиональной деятельности взаимодействовать с населением для разрешения и предупреждения конфликтных ситуаций, сотрудникам центров поддержки НКО и ТОС,

преподавателям ВУЗов и центров повышения квалификации муниципальных служащих.

Постановка социотехнической задачи

В самом общем виде под социотехнической задачей мы понимаем задачу по искусственному влиянию на процессы структурирования общества, складывания, разрушения и трансформации общественных структур, формирования общественного мнения, организацию самостоятельных коллективных действий групп населения.

Следует отметить, что речь идет не столько о влиянии на результаты выборов и голосований, сколько о формировании относительно устойчивых социальных структур, ядер и организаций. Своим активным, деятельностным и преобразующим началом социотехнический подход отличается от социологического, ориентирующегося на наблюдение, анализ и описание общественных процессов и явлений, рассматриваемых как происходящие естественно, независимо от исследователя.

Социотехник использует в своей работе представления, модели и методики, наработанные социологией, главным образом для оценки и описания первоначального состояния «объекта» и мониторинга происходящих изменений. Однако он использует и другой арсенал методов и средств, позволяющих ему осуществлять непосредственное воздействие на социальные процессы.

Работа социотехника не сводима так же и к работе PR промоутера, или политического рекламиста, хотя они также управляют (или, по крайней мере, стремятся к этому) индивидуальным и групповым выбором людей.

Как уже отмечалось, работа социотехника связана с осуществлением устойчивых и достаточно долгосрочных социальных преобразований (хотя часто в очень локальном масштабе - двор, квартал, район города, город). В силу этого, социотехнику приходится обеспечивать институциональное и организационное закрепление производимых изменений.

Хотя социальная природа «объекта» и предмета работы накладывает на социотехника существенные требования и ограничения, цели, ориентиры и основания действия, а часто и используемые модели лежат за границами специфической социотехнической предметности и привносятся из вне при постановке задачи.

Внешние рамки и контексты, определяющие круг социотехнических задач на работу с местными сообществами

Мы выделяем, по крайней мере, пять значимых контекстов, в соотнесении с которыми реально происходит работа социотехника с таким размытым и «объемным» объектом, как местные сообщества.

Каждый из этих пяти контекстов и разворачивающиеся в связи с ними (проявляемые через них) процессы задают свое требование к объекту «местное сообщество», свой набор возможных целей социотехнической работы и «вызовов», ответом на которые могли бы стать реальное местное сообщество или сообщества.

Первая группа процессов — формирование демократического государства и

гражданского общества

Наиболее часто проблематика местных сообществ соотносится и увязывается именно с процессами формирования в России гражданского общества.

Эти процессы выводят на первый план две группы вопросов:

а) вопросы взаимоотношений большинства и меньшинства, поиск и освоение таких методов принятия решений, которые позволяли бы без помощи концентрационных лагерей и газовых камер достигать общественного согласия и разрешать проблему меньшинства,

б) вопросы формирования многофокусной системы управления, исключающей возможность концентрации всех управленческих функций и ресурсов в одной точке, в одних руках.

Эти процессы требуют рассматривать местные сообщества, как сформированные по тем или иным признакам меньшинства, осознающие и защищающие свои интересы от посягательств других сообществ, кланов, групп и государства.

Мировой и российский опыт показывает, что наилучших результатов в защите интересов малых групп удается добиться, создавая на их базе общественные объединения, ассоциации или комитеты.

Вторая группа процессов — формирование городской среды

В данном случае речь идет о городской среде как об особом социокультурном феномене, характеризующемся высокой плотностью межличностных, межгрупповых коммуникативных связей, предполагающем наличие развитого и обустроенного клубного пространства, предоставляющего горожанину широкий спектр возможностей личностного и профессионального развития.

Эти процессы требуют рассматривать местные сообщества как разного типа "клубы", в которых человек может общаться с равными и близкими по духу людьми.

С организационной точки зрения, такие сообщества оформляются в виде "клубов по интересам" или неформальных групп вокруг различных элементов культурной инфраструктуры (библиотеки, ДК, школы, научные центры, кафе и др.).

В Советском Союзе основными площадками, на которых происходило межличностное и межпрофессиональное общение, были предприятия и кухни. Сегодня, в связи с закрытием неэффективных предприятий и резкой интенсификацией труда на оставшихся, публичные коммуникативные площадки "выдавливаются" с предприятий в город. В многом от того, удастся ли выстроить в наших городах сети непроизводственных коммуникативных площадок разного типа, будет зависеть, превратятся ли советские спальные поселки при предприятиях, лишь условно называемые городами, в "подлинные города".

Третья группа процессов — формирование коллективных хозяйствующих

субъектов

В первую очередь, этот процесс связан с появлением на рынке высокотехнологичных товаров, у которых может быть только коллективный потребитель — подъездные домофоны, коллективные телеантенны, системы коллективного доступа в Интернет, станции доочистки питьевой воды, мини-котельные, экологически чистые мусоросжигательные мини-печи и др. В этом случае местное сообщество может рассматриваться и выступать как коллективный заказчик, собственник и (или) пользователь данного оборудования.

Другим процессом этой группы является перераспределение прав собственности в жилищной сфере, которое приводит к созданию коллективных собственников недвижимости и коллективных заказчиков на жилищно-коммунальные услуги. Это очень болезненный и сложный процесс, но он объективно развертывается и задает свою трактовку и свои требования к "местным сообществам".

Четвертая группа процессов — общественное протезирование неработающих инфраструктур жизнеобеспечения

Эти процессы тесно связаны с процессами, указанными выше, и проявляются в кризисных ситуациях, когда жителям приходится объединяться и создавать не профессиональный, но общественный механизм обеспечения насущных потребностей — порой единственно возможный в наличной ситуации.

К проявлениям этого процесса мы относим самоорганизовавшееся в ряде мест добровольное дежурство в подъездах и вокруг домов осенью 1999 года после взрывов в жилых домах, поставки продуктов из Подмосковных совхозов, организованные московскими КОСами начала 90-х годов, создаваемые родителями частные малые детские сады в середине 90-х годов.

В этом случае местное сообщество выступает как компенсационный механизм, возникающий для решения конкретной проблемы жизнеобеспечения конкретной группы людей.

Пятая группа процессов — социальная перестратификация, формирование "социальныхрезерваций", складывание "нового крестьянства"

Происходящие на наших глазах формационные сдвиги в Российском обществе, распад индустриального хозяйственного уклада, как главенствующего, возникновение и становление постиндустриальных укладов привели к тому, что значительная часть жителей нашей страны оказалась выброшена из действующих хозяйствующих систем.

Стали складываться территориальные и экстерриториальные группы и сообщества, обеспечивающие выживание своих членов в сложившихся условиях. Стали появляться замкнутые группы общения и взаимодействия — сообщества инвалидов, многодетных и т.п. Эти группы, помогая выжить своим членам, часто "консервируют" их социальную неуспешность, ссылаясь на обязательства государства, других социальных групп и т.п.

Это явление мы называем "социальными резервациями". Внутри такой резервации воспроизводятся язык, модели поведения, ценности и жизненные установки ее членов, что позволяет сохраниться человеку как личности, но объективно препятствует освоению и принятию других, более социально успешных жизненных установок и моделей поведения. Часто такие группы возникают в среде тех или иных категорий получателей государственных социальных трансфертов и льгот.

Другим проявлением этого процесса является складывание территориальных и экстерриториальных общностей людей, в которых получил распространение прямой (натуральный, неденежный) обмен товарами и услугами, переход в большей или меньшей степени на продовольственное и товарное самообеспечение.

Для обозначения этих сообществ мы использовали термин — "новое крестьянство". В некоторых населенных пунктах даже были созданы системы неденежных «взаимозачетов» среди населения при обмене товарами и услугами. В некоторых населенных пунктах денежные взаиморасчеты стали использоваться только при контактах с внешним миром.

Эта группа процессов ставит перед социотехником, работающим с местными сообществами, вопрос о том, в какой мере создаваемые или естественно складывающиеся сообщества обеспечивают развитие данной территории, данного города или района, а в какой консервируют сложившийся порядок вещей.

Приведенные процессы и указания на определенные типы сообществ следует рассматривать как рамки и направления для описания и оценки любого местного сообщества — потенциального или реально существующего.

В каждом реальном сообществе в большей или меньшей степени проявляются все указанные процессы.

Анализ исследований и проектов в данной области показывает, что наиболее часто при развертывании социотехнических работ учитывается только первая или четвертая группа процессов, реже — вторая и пятая. Это приводит к тому, что создаваемые социальные организмы оказываются не способны выполнить возлагаемые на них функции (например, стать субъектом развития данного микрорайона или поселка), либо оказываются недостаточно устойчивы, чтобы начать жить собственной жизнью и самостоятельно находить ресурсы для этого после того, как социотехник перестанет активно с ними работать. Между тем как российский, так и американский и европейский опыт показывает, что устойчивость социальных преобразований и нововведений достигается в том случае, если запущенные на локальном уровне процессы и создаваемые под них организационные структуры «отвечают» сразу нескольким глобальным процессам.

Социотехнические задачи в муниципальном контексте

Участники Школы муниципального управления, как и ряда других семинаров с участием муниципальных служащих, устойчиво выделяют две основные группы социотехнических задач, значимых с точки зрения сегодняшних практиков муниципального управления. Это:

Разрешение конкретных конфликтных ситуаций, часто связанных с принятием непопулярных решений и\или ущемлением интересов меньшинства в интересах большинства (особенно при внедрении нового объекта в сложившуюся городскую ткань).

Формирование городских сообществ как стратегического союзника при реализации программ городского развития.

В первом случае речь идет об организации и проведении комплекса мероприятий, целью которых является разрешение актуальных или потенциальных конфликтов между местными жителями и авторами тех или иных проектов, безболезненное внедрение в социальную (городскую) ткань новых объектов.

Задачи данного типа включают в себя работы по прогнозированию конфликта, элементы PR-работы, или просто работы по разъяснению жителям намерений проектировщика, работы по формированию коллективного субъекта, с которым возможно вести переговоры и договариваться, и собственно работы по поиску взаимоудовлетворительного решения проблемы.

Во втором случае имеется в виду формирование особых сообществ или изменение функции уже существующих для активного включения их в работы по развитию города в качестве соучастника, со-разработчика, подрядчика по отдельным видам работ.

Задачи данного типа требуют осуществления работы по поиску, выделению интересов и организационному оформлению местных сообществ, выработке конкретных механизмов и форм участия сообществ в развитии города, обучению лидеров и представителей сообществ навыкам самоорганизации, коммуникации, социального проектирования, обеспечению признания значимости и ценности для города в целом данного сообщества, его организаций и лидеров и их проектов. Особую роль здесь начинают играть вопросы устойчивости сообщества и его организационных структур, которые напрямую связаны с обсуждавшимися выше контекстами.

В ряде городов муниципалитеты, которые начали активно разрабатывать программы развития и втягивать в этот процесс разные местные сообщества, встал вопрос о необходимости развертывания инфраструктуры поддержки местных сообществ - комплекса услуг, оказываемых различными организациями оформленным или неоформленным сообществам для обеспечения их более точного и полного участия в городском развитии.

ВОПРОСЫ И Является ли процесс создания территориальных групп ЗАДАНИЯ взаимопомощи шагом к постиндустриальному обществу?

Является ли городская Ассоциация малых предприятий элементом системы местного самоуправления? Можно ли считать общество многодетных семей местным сообществом?

Является ли домовой комитет одной из структур, вокруг которой может формироваться одно из местных сообществ?

Могут ли организационные структуры местных сообществ выполнять работу за деньги или они должны работать бесплатно?

Что, с точки зрения процессов складывания городской среды, является более значимым - общественное обсуждение схемы движения городского транспорта в конкретном районе или быстрое принятие решения по этому вопросу?

Какой путь улучшения жилищно-коммунального обслуживания является более правильным, с точки зрения процессов складывания коллективных хозяйственных субъектов, — ужесточение административного контроля за деятельностью эксплуатационной конторы или передача функции заказчика на коммунальные услуги товариществу собственников жилья?

Идея коммьюнити в российской и американской социально-технической

практике

Америка

Исторический экскурс

Общественное движение, каким мы его сейчас знаем, в Америке начало складываться 25 -30 лет назад, когда во время войны во Вьетнаме акции протеста против войны постепенно переросли в практическую работу общественных организаций по отстаиванию прав отдельных категорий граждан и изменению условий жизни конкретных людей. В результате сегодня в Америке сложилась достаточно сложная система взаимодействия государственных структур разного уровня (федеральных, штата, города), частных корпораций, общественных организаций разного вида и благотворительных фондов по поводу решения различных социальных проблем и конфликтов.

В это время социалистические идеи о необходимости защиты со стороны общества отдельных категорий граждан (бедных, больных, неспособных самостоятельно решить свои проблемы) начали находить новую форму реализации: так называемые "некоммерческие" организации, организации самопомощи вступили в борьбу с государственными социальными агентствами и доказали, что они могут более эффективно расходовать бюджетные "социальные" деньги, чем государственные агентства.

Американские аналитики и сотрудники благотворительных фондов оценивают нынешнюю ситуацию в России как очень похожую на ситуацию в США начала 60-х годов. Они продвигают через российское общественное мнение и политическую систему тезис о необходимости реорганизации сферы социальной помощи с переориентацией ее с государственных социальных служб на общественные (некоммерческие). Примером такой деятельности могут служить проекты федерального и московского законов о социальном заказе.

Однако в самой Америке сложившаяся система решения социальных проблем и практика социальной инженерии подвергается критике по ряду позиций и требует изменений.

Таким образом, для американцев реорганизация общественной сферы в России дает возможность отрефлектировать собственный опыт и схемы работы и опробовать новые подходы, идеи и модели, получаемые из критики существующих систем.

Отработку новых схем и принципов работы в общественной и социальной сфере американцы традиционным для себя образом предполагают делать на чужой территории - в России, Африке, странах Восточной Европы.

Концепция “общинного развития "

Типичным примером может служить диалог между проектировщиком и жителем: Да, вы хотите построить здесь дорогу (небоскреб, завод, стадион, все что угодно, что изменит течение жизни в этом локальном месте), но я здесь живу!!! Я такой же гражданин, как и вы, и вы не можете (не должны) заставить меня изменить мой образ жизни.

В отличие от других проектов употребления территории "проект" - "просто жить как раньше" не имеет физического "автора", носителя. Создание такого носителя, субъекта и становится задачей работы социотехника.

В качестве коллективного субъекта (носителя) проекта берут коммьюнити — как совокупность людей, имеющих общий интерес или способ употребления данной территории. Для того чтобы коммьюнити появилось в пространстве принятия решений, жители территории, — говорят социотехники, — должны быть организованы. Нужно создать районную организацию жителей, которая и станет субъектом в пространстве принятия решений. Для этого на конкретную территорию, где возникла социальная напряженность или прогнозируется ее обострение в результате реализации внешних проектов, направляется специально подготовленный профессионал-организатор, который организует жителей для отстаивания их интересов. Часто организованным жителям удается задействовать местные механизмы коммуникации, привлечь на свою сторону местных политиков и добиться решения вопроса, максимально учитывающего их интересы.

Известный пример такой работы — борьба вокруг планов застройки микрорайона Челси в Нью-Йорке. Менее известный пример — борьба жителей микрорайона Клинтон Нью-Йорка против федеральной программы реконструкции жилья. Программа предполагала снос бедных кварталов старой застройки и строительство на их месте более дорогого и современного жилья. Для жителей это означало либо существенное увеличение стоимости жилья, либо переселение в другой район. Им удалось отстоять право “жить как раньше” в своих домах, хотя во многих случаях это означало сохранение трущоб во всей их первозданной красоте.

Такая работа по "приданию голосу традиционного образа жизни" на локальной территории весомости и силы при принятии решения о судьбе района стала для американских социотехников достаточно отработанным местом. Новая постановка вопроса, которую американцы начали применять у себя и хотят отработать в России, заключается в том, чтобы рассмотреть коммьюнити или организацию граждан в нем как субъекта развития территории. В основании этой идеи лежит тезис о том, что, по большому счету, никто кроме жителей территории всерьез не заинтересован в ее развитии.

В этом случае социотехническая задача состоит не только в том, чтобы создать субъекта, озвучивающего и отстаивающего интересы сложившегося на территории образа жизни, но и в том, чтобы заставить этого субъекта создавать собственный проект (программу) изменения образа жизни. Предполагается, что территориальная община, которая характеризуется традиционностью, консервативностью, устойчивостью, обеспечивающей воспроизводство норм поведения и образа жизни, начнет выступать в качестве источника изменений.

Парадоксальность задачи и твердость намерений USAID, IREX и других организаций делать нечто подобное в России требуют внимательного рассмотрения ее.

Американцам удалось реализовать несколько проектов возрождения деградирующих городов и городских районов, вовлекая жителей в процессы проектирования и программирования развития этих территорий. И хотя все такие проекты уникальны и известны на перечет, можно выделить некоторые характерные их моменты.

Проекты возрождения всегда разворачивались на деградирующей территории. При этом скорость деградации была достаточно высокой, так что у многих жителей сохранялась память о том, как хорошо здесь было некоторое время назад. С другой стороны, эта скорость не была чрезмерно высокой, за счет чего деградация выглядела как естественный процесс, не связанный с действиями каких-либо конкретных людей. Наконец, во всех случаях находился какой-либо внешний агент — очень редко в этой роли выступало правительство города, — который инициировал процессы разработки проектов возрождения и затем развертывал работу по вовлечению жителей в проектирование.

Нам удалось непосредственно познакомиться с несколькими коммьюнити, которые американский социотехник Томас Вулф приводит в качестве образца, площадки, на которой “удалось организовать жителей так, что они сами разработали план (проект, программу) развития своего микрорайона”.

В качестве уникального удачного примера рассматривают проект развития микрорайона в Бостоне вокруг Дадли-стрит. Здесь усилиями разных субъектов удалось создать рабочую группу из жителей и специалистов, которые разработали свою собственную программу восстановления деградировавшего района.

История создания этого проекта интересна тем, что в самом начале его создания внешний благотворительный фонд, получая заявки из этого района на финансирование маломощных программ борьбы с бедностью, взялся решить проблему района кардинально и разработал проект реконструкции и развития территории. Этот проект должен был изменить образ и условия жизни людей в районе.

При всей продуманности проекта, жители его не поддержали, после чего прогрессоры из благотворительного фонда начали делать новый проект, вовлекая жителей в процесс проектирования. С помощью специальных техник они добивались того, чтобы жители считали проект своим собственным. В ходе разработки и реализации проекта удалось организовать взаимодействие между профессиональными проектировщиками, менеджерами, политиками и жителями, т.е. реализаторами проекта. Через 15 лет после начала работ изменения в микрорайоне стали зримыми, его состояние по многим параметрам существенно улучшилось, он вновь начал становиться престижным.

Включение жителей в процесс разработки проектов, изменяющих образ жизни людей, и программирования развития территории — единственный способ искусственным образом развивать территории, не порождая дополнительных социальных конфликтов.

Тот факт, что жители были включены в число разработчиков и вошли в состав коллективного субъекта программирования развития, позволяет американским социотехникам сказать: "Это жители разработали проект".

Однако вопрос о том, кто же тогда те, кто организовал весь этот процесс, удерживал рамки проекта в процессе его развертывания, ставит американских специалистов в тупик.

Технологии социотехнической работы

Работу по “развитию” микрорайона организатор начинает с составления карты проблем и ресурсов данной территории. Ищутся болезненные вопросы, на решение которых можно мобилизовать жителей.

Проводятся собрания заинтересованных лиц, и создается микрорайонная организация, ставящая себе целью решение проблемы. Люди работают в такой организации добровольно и бесплатно. Затем профессиональный организатор оказывает организации “техническую помощь”, то есть работает вместе с ними и протезирует те функции, которые необходимы организации, но которые она, в силу молодости, не может реализовать самостоятельно.

Параллельно с этим актив организации пропускается через тренинговые программы, где проходит подготовку по практическим методам организационной работы, управления организацией, лидерским и коммуникативным навыкам. Эти тренинговые программы передают людям техники и методики работы, как правило, без какого-то бы ни было теоретического аппарата. Их девиз — “Делай так, и все получится”. При этом предполагается, что слушатель точно знает, что он хочет сделать и зачем ему это нужно.

Результатом работы такой организации (community based organization) является привлечение внимания властей к данной проблеме и создание агентства социальных услуг, или другой профессиональной организации (неправительственной или некоммерческой), решающей эту проблему. Эта организация получает финансирование из бюджета города (штата, федерального бюджета), либо из частного благотворительного фонда, либо из нескольких источников.

На наши вопросы о доле тех или иных источников в их бюджете, организации указывали на примерно следующую картину: правительства (разные) — 80%, благотворительные фонды — 15%, частные пожертвования — 5%.

Примером конкретизации данной технологии мог бы служить большой партнерский проект (Community Development Partnership Project), объединяющий 7 разных организаций, наиболее известными из которых являются Citizen Committee of New-York, Urban Homestead Assistant Board, Pratt Institute и др.

Группа американских социотехников, состоящая из профессиональных организаторов, community developer^ и исследователей общественного движения ( Ден Каран, Рон Шифман, Гиллиан Кей и др.), выдвинула тезис о том, для того, чтобы эффективно решать проблемы жилого микрорайона, надо работать на нем в 4 направлениях:

организация жителей, обучение их навыкам организационной работы, создание агентств социальных услуг, создание жилищных объединений,

развитие локального (микрорайонно-ориентированного) бизнеса.

Под каждое направление разработана тренинговая программа, подготовлены ведущие.

Эта последовательность работ и учебно-тренинговые программы показали себя эффективными в США и были предложены российским организациям.

Россия

Исторический экскурс

Попытки интеллигенции развивать или модернизировать образ и условия жизни на локальных территориях известны с середины 19-го века и достаточно подробно описаны Туган-Барановским и Прокоповичем.

Из истории новейшего времени непосредственное отношение к делу имеет история появления в конце 80-х годов мощного движения самоуправления в городах.

Как утверждает в своих публичных лекциях руководитель Центра мониторинга Жилищного движения института сравнительной политологии РАН Е.С. Шомина, движение самоуправления имело 2 корня. С одной стороны, это была попытка КПСС найти себе новую нишу в результате выдавливания ее деятельности с производств. Руководители некоторых райкомов начали активно поддерживать работу территориальных партийных организаций по развертыванию работы с населением по месту жительства. В красных уголках ряда микрорайонов Москвы в то время были созданы инициативные группы, которые пытались обустраивать жизнь микрорайона и решать мелкие бытовые проблемы своими силами. Они создавали ремонтные бригады из числа жителей для обслуживания своих домов, открывали дворовые детские студии, клубы, кружки, создавали клубы для пенсионеров и т. п.

Другим корнем Е.С. Шомина называет стихийно возникающие организации граждан вокруг экологических и эколого-культурных проблем. Всем памятна борьба жителей Лефортова и “культурной общественности” Москвы против проекта прокладки шоссе через Лефортовский парк. Братеевский комитет самоуправления также возник на почве экологических проблем.

В эпоху продовольственного кризиса и гуманитарной помощи начала 90-х комитеты самоуправления привлекали к себе граждан организуя прямые поставки продуктов из колхозов, акции распространения гуманитарной помощи, акции протеста, праздники и др.

Позже, по мере развития системы негосударственной торговли, и новой городской власти, комитеты самоуправления начали терять свою значимость для жителей, одновременно с этим, они втянулись в борьбу с городскими властями за полномочия на территории микрорайонов и в политическую активность, поскольку многие депутаты Верховного Совета и Моссовета вышли из КОСовского движения.

Разгон Верховного Совета, Моссовета, районных советов и прекращение указом мэра Москвы регистрации КОСов обозначили проигрыш КОСов муниципальным властям в борьбе за полномочия и конец периода расцвета самоуправленческого движения в Москве.

Сохранились только те организации, которые сориентировались на хозяйственную деятельность, получили право распоряжения и управления недвижимостью и начали работать с жильем.

КОСы, пытавшиеся решать вопросы организации общественной жизни на территории, практически прекратили свою работу.

В мае 1997 года мы провели опрос среди представителей КОСов, с целью выяснить, чем они занимаются и в какой методической помощи нуждаются. Среди опрошенных были 2 сильные организации — такие как КОС “Кунцево-38”, ведущий строительство жилого дома. Остальные — мелкие организации, состоящие из 3-5 человек и скорее пытающиеся вести какую-либо работу, чем реально ведущие ее.

Наиболее распространенными видами деятельности КОСов оказались:

оказание услуг малоимущим,

организация культурных и досуговых центров и клубов по интересам, организация работ по благоустройству территории.

Среди наименее распространенных оказалась работа по созданию организаций собственников жилья, развитие локального бизнеса и др. Экологические проблемы оказались на предпоследнем месте.

Однако сохранившиеся КОСы вели активное лоббирование своих интересов в Московской и Государственной Думе, что завершилось принятием в Москве закона о территориальном общественном самоуправлении, легализовавшем деятельность КОСов.

С другой стороны, надо отметить интерес к территориальному самоуправлению со стороны муниципальных властей, проявляющийся, в частности, в попытках префектуры ЦАО Москвы создавать объединения жителей, для передачи им в оперативное управление части жилого фонда.

Этот интерес есть проявление тенденции “сброса проблем“, характерной для всего постсоветского пространства.

Две группы сложившихся сегодня субъектов активности данного пространства стараются избавиться от неразрешимых и давно накопившихся общественных и социальных проблем.

С одной стороны, это постсоветские производственные корпорации, обладающие определенными конкурентными преимуществами, во многом доставшимися им в наследство, претендующие на усиление своих позиций на мировых рынках и требующие для этого государственной поддержки.

С другой стороны, это федеральное и региональные правительства, которые не хотят или не могут решать не свойственные им по статусу, но принадлежавшие им раннее проблемы. Сбрасывается это все на уровень местного самоуправления. А те сбрасывают это дальше, на уровень КОСов и жителей,

Однако слабость и несостоятельность большинства КОСов и существующих объединений собственников жилья не позволяют осуществить такой сброс.

Здесь могут быть востребованы услуги социотехника, создающего субъекта, способного принять на себя ответственность за организацию и обеспечение жизни на локальной территории.

Несколько слов об организации социотехнической работы

Разворачивая социотехническую работу в конкретном городе, социотехники должны ответить на несколько вопросов, вообще говоря, очевидных в своей постановке. От того, насколько точно, честно и предметно удастся на них ответить, будет зависеть успешность последующих действий.

Вот эти вопросы.

1. Кто мы? Как мы себе представляем наши цели и интересы?

2. Кто наши контрагенты или какова та социальная группа (группы), сообщество, организация, община, с которой мы намерены работать? В чем их интересы (проявленные и не проявленные), высказываемые их представителями и домысливаемые нами?

3. Зачем нам надо взаимодействовать с данной группой? Чего мы хотим достичь и как это соотносится с нашими целями?

4. Каков предмет нашего взаимодействия или по поводу чего мы будем строить работу с сообществами?

5. Как и какими инструментами может быть достигнуты поставленные цели? Адекватны ли данные инструменты ситуации?

Имея ответы на эти вопросы, можно начинать выстраивать план работ.

Конкретный план работ и используемые инструменты будут сильно зависеть от ответов на указанные вопросы, поэтому очень сложно сказать, каким именно он будет. Можно лишь заметить, что этот план всегда включает разработку и проведение соответствующей кампании в прессе, проведение (с той или иной степенью детальности) изучения ожиданий, интересов, видений перспектив целевой группы, организацию встреч, собраний, семинаров с лидерами сообществ или представителями целевой группы, поиск взаимоприемлемых решений конфликтных ситуаций и механизмов дальнейшего взаимодействия.

Но это — общая схема, а дьявол, как известно, прячется в деталях.

С кем работать социотехнику?

Активная и эффективная работа организаций жителей требует от их участников принятия двух основных рамок — рамки территории и рамки проектной (программной) работы. Они должны иметь свой собственный проект создания чего бы то ни было на своей территории с использованием ресурсов этой территории.

В российской действительности людей, удерживающих обе эти рамки, очень мало, даже среди носителей социальной активности, однако вменяемых людей, несущих одну из них, найти можно. Поэтому надо быть готовым работать с теми, кто имеет хотя бы одну из указанных рамок, и разворачивать работу по выстраиванию и актуализации для них второй рамки. Кто эти люди и где их можно найти?

Существующие общественные организации, как правило, возникают вокруг какой-то одной проблемы или вокруг какой-то одной категории граждан (инвалидов, многодетных и т.п.). Эти организации либо экстерриториальны и не работают с территорией, на которой находятся, либо “видят” на территории только своих клиентов.

При работе с этими организациями ключевым моментом оказывается введение рамки территории как источника ресурсов, проблем, места, где эти проблемы решаются.

Принятие такой рамки и переход от отраслевого подхода к территориальному делает этих людей нашими партнерами.

Представители таких организаций, как комитеты самоуправления, как правило, несут территориальную рамку, но для них, в силу исторических традиций, характерна политизация и стремление бороться с местными властями за полномочия. Одновременно, многие из этих организаций испытывают трудности не в вопросе КАК работать, а в вопросе ЧТО делать. Они жалуются на пассивность жителей, что означает отсутствие у лидеров и инициаторов проектных идей, под которые возможна мобилизация жителей. Без принятия этими людьми проектной (программной) рамки и начала проектной работы на своих территориях им не удастся привлечь жителей и получить их доверие.

Как может быть организован процесс выращивания проектной и территориальной рамок у общественных активистов и жителей микрорайонов?

Здесь может быть использован опыт американских социотехников. Для жителей конкретной территории, в первую очередь социально-активных, должны быть запущены консультационнотренинговые программы, которые, кроме обучения азам организаторской и социальной работы и просвещения в правовых вопросах, передадут лидерам жительских организаций умение видеть свою территорию как основной ресурс и видеть работу своей организации как пакет проектов.

В России есть организации, разрабатывающие и реализующие подобные консультационнотренинговые программы. Одна из них — Школа Актива Гражданских Инициатив (ШАГИ) — создана Народным Фондом, и с 1996 года работает в Москве и Московской области. К настоящему моменту ШАГИ накопила богатый опыт работы с разными категориям слушателей, разными ситуациями и проблемами. Более 400 человек прошли курсы ШАГИ и более 1500 человек получили консультации.

Опыт работы ШАГИ показывает, что требование удержания двух рамок — проектной и территориальной — исключительно важно для социотехнической работы в России сегодня. Приятие территориальной рамки общественными и некоммерческими организациями и освоение проектной рамки территориальными объединениями граждан, наряду с инструментальным оснащением, резко повышает их эффективность, состоятельность и конкурентоспособность. Показала себя эффективной связка тренинговой, консультационной и экспертно-сопроводительной (technical assistance) работы с организациями и инициативными группами граждан.

Анализ состава слушателей ШАГИ выводит на типологизацию носителей реальной социальной активности в современной России, но эта тема требует специального внимания. Заметим лишь, что состав этих людей достаточно быстро меняется. В последнее время существенно вырос поток активных молодых людей, стремящихся реализовать себя в "социальной", в широком смысле слова, работе и намеренных сделать её своей профессией.

Устойчивость местных сообществ

В заключение отметим еще раз важный, на наш взгляд, вопрос об устойчивости местных сообществ. Введенные выше рамки и контексты задают несколько разных, хотя часто и похожих представлений о местном сообществе и базовом процессе их формирующем.

Вопрос устойчивости и продолжительности существования во времени тех или иных сообществ связан, в первую очередь, с тем, сколько из указанных выше процессов существенны и характерны для данного сообщества. Во вторую очередь, устойчивость сообщества связана с наличием у данной группы людей опыта совместных действий в рамках этого или другого сообщества. Часто одни и те же люди оказываются включены в местные сообщества, совершенно различные по своей предметной и территориальной ориентации, а также базовому процессу.

Сообщества имеют вполне конечное время жизни и часто быстро распадаются, особенно когда исчезает необходимость совместных действий. Однако опыт самоорганизации, память об успешных совместных действиях в социальном теле сохраняется и накапливается, и складывание новых сообществ происходит проще и быстрее.

Накопление памяти и опыта самоорганизации, самостоятельных успешных действий, совместной с другими субъектами городской жизни работы по улучшению качества жизни в родном городе, превращает аморфное население, жителей в горожан, в полноценное городское сообщество. Ради этого стоит поработать.

ВОПРОСЫ И Из каких ключевых блоков работ состоит работа по ЗАДАНИЯ формированию территориального сообщества, с точки

зрения американских социотехников?

Какие рамки работы должен удерживать лидер территориального сообщества для организации преобразований в своем микрорайоне?

Является ли устойчивым сообщество, возникшее (проявившееся) в результате стихийного массового протеста против строительства бензоколонки на бывшей детской площадке? Что можно сделать для придания ему устойчивости?

Нужно ли обучать лидеров местных сообществ для их конструктивного участия в работах по развитию



Говоря о «вызовах», мы имеем в виду набор ситуаций, возникающих в результате развертывания данного процесса и требующих ответных действий.



Под проблемами меньшинства мы понимаем проблемы, возникающие в ситуации, в которой действия, совершаемые в интересах большинства (например, жителей всего города или его района), противоречат интересам или ведут к ухудшению условий жизни меньшинства (например, жителей конкретного дома или улицы; такие ситуации часто возникают при строительстве новых домов, дорог, свалок и мусоросжигательных заводов и т.п.). С точки зрения идеи правового демократического государства, недопустимо улучшать условия жизни одних граждан за счет ухудшения условий жизни других. Между тем реальная управленческая практика указывает на то, что практически любое решение, влияющее на «течение жизни» на местном уровне, всегда находит как сторонников, так и противников, как приобретших, так и потерявших. Игнорирование интересов меньшинства приводит к социальным взрывам и произволу, учет всех интересов делает невозможным любое решение.



Идея многофокусного управления начала развиваться в послевоенной Европе как механизм, препятствующий возникновению тоталитарных режимов. С другой стороны, идея многофокусного управления оказалась наиболее адекватной задачам управления развитием сложных образований, таких как город или регион.



Здесь мы прежде всего имеем в виду европейскую традицию, трактующую город как место с высокой плотностью коммуникации и особым укладом жизни, дающим возможность проявить индивидуальную активность, место, в котором на одной маленькой площадке разворачиваются многие виды деятельности, конкурируя, дополняя, развивая или, наоборот, вытесняя друг друга. Подробнее см. работы Ле Корбюзье «Урбанизм», Франка Ллойда Райда «Органическая архитектура», Макса Вебера "Город" и др.



Более подробно о жилищном движении в России и мире см. книгу Е.С. Шоминой «Жители и дома».



КОС - комитет общественного самоуправления.



Мы не будем утверждать, что все общества многодетных, «чернобыльцев», инвалидов, ветеранов, «блокадников», «афганцев» и др. есть именно такие «резервации», нам известны примеры, когда такие организации много делают для интеграции своих членов в общественную, культурную и хозяйственную жизнь региона. Но в то же время достаточно часто эти сообщества, отстаивая интересы своих членов, культивируют особое отношение к себе со стороны государства и остального общества. Это, как уже отмечалось, позволяет им выживать, но и часто замыкает в своем особом мирке.



Такие сообщества возникают не только на селе, где натуральный хозяйственный уклад в тех или иных формах сохранялся и в советское время, но ив отдельных социальных нишах населенных пунктов городского типа.



Нам известно немало примеров, когда создаваемые в результате внешнего воздействия товарищества собственников жилья, общественные организации, ассоциации или комитеты общественного самоуправления вроде бы уместные, нужные и адекватные ситуации распадались или деградировали после прекращения активных внешних организационных, финансовых, идейных и энергетических вливаний.



Community (англ.) - дословно: сообщество - термин, являющийся базовым для многих развитых социотехнических практик и подходов, имеющий очень много значений. Даже специалисты не всегда сразу могут понять, в каком смысле употребляется этот термин в том или ином контексте. Тем не менее мы считаем нужным обсудить здесь различные понимания этого термина и стоящего за ним концепта, поскольку активное обсуждение в муниципальных кругах темы «местное сообщество», во многом, связано с продвижением в российскую муниципальную практику ряда европейских и американских представлений и идей, и в значительной степени именно идеи коммьюнити.

Особого внимания заслуживает концепция "общинного развития", на которой базируется деятельность ряда американских организаций в России. В частности, на эту концепцию опираются проекты развития местного и общественного самоуправления USAID (Американское агентство по международному развитию). В качестве одного из достижений американского общественного движения эту концепцию выдвигает специалист американского ПРАТТ института профессор Рон Шифман.

Согласно концепции "общинного развития" (community developing) процессы общественного развития должны обеспечивать не только шаги развития ("прорывы") в тех или иных сферах деятельности, но и неусиление социальной напряженности на тех территориях, где происходит это развитие.

В качестве отрицательных примеров — примеров необщинного развития приводятся страны Азиатско-Тихоокеанского региона, где бурный экономический рост и развитие корпораций приводят к ухудшению условий жизни части населения на территориях, где базируются структурные подразделения корпораций (заводы, офисы и др.).

В качестве объекта развития предлагается рассматривать территорию - причем размер этой территории специально не оговаривается, хотя, как правило, речь идет о небольших городках или городских районах. Американцы утверждают, что у них сформировался ряд социотехнических профессий, которые обеспечивают возникновение и устойчивую работу организаций жителей на территории community, таких как community organizer, community developer, technical assistant provider. При практическом применении этой идеи "community developer-ы" (дословно - "развиватели сообщества") в качестве "развивающейся территории" обычно берут несколько домов. Важно лишь, чтобы территория имела выраженные физические или культурно-исторические границы.

Идея "общинного развития" отражает беспокойство социалистически ориентированных аналитиков и социотехников по поводу экспансии проектных форм мышления и деятельности. Можно утверждать, что требование "общинности" развития есть требование учета в процессах проектирования развития территории и распределении ресурсов между разными проектами такого "проекта", как "просто жизнь".



О различении сообщества, социальной группы и общины см. ниже статью Ф.Г. Карасева.

Территориальное общественное самоуправление: не перевернуть ли пирамиду?

Ф.Г. Карасев

Вице-президент Центра социальных технологий "Народный Фонд"

По теме местных сообществ и местного самоуправления сегодня накоплено много

различной информации. Область, стоящая за этой темой, очень важна, и важность эта становится все очевиднее. Тем не менее объяснять, почему эта тема важна, все еще необходимо.

Как известно, структура уровней власти в Российской Федерации довольно сложна.

В то же время, отнюдь не лишен смысла вопрос, кому она известна? На нескольких семинарах я просил, казалось бы, подготовленную аудиторию (включающую активистов общественных организаций и муниципальных чиновников) изобразить структуру власти в Российской Федерации. Это вызывало, мягко говоря, затруднение. Особенно поражают ответы на вопрос о высшем субъекте власти в Российской Федерации. Ответы даются самые разнообразные, отражающие, в основном, политические пристрастия отвечающих. С большим отрывом лидирует «Президент», за ним - «Парламент» и «Конституционный суд». Причем, когда я спрашиваю, почему, все отвечают, что так записано в Конституции. Складывается впечатление, что в стране не менее трех разных конституций. Кроме того, есть еще одна, изданная отдельной книжкой под «секретным» названием: «Конституция Российской Федерации». Она гласит, что высшим субъектом власти является «Народ Российской Федерации».

Каков же, на самом деле, этот секрет Полишинеля?

Существует так называемый «федеральный уровень», а под ним — уровень субъекта Федерации. Субъекты Федерации сами могут быть разного уровня и иметь разный объем полномочий. На этом государственный уровень в большинстве субъектов Федерации заканчивается. Ниже - местное самоуправление, согласно Конституции, отделенное от органов государственной власти.

Исключение составляют Москва и Санкт-Петербург. Поскольку это «Субъекты Федерации с особым статусом», то и структура у них особая. Префекты, управляющие округами столицы, не избираются и официальный уровень их свободы гораздо ниже, чем у главы администрации любого райцентра.

Кроме этого, во многих регионах создается еще один уровень — «территориального общественного самоуправления».

Разноуровневая структура власти характерна для всей истории Государства Российского. Менялись названия, количество и размеры «субъектов». Уровень «местного самоуправления» зачастую становился нижним уровнем управления государственного. «Территориальное общественное самоуправление» появлялось и исчезало, но общая схема сохранялась.

Менялись — порой существенно — властные полномочия и ответственность каждого уровня.

То центральная власть подминала под себя всех и вся, то практически все властные полномочия уходили вниз. Все, с чем не справлялась напрямую центральная власть, она отдавала регионам, те поступали так же, вплоть до крестьянской общины. Как только вышестоящий уровень власти усиливался, он начинал забирать полномочия назад. При этом доходило до попыток решать «сверху», с государственного уровня, самые мелкие проблемы какого-нибудь медвежьего угла.

В этом смысле очень интересны трансформации земства: от «Земских соборов» до уровня находящихся под тщательным контролем чиновников организаций.

То же самое происходило с ресурсами. Российское государство всегда стремилось сконцентрировать в своих руках все ресурсы. Время от времени появлялась какая-либо проблема, для решения которой действительно требовалось много ресурсов (татаромонгольское иго, выход к морю, индустриализация и т. п.). Ресурсы концентрировались, проблема решалась, можно было "отпустить вожжи". Но привычка решать все проблемы «с федерального уровня" оставалась, как и привычка накапливать громадные ресурсы на вершине государственной пирамиды. Причем эти ресурсы переставали использоваться, поскольку исчезала «великая цель», которая требовала напряжения всех сил государства. Зато возникала необходимость хоть как-то объяснить народу, а зачем государство его обдирает, если более великой цели нет.

Народ, как правило, этих объяснений не принимал. В результате государство попадало в кризисную ситуацию. И чем больше до того центр концентрировал ресурсов, тем тяжелее были кризисы. Вплоть до того, что они ставили государство на грань исчезновения. Каждый раз, путем неимоверного напряжения сил государство спасали, причем ресурсы, полномочия и обязанности уходили на более низкие уровни. А затем и государство, и народ какое-то время приходили в себя, пока история не повторялась вновь.

Интересно то, что, чем эффективнее работали «нижние» уровни пирамиды в период кризисов, тем быстрее и кардинальнее их ликвидировали верхние уровни этой пирамиды по окончании кризиса. А если не ликвидировали, то лишали существенной доли полномочий и ставили под жесткий контроль центра. И все считали это правильным и справедливым, поскольку центр опять собирался напрячь всю страну для решения очередной задачи глобального уровня. Задачу решали, страна становилась «гораздо более великой», а люди превращались во все более мелкие винтики государственного механизма.

Возможна ли в России модель с диаметрально противоположным распределением ресурсов, полномочий и обязанностей? Можно ли «перевернуть пирамиду»? Сделать базовым уровень «территориального общественного самоуправления» - ТОС? Предоставить субъектам этого уровня (а не федерального) право решать, какие проблемы они на своем уровне решить не могут и поэтому готовы поделиться необходимыми для их решения ресурсами. То же самое - на уровне «местного самоуправления»? Строить пирамиду власти не сверху вниз, а снизу вверх? Сосредоточить ресурсы не на верхних, а на нижних этажах? Может быть, страна, построенная по этому принципу, не будет такой великой, зато людям в ней станет удобнее жить?

Хотя, если кто-то не может без революций, - старые грабли ждут.

ВОПРОСЫ И Какие уровни власти существуют в РФ?

ЗАДАНИЯ Что перераспределялось между уровнями власти в ходе развития страны?

Какая модель государства была построена в нашей стране, по мнению автора статьи?

Что имел в виду автор, называя свою статью "Не ^'еревернутьлипирамиду

Понятия, наиболее употребимые в работе социотехника

Задумывая этот текст, я ставил перед собой задачу создать нечто типа глоссария. Неполного, но, тем не менее, включающего в себя основные термины, которые употребляются, когда речь идет о территориальном общественном самоуправлении. Идея возникла потому, что вопрос терминологии является одним из самых больных вопросов любого человека, обращающегося к теме территориального общественного самоуправления. Эта область деятельности в ее современном виде возникла совсем недавно, и терминология абсолютно не устоялась: часто одно и то же понятие обозначается десятком разных слов и, наоборот, часто разные люди вкладывают в одно и то же понятие разный смысл.

Однако текст получился несколько иным. Получилось отношение человека, который достаточно давно работает в области общественного самоуправления, к наиболее важным понятиям, существующим в этой области. Конечно, субъективное, но имеющее (разумеется, на мой взгляд) определенную ценность для тех, кто собирается работать в этой области или просто хочет понять, что такое территориальное общественное самоуправление.

Местное самоуправление

Чтобы четче понять, что такое территориальное общественное самоуправление, стоит посмотреть, какие еще формы самоуправления существуют в РФ на сегодняшний день. В российском законодательстве зафиксирована еще одна форма самоуправления, сегодня рассматриваемая как основная, - местное самоуправление. Существуют разные определения местного самоуправления, как наши, российские, так и международные, принятые в России.

Они включают в себя следующие основные признаки.

1. Речь идет об органе, не имеющем отношения к государственной вертикали. Например, в Российской Федерации государственная власть существует на двух уровнях: федеральном и региональном. Правда, есть регионы, где существует еще один уровень государственной власти: государственное муниципальное управление. В таких регионах главы муниципальных образований назначаются из центра. Это означает, что в этих регионах местное самоуправление отсутствует, поскольку местное самоуправление, как часть государственной власти, — вещь невозможная. К сожалению, региональные органы власти этого часто не понимают, пытаясь встроить органы местного самоуправления в единую вертикаль власти. Желание регионального центра остаться единственным центром власти на территории понятно. Непонятно, когда органы местного самоуправления воспринимают себя как органы государственной власти. Желание стать «приводным ремнем», разумеется, приветствуется органами государственной власти, но остается абсолютно непонятным населению. Воспринимая основным источником своей власти государство, а не своих избирателей, такие органы местного самоуправления постепенно теряют всякую власть на территории. Население начинает воспринимать местное самоуправление как источник всех бед, не отделяя его от других уровней государственной власти и требуя выполнения всех обещаний, которые вчера по телевизору сделал президент. А региональные власти очень быстро забывают, что глава местного самоуправления не есть подчиненный им чиновник. И пока органы местного самоуправления не поймут, что они органы местного самоуправления, а не органы государственного управления, эта ситуация будет сохраняться.

2. Орган местного самоуправления состоит из совета или собрания, состоящего из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, и исполнительного органа. Глава исполнительного органа обычно также избирается жителями места (муниципального образования).

3. К компетенции органов местного самоуправления относятся наиболее важные вопросы, определяющие повседневную жизнь жителей муниципального образования. От того, как выстроены отношения жителей с муниципальными органами власти, во многом зависит стиль жизни на данной территории. До тех пор, пока эти отношения будут патерналистскими, надеяться на серьезное улучшение качества жизни бессмысленно. Пока «муниципалы» для описания населения будут использовать выражения типа: «варвары, дикое скопище пьяниц, не создавать, разрушать мастера!», а жители будут воспринимать муниципальных чиновников как «родителей», обязанных сделать жизнь своих «детей», нормальная жизнь не наладится. Создание партнерских отношений между органами муниципальной власти и жителями есть один из основных вопросов переустройства нашего общества.

Главам муниципальных образований, которые всерьез захотят выстроить партнерские отношения с населением, придется учитывать то, что эта работа, результаты которой будут видны не завтра и даже не послезавтра. К сожалению, как показывает практика, многие главы муниципальных образований не готовы вкладывать усилия в направление, не дающее немедленной отдачи. В нынешнем тяжелом экономическом положении их вполне можно понять. Но их желание сделать население своим партнером (то есть дать ему возможность решать многие свои проблемы самостоятельно) немедленно практически нереализуемо. В этом смысле очень показательна попытка Московской администрации резко увеличить число товариществ собственников жилья (ТСЖ) и организаций территориального общественного самоуправления (в Москве они называются территориальными общинами) по приказу.

Несмотря на немалые средства, вложенные Московской мэрией в реализацию этой инициативы, результаты, мягко говоря, несколько отличались от желаемых.

Выстраивание партнерских отношений с населением - это серьезная профессиональная работа. Я верю, что в администрациях муниципальных образований работают умные люди, которые способны самостоятельно «изобрести велосипед». Только зачем это делать? В мире накоплен большой опыт по работе с населением. Громадное число наработок возникло за последнее десятилетие в России. Это именно тот случай, когда «скупой платит дважды».

Работать надо не просто с населением, а с организованным населением. Это делает работу гораздо более эффективной. Возникают субъекты партнерских отношений, с которыми можно работать. Организованное население способно на решение действительно серьезных задач. С другой стороны, такой подход требует серьезных усилий по развитию различных форм самоорганизации населения.

Еще один важный аспект этой проблемы состоит в том, что в тех муниципальных образованиях, где не ведется серьезная работа с организованным населением, большинство организаций возникают для борьбы с органами местного самоуправления.

ВОПРОСЫ И Является ли местное самоуправление органом ЗАДАНИЯ государственной власти? Если да, то докажите это.

Какие отношения сейчас характерны для отношений органов местного самоуправления и жителей? Перечислите, пожалуйста, их характерные особенности.

Существуют ли у нас в стране наработки по работе с населением?

Почему органам местного самоуправления стоит серьезно работать именно с организованным населением?

Территориальное общественное самоуправление

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на части территории муниципальных образований может осуществляться территориальное общественное самоуправление. Территориальное общественное самоуправление есть форма участия граждан в местном самоуправлении на своей территории. Органы территориального общественного самоуправления решают вопросы повседневной жизни жителей своей территории. Границы территории, на которой действует орган территориального общественного самоуправления, всегда находится в границах территории одного муниципального образования. Статус территориального общественного самоуправления на каждой территории прописывается в уставе конкретного муниципального образования исходя из регионального закона о территориальном общественном самоуправлении, или, при его отсутствии, исходя из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, практически во всех регионах организации территориального общественного самоуправления действуют в рамках Федерального закона «Об общественных объединениях» или закона «О некоммерческих организациях». Тем самым признается, что организации территориального общественного самоуправления являются не частью государства, дотянувшейся до каждой квартиры, а действительно формой самоорганизации населения для решения своих проблем, как и другие общественные объединения и некоммерческие организации.

Несмотря на это, в разных регионах РФ приходится сталкиваться с довольно странной картиной, когда председатели организаций ТОС (ОТОС) воспринимают себя именно как чиновников, а (что более странно) большинство региональных ресурсных центров по работе с общественными объединениями и некоммерческими организациями не рассматривают ОТОС как своих клиентов, не умеют и не хотят работать с ними.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в нескольких основных формах.

1. Формы непрямого участия. В этом случае граждане по различным схемам (на общем собрании, конференции и т.д.) выбирают представительный орган, который затем действует как «мини-исполком». Такая форма организации наиболее традиционна для нашей страны и является наиболее распространенной. В разных регионах эти органы называются по разному: КОС (комитет общественного самоуправления), организация ТОС (организация территориального общественного самоуправления), ОТОС (орган территориального общественного самоуправления), территориальная община, уличком и др. Традиции подобных комитетов сохранились у нас со времен Советской власти (домкомы, уличкомы). Всегда можно найти несколько активистов, «свалить» на них ответственность, а потом спросить, почему жизнь на территории далека от идеальной.

Такая форма имеет очевидные преимущества.

Во-первых, очевидный выигрыш в оперативности. Когда принятие решения зависит от нескольких человек, можно надеяться на быструю реакцию.

Во вторых, полномочия таких органов обычно хорошо прописаны законодательно. Существуют стандартные образцы уставов. Накоплен большой опыт работы таких организаций.

В третьих, при такой организации делом обычно занимаются настоящие энтузиасты, которые быстро становятся профессионалами.

Однако несколько человек довольно часто не могут представлять интересы всех групп жителей, проживающих на территории. Возникает разрыв между населением и представительным органом. На этой почве появляются разного рода конфликты. Обычно учитываются интересы групп, представители которых есть в комитете или, в крайнем случае, интересы наиболее организованных групп: пенсионеров, ветеранов, многодетных матерей и других социально незащищенных групп населения. При этом очень часто выпадают интересы наиболее активной группы населения: людей работоспособного возраста, проводящих большую часть своего времени вне дома. А потом члены правления удивляются: почему на субботник выходят только пенсионеры!? Постепенно такой орган приобретает черты «мини-собеса». И хотя наши органы социальной защиты не справляются со своими функциями и помощь им нельзя не рассматривать как благо, ориентация работы органа территориального общественного самоуправления в основном на социально незащищенные группы населения обрекает их на постоянную бедность и неспособность решать по-настоящему серьезные задачи.

Другой проблемой в этой связи становится то, что став «мини-собесом», уйти от этой роли очень сложно. Во многом по этой причине погибло большое количество московских КОСов в 1993 году. Формальным поводом к гибели были административные меры, принятые Ю. М. Лужковым, после того как КОСы в Москве поддержали Верховный Совет в его противостоянии с президентом. Но КОСы, занимавшиеся реальной деятельностью, продолжают ее до сих пор. Проблема была в том, что многие КОСы в начале 90-х годов, когда система советской торговли уже исчезла, а новая еще не возникла, стали заниматься прямыми поставками продуктов населению. Когда потребность в этом исчезла, многие КОСы просто остались без работы и перестроиться уже не смогли. И хотя сейчас многим кажется, что протезирование собой органов соцзащиты навсегда останется функцией органов территориального общественного самоуправления, когда положение изменится, эти организации просто погибнут.

Но самое печальное в другом. Часто появляется существенный разрыв между населением и представительным органом территориального общественного самоуправления. Этот представительный орган начинает представлять только себя, а жители ничего не знают о его работе. Известны случаи, когда на территории создавался второй орган территориального общественного самоуправления: не в пику первому, а просто потому, что о его существовании не подозревли.

Еще хуже оказывается ситуация, когда жители убеждены, что орган территориального общественного самоуправления блюдет только собственные интересы или действует им во вред. К сожалению, известны случаи, когда председатель жилтоварищества собирал деньги на капитальный ремонт и исчезал вместе с ними, а вновь избранное правление в полном составе гонялось за ним, чтобы получить печать организации.

При этом не особенно важно, правда ли, что орган территориального общественного самоуправления действует только в собственных интересах, или жители просто так думают. Например, в одном из Российских городов руководитель одного из органов территориального общественного самоуправления сумел привести на свою территорию инвестора. Инвестор был готов вложить в территорию около 170 тысяч долларов США, но нужно было получить согласие жителей на планируемое переустройство. Руководитель считал это делом формальным, поскольку видел одни плюсы и никаких минусов. Но жители, по его словам, так и не смогли разглядеть, где же личная дача руководителя на Канарах, и поэтому отказали инвестору в своем согласии.

Еще более анекдотичный случай, когда председатель жилтоварищества в самом центре Москвы сумел добиться, что все нежилые помещения в доме стали принадлежать жилтовариществу.

Аренда помещений в этом районе не просто дорога, а очень дорога, поэтому не надо объяснять, как это было выгодно для жителей. Но возникла та же самая проблема. Поскольку жители не смогли найти, где председатель сумел украсть, они решили, что это означает, что он украл очень много и хорошо спрятал. И жители по суду отказались от права владения.

Вышеописанное иллюстрирует положение о том, что разрыв между населением и представительным органом практически составляет родовой признак непрямых форм территориального общественного самоуправления.

2. Формы прямого участия. Обычно эта форма применяется на небольших территориях с небольшим количеством жителей. В этом случае для решения вопросов собирается общее собрание жителей территории или организуется письменный опрос. Это форма наиболее полного представительства жителей в управлении своей территорией. При ее правильном использовании она позволяет учитывать интересы всех жителей. Однако ее значительным минусом является слабая организованность жителей. При ее применении значительно снижается оперативность. Часто собирать собрание всех жителей обычно просто невозможно, а принять какое-либо решение на общем собрании совсем непросто.

Примерами такой формы самоуправления является сход и референдум.

3. Коалиции нескольких организаций. Возникают, когда на одной территории действует несколько устоявшихся организаций, представляющих интересы определенных категорий жителей (например, совет ветеранов, детская организация, экологическая организация и т.п.). Как показывает практика, это наиболее продуктивная форма работы. При ее применении наиболее четко отражаются интересы различных групп жителей, проживающих на территории. При такой организации органы территориального общественного самоуправления способны на решение серьезных вопросов жизни своих жителей. Коалиция способна на мобилизацию серьезных ресурсов. По сравнению с формами прямого участия резко возрастает оперативность работы.

С другой стороны, это наиболее сложная форма работы. Как правило, для ее организации требуются значительные внешние усилия. Обычно, хотя и не всегда, она возникает при активном участии органов местного самоуправления. Если органы местного самоуправления не принимают мер для возникновения такой коалиции, которая бы работала вместе с органами местного самоуправления, часто возникает коалиция, созданная с целью борьбы с органами местного самоуправления. И, как показывает практика, действует и в этом случае вполне эффективно.

Есть еще один круг проблем, для решения которых стоит создавать организации территориального общественного самоуправления в виде коалиций, связан с общей профессионализацией деятельности организаций ТОС.

Сегодня создание успешно действующей организации ТОС (ОТОС) - это во многом искусство. Найдется талантливый лидер, сумеет собрать способную команду — ОТОС будет успешно действовать, если нет талантов: ну что ж, не получилось. Большинство проблем решается на уровне импровизации. Связано это во многом с тем, что деятельность ОТОС намного сложнее, чем деятельность обычной общественной организации.

Общественная организация имеет наибольшие шансы действовать успешно, если вся ее деятельность посвящена решению одной проблемы. Как показала практика, попытка общественной организации решать более одной проблемы приводит к развалу организации и к тому, что все проблемы остаются нерешенными. Имеющиеся исключения только подтверждают это печальное правило.

Организация ТОС, по определению, должна решать все проблемы, возникающие на территории. Именно для этого она и создается. Как только ОТОС пытается сконцентрироваться на решении одной проблемы, она перестает быть организацией ТОС и становится обычной общественной организацией. Никто не говорит, что существование еще одной общественной организации, сосредоточенной на решении проблемы, это плохо, но за чем тогда было создавать ОТОС? Единственный широко распространенный метод решения этого противоречия - борьба ОТОС с наиболее острой проблемой. Как только острота проблемы снимается, ОТОС переключается на следующую по остроте проблему и т.д. Существует некоторая отличная от нуля вероятность, что, последовательно снижая остроту всех проблем, ОТОС может их решить, но, как показывает практика, стратегия «латания дыр» срабатывает редко. Обычно удается удержать проблему от перерастания в катастрофу и не более. Исключения, конечно, есть, но нас интересует правило.

В мировой практике проблема решается путем превращения ОТОС в «зонтичную» организацию. В результате ОТОС начинает заниматься определением стратегии развития территории и некоторыми другими наиболее общими вопросами. Для решения отдельных проблем создаются отдельные организации. Часто такие организации даже не регистрируются и после решения конкретной проблемы ликвидируются. ОТОС предоставляет таким организациям услуги бухгалтера, занимается поиском источников финансирования, устанавливает связи с аналогичными организациями в других регионах, занимается вопросом координации деятельности разных организаций, представляет их интересы в органах власти.

В результате такого разделения труда ОТОС резко сужает свою область деятельности и получает возможность заниматься ею профессионально. При такой постановке вопроса для руководства ОТОС не обязательны гении. Подобные схемы возможны и при решении других проблем, стоящих перед ОТОС. В результате руководство ОТОС превращается в технологию. Этому (руководству ОТОС) можно обучать.

При определении того, какая форма организаций территориального общественного самоуправления (ОТОС) необходима на территории вашего муниципального образования, стоит учитывать множество факторов. Вот некоторые из них.

Масштаб территории. Как показывает практика, различные формы прямого участия эффективны только на весьма ограниченных территориях. Следующими по величине охвата идут различные формы ОТОС непрямого участия. На наибольший охват способны ОТОС, построенные по принципу коалиций.

Насколько важна степень охвата населения, уровень его участия в работе ОТОС. Наименьшую степень охвата дают ОТОС непрямого участия, среднее положение занимают коалиции, соответственно, лучше всего обстоит дело при использовании прямых форм участия.

Уровень оперативности принятия решения. Быстрее всего работают ОТОС непрямого участия, следом идут коалиции, оперативность различных форм ОТОС прямого участия, к сожалению, оставляет желать лучшего.

Уровень решаемых задач и их разнообразие. Как показывает практика, круг задач, решать которые способна ОТОС прямого участия, крайне ограничен, но при этом уровень может быть очень высоким. Прямо противоположная картина у различных форм ОТОС непрямого участия. Их спектр может быть очень разнообразен, но уровень этих задач и их масштаб не может быть слишком высоким. Коалиции объединяют в себе лучшие черты обеих предыдущих групп.

Простота создания. Проще всего создаются ОТОС непрямого участия. Гораздо сложнее организуются формы прямого участия населения. Сложнее всего создаются коалиции. Часто для их создания необходим довольно длительный предварительный этап создания организаций, будущих членов коалиции.

ВОПРОСЫ И Какие федеральные законы регулируют деятельность ЗАДАНИЯ ОТОС?

Какие основные формы существования ОТОС возможны?

Какие формы ОТОС есть в вашем регионе?

Что значит превратить ОТОС в зонтичную организацию?

Пользуясь материалами статьи, определите, какие формы ОТОС наиболее рационально развивать на

ТСЖ (товарищество собственников жилья) и кондоминиум

Один из самых распространенных вопросов, на который приходится отвечать в качестве консультанта по территориальному общественному самоуправления, касается терминов, вынесенных в название этого раздела.

Сначала немного этимологии. Слово «кондоминиум» происходит от двух латинских слов: «ко(н)», означающее совместное, и «доминиум», означающее владение. Соответственно оно означает совместное владение чем-либо несколькими собственниками. Это понятие широко применяется в международном праве. Например, острова Новые Гибриды являются кондоминиумом Великобритании и Франции. В новом Российском законодательстве под словом «кондоминиум» понимается совместное владение жильем жителями. Для того, чтобы осуществить свое право владения, жители должны объединиться в некоммерческую организацию - товарищество собственников жилья (ТСЖ). ТСЖ, как новая форма организации жителей, призвана заменить жилищные кооперативы, существовавшие при советской власти. В данный момент существует и та, и другая форма, но при этом с кооперативами происходят странные вещи. Поскольку их статус в Российском законодательстве не определен, то возникают случаи, когда жилищные кооперативы признаются коммерческими организациями, со всеми вытекающими отсюда последствиями (в основном в налоговой сфере). Регистрация ТСЖ и кондоминиумов, и передача жилья в управление жителям является одним из основных моментов жилищной реформы. Как показывает практика, передача жилья в управление жителям приводит к серьезной экономии ресурсов. Увеличиваются сроки эксплуатации зданий.

Сейчас в разных регионах предпринимаются попытки передать муниципальное жилье в управление жителям, к сожалению, не всегда успешные. Как показывает практика, передача жилья в управление жителям — далеко не первый этап длительного процесса. До этого, как минимум, необходимо осуществить следующие действия.

1. Перестроить систему городского коммунального хозяйства для работы с собственниками. К сожалению, нередки случаи, когда службы городского заказчика устанавливают для ТСЖ тарифы за пользование коммунальными услугами выше, чем для муниципальных зданий. Если в городе найдется хотя бы один реальный пример, когда для кондоминиума условия взаимоотношений с городскими службами устанавливаются хуже, чем для муниципальных домов, это отодвинет создание новых кондоминиумов сразу на несколько лет.

Такая перестройка довольно сложна и включает в себя множество моментов. В РФ есть несколько регионов, где эта практика уже отработана. Наверное, стоит обратиться к их опыту, а не наступать на те грабли, на которые уже кто-то наступил за вас.

2. Провести большую разъяснительную работу среди жителей. Убедить жителей, что им не станет хуже от перехода на самостоятельность, как показывает практика, совсем не просто. Последние десять-пятнадцать лет убедили жителей, что перемены бывают только к худшему. Наиболее устойчивое мнение жителей о жилищно-коммунальной реформе состоит в том, что это — способ переложить все расходы по ведению коммунального хозяйства на жителей. При этом многие убеждены, что если дом останется в муниципальной собственности, то повышения квартплаты можно избежать. Ведь до сих пор вся практика доказывала, что достаточно просто поскандалить, квартплату и не повысят, квартиру отремонтируют раньше срока и т.д. И пока из коммунальных служб действительно можно что-нибудь «вытянуть», рассчитывать, что жители захотят самостоятельности, не приходится. Необходима, как минимум, рубрика в городской газете. На эту тему должны быть готовы выступить первые лица городской администрации. Необходимо доказывать, что, например, не возрастет стоимость ремонта и т.п. Сделать это совсем не просто. Наших людей приучили относиться с большой настороженностью к переменам.

3. Создать систему подготовки руководителей ТСЖ и кондоминиумов. Такая система должна включать в себя как изучение системы коммунального хозяйства дома, так и общую схему работы с жителями. При этом, еще не известно, какая из частей подготовки более важна. Если председатель ТСЖ плохо представляет себе коммунальное хозяйство, то товарищество быстро разорится. Если председатель не умеет работать с жителями, то товарищество просто не возникнет.

Такая система подготовки в виде специализированных муниципальных центров существует во многих регионах Российской Федерации. К сожалению, в большинстве из них будущие председатели ТСЖ изучают только (или почти только) коммунальное хозяйство. Неприкаянных выпускников подобных курсов можно встретить во многих местах. Если учесть, что довольно часто это безработные, рассматривающие место председателя, как свое рабочее место, то становится понятным отчаяние этих людей, которые не могут применить полученные знания. Естественно можно ничего этого не делать. А просто объявить, что с завтрашнего дня жители становятся владельцами своих домов и должны сами заботиться о своей судьбе. И предоставить их своей судьбе. Хочется только предупредить, что на эти грабли в мире уже наступали. В шестидесятых годах в Нью-Йорке резко подняли муниципальные налоги. Так что содержание многоквартирного дома стало невыгодным. Владельцы стали эти дома просто бросать. Их хозяевами стали жильцы. «Почему-то» это привело к превращению практически всех этих домов в трущобы. Те самые, которые так любят показывать в американских боевиках. Теперь американцы тратят сотни миллионов долларов на переустройство этих кварталов. Так что если какому-нибудь главе городской администрации кажется, что у него все слишком благополучно, то вот прямой путь заработать головную боль для своей администрации на много лет.

ВОПРОСЫ И Что означает слово «кондоминиум»?

ЗАДАНИЯ Может ли возникнуть кондоминиум в доме, где нет

ТСЖ?

Какую работу необходимо провести в вашем муниципальном образовании, прежде чем начать массовую передачу жилья жителям?

К каким последствиям приводит передача жилья ^жителямбезсоответствующейподготовки

Территориальная социальная группа, территориальное сообщество,

территориальная община

Одним из самых больных вопросов нашей работы профессионалов третьего сектора, как я уже писал вначале, является вопрос терминологии.

Кстати, «третий сектор» это еще один термин, широко распространенный в узком кругу. Он возник на Западе, но широко используется именно в России. Это связано с неспособностью кратко определить весь мир самоорганизации людей в нашей стране. Если для американцев оказалось достаточно термина “NGO”, то в России за последние девять лет введено в употребление более 10 взаимодополняющих терминов. Сейчас объяснить разницу между, например, «общественной организацией» и «некоммерческим партнерством» может только человек, постоянно пользующийся этими терминами. Поэтому и возник термин, описывающий то, чем мы не являемся. Мы явно не государство (первый сектор) и не бизнес (второй сектор), мы другие, то есть третий сектор. Осмысленность этого термина весьма сомнительна, но лучшего, к сожалению, пока нет.

Например, наша организация работает с «общественными объединениями и некоммерческими организациями, созданными по месту жительства». Или, согласно другому определению, с «органами и организациями территориального общественного самоуправления». Я до сих пор не пойму, какое из этих определений нравится мне меньше. Поэтому мы постоянно пытаемся сочинить термин, который бы нас устроил. И не только мы. В литературе по данному вопросу применяется десяток терминов, от «земства» до «соседства».

Не пытаясь оспаривать других авторов, хотел бы предложить нашу терминологию.

Важнейший фактор связан с деятельностью на конкретной территории. Поэтому мы во все названия вводим понятие «территориальное». Таким образом, мы определяем тот вид «социальных групп», «сообществ» и «общин», которые имеют отношение к территориальному общественному самоуправлению.

Сами «социальные группы», «сообщества» и «общины» мы выделяем по наличию или отсутствию у данной группы цели.

Предположим, у конкретной группы какая-либо общая цель отсутствует, то есть группа еще не осознала себя как группа и существует только в описаниях внешних исследователей. Например, на конкретную территорию пришел социолог и для удобства проведения исследования выделил категорию людей со средним доходом «Х» (или с определенным количеством детей, или определенного возраста и т.д.). Он зафиксировал наличие данной социальной группы, обращаясь к своим профессиональным средствам.

Если это хороший социолог, то для выделения социальной группы он использовал не один, а несколько признаков. Сути это не меняет. Понятно, что каждый человек одновременно входит в разные социальные группы, при этом, не отдавая себе в этом отчет. Понятно, что у каждой такой группы есть какие-то общие интересы. Например, все владельцы собак заинтересованы в наличии площадок для выгула животных. Но один из них решает эту проблему путем вступления в клуб собаководов, другой гуляет со своей собакой в ближайшем лесу, третий на ближайшей детской площадке. То есть — мы можем констатировать на данной территории наличие определенной социальной группы и не более того.

С другой стороны, вполне возможна ситуация, когда владельцы собак объединятся и начнут предпринимать какие-либо действия по созданию такой площадки на территории своего района. У них появится общая цель (площадка для собак), и они начнут предпринимать действия для ее осуществления. В этом случае «социальная группа» начинает преобразовываться в «сообщество». В ходе процесса преобразования внутри сообщества обязательно появляется четкая структура. Причем обязательно возникнет формальная структура. Возникают некие общие правила (законы), сознательно признаваемые всеми членами сообщества. Разрабатывается общий план действий.

Сообщество может либо добиться своих действий, либо нет. Если оно не добивается своих целей, то оно либо перестраивается, прилагая новые усилия для достижения своих целей, либо распадается, возвращаясь к статусу социальной группы. Наиболее активные члены сообщества, как правило, входят в какие-либо другие сообщества.

Если сообщество достигает своих целей и получает удовлетворяющий его результат, опять возможны два варианта.

1. Сообщество ставит перед собой новые цели и начинает их добиваться, развиваясь и дальше как сообщество.

2. Сообщество начинает «консервировать» получившуюся ситуацию и это становится его единственной целью. Действительно, цели достигнуты, зачем еще что-либо менять? Все эти перемены только отодвигают ситуацию от достигнутого идеала. В результате создаются условия для преобразования «сообщества» в «общину». В процессе преобразования часто исчезает формальная структура, ее место занимает невидимый для посторонних набор неформальных связей. Возможен вариант, когда существующая формальная структура власти только маскирует настоящие центры власти. Законы постепенно перерастают в обычаи. Все члены общины ведут себя так, а не иначе просто потому, что всем очевидно, что вести себя надо так.

Как показывает практика, для того, чтобы сообщество перешло в общину, необходимо существование стабильных условий. Община приспосабливается к этим условиям наилучшим образом, но, если условия меняются, возникают проблемы. В результате община гибнет, а ее бывшие члены входят в состав различных социальных групп.

Возможна и такая, довольно оригинальная ситуация, когда на конкретной территории община возникает сразу из социальных групп. Для того, чтобы такое произошло, должно возникнуть сочетание сразу нескольких условий:

должна появиться внешняя сила, желающая произвести на данной территории значительные изменения,

у большинства населения должен быть отрицательный опыт каких-либо перемен, у большинства населения должен отсутствовать какой-либо достижимый образ будущего.

К сожалению, именно такие условия сложились в последнее время в России. Это привело к взрывообразному росту числа общин. Все бы ничего, но назвать условия, сложившиеся в нашей стране, устойчивыми, наверное, ни у кого язык не повернется. В результате можно констатировать, что люди просто пытаются отгородиться от действительности, надеясь пересидеть переходный период за стенами общины. Наша страна сейчас переполнена примерами социальных резерватов. Самым громким примером такого резервата из уже рухнувших можно назвать, наверное, Ульяновскую область с ее попытками законсервировать советскую власть.

Но (к счастью или к сожалению) стабильных, не меняющихся условий не будет теперь очень долго. Современные тенденции развития цивилизации заставляют сомневаться в том, что они вообще когда-нибудь возникнут. Из этого можно сделать довольно печальный вывод, что все попытки законсервировать прежние условия обречены на неудачу.

Из сказанного можно сделать вывод, что органам местного самоуправления, прежде чем начинать формировать планы работы на конкретной территории, имеет большой смысл выяснить, существуют ли там какие-либо общины. Наличие крепких общин может серьезно затруднить любую работу по переустройству данной территории. Например, в США известны случаи, когда жители трущоб оказывали серьезное сопротивление любым попыткам превратить их жилье в приличное. Администрациям американских городов приходится тратить значительные средства на переубеждение жителей. С другой стороны, наличие общин способно резко затормозить ухудшение ситуации. То есть, если у вас существуют две территории, положение на которых по всем внешним признакам скоро должно стать катастрофичным, и есть деньги на спасение только одной территории, то стоит проверить, есть ли на этой территории общины. Территории, на которых общины существуют, способны какое-то время выживать самостоятельно.

Не менее важно выяснить, есть ли на этой территории действующие сообщества. Наличие сообщества, ставящего себе цели совпадающего с планами органов местного самоуправления, способно резко облегчить работу, взяв на себя выполнение части работ и, таким образом, резко увеличить ее эффект. С другой стороны, наличие сильного сообщества, планы которого не совпадают с планами органов местного самоуправления, способно сделать выполнение этих планов невозможным.

И, наконец, если на вашей территории отсутствуют необходимые вам сообщества, то может быть имеет смысл их создать? Поэтому совсем неплохо знать, какие социальные группы существуют на вашей территории.

ВОПРОСЫ И Чем социальная группа отличается от сообщества? ЗАДАНИЯ Возможен ли переход от социальной группы к общине, минуя стадию сообщества?

Возможно ли длительное существование общин в современном мире?

Почему при создании программы переустройства территории стоит выяснить наличие на ней ^^^^^^^^^^^онжретаыхсоциальныхгрупп,сообществиобщин^^



В одном из проектов, описывая то, что мы собирались сделать для развития территориального общественного самоуправления в одном из регионов РФ, мы использовали термин «община», понимая под ним сообщество людей, проживающих на территории одного дома, улицы, максимум одного микрорайона города и что-либо на этой территории активно делающих. Мы обещали за год создать около двадцати новых таких общин. В то же время, потенциальный спонсор под термином «община» понимал все население региона, и в его глазах получилось, что мы обещаем увеличить население региона примерно в двадцать раз. На наше счастье, спонсор задал нам вопрос: «Скажите, вы совсем сошли с ума: что вы имеете в виду?». А мог бы просто отказать.



Юридические формулировки содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Европейской хартии местного самоуправления.



Действительное высказывание одного из участников на одном из семинаров.



Я не даю точных координат, так как не знаю, как отнесется к опубликованию этой истории ее герой. Но сама история подлинна.



Например, Новгород Великий.



Так поступили, например, в Казахстане.



Понятно, что владельцы собак — это просто пример.



В этом смысле показателен пример древнерусской общины. В русском языке слово «цель» происходит от «целого» и означает степень выполнения задания, а не ориентир, который человек ставит перед собой и готов предпринимать усилия для его достижения. Слово «задача» (задание) означает внешнюю цель, поставленную кем-то, а не свою собственную. Любой человек, живущий не по обычаям (то есть не так, как обычно), просто изгонялся из общины, то есть становился изгоем.

Местные сообщества и органы муниципального управления — понять, чтобы взаимодействовать

В.И. Редюхин

руководитель образовательного направления Центра взаимодействия общественных и государственных структур «Социальное партнерство» Правительства Москвы и Программы развития ООН

1. Кто есть кто

Новые времена требуют новых слов и терминов, меняющих привычные смыслы и значения других слов. «Местные сообщества» и «органы муниципального управления» — термины, появившиеся после введения в России в 1995 году Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» — тесно связаны с понятиями «власть» и «общественность».

В «доперестроечном» СССР про «власть» и «общественность» все было ясно и понятно. «Власть» — это государство: министерства и ведомства, комитеты КПСС, Советы народных депутатов; а «общественность» — это профсоюзы, ВЛКСМ, ДОСААФ, ОСВОД, Красный Крест, Общества «Знание», «Охраны памятников», полтора десятка организаций, членские взносы в которые мы «добровольно» сдавали ежемесячно при получении зарплаты.

Понятие «общественный», вплавленное в такие стойкие словосочетания, как «общественная работа», «общественные инициативы», «общественные начала», означало деятельность, добровольно и безвозмездно осуществляемую группами людей. «Общественный» — это «относящийся к работе по добровольному обслуживанию политических, культурных и профессиональных нужд коллектива» (словарь Ожегова), а «общественники» — люди «активно участвующие в общественной жизни». Слово «общественный» было модным — частое его употребление подчеркивало демократизм страны, где тон задает общественность — «передовая часть общества».

В 80-е годы к «общественному» добавились «неформалы». За этим словом стояла демонстративная оппозиционность к формально узаконенным порядкам и отношениям — «официозу». Неформальное сообщество существовало, но не было оформлено в нормативноправовом смысле. «Неформалами» называли всех подряд: от эпатирующих подростков - до безобидных коллекционеров. Хотя сегодня это слово ушло из обихода, в «общественном», по-прежнему, существуют неформальные сообщества «тинэйджеров», «рокеров», сексуальных меньшинств и т.д. Еще менее формализованы «виртуальные» сообщества типа читателей «Московского комсомольца», фанатов «Спартака», бомжей, «ходоков» в Интернет и т.п. Члены таких сообществ могут не знать друг друга лично, и тем не менее, быть объединенными общей идеей, ценностями, образом и укладом жизни.

Еще более запутанными являются нынешние представления об «общественности» как общественных формированиях и объединениях. Если понимать под «общественным» — «негосударственное» (НГО — негосударственные организации), то куда отнести муниципальные организации, учрежденные местными администрациями (или при их участии), если по 12-й статье Конституции РФ органы местного самоуправления не относятся к органам государственного управления?

Под «властью» сегодня понимается власть как таковая: исполнительная, представительная, судебная, говорят о «четвертой власти» — средствах массовой информации, подразумевают и «пятую власть»: региональные элиты, олигархи, теневые структуры. В этом смысле, обладать властью означает, с одной стороны, иметь доступ к ресурсам разного типа и их перераспределению, с другой — волю, позволяющую жестко навязывать другим свою идеологию и стратегию. Причем ресурсы сегодня — это не только традиционные — финансовые и кадровые, но и информационные, образовательные, организационные, политические... Ресурсы как то, что можно в данной ситуации использовать в качестве средства изменения ситуации.

Рыночные отношения обогатили наш язык терминами, связанными с зарубежной практикой. Так, новое поколение аналитиков общественных движений употребляет термин «третий сектор», называя его некоммерческим сектором экономики, в отличие от «первого» — государственного, и второго — «коммерческого», подчеркивая, тем самым, уже не психологосоциальные, а экономические критерии оценки. Деятельность некоммерческих организаций (НКО), не приносящая прибыль, — это, согласитесь, не совсем то же самое, что "добровольная, бескорыстная, благотворительная, волонтерская общественная деятельность". Словосочетание «третий сектор» включает в себя сегодня огромное многообразие организаций, ведущих свою деятельность как чисто благотворительную, почти коммерческую, использующих прибыль на нужды саморазвития.

Ниже речь пойдет о классификации организаций третьего сектора с точки зрения организации их эффективного взаимодействия с местной властью.

1.1. Классификация по организационно-правовой форме

Казалось бы, наиболее просто классифицировать организации третьего сектора, основываясь на организационно-правовой форме, в которой они осуществляют свою деятельность, опираясь на соответствующие законодательные акты.

1. Закон «Об общественных объединениях» (1995 г. с последующими поправками) допускает регистрацию объединений граждан в пяти организационно-правовых формах, каждая из которых обладает рядом особенностей:

- «общественная организация»,

- «общественное движение»,

- «общественное учреждение»,

- «общественный фонд»,

- «орган общественной самодеятельности».

2. Закон «О некоммерческих организациях» (1996 г. с последующими поправками) определяет две формы существования НКО:

- «автономная некоммерческая организация»;

- «некоммерческое партнерство».

3. Российское законодательство допускает также деятельность объединений граждан без государственной регистрации.

Вместе с тем федеральные законы «О некоммерческих организациях», «Об общественных организациях» и «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» не являются законами прямого действия и лишь рамочно определяют правовые нормы жизни и функционирования НКО России. Поэтому приведенный список организационно-правовых форм не исчерпывает всего многообразия некоммерческой деятельности в РФ — Гражданский кодекс РФ оставляет его открытым, допуская деятельность НКО и в «других формах, предусмотренных законом». Так появились, например, понятия «общественное движение» и «орган общественной самодеятельности», отсутствовавшие в гражданском законодательстве до принятия закона «Об общественных объединениях».

Сейчас общественные организации насчитывают около 20 организационно-правовых форм, что значительно осложняет жизнь как властям, так и самим общественным формированиям (для сравнения, в западных странах чаще всего используется лишь одна — НКО).

Поправки к закону «Об общественных объединениях» 1998 года, Закон «О свободе совести и религиозных объединений» и ряд других законодательных актов позволили, на основании формальных признаков, вычленить из общественных объединений политические, религиозные и национальные объединения.

1.2. Классификация по видам деятельности

Наряду с формальными критериями, основанными на правовых условиях регистрации, можно говорить о различиях, связанных с видами деятельности. В 1994 г. Министерство юстиции РФ выделяло, с точки зрения «вида деятельности», 55 типов российских НКО:

1) общественно-политические; 2) гуманитарные; 3) миротворческие; 4) правозащитные; 5) профессиональные; 6) благотворительные; 7) в сфере экологии; 8) просветительские; 9) научнотехнические; 10) творческие; 11) юридические; 12) в сфере международного сотрудничества;

13) по интересам; 14) по профессиям; 15) соотечественников; 16) предпринимателей и промышленников; 17) в сфере экономики; 18) в социальной сфере; 19) в сфере здравоохранения; 20) в сфере культуры; 21) в сфере образования; 22) в сфере охраны животных; 23) в сфере сельского хозяйства; 24) в сфере физической культуры и спорта; 25) физкультурнооздоровительные; 26) женщин; 27) детские, юношеские и молодежные; 28) патриотические; 29) ветеранов; 30) инвалидов; 31) национальные; 32) казачьи; 33) по проблемам семьи; 34) в сфере космонавтики; 35) в сфере внешней политики; 36) военнослужащих; 37) работников правоохранительных органов; 38) дизайнеров; 39) литераторов и писателей; 40) журналистов; 41) художников; 42) в сфере кинематографии; 43) учителей, преподавателей, педагогов; 44) связанные с проблемами Чернобыльской катастрофы; 45) по проблемам беженцев и переселенцев; 46) в сфере музыкального искусства; 47) архитекторов; 48) депутатского корпуса; 49) по проблемам борьбы с алкоголизмом и наркоманией; 50) по проблемам безработицы; 51) воинов-интернационалистов; 52) инженеров; 53) студентов; 54) связанные с авиацией; 55) связанные с наземным и водным транспортом.

С тех пор представления о третьем секторе общественных организаций претерпели определенные изменения, и некоторые НКО были из него вычленены, в частности, как уже отмечалось, политические, национальные, религиозные. Предполагается вывести за рамки сектора и профсоюзы, которые составляют около 4,5% от общего количества организаций Однако к НКО, создаваемым гражданами для реализации своих интересов в области хозяйственной деятельности (сюда относятся негосударственные предприятия и учреждения — акционерные общества, арендные коллективы, ассоциации товаропроизводителей, потребительские кооперативы, общества защиты потребителей и т.п.), отношение не изменилось. Гражданский кодекс РФ включает в сферу некоммерческого сектора даже кооперативы, в отношении которых не всегда можно говорить о бесприбыльности — главном условии деятельности третьего сектора. Такая постановка вопроса связана с тем, что данные предприятия являются инфраструктурой создающейся «социальной экономики».

Классифицировать российские НКО по виду деятельности чрезвычайно сложно. В первую очередь, потому, что подавляющее большинство из них в качестве уставной деятельности называет не одно-два, а до десятка и более направлений. В значительной степени это роднит некоммерческие организации с предприятиями малого бизнеса и, видимо, является характерной чертой современного российского уклада. Представители малого бизнеса объясняют это явление тем, что лишь диверсификация деятельности дает им возможность «продержаться на плаву» в условиях нестабильности экономической и политической ситуации, инфляции, невыполнения партнерами условий договоров и отсутствия качественной маркетинговой информации. Видимо, отчасти теми же причинами руководствуются и НКО, которые не способны прогнозировать успех своей деятельности лишь на одном направлении.

1.3. Классификация по названиям

Вряд ли такой подход можно, в точном смысле, назвать классификацией, однако в какой-то мере он описывает разнообразие словосочетаний, обозначающих тот или иной вид деятельности общественных организаций, и привносит некоторый элемент упорядоченности.

Среди наиболее общеупотребительных названий НКО встречаются следующие: ассоциация, группа, движение, лига, конфедерация, комитет, комиссия, конгресс, общество, объединение, организация, совет, союз, собрание, содружество, сообщество, согласие, федерация, фонд, форум, филиал, фронт, центр и др. По некоторым из названий можно с достаточной степенью точности установить их принадлежность к тем или иным направлениям деятельности участников. Например, названия «гильдия», «корпорация», «палата» преимущественно используются объединениями предпринимателей и промышленников. Одновременно названия «товарищество», «предприятие», «линия», «комплекс», «мастерская» и т.п. указывают на экономический характер деятельности объединения.

Названия «академия», «ассамблея», «конвенция» чаще всего выбираются организациями, занимающимися общественно-политическими (в том числе юридическими) проблемами; в то время как названия «представительство», «отделение», «миссия» почти всегда указывают на зависимость от международной организации.

Названия «корпус», «братство», «войско» даже у непосвященных ассоциируются с организациями, объединяющими бывших или действующих военнослужащих, а «землячество», «община», «дружина», «казачий круг», «курень», «сотня», «рада», «станица», «вече», «служба», «собор» — с организациями соотечественников, национальными, казачьими и патриотическими.

Названия «университет», «институт», «школа», «колледж», «факультет», «музей», «ансамбль», «капелла», «студия», «кружок», «олимпиада», «проект», «редакция», «фестиваль» и, наконец, «профсоюз», — очевидно, указывают на профессиональный характер НКО. Точно так же, как «клуб» — на общие интересы и увлечения, а «орден» — чаще всего на благотворительность.

В то же время «партия», «секция», «отдел», «отряд», «округ», «правление», «блок», «штаб», «дом», «коллектив» и уж тем более «фонд» или «инициатива» могут употребляться самым неожиданным образом как для обозначения политической сферы деятельности, так и любой другой, включая экономическую, экологическую или благотворительную.

1.4. Классификация по масштабу деятельности

В зависимости от масштабов проблем, на решение которых направлена деятельность организаций третьего сектора, можно вычленить следующие концентрически расходящиеся области приложения их активности:

• Человек и его состояние: физическое, социальное, психологическое...

• Семья и ее проблемы.

• Жилище, квартира, подъезд, личная собственность.

• Целевая группа населения: инвалиды, пенсионеры, дети-сироты ...

• Микрорайон, территория, прилегающая к дому, гаражи, благоустройство...

• Город, муниципальное образование, район, округ..., их социально- экономическое развитие.

• Регион, Федерация, Россия.

• Международные контакты и связи.

Некоторые организации оказываются способны удерживать одновременно разные масштабы своей деятельности.

В каждом масштабе можно выделить, по крайней мере, две несовпадающие тенденции работы НКО:

- направленность на нормализацию и стабилизацию ситуации, поддержку, обеспечение, защиту населения и в этом смысле — «улучшение» и совершенствование существующей ситуации, без коренных её изменений,

- содействие изменению ситуации и развитие через активное вовлечение человека, группы, организации в гражданскую активность, социальное вмешательство, самоизменение.

1.5. Классификация по типу отношения с властью

Можно описать возможные типы взаимодействия НКО с (местной) властью, сведя их в таблицу.

Тип и базовая ориентация общественной организации	Характерные действия общественности	Нынешние и будущие действия местной власти
«Бунтари» общественная организация борется с местной властью	организует манифестации, публикует протесты, пишет коллективные жалобы вышестоящему начальству	идет на уступки под давлением; должна приглашать к участию в публичных дебатах, переводя агрессивную активность в конструктивное русло
«Обиженные» общественная организация защищает интересы только своих членов	пишет прошения, просьбы о помощи, жалобы на невнимание, активно участвует во всех заседаниях и совещаниях, потом судится	оказывает посильную помощь или не обращает внимания; должна публиковать приоритеты развития территории, обучать деятельности по самообеспечению
«Защитники» общественная организация поддерживает социальную целевую группу (инвалидов, детей-сирот, бомжей, наркоманов...)	организует сбор отечественной или зарубежной гуманитарной помощи, ищет и распределяет средства, делится опытом работы	финансирует и организует льготы; должна содействовать переходу организации к оказанию социальных услуг
«Работники» общественная организация оказывает социальные услуги населению	приглашает специалистов для обучения профессиональному оказанию услуг, ведет хозрасчетную деятельность, проводит семинары и конференции по профилю работы	предоставляет самой себе; должна через создание и принятие нормативных актов нацеливать на исполнение муниципального (социального) заказа в соответствии с приоритетами развития территории
«Координаторы» общественная организация координирует деятельность общественности на территории	проводит юридические и другие консультации для общественных организаций и граждан, предлагает проекты нормативных актов, создает ассоциации общественных организаций, ведет переговоры с властью	такие действия, как правило, не приветствуются, так как рассматриваются как конкурентные; должны вовлекаться в систему работы Советов, организацию клубов общения и совместному выполнению муниципальных социальных программ
«Деятели» общественная организация содействует решению проблем развития территории	создает общественнозначимые проекты и программы, направленные на повышение качества жизни населения	такие организации практически отсутствуют; нужно содействовать их возникновению и превращению в структуры — центры социального партнерства

Достаточно очевидно, что только многомерное представление жизни "общественности" может способствовать ее пониманию, необходимому для организации эффективных совместных действий.

ВОПРОСЫ И Зачем нужна классификация общественных ЗАДАНИЯ формирований, существующих на территории?

Какую классификацию общественных формирований на Вашей территории Вы можете предложить? Возможно ли введение понятия «государственные коммерческие организации»?

Что такое «третий сектор»?

Что такое муниципальное управление и чем оно отличается от местного самоуправления и

2. Проблемы взаимодействия

Системный подход к становлению местного самоуправления в России позволяет выделить три блока проблем. Первый — это проблемы, связанные с реформированием системы власти и управления, построения демократического государства и соответствующего нормативноправового поля. Второй — реорганизация общественных отношений, социального менталитета в направлении общественно-гражданских инициатив и становления местного сообщества. Причем демократия и гражданское общество далеко не одно и то же. Демократия с ее стержневым принципом главенствования большинства представляет собой свод норм и процедур, позволяющих устанавливать «правила игры», в которых этот принцип реализуется без попрания прав меньшинства. В этом смысле демократия может быть установлена даже там, где гражданского общества еще не существует. Гражданское же общество нигде и никому не дано «учредить сверху». Его, как английский газон, нужно долго и упорно «поливать и стричь». Первый и второй круг вопросов тесно взаимосвязаны: каков «демос» — такова и «кратия». К власти, даже при новейших выборных технологиях, приходят те, кто наиболее адекватен общественному сознанию на момент выборов. А просвещение общественности в русле гражданской грамотности и организация такого всероссийского «всеобуча» требует не одного десятка лет и смены поколенческих ориентиров.

Третий круг вопросов возникает при ориентации на непосредственное, «здесь и теперь», совершенствование взаимодействия местной власти (администраций и муниципального управления) с общественностью. Эти вопросы требуют подхода, нацеленного на конструктивный содержательный диалог с существующими субъектами муниципальной (местной) политики, поиск и содействие появлению новых субъектов влияния, превращению размытой общественности и разнонаправленных общественных организаций (в том числе и «третьего сектора») в местное сообщество, способное олицетворять субъекта территориального влияния, публиковать голос, говорящий от имени города (округа, района, а не отдельной социальной группы) о его насущных социально-культурно-исторических интересах и потребностях.

Основной проблемой взаимодействия власти и общественности на сегодняшний день выступает отсутствие доверия между субъектами влияния, возможными участниками разработки, реализации и оценивания социальной и экономической политики. Существующие отношения между разными ветвями и уровнями власти, между разными общественными структурами, между властью и общественностью носят, как правило, корпоративный характер защиты клановых интересов, что еще более углубляет системный кризис в России. В сегодняшней ситуации возможные кооперативные отношения осложнены тем, что потенциальные партнеры не видят и не понимают друг друга, более того, всячески закрываются друг от друга. Государственные и местные структуры власти только тогда становятся отрытыми и прозрачными для местных сообществ, когда общественные организации могут предъявить конкретные общественно значимые и социально зримые результаты своей деятельности, направленные на повышение качества жизни населения на территории.

Одним из препятствий к установлению взаимного доверия является наличие среди общественных формирований «НКО-оболочек», практически ничем, кроме уставных документов, не отличающихся от коммерческих структур, в которых зафиксирована исключительно социальная направленность их деятельности, а также перечислены еще около десятка видов деятельности в различных сферах социальной экономики. Обычные коммерческие предприятия, действующие в них как субъекты «НКО-оболочки», якобы осуществляют самоокупаемость общественной организации и свою прибыль перечисляют на заявленные в уставе «социальные программы». Такие НКО можно назвать своего рода холдингами, под крышу которых собираются самые разнообразные предприятия малого бизнеса, которые благодаря льготам, данным головному офису под названием НКО (скажем, инвалидов), могут уходить от налогов.

Объективно часть прибыли внутри этого «холдинга» действительно перечисляется на решение обозначенных социальных программ. Однако существуют опасения в том, что: 1) все участвующие в процессе люди так или иначе вовлекаются в незаконный или, по крайней мере, полулегальный процесс; 2) проверить, в каком соотношении получаемая прибыль идет на решение социальных проблем, а в каком — на обогащение руководителей «НКО-оболочки», не представляется возможным; 3) фактически владельцы предприятий малого бизнеса, переходя под крышу «НКО-оболочки», теряют право владения и в дальнейшем находятся в вассальной зависимости от руководителя НКО; 4) учитывая отсутствие финансовой прозрачности деятельности такого холдинга, при реализации «социальных программ» могут отмываться и откровенно «грязные деньги».

Худший вариант — когда к руководству «номенклатурными фондами» приходят откровенно криминальные лица (например, ранее входившие в охрану структуры, или каким-то иным путем добившиеся смещения первоначального руководства). Тогда организация, будучи лишь по названию НКО, по существу становится «крышей» для криминального капитала. К сожалению, определенной статистики здесь нет, однако, известно достаточное количество соответствующих фактов. В аспекте заявленной социальной деятельности подобные организации в лучшем случае проводят какие-то помпезные одноразовые мероприятия, дабы хорошенько «засветиться» в глазах администрации города, области, префектуры. Впрочем, собственный имидж их не слишком волнует, они предпочитают оставаться в тени, а для собственного спокойствия поддерживать «хорошие отношения» с властными структурами.

Несмотря на криминальные аспекты деятельности «НКО-оболочек», сама идея участия бизнеса в решении социальных вопросов весьма плодотворна. Строго говоря, подобные НКО выполняют декларированную государством (но не выполняемую им) задачу предоставить возможность для развития малого бизнеса, освободив его от непосильных налогов, хотя бы на первые 3 года, как это делается в цивилизованных странах.

Другой, не менее важной проблемой выступает отсутствие нормативно закрепленных механизмов передачи ответственности от местных Администраций общественным организациям, желающим оказывать некие социальные услуги населению. Государственные чиновники и муниципальные служащие не только административно, но порой уголовно, «головой» отвечают за жизнь и состояние жителей целевой группы, которую они курируют. Передал государственный Центр социального обеспечения уход за группой малообеспеченных некой общественной организации, а через некоторое время в этой организации сменилось руководство, и она с малообеспеченных переключилась на работу с одаренными детьми (что тоже было записано в её уставе). Для данной общественной организации ничего особенного не произошло, а государственному Центру пришлось начать организовывать все с самого начала. Поэтому передача исполнения некоторых своих функций общественным организациям связана для государственных и муниципальных структур с риском безответственности (не столько этической, сколько юридической) общественных организаций за свои действия с людьми из данной целевой группы. Практически нет (кроме социального заказа и конкурсов проектов, о которых речь пойдет ниже) механизмов и соответствующих нормативных актов, закрепляющих передачу ответственности.

Третьей проблемой выступает «поведение» самих общественных формирований, как правило, находящихся относительно местной власти в позиции просителей, да еще и жестко конкурирующих между собой в борьбе за кусок все источающегося «бюджетного пирога».

Для власти, так же как и для аналитиков «извне», порой очевиден разрыв между масштабами деятельности НКО и масштабами ее притязаний. Осуществляя поддержку детей-сирот за счет их приема в семью и воспитания там, работая на территории одного района, общественная организация порой может требовать изменения федерального законодательства от собственного имени, не собираясь кооперироваться при этом с другими подобного типа сиротскими организациями.

При этом часто преобладает стремление входить в контакт с властными структурами любых уровней - опять-таки для расширения возможностей бюджетного финансирования, — в то время как за пределами рассмотрения возможных кооперантов остаются не только другие общественные организации, но и государственные предприятия и коммерческие организации. Так возникает проблема межсекторной кооперации.

Четвертая проблема — в разрыве «социального» и «экономического» в сознании как общественников, так и властей. В качестве ресурса и теми, и другими рассматриваются только материальные средства и финансы (чаще всего просто деньги), поэтому муниципальные управляющие, как правило, рассматривают социальную сферу как затратную, требующую наполнения бюджета и за счет этого соответствующего обеспечения населения. Такой подход еще более усиливает у общественников позицию просителей, формируя выученную социальную беспомощность. Разговоры о «социальной экономике» сводятся к обсуждению безвозмездной волонтерской деятельности граждан, финансовые параметры которой несопоставимы с результатами промышленной и хозяйственной деятельности, а большая работа по ее организации заставляет местные администрации не включать ее в приоритеты своей управленческой деятельности и не рассматривать возможности эффективного взаимодействия с НКО.

Ситуация выглядит несколько иначе на самом нижнем уровне муниципального управления, в условиях отсутствия налогооблагаемой базы в виде промышленных предприятий, хозяйствующих субъектов и неразвитости малого бизнеса. Особенно, если в одной управленческой позиции заместителя Главы Администрации совмещены социальная и экономическая сферы. В этом случае местные власти в условиях недостаточности ресурсов социально-экономического развития «снисходят» до поиска форм эффективного взаимодействия с НКО, включая ее в число приоритетов развития территории. Возникает странный парадокс — «чем хуже, тем лучше».

Пятой проблемой эффективного взаимодействия выступает отсутствие общего языка описания городской ситуации. Общественники, как правило, описывают ее в терминах личности, духовности, милосердия, власть — в языке структуры занятости, рынка услуг и труда, правопорядка, городских процессов: миграции, хозяйствования, совершенствования инфраструктуры и т.д. Так что ситуация взаимодействия власти и общественности напоминает известную притчу Киплинга о встрече кошки и собаки, изначально не понимающих друг друга из-за разной интерпретации движения хвоста.

Возникает задача — выйти на описание и типологизацию субъектов развития, в качестве которых, в зависимости от ситуации, могут выступать отдельные граждане, инициативные группы, промышленные предприятия, хозяйствующие субъекты, общественные формирования, местные власти и т.д. Интересным представляется вопрос о характеристиках субъекта развития, в отличие от субъектов функционирования, стабилизации и т.д., и о путях и методах его формирования и появления в городе.

Не менее важным является вопрос о параметрах описания объекта управления, в каких бы ипостасях и контекстах базовых процессов он бы ни выступал. Существующие ныне 190 характеристик Госкомстата позволяют федеральному правительству сопоставить между собой регионы и муниципальные образования для выбора схем финансирования и выделения приоритетов трансфертов, субсидий, субвенций и бюджетных займов, но не учитывают сравнение региона и муниципального образования с самим собой в динамике его развития. Другими словами, определяя место данного региона на шкале сопоставления в федеральных масштабах, существующие характеристики не описывают скорость (и ускорение!) движения по этой шкале, связанное с инвестиционной привлекательностью региона, что, в свою очередь, детерминировано процессами социального развития территории, в том числе и местных сообществ, общественных формирований, гражданских инициатив.

ВОПРОСЫ И Какие проблемы взаимодействия власти и ЗАДАНИЯ общественности существуют на Вашей территории? Приведите конкретные примеры проблем взаимодействия власти и общественности. Проранжируйте по мере значимости проблемы взаимодействия власти и общественности, ^^^^^^^^^^уществующиенрВашритерритррии^^^^^^^^^^^

3. «Что делать», а не «кто виноват» — ресурсы взаимодействия для

городского развития

В сложной социально-политической и экономической ситуации, которая сложилась сегодня в России, насущным является вопрос о том, какие ресурсы могут быть привлечены для выхода из продолжающегося системного кризиса. Анализ опыта, имеющегося в регионах и представленного на мероприятиях Школы муниципального управления, проводимых Московским общественным научным фондом, показывает, что такие пока еще достаточно мало используемые ресурсы имеются. Это ресурсы взаимодействия власти и общественности.

Зачем власти общественность? При существующей нехватке материальной и экономической базы, недостаточной информированности о реальном положении дел на местах, отсутствии кадров специалистов и управленцев-профессионалов, недостаточности сил для доведения до конечного результата своих начинаний, невозможности хоть в малой степени прогнозировать развитие ситуации на территории и т.д., взаимодействие с общественностью может позволить власти, в первую очередь, дойти до каждого отдельного человека, жителя, горожанина, сделать человеческий фактор решающим в преодолении системного кризиса. Использование все еще сохранившегося в общественном сознании пафоса добровольческого безвозмездного труда может обеспечить социальной сфере тысячи человеко-часов работы, направленной на повышение качества жизни населения.

Общественные организации зачастую выполняют социальные функции и оказывают услуги населению гораздо более эффективно, чем государственные и коммерческие организации, да и гораздо дешевле. Это касается распределения социальной и гуманитарной помощи, медицинских, образовательных и психологических услуг, ухода за больными и престарелыми, работы с детьми-сиротами, инвалидами, организации работы в подъездах и по месту жительства. Большая отдача людей, как правило, связана с их личной заинтересованностью: проживанием на территории, наличием в семье ребенка-инвалида, собственными подобными жизненными травмами и т. д.

Взаимодействие с общественными организациями может помочь власти упредить возникающие конфликты, вовремя принять меры по устранению причин социальной напряженности, не доводя дело «до взрыва». Другими словами, можно усилить функцию анализа и прогнозирования местной ситуации.

Участвуя в совместной разработке и публичном принятии жизненно важных решений, касающихся каждого жителя, формировании бюджета, разработке градостроительных планов, социальных целевых программ население, и общественные организации, при правильной постановке взаимодействия, сами могут стать главными реализаторами принятых законов, постановлений, решений.

Социально значимые проекты и программы, разрабатываемые общественными организациями, порой касаются тех проблем развития территории, до которых у местных властей просто «не доходят руки».

В свою очередь, власть также необходима общественности. Занимаясь решением жизненно важных проблем на своем уровне, «общественники» не в состоянии видеть общей картины развития территории, всех нюансов взаимоотношений между участниками политического и социокультурного процесса. Это приводит к дублированию работы, лишним расходам, отсутствию системы обмена опытом, неточному пониманию ситуации в управе, округе, городе. Оказать содействие в преодолении этого для повышения эффективности общественной работы — одна из возможных функций власти.

Без содействия власти общественным организациям трудно создать условия для организации своей деятельности, наладить продуктивные связи с государственными учреждениями, занимающимися теми же или схожими проблемами. Немаловажным фактором выступает использование имеющихся на территории производственных площадей и помещений для организации работы и проведения мероприятий общественных организаций, для чего, как правило, необходимы соответствующие «разрешительные» документы местных властей. Получение общественными организациями грантовой поддержки от зарубежных и отечественных благотворительных фондов, как правило, требует писем поддержки от властей, на территории которых планируется разворачивать проект.

Если муниципальным администрациям и НКО удается увидеть и понять друг друга, то в

качестве дополнительных ресурсов для повышения эффективности взаимодействия

общественности и власти могут выступать следующие.

1) Ресурсы органов муниципального управления

• обследование, диагностика и анализ взаимодействия власти и общественности для устойчивого социально-экономического развития территории;

• совершенствование структуры и функций местных администраций, для эффективного взаимодействия с общественностью;

• проведение конкурсов, тендеров, фестивалей-смотров, ярмарок по темам приоритетных направлений развития территории;

• публичная работа с общественностью для повышения инновационного потенциала и инвестиционной привлекательности территории;

• разработка системы и внедрение механизмов муниципального, социального заказа;

• разделение в структуре управления процессов функционирования и развития, создание подразделений управления развитием, формирование бюджета развития, механизмов работы с социальными проектами и программами;

• переход на поддержку социальных проектов, через механизмы общественногосударственной экспертизы;

• создание, дополнительно к отраслевым и ведомственным, муниципальных общественных программ социального развития, позволяющих аккумулировать средства на приоритетных направлениях;

• разработка законов и принятие нормативных документов для поддержки и взаимодействия местных администраций с общественными структурами, основанного на принципах дополнительности;

• определение механизмов ответственности власти и передачи ответственности при делегировании некоторых функций общественности.

2) Ресурсы общественности

• проведение презентаций, ярмарок, выставок, фестивалей-смотров общественных инноваций и социальных проектов, направленных на повышение качества жизни населения и развитие территории;

• организация общегородского «экрана» представления деятельности общественных организаций, открытого и прозрачного для всего населения и власти;

• проведение публичных дискуссий по вопросам жизненно важных стратегических решений, касающихся каждого жителя;

• заключение общественных договоров согласия по «вертикали, горизонтали и диагонали»;

• проведение инвентаризации, анализа и публичное представление собственного как положительного, так и отрицательного опыта;

• участие в региональных, федеральных и международных программах;

• разработка технологии организации переговорного процесса с властью и ее нормативного обеспечения;

• инициатива и создание коалиций общественных организаций для решения социальных проблем и развития территории;

• кооперация вокруг крупных общественных организаций и центров, с государственными учреждениями и предприятиями и коммерческими организациями;

• использование многоканального финансирования своей деятельности, направленной на повышение качества жизни населения;

• оказание социальных услуг населению с определением механизмов собственной ответственности.

3) Ресурсы взаимодействия власти и общественности

• совместная разработка законов и нормативных актов, регулирующих взаимодействие власти и общественности;

• повышение квалификации и профессионализация управления в общественном, государственном и муниципальном управлении;

• внедрение проектно-программных подходов в совместную деятельность;

• разработка методик и критериев экспертных оценок социальных проектов и программ для оценки содержания деятельности общественных формирований;

• организация совместного обучения государственных служащих, муниципальных управляющих и общественных лидеров;

• поиск и разработка новых видов деятельности общественных организаций;

• разработка и проведение совместных акций по поддержке различных незащищенных групп;

• создание механизмов общественно-государственной экспертизы социальных проектов;

• создание общего информационного поля;

• специальная работа по «паблик рилейшнз» совместных действий, подготовка передач на местном телевидении и в печати о совместном решении проблем и достигнутых результатах.

ВОПРОСЫ И Что Вы понимаете под ресурсом?

ЗАДАНИЯ Какого типа ресурсы Вы используете в практике

работы?

Составьте список ресурсов взаимодействия власти и общественности, которые Вы могли бы использовать в ^Вашейпрофессиональнойдеятельности

4. Нормативное обеспечение эффективного взаимодействия

Для обеспечения эффективного взаимодействия местной власти и общественности необходима соответствующая нормативная поддержка в виде законов и актов. Трудно согласиться с мнением о том, что федеральное законодательство оставило «нишу» для региональных органов государственной власти и муниципальных образований в сфере формирования взаимоотношений с «третьим сектором». Скорее лакуны, существующие сегодня в нормативноправовом обеспечении деятельности НКО, связаны с тем, что само государство еще не имеет по отношению к ним четкой позиции.

Поиск неточностей и определенных юридических казусов в существующих нормативах не сближает, а расширяет зону непонимания. И увлечение правовой критикой может нанести больше ущерба, чем пользы. Однако это совершенно не значит, что законодательство в области НКО должно быть абсолютно дилетантским.

На сегодняшний день важна общая тенденция в формировании системы законов и нормативных актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Иначе говоря, должна быть сформирована четкая блок-схема целей, взаимосвязи и последствий принятия законов и нормативных актов по всем уровням власти.

Разумно, в качестве базы для поддержки «третьего сектора» со стороны властей всех уровней, иметь модульный закон, который должен стать основой региональных законов и муниципальных нормативных актов. Поэтому, наверное, следовало бы вернуться к федеральным законам «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «Об общественных объединениях» и ряду других, которые сегодня не представляют целостную систему деятельности и поддержки некоммерческих организаций.

В настоящих условиях и ближайшей перспективе это, однако, - дело абсолютно не реальное. Поэтому модельные законы на уровне региональных органов государственной власти - задача наиболее перспективная в области осуществления взаимодействия государства и некоммерческих организаций.

Становление демократии, рыночной экономики и гражданского общества в России вызвало к жизни потребность в обеспечении надежных правовых условий для развития третьего сектора, охватывающего негосударственные некоммерческие организации. Правовая среда негосударственных некоммерческих организаций в огромной степени формируется в регионах и в муниципальных образованиях. За последние годы во многих субъектах Российской Федерации были приняты законодательные акты, регулирующие различные аспекты деятельности некоммерческих организаций. Анализ и обобщение сделанного показывает, что имеется основа для выработки общих рациональных подходов к развитию регионального законодательства о третьем секторе. Речь идет не о навязывании универсальных шаблонов и умозрительных документов, а о создании модельного закона.

Под модельным законом понимается комплекс норм, законодательное закрепление которых позволило бы решить проблемы, значимые для каждого субъекта Российской Федерации, заинтересованного в успешном развитии третьего сектора. В то же время модельный закон предполагает адаптацию к специфическим условиям каждого региона за счет конкретизации предлагаемых норм, внесения дополнений и иных необходимых модификаций.

Регионы России различаются по многим параметрам: экономика, социальные условия жизни, национальные настроения, география и др. Специфику они должны учитывать сами в своем законодательном творчестве. Навязывать им единое мнение бесперспективно и опасно. Предлагаемые сегодня концепции модельных законов в целом можно признать успешными. Однако к ним следует сделать ряд замечаний.

Модельные законы носят откровенно потребительский характер - дай и сделай. В концепции закона не определено, зачем нужны и что дадут НКО новому Российскому демократическому государству, что получат граждане России от их деятельности.

Модельный закон не определяет порядок межрегиональных и международных взаимоотношений с аналогичными структурами в России и за рубежом. Какие могут быть интеграционные процессы в области финансов, организационной деятельности, правовых основ, социально-экономической работы и многое другое. Это может привести к тому, что мы получим замкнутые региональные структуры, что еще более создаст условия для разобщенности российских регионов.

Основные социально-экономические процессы происходят не на федеральном уровне, и даже не на уровне региона, а в муниципальных образованиях как органах негосударственной, а местной власти. Именно муниципальные образования становятся базой новой демократической Российской государственности. Представляется, что модельные законы игнорируют возрождение и деятельность муниципальных образований. НКО добьются успеха, если будут работать именно с местной - подлинно народной - властью муниципальных образований.

Как уже отмечалось, в законах просматривается региональная замкнутость НКО. Наличие и развитие ассоциаций и союзов городов, ассоциаций регионов - условия для рассмотрения деятельности НКО.

ВОПРОСЫ И Какие нормативные акты регулируют взаимодействие ЗАДАНИЯ власти и общественности в Вашем муниципальном

образовании ?

Какие изменения и дополнения в нормативно-правовой базе Вашего муниципального образования Вы можете предложить для повышения эффективности взаимодействия власти и общественности?

5. Формы и методы эффективного взаимодействия

Сегодня идет поиск эффективных форм и методов эффективного взаимодействия власти и общественности. Можно выделить три предметные области повышения эффективности: клубные формы, совершенствование работы разного типа советов на территории, совместное учреждение организаций или программ, специализирующихся на создании условий для партнерского взаимодействия.

5.1. Клубы делового и профессионального общения

Этот вариант возникает при достаточном многообразии существующих на территории общественных организаций. Для установления социального партнерства он предполагает «снятие погон» властью и уход общественности от подозрительности, предвзятости и недоверия. Такая ситуация возможна, когда встречаются не «начальник» и «подчиненный», не облаченный властью чиновник и «бесправный» замученный житель, а человек с человеком. Встречаются как люди, живущие на одной территории, ходящие по одним и тем же улицам, дышащие одним воздухом, имеющие детей, которым негде играть в микрорайоне (да и некогда, так как общеобразовательные школы, озабоченные выполнением госстандарта, не оставляют детям время на что-либо другое). Общие повседневные проблемы инвалидов, детей-сирот, престарелых и тяжелобольных не могут не трогать сердце каждого человека, независимо от того, какой пост он занимает, касаются всех, кто даже в сегодняшних катастрофических условиях остается человеком. Опыт показывает, что таких людей не так уж и мало. Просто многие не знают, что они не одиноки в своем переживании, милосердии, добротолюбии и остро переживают свое одиночество в отдельной квартире. Но даже собравшись вместе, объединившись в некоммерческую организацию, они не могут достучаться до души бюрократа в «коридорах власти», потому что там царят совсем другие законы и порядки, основанные на подходах и принципах, которые обычному человеку «с улицы» понять непросто. Это и понятно, — мера ответственности и цена риска у местной власти совсем иные.

Встреча возможна, если ориентироваться на взаимодоверие, потенциальное партнерство, принципиально не рассматривая возможность коррумпированности и клановой корпоративности друг друга. Психологи говорят, что человек становится таким, каким его хотят видеть окружающие.

Особенностями такой встречи являются ее эмоциональная насыщенность, приподнятость над буднями, атмосфера общего дела не только полезного, но и доставляющего удовольствие всем участникам.

«Клубные» формы организации могут быть разными по содержанию: дни рождения всеми уважаемых людей, памятные даты, творческие встречи «Спасибо вам», демонстрация общественного признания с вручением доверительных грамот, праздники двора или квартала, награждения победителей конкурсов, вручение государственных и муниципальных наград и премий и т.д.

Важно, что, встретившись лицом к лицу с властью и увидев свою похожесть, искренность и даже беззащитность, общественники могут перестать кричать власти «дайте» и перейти к пафосу «возьмите». Возьмите наш накопленный опыт, наш безвозмездный труд, наши идеи, как сделать общую жизнь лучше. Власти могут увидеть и понять потенциал (в том числе и экономический!) активности населения как свой управленческий ресурс, направленный на развитие территории. И пусть первые шаги навстречу друг другу будут незначительными: общественник узнает от представителя власти, к какому чиновнику нужно обратиться по его вопросу, получит разрешение сослаться на него или договорится о следующей встрече в администрации. Администратор снимет на время свои шоры бюрократа (а как у истинного представителя «столодержателей» они у него обязаны быть, иначе «стол» и необходимая «вертикаль» государственности просто рухнут), поймет проблему, с которой «возятся эти сумасшедшие», узнает, что такое «третий сектор» и НКО.

Надо понимать, что власти такую клубную встречу организовать не могут принципиально. Администрирование, кабинетное выражение лица высокопоставленного лица мигом засушат все равноправные, партнерские отношения. Поэтому организовать и провести ее где-нибудь вне стен и коридоров власти, — задача общественности. Как «обольстить» и «заманить» на эту встречу большое, вечно занятое начальство? Как сделать так, чтобы эта встреча не оказалась первой и последней? Тут важно перейти от идеологической окрашенности к конкретным делам, направленным на повышение качества жизни, необходимо выстраивание механизмов взаимоответственности власти и общественности.

«Клубный» вариант «самоуправления» предполагает последующее реальное включение общественных организаций в оказание социальных услуг, создание инновационных проектов, участие в процессах перераспределения ресурсов, то есть использование потенциала общественной активности для развития территорий.

5.2. Советы

Ситуация с разного рода координационными и другими советами порой напоминает еще незабытые «советы народных депутатов», но отличается по механизмам создания советов. В советы местной властью приглашаются чаще всего «проверенные», имеющие корни в бывшей советской системе, традиционные организации пенсионеров, ветеранов, инвалидов... Среди них негосударственные организации макроуровня: международные, межгосударственные, наднациональные, религиозные и т.п. составляют около 40% нынешнего российского третьего сектора; в том числе НКО — правопреемники бывших государственных «общественных» организаций. Такие советы выполняют известные функции: согласование непопулярных решений, уже принятых местной властью, работа с электоратом на выборах, организация и проведение масштабных мероприятий на территории.

Ситуация меняется, если на территории уже существуют несколько общественных организаций, сплотивших вокруг себя некую социальную страту или группу: жертв финансовых пирамид, рыболовов-охотников, жилищников, беженцев и т.д. Живя поодиночке, они не кооперируются между собой, так как все стремятся к стабильному бюджетному финансированию и донимают власть требованиями помещений, телефонов, факсов, субсидий, под «знаменем» защиты своих интересов. Порой идет игра в перетягивание каната в конкурентной борьбе между НКО за и без того тощий кошелек фондов финансового развития.

Деятельность каждой из таких, достаточно зрелых (социально и организационно) общественных формирований носит подчас профессиональных характер оказания услуг. Но иногда (далеко не всегда) возникает осознание того, что профессиональная деятельность — это деятельность по удовлетворению не своих собственных потребностей, а потребностей других. Тогда они начинают кооперироваться, объединяться в ассоциации, становиться зримыми и ощутимыми для власти и тогда возможным становится создание иного типа советов общественности по месту жительства (иногда — «координационных» советов), куда, в каких-то пропорциях, входят и администрация, и общественность, и, возможно, — промышленники и предприниматели, коммерческий сектор, представители местной элиты. Такого типа советы могут взять на себя согласование мнений, позиций и принятие решения по важным вопросам, касающимся настоящего и будущего каждого жителя территории

Немаловажно каким образом такие советы будут созданы — сверху, по указке власти, снизу — по гражданской инициативе населения и общественности, или еще как... Созданных сверху «карманных» советов, являющихся продолжением жесткой руки администрации, сегодня предостаточно.

Хотя работают советы по-разному, общим является то, что в этой ситуации происходит встреча уже не человека с человеком, а организации с организацией в рамках общественногосударственной стриктуры.

В этом варианте происходит согласование принимаемых властью решений, со значимыми в общественном сознании субъектами территориального влияния. Управляемость территорией повышается вследствие усиления роли программ «паблик рилейшнз» и информированности населения и общественности о будущих предполагаемых изменениях.

5.3. Общественно-государственные структуры и ведомственные учреждения

Ориентация на «управляемость» городских процессов и «устойчивость» ситуации с общественными организациями на территории, желание руководить хаотическим общественным «брожением» заставляет местную власть строить жесткую вертикаль управления в виде общественно-государственных структур и инфраструктуры ведомственных учреждений. Так в составе местных администраций возникают, к примеру, «управления по управлению местным самоуправлением», или муниципальные учреждения, пытающиеся сгруппировать вокруг себя общественные организации, работающие на территории.

Такую функцию, в зависимости от ситуации и личных амбиций, берут на себя различные подразделения администраций, относящиеся к управлению социальной сферы, чаще всего — комитеты по делам семьи и молодежи, иногда — комитеты образования, культуры, управления соцзащиты, реже — подразделения по связям с общественностью. Даже если удается выстроить систему таких учреждений и заполнить её кадрами, все равно «общественное» слабо приживается в структурах, нацеленных на выполнение государственного заказа, исполнение норм, регламентов и проведения мероприятий, задаваемых «сверху».

Международный опыт показывает, что более оправдан подход, основанный на «принципе субсидиарности», который ориентирует на создание общественных формирований «снизу», с последующим постоянным перераспределением функций, полномочий и ответственности как по вертикали, так и по горизонтали. Более высокий уровень власти начинает действовать в тех случаях, когда полномочий более низкого уровня становится недостаточно, когда его работа может привести к конфликтам с властями других территорий или может нарушиться равенство в условиях жизни.

5.4. Программы социального партнерства

Еще более «продвинутыми» являются формы «социального партнерства», не как взаимодействия работника и работодателя, а как общего принципа кооперации конкурирующих структур в условиях общей недостаточности ресурсов.

Примером такого подхода может являться совместный проект Правительства Москвы (Комитет общественных и межрегиональных связей) и Программы развития ООН (ПРООН) Центр «Социального партнерства», нацеленный на эффективное взаимодействие общественности города и местной власти для координации действий структур третьего сектора с властными структурами, ответственными за социальную сферу города.

Хотя Центр располагает помещениями и необходимым обеспечением, он не является структурой и юридическим лицом, это международная программа со всеми вытекающими из этого последствиями.

Миссия Центра «Социального партнерства» состоит в содействии продуктивному диалогу между государственными и общественными структурами для реализации гражданско-общественных инициатив, направленных на предельные ценности — становление правового российского государства, демократизацию управления, социальную экономику, гражданское общество, создание системы местного самоуправления и становление местного сообщества, формирование свободной личности и ее персональной ответственности — для повышения качества жизни населения и устойчивого развития территории регионов через кооперацию общественных и государственных структур, их складывание в кооперативную сеть средствами социального партнерства.

Задача Центра — создание условий для укрепления роли общественных организаций в российском обществе и взаимодействия между общественным сектором и государственными структурами с целью решения общих проблем.

Деятельность Центра сосредоточена на уточнении и развитии базы респондентов (НКО), действующих в рамках указанной структуры, специализированном информационном обеспечении государственных и общественных структур, исследовании социальных и экономических условий, в которых происходит развитие «человеческого потенциала» вообще и общественного сектора, в частности, выявлении оптимальных возможностей для сотрудничества между названными общественными и государственными структурами в целях решения социально-экономических проблем, а также развития демократических тенденций в российском обществе в целом. Одновременно в рамках Проекта впервые сделана попытка апробировать формы совместной деятельности некоммерческого, коммерческого и государственного секторов и найти такие формы и методы их партнерства, которые исходили бы из природы и специфики отечественного российского общественного движения, российского менталитета, традиционных мотиваций и т.д.

Для реализации миссии на первой фазе («идеологического просвещения») Проекта было необходимо найти конкретных представителей властных и общественных структур, которые смогли бы увидеть и услышать друг друга, начать доверять друг другу, которые поняли бы идеологию «социального партнерства» как взаимодополнительности, паритетной коммуникации для кооперации в существующих условиях ограниченности ресурсов.

Такая постановка задачи потребовала исследований и экспертного опроса общественных организаций, в ходе которого были выявлены потенциальные партнеры — представители власти и общественных формирований, окружных администраций и Правительства Москвы. Установка на взаимопонимание, идеологическое просвещение, овладение новым понятийным аппаратом потребовала специфических форм совместного обучения в виде «круглых столов», зарубежных стажировок, просветительско-идеологической работы в ходе особых учебных семинаров, опирающейся на позитивные прецеденты как в отечественной (московской и региональной) практике, так, в мировом опыте, для разработки новых методов обеспечения взаимного доверия. Особую роль в этом сыграли личные контакты, эмоциональная подпитка которых возникала в клубных формах и при совместной работе в зарубежных стажировках.

Результатом этой работы на первой фазе стало развитие клубных форм работы и создание условий для перехода к созданию локальных прецедентов успешного взаимодействия власти и общественности на территории.

На второй фазе («создание локальных прецедентов партнерства») идеология социального партнерства потребовала конкретной привязки к реальной практике действий на местах, не столько в масштабе округа и префектуры, сколько районной управы, для чего нужно было проявить и оценить претензии и взаимные ожидания общественных организаций от государственных структур и потребности местной власти в кооперации.

На этой фазе социальное партнерство обрастает конкретными действиями: общественники начинают не только поддерживать себя или свою целевую группу, но и оказывать социальные услуги населению; власть начинает входить в контакт не только с традиционными союзниками среди общественных формирований, но и с крупными общественными организациями, сумевшими оседлать особенности социокультурного, политического, нормативно-правового и финансово-экономического момента. Это требует соответствующей образовательной поддержки в виде семинаров по «обмену передовым опытом» как для представителей власти, так и общественности, а также последующей организации их консультационной поддержки.

Одним из результатов работы на этой фазе может выступать совершенствование организации работы разного типа территориальных советов представителей власти и общественности.

На третьей фазе проекта («создание механизмов, обеспечивающих возможность социального партнерства») встал вопрос об организации массовых форм взаимодействия, о повышении и использовании человеческого потенциала населения, в его разных общественных ипостасях, и множества небольших общественных организаций, на которые местная власть раньше просто не обращала внимания. Необходимым условием для этого выступает создание нормативноправовой базы и механизмов (муниципального заказа, социального заказа, взаимодействия и грантовой поддержки) для проведения разного типа конкурсов и фестивалей-смотров общественных социально значимых проектов. Это, в свою очередь, требует консолидации разного типа общественных формирований вокруг крупных общественных или некоммерческих центров, научившихся выживать и развиваться в современных кризисных условиях, имеющих опыт конструктивного взаимодействия с властью, в частности, через создание и реализацию общественных социальных программ и проектов. Образовательная задача на этом шаге: для власти — обучение «правильной» организации и проведению конкурсных мероприятий, для общественности — овладение программно-проектным подходом, в частности, технологиями оценивания потребностей в программах и результатов реализации программ.

Четвертая фаза проекта («повышение профессиональной квалификации») предполагает овладение представителями власти и общественности управленческим инструментарием использования существующих и вновь создаваемых механизмов реализации социального партнерства, на ней происходит переход к главенствующей роли консультаций — тематических, индивидуальных и групповых, в том числе и по социальному проектированию, фасилитации и психологической поддержке участников. Ее особенностью является расширение круга участников социального партнерства за счет включения во взаимодействие с НКО представителей коммерческого сектора, хозяйствующих субъектов и промышленных предприятий различных форм собственности.

Пятая фаза проекта — кооперация разного типа участников социального партнерства в сетевых проектах и программах, что позволяет резко увеличить возможности поиска ресурсов. Задачей становится обучение созданию сетевых проектов через консультирование и показ недостаточности действий в одиночку.

Центр «Социальное партнерство» одновременно удерживает экстенсивное направление развития проекта — привлечение новых участников, формирование новых коалиций общественных организаций с включением новых территорий — и интенсивное, связанное с углублением и уточнением содержания понятия «социальное партнерство», его практической реализацией на определенной территории. Поэтому Центру придется всегда иметь дело одновременно с разными ситуациями взаимодействия власти и общественности, находящимися на разных фазах по пути друг к другу. Соответственно, и типы аналитических и образовательных мероприятий Центра должны укладываться в полную схему вышеперечисленных фаз:

• просветительско-идеологические мероприятия для власти и общественности (для неофитов);

• обмен накопленным опытом и консультирование для общественности и власти, прошедших первый шаг и настроенных на партнерство;

• обучение представителей власти, и специалистов администраций созданию условий и управленческих механизмов социального партнерства, в частности, организации и проведению конкурсов, фестивалей-смотров и т.д.;

• отбор и обучение общественников и представителей власти социальному проектированию, в частности, — оценке потребностей в социальных целевых программах, результатов и последствий их реализации;

• проведение мероприятий по разработке и созданию в его процессе обучения разного типа социальных проектов и программ для данной конкретной территории, с учетом приоритетов ее социально-экономического развития, в том числе и сетевых социальных проектов;

• проведение мероприятий по разработке и трансляции технологий социального партнерства, опыта, накопленного в других пяти фазах.

ВОПРОСЫ И Составьте список эффективных форм взаимодействия ЗАДАНИЯ власти и общественности на Вашей территории.

Какие формы социального партнерства можно осуществить в Вашем регионе?

^Вчемсостоитпринципсубсидиарности

6. Социально значимые проекты и целевые социальные программы

Одной из основных задач организации эффективного взаимодействия власти и общественности выступает организация проектной и программной работы с профессиональными, общественными структурами и населением в рамках социального заказа.

Такая организация может осуществляться в различных формах — тендера, конкурса, фестиваля — в зависимости от типа (ситуации) управления на территории и поставленными управленцами целями.

Форма организации социального заказа	«Тендер»	«Конкурс»	«Фестиваль»
Цели проведения мероприятия	найти наиболее эффективные методы решения задачи развития территории	найти партнеров среди общественности по решению проблем развития данной территории	повысить общественно гражданскую активность населения
Механизмы привлечения участников	закрытая или открытая информация для профессионалов	открытая публикация в СМИ и через ведомственные каналы за 2 месяца до начала	систематическая информация населения и общественности по всевозможным каналам
Требования к участникам	сертифицированны е профессионалы с опытом работы	общественные организации с письмами поддержки от разных значимых для организаторов источников	любые жители, группы населения, общественные объединения, государственные и муниципальные организации и т.д.
Экспертиза	профессиональный экспертный совет	механизм общественно государственной экспертизы	любые формы самоорганизации жюри, участников и населения
Итог для победителя	получение заказа на реализацию проекта-победителя	награждение грантом на реализацию своего проекта	любые приемлемые участниками и организаторами формы морального, материального и содержательного поощрения лауреатов- победителей

Результат конкурса	заключение договора и его выполнение в соответствии с техническим заданием	реализация проекта и отчет по гранту	чествование и премирование участников и лауреатов, перспективы дальнейшей совместной работы
Последствия проведения	решение поставленной задачи развития территории	устранение имеющейся проблемы городского развития или ее уточнение появившимися субъектами развития территории	появление прецедентов общественно гражданских инициатив

Власть любого уровня, в отличие от общественности, никогда не сможет дойти до нужд каждого отдельно взятого человека. Даже если органы местного самоуправления возьмут на себя обязательство содержать на собственные бюджетные средства все образование, всю медицину, культуру и социальную сферу, как это и было когда-то, - такая ситуация означает, что все учреждения должны быть стандартными и очень дешевыми.

Если речь идет не о размещении социальных заказов, а о поисках решения существующих на территории проблем, это может быть осуществлено местной властью на основе проведения открытых (или закрытых) публичных конкурсов. В таких конкурсах могут принимать участие как муниципальные учреждения и унитарные предприятия, так и некоммерческие организации, осуществляющие свою деятельность на территории города, округа или управы. Конкурсное распределение бюджетных средств позволит выбрать тех, кто эффективнее и качественнее справится с выполнением сформулированного социального заказа.

За счет проведения конкурсного поиска и последующего размещения заказа, органы местного самоуправления получают возможность определить организации, способные лучше выполнить социальный заказ. “Лучше” означает выполнение заказа на решение проблемы при меньшем объеме финансирования, по сравнению с первоначально планируемым, что экономит государству средства, либо предоставление за те же деньги большего объема услуг или обеспечение более высокого их качества, или экономию времени. Некоммерческие организации могут оказаться более эффективными, чем муниципальные организации, и обеспечить более рациональное использование муниципальных бюджетных и внебюджетных средств.

Из ст. 1057 Гражданского Кодекса можно получить следующее определение публичного конкурса: объявление публично о выплате денежного вознаграждения или выдаче иной награды за лучшее выполнение работы или достижение иных результатов. Лицо, объявившее о конкурсе, должно выплатить (выдать) обусловленную награду тому, кто, в соответствии с условиями проведения конкурса, признан его победителем.

Конкурс поиска решения проблем и размещение муниципального социального заказа должен быть открытым, т. е. предложение организатора конкурса принять в нем участие должно быть обращено ко всем желающим, путем объявления в печати или иных средствах массовой информации.

Открытый конкурс обеспечивает наилучшее сочетание приемлемой цены контракта, опыта организации и качества требуемых услуг. Порой общественные организации могут найти нетривиальный выход из положения, казавшегося безвыходным. Конкурс на размещение муниципального социального заказа предполагает возможность выполнения услуг несколькими способами, каждый из которых является приемлемым.

Преимущества открытого конкурса состоят в следующем:

в процессе оценки, интервьюирования и переговоров с потенциальными подрядчиками есть возможность всесторонне изучить все возможности кандидата по предоставлению услуг, а не только их цену;

спецификация обслуживания и цена могут стать предметом переговоров, что может обеспечить наилучшее удовлетворение потребностей местного самоуправления; возможность ведения переговоров о цене весьма важна в условиях отсутствия или ограниченной конкуренции между организациями-кандидатами.

К недостаткам открытого конкурса можно отнести следующие обстоятельства:

процесс рассмотрения заявок может быть весьма продолжительным; необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок; потребуются большие усилия по обеспечению объективности оценки заявок; у сотрудников органов местного самоуправления и некоммерческих организаций нет достаточного опыта ведения переговоров.

Ст. 1057 Гражданского Кодекса также предусматривает, что открытый конкурс (как одна из разновидностей тендера) может сопровождаться предварительной квалификацией его участников, когда организатором конкурса проводится предварительный отбор лиц, пожелавших принять в нем участие.

Перед тем, как объявлять о начале конкурса на размещение социального заказа, органы местного самоуправления могут определить, есть ли подходящие организации, способные осуществить требуемые социальные услуги. Желательно наличие более одной организации, включая некоммерческие.

Необходимая информация может быть получена на основе изучения списков некоммерческих организаций, рекомендаций центров поддержки общественных инициатив, территориальных советов по связям с общественностью. Должен быть составлен перечень организаций, которым следует разослать запросы относительно их желания участвовать в конкурсе на получение социального заказа на предоставление определенных услуг. В письме должно содержаться описание предполагаемого объема работ. Изучение полученных ответов должно показать, есть ли достаточная конкуренция в сфере предоставления данных услуг. Вопрос о ценах должен ставиться на более поздних этапах работы.

Объявление о публичном конкурсе должно включать: условия, предусматривающие существо задания, критерии и порядок оценки результатов работы или иных достижений, место, срок и порядок их представления, размер и форму награды, а также порядок и сроки объявления результатов конкурса.

Согласно ст. 1058 Гражданского Кодекса лицо, объявившее публичный конкурс, вправе изменить его условия или отменить конкурс только в течение первой половины установленного для представления работ срока. Извещение об изменении условий или отмене конкурса должно быть сделано тем же способом, каким конкурс был объявлен.

В случае изменения условий конкурса или его отмены лицо, объявившее о конкурсе, должно возместить расходы, понесенные любым лицом, которое выполнило предусмотренную в объявлении работу до того, как ему стало или должно было стать известно об изменении условий конкурса и о его отмене. Лицо, объявившее конкурс, освобождается от обязанности возмещения расходов, если докажет, что указанная работа была выполнена не в связи с конкурсом, в частности, до объявления о конкурсе, либо заведомо не соответствовала условиям конкурса.

В соответствии со ст. 1059 Гражданского Кодекса, решение о выплате награды должно быть вынесено и сообщено участникам публичного конкурса в порядке и в сроки, которые установлены в объявлении о конкурсе.

Если указанные в объявлении результаты достигнуты в работе, выполненной совместно двумя или более лицами, награда распределяется в соответствии с достигнутым между ними соглашением. В случае, если такое соглашение не будет достигнуто, порядок распределения награды определяется судом.

Для проведения конкурса заказ на выполнение социальных услуг может быть разбит на несколько составных частей, каждая из которых может стать предметом самостоятельного конкурса. В условиях конкурса должны быть перечислены объемы требуемых услуг, требования к качеству и условиям их предоставления, предельные объемы финансирования заказа за счет бюджетных средств.

Муниципальный заказчик, в соответствии со своей компетенцией, формирует конкурсную комиссию. В состав конкурсной комиссии могут входить: представитель заказчика - коллегиального советника;

представители заинтересованных в выполнении социального заказа органов местного самоуправления;

представители некоммерческих организаций.

Сформированная конкурсная комиссия осуществляет следующую работу:

составляет информационное сообщение о проведении конкурса на получение муниципального социального заказа;

обеспечивает публикацию информационного сообщения о проведении конкурса, включающее

сроки представления заявок на участие в конкурсе и перечень требований, предъявляемых к

участникам конкурса на выполнение социального заказа;

принимает и регистрирует заявки претендентов на участие в конкурсе;

определяет победителя конкурса;

оформляет и подписывает экземпляры протокола об итогах конкурса;

оформляет контракт на выполнение социального заказа, подписываемый заказчиком и победителем конкурса;

публикует информационное сообщение об итогах конкурса.

Положение о проведении конкурса по размещению социального заказа утверждается постановлением соответствующего представительного и/или исполнительного органа власти.

6.1. Заключение контракта с победителем конкурса или тендера

Победитель конкурса или тендера получает статус подрядчика муниципального социального заказа. Подрядчик, определяемый по результатам конкурса, является непосредственным исполнителем социального заказа и заключает с муниципальным заказчиком муниципальный контракт.

Муниципальный контракт - договор, заключаемый между заказчиком и подрядчиком, регламентирующий их права, обязанности и ответственность по выполнению муниципального социального заказа. Он регулирует экономические, правовые и организационно-технические взаимоотношения сторон.

Современное гражданское законодательство не предусмотрело возможность договорных отношений местного самоуправления с некоммерческими организациями по поводу реализации социального заказа на выполнение услуг, однако, ст. 421 Гражданского Кодекса допускает возможность заключения смешанного договора, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами.

По своей правовой природе контракт о муниципальном социальном заказе близок к договорам подряда, бытового подряда, возмездного оказания услуг, государственному контракту на подрядные работы для государственных нужд, однако не идентичен ни одному из них.

По договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его. По сути, социальный заказ - это подряд, поэтому данное положение соответствует и контракту на выполнение социального заказа.

В соответствии со ст. 763 Гражданского Кодекса, подрядные работы, предназначенные для удовлетворения потребностей Российской Федерации или субъекта РФ и финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников, осуществляются на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.

По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату. Данная статья почти полностью соответствует социальному заказу, кроме объекта подряда. В нашем случае это социальные услуги и работы.

По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Если предметом муниципального социального заказа выступают определенные услуги, то следует использовать положения настоящей статьи.

Во взаимоотношениях, складывающихся между органами местного самоуправления и некоммерческими организациями в социальной сфере, существует необходимость защиты личных неимущественных прав граждан - получателей социальных услуг. Заказчик и представляет в контракте на муниципальный социальный заказ их субъективные интересы.

В отличие от предмета договора подряда, в качестве которого выступает материальный (овеществленный) и индивидуально-определенный результат работы подрядчика, муниципальный контракт на выполнение социального заказа может касаться не овеществленных результатов труда (например, качество ухода за неизлечимо больными в хосписах).

Договор подряда должен содержать сроки исполнения обязательств по договору. Срыв подрядчиком сроков исполнения договора подряда дает заказчику право на односторонний отказ от договора и возмещения причиненных ему убытков. Специфичность социальной сферы приводит к тому, что может отойти на второй план такой неотъемлемый элемент договора подряда, как сроки его исполнения.

Всю полноту юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципального социального заказа перед органами местного самоуправления несет муниципальный заказчик, который вправе, в порядке регрессного иска, требовать возмещения материального, имущественного или иного ущерба от исполнителя. Исполнитель по договору на выполнение муниципального социального заказа несет ответственность за использование средств, выделенных на выполнение социального заказа в соответствии с муниципальным контрактом и действующим законодательством РФ

Муниципальный контракт на выполнение социального заказа подписывается заказчиком и победителем конкурса и включает в себя следующие данные: сведения о сторонах договора; обязательства сторон;

перечень, порядок и сроки выполнения победителем конкурса условий контракта;

объем финансового обеспечения, предоставляемого подрядчику на выполнение социального

заказа;

порядок и условия отчетности подрядчика перед муниципальным заказчиком за выполнение контракта.

Типовые формы и виды муниципальных контрактов на выполнение муниципального социального заказа, порядок и условия их заключения и реализации определяются органами местного самоуправления.

6.2. Фестиваль-смотр общественных проектов

Для повышения активности населения в решении проблем территории, привлечения к участию в гражданских инициативах новых организаций, групп и отдельных граждан, власти могут объявить о проведении фестиваля-смотра общественных проектов, направленных на повышение качества жизни населения. Тематика фестиваля может быть достаточно широкой, так как в этом случае важно не только и не столько получить детальный конкретный проект, как в первых двух случаях, сколько дать возможность власти, общественности и населению увидеть всю палитру многообразия гражданских инициатив, дать понимание того, что общественные объединения не одиноки в своих поисках, наметить дальнейшую перспективу их развития.

В силу определенной инертности населения предварительная информация о фестивале не только публикуется в СМИ, но и систематически распространяется по всем доступным каналам информации: ведомственным, общественным и т. д.

При проведении фестивалей-смотров организаторы не связаны с участниками договорными отношениями и не несут по отношению к ним никаких финансовых обязательств, если это не предусмотрено отдельно в положении о фестивале-смотре.

ВОПРОСЫ И В чем разница между открытыми и закрытыми ЗАДАНИЯ конкурсами социально-значимых проектов и их

сравнительные недостатки и преимущества? Зачем и когда проводятся фестивали-смотры общественных проектов?

Как из отдельных проектов можно сформировать ^^^^^^^^^^целевуЮ'социалкнуюобщественауюпрограмму^^^

7. Шаги навстречу

Мы уже останавливались на необходимости проведения обследования, диагностики и анализа территории для «инвентаризации» существующих и возможных субъектов влияния на ее развитие.

Можно выделить фазы вовлечения общественных организаций в управление территорией и скомпоновав их в программу социального партнерства. Она может содержать фазы:

анализа социокультурной и экономической ситуации на территории, в частности, анализа взаимодействия власти и общественности;

организации коммуникации для согласования интересов и потребностей выделенных субъектов влияния на развитие территории;

организации различных форм социального проектирования;

активизации общественности и местных сообществ для повышения качества жизни населения на территории;

участия общественности в местном самоуправлении, включая возможную передачу им некоторых функций местной администрации.

Алгоритм вовлечения местных сообществ в управление развитием территории

Цель: развитие территории иповышение уровня жизни населения__

Участие общественности^ местном самоуправлении
Активизация общественности Коммуникация для согласования интересов Анализ ситуации взаимодействия власти общественности Социально-культурная и экономическая ситуация на территории		Программы совместного обучения представителей власти и общественности

Организация социально -проектирования

В результате запуска такого процесса появляется шанс согласовать действия не только власти и общественности, но и самой общественности, ориентируя ее на проблемы развития территории и содействуя ее превращению в местное сообщество.

На каждой фазе совместными усилиями власти, общественности, других привлеченных заинтересованных сторон решаются свои задачи.

Власть и общественность обычно видят городскую (местную) ситуацию с разных сторон и описывают ее на разных языках. Одни — на языке управления хозяйственными, экономическими, социальными, культурными, образовательными процессами, происходящими в соответствующих социально-экономических инфраструктурах на данной территории, часто сводимых к одному единственному вопросу: «где взять финансовые средства?». Другие — на языке повседневной жизни, человеческих судеб и трагедий, личных и общественных проблем: «как обеспечить семью», «что делать с больным ребенком», «где устроиться на работу», упирающихся в конечном счете в похожий вопрос — «где взять деньги?». Но «деньги» и «финансовые средства» не одно и то же. «Деньги» для населения — средство удовлетворения насущных потребностей, «финансовые средства» для власти — потоки жизненно важных для территории ресурсов, ее кровь и кислород.

Обычно власть видит только приходную часть бюджета в виде налогов, инвестиций, субвенций, трансфертов и считает вложения в социальную сферу затратной частью. Общественность, как правило, принимает власть за источник финансовых поступлений, не видит проблем города, округа, района в целом, решает задачи собственной защиты и выживания и упорно стоит на своем — «дайте».

Исключение составляют те некоммерческие негосударственные организации «третьего сектора», которые сегодня оказывают благотворительную помощь на добровольческих началах и вступают в конкуренцию с коммерческими и государственными организациями за право оказывать те или иные социальные услуги населению, участвуя в муниципальном или социальном заказе и получая тем самым доступ к некоторым ресурсам власти.

Язык социальных программ и проектов все более проникает и в сферу управления, и в деятельность общественных объединений, что оставляет надежду на то, что «правильно» разработанные и оформленные социальные проекты могут сыграть роль того «переводчика», который согласует намерения общественности и власти, позволяет им увидеть и понять друг друга для совместных действий, направленных на развитие территории и повышение благосостояния населения.

7.1. Советы авторам социально значимых проектов

Вот несколько рекомендаций представителям общественности, решившим создать и реализовать социально значимый проект на территории.

Даже если у Вас уже есть оформленный социальный проект и Вы обратились за поддержкой к спонсорам, населению или Фондам, Вам все равно придется идти на контакт с властью, так как Вы со своим проектом становитесь субъектом социального влияния на территории ей подвластной.

Не обращайтесь сразу же в верхние эшелоны власти, все равно Ваше послание по инстанции спустят в соответствующий отдел к чиновнику небольшого ранга. Сначала необходимо выяснить, кто в местной администрации отвечает за тему, по которой Вы предлагаете свой социальный проект. Именно от этого чиновника будет зависеть на первых порах его дальнейшая судьба. Как и всякий чиновник, он, в первую очередь, стоит на страже интересов своего ведомства, не допуская заваливания его непродуктивной работой, мешающей выполнению задач, закрепленных в положениях о данном подразделении и регламентах его работы.

Эти нормативные документы Вы должны получить и изучить, прежде чем обращаться к нему со своим проектом для того, чтобы он дал ему дорогу выше, к тому лицу, которое отвечает за направления развития и, в конечном счете, подписывает платежные поручения.

На основании изученных документов пишите сопроводительное письмо к социальному проекту, указывая в какие функции чиновника укладывается Ваше предложение, ссылаясь на уже существующие (возможно действующие!) местные и региональные программы. Ответ можно и не получить вовсе, если не взять за систему еженедельные посещения «коридоров власти», показывающие, что Вы взялись серьезно и пришли надолго.

Первый ответ, как правило, отрицательный, объясняет Вам, что занимаетесь не своим делом, так как поднимаемая проблема уже много лет решается такими-то государственными и муниципальными структурами. Следует перечисление уважаемых ученых, академиков, институтов, организаций, идет ссылка на уже выпущенные по этому поводу многочисленные решения и постановления исполнительной и представительной власти. Отчаиваться не следует, ситуация стандартная, нужно заводить одну специальную папку для будущей переписки с многочисленными организациями и другую — для собирания информации по истории данного вопроса. Источники наполнения второй — архивы, подшивки средств массовой информации, анкеты, опросы, интервью, свидетельства очевидцев, которые Вы обязательно документируете протокольно.

На втором шаге Вы занимаетесь организацией собственной коммуникативной среды. Проще говоря, открываете при своей организации общественную приемную по данному вопросу, собирая тем самым фактические данные. Даете ряд интервью средствам массовой информации, пишете статьи в местную и региональную прессу, организуете свое выступление по телевидению. На этом этапе главное — не создать из себя образ врага в глазах местной администрации и борца за справедливость в глазах населения. Пафос Ваших заявлений должен быть спокоен, но убедителен.

Параллельно с этим Вы организуете еженедельные совещания Ваших единомышленников, участников разработки проекта по анализу ситуации и принятию решения о следующем шаге.

Не забудьте оформлять эти «посиделки и побеседки» письменно — это может Вам позже пригодиться.

Второе письмо, описывающее сложившуюся за прошедший месяц ситуацию и отражающее Ваше видение проблемы, а также просьбу содействовать реализации проекта, с обязательно приложенным доработанным новым вариантом проекта Вы относите лично все к тому же чиновнику.

Обычно этого хватает, чтобы перенести обсуждение на следующий этаж служебной иерархии, но не расслабляйтесь — нужно довести дело до обсуждения на одном из совещаний администрации. Причем при Вашем личном присутствии и с обязательным принятием какого-то решения, правда, обычно — отрицательного. Не забудьте только взять копию постановления. Третий Ваш шаг, уже не только по вертикали, но и по горизонтали, для включения как можно большего числа заинтересованных лиц из исполнительной, представительной власти, общественных организаций любого профиля, местной элиты и т.д. На этом этапе необходимо, чтобы о поднимаемой проблеме и Вашем социальном проекте заговорили многие. Используйте «круглые столы» мэра и префекта с прямой трансляцией на телевидении, пишите открытые письма в газеты. Не чурайтесь обращаться с предложениями в высшие (региональные и федеральные инстанции), привлекайте ресурсы международных организаций. А главное — ходите, ходите, ходите в свою местную администрацию — к Вам там должны привыкнуть, Вам должны поверить. Но если все останется только на словах, то доверия не возникнет. Поэтому параллельно со всем этим начинайте на свой страх и риск реализацию своего проекта, помня, что он должен быть направлен на улучшение положения конкретных лиц (профильной группы) и разворачиваться на вполне определенной территории.

И продолжайте совершенствовать проект, так как методы противодействия инновационным проектам тоже совершенствуются и их нужно не только знать как таблицу умножения, но и понимать причины их вызывающие.

7.2. Советы местным администрациям по организации социального

партнерства

Для местной власти можно порекомендовать следующее содержательное наполнение программы повышения эффективности взаимодействия.

№	Фазы программы	Задачи
I	Обследование территории, диагностика тенденций и анализ ситуации.	1. Инвентаризация общественных формирований территории. 2. Выявление их интересов, намерений. 3. Обобщение и распространение «передового» опыта. 4. Создание базы данных по НКО и банка их идей. 5. Фиксация существующих ресурсов территории, а также выявление новых ресурсов в результате анализа исполнительной, представительной властью, общественными организациями и независимыми экспертами. 6. Оценка потенциала управления территорией: организационная структура, политика, кадры, эффективность и законодательная база. 7. Разработка и реализация образовательных программ, обучающих семинаров и консультаций.
II	Организация коммуникации районной администрации с местными сообществами.	1. Организация среды для коммуникации. 2. Установление контактов. 3. Выявление лидеров и активистов. 4. Нахождение через публичные обсуждения и дискуссии общего вектора интересов. 5. Создание рабочей группы, включающей заинтересованные стороны. 6. Разработка и реализация образовательных программ и консультаций.
III	Социальное проектирование.	1. Определение форм участия местных сообществ в процессах развития территории. 2. Создание обобщенного образа будущего, согласование приоритетных направлений развития. 3. Проведение фестивалей, конкурсов и тендеров проектов. 4. Разработка и реализация образовательных программ. 5. Обучение экспертизе и оценке проектов.

IV	Активизация местных сообществ.	1. Формирование чувства принадлежности к месту. 2. Создание механизмов социального партнерства. 3. Организация системы социального проектирования. 4. Разработка и реализация общественных муниципальных программ. 5. Вовлечение местных Сообществ в образовательные программы.
V	Участие местных сообществ в процессе управления развитием территорий.	1. Превращение местных сообществ в субъекты развития территории. 2. Делегирование властью некоторых полномочий и функций. 3. Привлечение общественности к обследованию, диагностике, анализу и прогнозированию территориальной ситуации.

Параллельно с этим необходимо построение образовательных и обучающих программ для каждой фазы, в первую очередь, для освоения общественниками и администраторами проектнопрограммного подхода.

ВОПРОСЫ И С кем Вы будете контактировать для организации ЗАДАНИЯ социального партнерства на территории?

Каковы будут Ваши первые и последующие шаги? Какие проблемы могут возникнуть при разработке и реализации программы эффективного взаимодействия местной власти и общественности?

Каковы планируемые результаты этой работы и отдаленные последствия?

По каким критериям и показателям Вы будете оценивать результативность проведенной Вами _работы?_



Примером разработки модельного закона является Модельный закон субъекта Российской Федерации «О формах поддержки некоммерческих организаций», разработанный в рамках программы ТАСИС. Московской городской Думой принят в третьем чтении проект Закона о взаимодействии органов власти Москвы с негосударственными некоммерческими организациями. Этот закон определяет основные принципы, формы взаимодействия органов власти Москвы с негосударственными некоммерческими организациями, в том числе связанные с осуществлением целевых социальных программ города Москвы, района города Москвы, поддержкой целевых социальных программ негосударственных некоммерческих организаций, общественно-гражданских инициатив, добровольческой деятельности.

Стратегии самоорганизации в местных сообществах: ситуационный анализ

Н.Е. Прянишников

заведующий Отделом зданий и комплексов культуры ЗАО ЦНИИЭП им. Б. С. Мезенцева «Если мы сами не готовы к самоорганизации -не на кого нам жаловаться» А. Солженицын¹

Введение

Настоящий раздел написан по материалам нескольких семинаров, проведенных в различных регионах страны в 1998-99 годах.

В семинарах Школы муниципального управления участвовали представители муниципальных органов власти малых и крупных городов, сельских районов, в основном из Европейской части России, отчасти из Сибири и гости из СНГ. Перечень мест, где проходили семинары по программе «Управление организациями культуры и региональная культурная политика», включает Псков, Петрозаводск, Нижний Новгород, Тольятти, Ханты-Мансийск, Шушенское, Ярославль и др. В этих мероприятиях участвовали профессионалы из различных сфер культуры и городского управления. Опыт проведения семинаров по этим двум направлениям позволяет рассмотреть ситуацию с развитием городской и сельской культуры и ролью в этом развитии местного самоуправления.

На этих семинарах я координировал работу групп, тематически связанных с региональной местной культурой, особенностями городского самоуправления, стратегическим планированием. Образцы результатов работы двух групп приведены в приложении к разделу.

Местное сообщество. Мир или общество?

Средства массовой информации, ученые и общественность стали обсуждать тематику местного самоуправления на фоне кризиса таких институций, как государство, нация, страна. В Европе такие единицы опротестовываются передачей ряда функций от государств межгосударственным объединениям, на постсоветском пространстве пока более актуальной остается тематика межрегиональных взаимодействий, происходит распределение полномочий между центром и регионами, создаются межрегиональные объединения, подписываются договора между субъектами Федерации. В критических или экстремальных ситуациях возникает новый субъект, к которому прибегают, как к арбитру. Это - международное сообщество. Таким образом, актуализируя два типа сообществ (местное, локальное и международное, глобальное), человечество предельно раздвигает рамки регулирования, управления и развития.

Второй особенностью, требующей рассмотрения при анализе ситуации с местным сообществом, является различие общины и общества. Это различение было введено немецким социологом Фердинандом Теннисом, который назвал «Гемайншафтом» социальное образование, близкое по образу жизни с сельской общиной, в то время как понятием «Гезельшафт» объединил социальные особенности развитого промышленного, городского общества.

Таблица 1. Социальные отличия общины и общества._

«Гемайншафт» — община, мир «Гезельшафт» — городское общество Мотивация имеет общественную природу, оказывается бесплатная помощь имеет индивидуальную природу, приоритет имеют личные интересы, поощряется

1 А. Солженицын, «Россия в обвале». М., 1998, «Русский путь», с.192.

	«Гемайншафт» — община, мир	«Гезельшафт» — городское общество
	отдельным членам общины (в строительстве, в случае бедствий)	соревнование, конкурс, состязание
Социальны й контроль	традиционные обычаи, прототипы, неписаные законы, поступки по совести	формальное право, существующий регламент
Локус контроля	общество, мир	специальные организации, службы
Распределе ние труда	специализация в рамках родственных связей	отделение профессиональных ролей от семейных
Культура	на основе религии	на основе светских ценностей
Социальные институты	семья, соседи, община	деловые круги, партии, общественные объединения, клубы

Считается, что в современном мире элементы общинного образа жизни и формы городского общества смешаны, переплетены. Это тем более верно для России, которая в недавнем прошлом была крестьянской страной. Если общину можно считать относительно простой и естественно-организованной системой, то общество, безусловно, устроено сложно и является искусственно-естественным образованием. При переходе к постиндустриальной культуре общество становится сверхсложным и все более искусственным. Отсюда возникает тяга к органическим ценностям малых сообществ, начинающих служить резерватами, остановочными пунктами на путях развития, либо группами «прорыва» к новым горизонтам.

Согласно В.В. Бибихину, «полнота значений слова «мир» в понятии крестьянского мира -сельской общины: это одновременно «все люди», малая вселенная и мирное, согласное сообщество людей - сообщество и согласие».

Что можно считать местным сообществом?

Совокупность людей, объединенных каким-либо процессом, — этого для определения местного сообщества явно недостаточно. К местным сообществам не относятся временные объединения людей: пляжная компания, транспортные попутчики, производственный коллектив. В основе местного сообщества - место проживания. Но сам факт совместного проживания еще не гарантирует взаимодействия. Пример: в московской квартире труп соседа был обнаружен мастерами, производившими ремонт, спустя пять лет после его смерти. Профессиональное совершенствование в какой-либо области приводит к включению во все более отдаленные от места проживания сообщества.

Параллельность и независимость существования членов сообщества не может длиться вечно. Ряд крупных и технически сложных программ и проектов требуют совместных усилий. Необходимы специальные мероприятия, акции, затеи по согласованию, синхронизации и пространственному пересечению различных социальных групп и базовых муниципальных процессов. По-видимому, местное сообщество возникает при отработке разграничений между личным и публичным, индивидуальным и всеобщим. В такой трактовке местное сообщество -регулятор индивидуально-публичных отношений.

ВОПРОСЫ И В чем состоят отличия общины и общества?

ЗАДАНИЯ В укладе жизни Вашего сообщества преобладают общинные или общественные формы?

Видите ли Вы возможности совмещения ценностей общины и общества в процессе развития Вашего муниципального образования?

Стратегии самоорганизации

Социальная система местного сообщества функционирует во времени и пространстве, в некоторой среде отвечает на ее воздействия и реагирует на нее. Это образует первую, внешнюю составляющую условий ее существования. Внутренняя составляющая связана с динамикой взаимодействия, социальными процессами внутри сообщества, т.е. с тем, что составляет суть процессов самоорганизации. Согласно Б. Юдину, «необходимым условием самоорганизации в группе является наличие общих областей интересов у ее членов». Чем разнообразнее интересы членов местного сообщества, тем более вероятно возникновение в нем неформальных организованностей, — питательной среды для самоорганизации. Именно множественность направлений развития, разнообразие картин желаемого будущего, особость субъектов составляющих сообщество делают необходимыми взаимную увязку целесообразных действий, их обсуждение, фиксацию и узаконение. Достижение согласия между членами сообщества составляет вторую сторону внутренней жизни местных социальных групп. Б. Юдин предлагает рассматривать самоорганизацию в малых группах в виде процесса интеграции оснований деятельности, т.е. «развитие общности оснований деятельности в группе, причем степень этой общности может рассматриваться как критерий для оценки самоорганизации». Таким образом, процесс самоорганизации в местном сообществе состоит во все большей дифференциации деятельности и интересов и все большей интеграции, т.е. выделении все более глубинных, онтологических оснований целостности.

Время является важнейшей категорией в анализе процессов самоорганизации в обществе. От того, как индивид (или сообщество) организует свое время, зависит его эффективность. Анализ того, насколько самостоятелен индивид, либо отдельные социальные группы свободны в планировании времени, показывает, насколько они свободны и развиты. Неумение или же нежелание самому осуществлять организацию своего времени приводит к тому, что это время начинает эксплуатироваться другими (работодателями, родственниками, друзьями и знакомыми). Индивид или сообщество начинает существовать в навязанном темпе и ритме.

Со времен Средневековья различается божественное время (вечность) и земное время, традиционно подразделяющееся на прошлое, настоящее и будущее.

В зависимости от доминирования времен М. Мид различает три типа культур социальных групп: постфигуративные, ориентированные на предков и традиции, на память о прошедшем; конфигуративные, ориентирующиеся на современников и понимание настоящего, и префигуративные, т.е. такие, в которых жизнь родителей не является моделью для жизни детей, а дети сами определяют траекторию своего развития, при этом все большее значение уделяется предвидению, умению сделать расчет будущего. Одновременное существование в обществе трех названных культур автоматически влечет серию разрывов и конфликтов. Возникает потребность в культурных посредниках и переводчиках в цивилизованных формах «расшивки» таких конфликтов в местном сообществе. Возможно, что преодоление конфликтов и конфликтности служит для целей развития, являясь «мотором» развития.

Вполне вероятна гипотеза, что муниципальная власть и местное сообщество существуют в различных временных координатах и обладают сильно различающейся информацией о путях развития поселения. В связи с этим анализ темпоральных характеристик сообщества следует считать чрезвычайно важным при анализе той или иной ситуации.

Рассмотрим наиболее характерные ситуации и стратегии самоорганизации (автостратегемы). Первая автостратегема - очень распространенная (правда, ее следует признать деформированной и блокирующей развитие) - состоит в том, что человек (сообщество) живет прошлым, думает о насущном (как правило, хлебе и только хлебе) и помнит о будущем, т.е. надеется получить то, что ему пообещали. Зацикленность на сегодняшних проблемах приводит к постоянному размельчению решаемых задач и их слабой взаимосвязанности.

Второй автостратегемой (нормальной) является ситуация, когда человек живет в настоящем, помнит о прошлом, думает о будущем, т.е. представляет последствия своих и чужих действий. Третьей (развитой) является такая модель, при которой индивид и общество помнят и думают о прошлом и будущем, живя в настоящем.

Таблица 2. Стратегии как способы работы со временем.

Дефектная

Стратегии Нормальная Развитая

	Про шлое	Насто ящее	Будущ ее	Про шлое	Насто ящее	Будущ ее	Про шлое	Насто ящее	Будущ ее
Помн ить			+	+			+		+
Жить	+				+			+
Думат ь		+				+	+		+

Безусловно, в рамках местного сообщества рассмотренные функции должны быть персонифицированы и институциализированы. Иначе говоря, в обществе должны найтись люди и институции, способные эти функции выполнить. Практический вывод для управленцев в их работе может заключаться в привлечении к обсуждению проектов муниципального будущего специалистов, традиционно рассматривающихся как знатоков прошлого: краеведов, историков, музейных сотрудников. С другой стороны, известно, что провокационное внесение в среду раздражающих объектов современного искусства позволяет запустить процессы консолидации сообщества.

Второй важнейшей характеристикой является пространство. Дифференциация личного и публичного, частного (приватного) и прилюдного (коммунитарного). Культурные нормы местного сообщества регулируют действия, осуществляемые индивидуально, — например, связанные с гигиеной, сексуальными отношениями, — и публичные, например, покаяние перед обществом, заявления, оглашение указов. Происходящие сейчас процессы являются переходными. С одной стороны, в публичном пространстве все более позволительно осуществлять личное поведение (пить, целоваться, сидеть на полу, спать), с другой — ранее доступные пространства участков дома, подъезды все более замыкаются и приватизируются. Каждому населенному пункту присущи свои характерные паттерны приватных и публичных пространств, их геометрия, связность, интенсивность использования.

ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

Является ли процесс самоуправления для местного сообщества внешним или внутренним?

Что в большей степени содействует процессам самоорганизации местного сообщества сложность или простота?

Процессы самоорганизации строятся на поверхностных отношениях или же предполагают интеграцию глубинных оснований деятельности?

Какой тип культуры (по М. Мид) больше соответствует Вашему сообществу:

Постфигуративный, т.е. ориентированный на прошлое?

Фигуративный, ориентированный на современность? Префигуративный, ориентированный на будущее? Опишите, какое ощущение времени характерно для жизни Вашего сообщества?

Какие временные переживания соответствуют отдельным участкам среды (рынок, церковь, школа, район усадебной застройки, автовокзал, кладбище)? Могут ли организационные структуры местных сообществ работать только на сообщество, либо возможно совмещение работы на себя и на сообщество?

Каковы особенности использования пространства в вашей местности?

Где проходит граница между приватным и публичным ппространством

Неопределенность и методы работы с ней (Человек в пространстве семинара)

Происходящее во время семинара осуществляется в границах противоположных полюсов, которые можно условно обозначить, как сферы «определенности» и «неопределенности».

Область действия каждого лежит в пространстве между этими зонами, формируя успешность образовательной программы или, иначе, — стратегии собственной самоорганизации и личностного развития участников семинара, в том числе руководителя семинара, координаторов работы групп, экспертов и разработчиков проектов. Эти параметры определяют эффективность процессов групповой самоорганизации во временном семинарском коллективе, имитирующем местное сообщество.

Каждый из участников семинара может оказаться в определенной либо неопределенной ситуации, при этом он может занять определенную позицию, либо не занимать ее, удовлетворившись позицией неопределенной.

Определенность ситуации возрастает, если в регионе и городе были проведены предпроектные исследования, осуществлен ситуационный анализ, зафиксированы базовые показатели. Как правило, такие семинары проводились в начальной стадии развертывания организационнодеятельностных игр, например, в Волгограде и Свердловске (руководитель И. Жежко). В настоящее время подготовительная стадия семинаров постоянно сокращается, уменьшается также объем материала, характеризующего ситуацию, все большее значение приобретают не столько объективные данные, сколько субъекты, погруженные в ситуацию, владеющие субъективным взглядом на ситуацию. Эта тенденция соответствует изменению «культуры науки», в которой научные методы от объективирующих объяснений переходят к объяснению на основе понимания, от научного монизма, с присущей ему предметной строгостью, к множественности форм полезного, образовательного и религиозного знания. Переход от вполне определенной ситуации к полностью неопределенной может быть достаточно неожиданным, т.е. муниципальное образование в процессе развития может выпадать из определенной нами и спрогнозированной траектории и требовать нового переопределения. В этом отношении развитие может быть понято, как способность сохранять определенную позицию (и соответствующую ей линию поведения) в ситуации прогрессирующей неопределенности. Самоопределившийся индивид в процессах местного самоуправления оказывается в сложной ситуации проблемного взаимодействия не только со временем и пространством, но и с другими субъектами, позиции которых, по каким-то соображениям, не определены либо «ускользают» в иные пространства или предметности, самыми распространенными из которых являются «теневые» структуры деятельности, понимания и сознания.

Неопределенность несут: неизвестное будущее, непонятные позиции других субъектов, собственное бессознательное, проекты развития. С неопределенным будущим лучше всего работает группа предпринимателей, да и то не вся, а только та, которая меняет коридоры власти на коридоры развития. В том случае, когда группа участников семинара составлена из представителей далеких по своим характеристикам муниципальных образований, возникает достаточно «смутная картинка» ситуационного целого. Напротив, при проведении семинара в одном регионе, городе или организации, представления о ситуации могут быть четки, но излишне бедны для понимания направленности развития. Согласно Л.Н. Цой: «Кризис, в котором оказалось наше общество, поставил человека перед ситуацией, в которой многие

7

привычные вещи исчезли, прежние ценностные ориентации разрушены, новые еще создаются».

Таблица 3. Стилистические характеристики определенности-неопределенности позиции.

Область Определенность Неопределенность Время 1.6.1999 в 18-15 Как-то, может быть, подчас, потом. Пространств о Московская область, пос. Голицыно, № 415 Где-то, при встрече, при случае... Социум Молодой афроамериканец, зубной врач, демократ, гомосексуалист. Житель Западного побережья Весь народ, население, все социальные слои, россияне . Действие Определить, спланировать, принять, договориться, зафиксировать, проверить Совершенствовать, способствовать, действовать по месту, принять за основу. Процедуры Регламент, порядок, правила, распорядок, устав... Само собой, естественный ход вещей, по обычаю... как получится... Ресурсы Я сам, я знаю с кем, есть договоренности о партнерстве, проект оценен (конкретная сумма). Наши возможности такие-то (конкретная оценка) Нам должны. Центр не дает. Мы не знаем, откуда можно получить, чем мы располагаем, и что может служить ресурсом . Как правило, ресурсы рассматриваются лишь в сфере финансов Я - концепция Точное выстраивание позиции: я — эксперт; я -житель; я - лицо, принимающее решение; локализация зон ответственности между участниками Бегающая точка зрения, критик в позиции «заметки постороннего», предложения ухода и увода от действия, смешивание зон ответственности

Мы привыкли, что понятие «тени» у нас связано, в основном, с экономикой. Однако это понятие можно распространить на людей «комплексующих», держащихся в тени, имеющих «сумеречное», непросветленное сознание. Развертывая эту метафору, можно понять, что работа с местным сообществом состоит в последовательной элиминации темных свойств, состояний закрытости, тренинге умения быть в публичном состоянии — в свете и открытости. На практике проведения групповой работы это означает, что координатор обязан фиксировать рассогласования между заявленной участником семинара позицией и осуществляемым им на семинаре поведением. Чаще всего игрок ведет себя странно, т.е. вне зависимости от своей позиции. Примерами такого рассогласования могут быть: декларации, не подкрепляемые реальным действием; действия, не вытекающие из предшествующих деклараций; постоянно меняющиеся альянсы кооперантов;

появление фиктивно-демонстрационных продуктов (ФДП), способствующих лишь

кратковременной разрядке возникших социальных напряжений.

Таблица 4. Характеристика ситуации и действующего в ней субъекта._

Ситуация Неопределенная Определенная Позиц ия участн ика Неопреде ленная А. Неопределившийся индивид в неопределенной ситуации Б. Неопределившийся индивид в определенной ситуации Определе нная В . Определившийся индивид в неопределенной ситуации Г. Определившийся индивид в определенной ситуации

Как определить ситуацию? Это означает - выявить условия, влияющие на развития событий, тенденции базовых процессов, позиции участников, внести в пространство ситуации некие пределы, очертить границы.

Ситуация «А» соответствует первому попаданию индивида на семинар, транзитному пребыванию (задержка рейса), рассеянной прогулке по незнакомым местам.

В ситуации «Б» участник семинара начинает выполнять задания, отвечать на анкету, в ситуации города, действия индивид помимо своей воли оказывается в ситуации, определяющей его поведение. Классический случай: «затягивание» постороннего в тренировку по гражданской обороне, уличный опрос или интервью.

Ситуация «В» вынуждает определившегося индивида «притормаживать». Так, участник группы в конце занятия, взявший на себя ответственность за групповой доклад, понимает, что групповую работу следовало бы проделать вновь и желательно уточнить ситуацию. Случай «В» близок к ситуации катастроф и требует значительной концентрации и мгновенной реакции на изменяющуюся ситуацию.

Ситуация «Г» ближе всего к бюрократической, на семинаре в нее попадают опытные участники, знакомые с правилами семинара, выбравшие свою роль, которая на предыдущих семинарах показала себя как успешная. В городской ситуации таким бывает деловой визит, хотя для каждой из участвующих сторон поведение партнеров достаточно неопределенно. Наконец, это тренинг, где отрабатываются умения осуществлять конкретное действие, доводя его до автоматизма, например, парковка в стесненных условиях.

Что значит занять позицию? Это означает выступить в какой-либо роли. Например заказчика, проектировщика, потребителя, организатора или исследователя процессов самоорганизации местного сообщества. Занять позицию — значит самоопределиться и принять на себя ответственность. А это означает признать такую «я — концепцию», зона действия которой простирается за сферу эгоцентричного, т.е. распространяется на других современников (в том числе соседей по территории) и на других соседей во времени (предков и потомков). Ответственная позиция в местном сообществе предполагает:

1) выбор социальных технологий и теоретических моделей развития (а не делегирование этой работы ученым);

2) принятия на себя ответственности за ошибки собственного мышления и за ограниченные возможности сообщества;

3) инициативу в формировании норм осуществления коммуникации внутри сообщества;

4) понимание существенности постоянной работы по формированию адекватной картины мира местного сообщества;

5) умение преодолевать конфликты, используя их в качестве потенциала для инноваций и изобретения новых техник согласования интересов.

ВОПРОСЫ И Какую позицию (позиции) вы занимаете в своей обычной ЗАДАНИЯ деятельности?

Какую позицию вы хотели бы занять на семинаре?

Что означает занять позицию, ответственную по отношению к местному сообществу?

Можно ли считать клуб по интересам местным сообществом?

Назовите общественные организации, взявшие на себя

Групповая работа на семинаре — прообраз самоорганизации местного

сообщества

При использовании понятия «развитие» при проведении семинаров приходится сталкиваться с некоторыми трудностями.

Необходимость развития уже несколько столетий стимулирует попытки преобразования России. Именно проблемами развития определяются такие особенности национального сознания, которые можно охарактеризовать, как взаимосвязанные комплексы отсталости и неполноценности - и их противоположность - переоценка позитивного опыта России; вечное ученичество и переимчивость при хроническом неизвлекании уроков из истории и склонность к изобретению «велосипедов». Эти проблемы в свою очередь формируют постоянное «зависание» на одних и тех же «вечных» вопросах и систематическое неумение извлекать пользу из возникших проблем. Эта ситуация позволяет определить национальный менталитет как догоняющий, т.е. развивающийся, но имеющий явные проблемы с обучением и сохранением и использованием результатов обучения.

Можно утверждать, что Россия находится в постоянном процессе обучения взрослых новым способам деятельности, технологиям производства, жизнедеятельности и существования. Правда, процесс обучения психологически отторгается — хорошей иллюстрацией служит присказка «не учите меня жить, лучше помогите материально».

Сказанное тем более верно по отношению к регионам и городам России и живущим там людям. Став относительно самостоятельными, регионы и города должны вынуждены формировать свою политику, фиксируя в ней как существующее положение, так и понимание процесса развития и его целей. Регионы и муниципальные образования вынуждены самостоятельно выделять ресурсы для развития в ситуации постоянного уменьшения поступления ресурсов.

Начало работы в семинаре обычно связывается с ситуационным анализом, который позволяет выявить социокультурный потенциал населенного места. Выделяются группы населения, склонные к переменам, консерваторы, носители новых идей, разрушители и охранители местных ценностей. Определяются потенциальные лидеры, строятся траектории их личностного роста. Возможен экспресс-анализ ближайших форм конкуренции и кооперации, различных социальных групп среди активной части местного населения.

Например, при анализе ситуации сельского района Ивановской области на одном из семинаров Школы муниципального выявились противоречия селян-животноводов и дачников. Близкие противоречия зафиксированы в ПГТ Котельники, где агрофирма соседствует с крупной трассой и автомобильным рынком, но в этой ситуации это не столько социально-психологическая проблема, сколько экологическая, усиливаемая к тому же предложением о размещении на территории поселения мусоросжигательного завода.

После того как совместными усилиями удается зафиксировать набор нестроений, дефектов, аномалий на фоне имеющихся образцов должного, идеального, вечного (то, что в методологии называют «проблемным месивом»), нужно понять, каким образом можно эти трудности преодолевать. При этом нужно также учитывать общественные настроения и предпочтения, ориентации и особенности местной инфраструктуры. Так, на том же семинаре Школы муниципального управления были зафиксированы проблемы: безработицы (Иваново), ухода денег из региона (Палех), недоиспользования курортной инфраструктуры из-за военных действий в соседнем регионе (Георгиевск) и др.

В дальнейшем осуществляется попытка расширения зоны видения ситуации за счет более свободного обращения с материалом городской жизни. Свободное оперирование переменными позволяет смоделировать более богатую картину городских отношений, выявить новых потенциальных партнеров, нащупать новые ходы проектной активности. При этом можно использовать как географические, так и исторические аналоги.

Использование и организация социальных акций в чью-либо поддержку или защиту является первоначальным способом привлечения населения к процессам самоорганизации (живые щиты экологов, пожилые в креслах у стен домов, использование сюжетов городской жизни для украшения знамен и т.п.). Мало осознать имеющуюся городскую проблему, необходимо построить процесс концептуализации и визуализации, превратив работу с ними в значимое для местного сообщества событие. Став достоянием общественности, событие попадает в местную прессу, затем в историю, и, главное, в результате этого увеличивается социальная база решателей проблем.

В качестве мероприятий, способствующих развитию, могут быть:

фестиваль (Преображение в Ярославле, Бредфорд в Англии, Эдинбург в Шотландии), позволяющий привлечь как местное население, так и туристов;

городская специализация (Хей-он-уай -центр букинистической торговли; Иваново - акцент на музейной деятельности);

перепрофилирование заброшенных производств (Кондитерской фабрики в Дигбете под ателье художников и досуговый центр, текстильной фабрики в Москве на Вятской под компьютерный центр «Геймленд»);

реконструкции исторических праздников и колорита эпохи (Этнографический центр в Шушенском, театрализованные представления времен Севера и Юга в США). На третьем этапе общественное развитие связывается с культурой как единством социальных, гуманитарных и техногенных технологий. Культура понимается по Хайдеггеру как форма опеки, заботы, правильного действования, принимающего для членов сообщества верные образные формы, т.е. сообразные ему. Культура рассматривается в качестве наиболее перспективного пространства развития.

Рассматриваются вопросы перехода от одного типа культуры к другому, например от эпохи модерна к эпохе постмодерна. Выявляются очаги патриархальных культурных комплексов и экологически сообразные формы работы с ними.

В процессе работы с группой выясняется, что муниципальное управление целиком сконцентрировано на зоне тактического: выделение зон для выпаса скота, газификация поселков, ликвидации последствий технических аварий. Выход из этой ситуации видится в создании режимов раздельного времени и последовательном уменьшении сферы опеки. Реально процессы смещаются в противоположную сторону. При уменьшении управляемости осуществляется все больший захват собственности, все большее навешивание проблем и выбор все более слабых контрагентов (местных товаропроизводителей вместо свободного выбора эффективных партнеров и т.п.).

На вопросы, связанные с развитием, формируется следующий набор метафор.

Имитационный, т.е. такой, при котором реально процессы развития не осуществляются, а лишь декларируются или имитируются — «Нью-Васюки».

Экстенсивный тип развития, когда процесс осуществляется за счет расширения, экспансии в смежные области, — «Автоград в Тольятти».

Интенсивный тип развития с «нуля» — «Лас-Вегас».

Развитие на основе реконструкции утраченного — «Истоки».

Лавинообразное развитие на основе прогрессирующего «заражения» — эффект «домино».

В качестве образов развития предлагаются пирамида, лестница, серия скачков, оседланная волна, спираль и др.

ВОПРОСЫ И Каков доминирующий уклад жизни в Вашем местном ЗАДАНИЯ сообществе?

Что считается центром Вашего муниципального образования?

Как фиксируются границы Вашего муниципального образования?

Как называется главная улица, площадь?

Каковы формы обыденного поведения наиболее распространены в Вашей местности?

Кто из горожан может быть признан исторической фигурой?

Какие сакральные центры Вы можете назвать?

Где люди отдыхают? Какие праздники празднуются людьми?

^Чемикакзарабатываютнажизнь

Какие формы поведения считаются отклоняющимися?

Оцените интенсивность процессов в Вашем городе?

Как можно было бы сформулировать миссию Вашего муниципального образования?

Знает ли об этой миссии местное сообщество?

Что могло бы символизировать Ваш город (животное, предмет, действие)?

Какие проектные инициативы возникали в Вашем городе в последнее время?

Что мешает их реализации?

Какие модели города Вы используете в Вашей практической деятельности?

Какие метафоры больше всего соответствуют духу Вашего города?

Представители социальных групп населения

Город или муниципия обычно рассматривается как квази-органическое образование, имеющее свою логику развития. При этом модели городского развития получают антропную перспективу. Развивающие стили поведения характеризуются независимостью, нонконформизмом, оригинальностью, высоким творческим потенциалом. Человек, осуществляющий такое поведение, рефлексивен, активен, «раскручен». Напротив, герметические стили ориентируются на романтическую самобытность, проблемность, поиск мистических основ и истоков.

Поведение в таком стиле настороженно, склонно во всем видеть скрытые нити заговора, визуализировать образ врага.

Как правило, анализа образов желаемого будущего у местных жителей нет, впрочем,

отчетливого образа будущего нет и у управленцев. Не выявляется картина конкуренции за

альтернативные типы развития, вследствие этого и управленческая работа с будущим

муниципального образования малоэффективна. Неумение построить образ будущего и хоть

частично его реализовать приводит к феномену «усталости от развития», футурофобии.

Потенциал развития сокрыт в разнообразных сущностях и может быть развернут на основе:

имени поселения;

истории населенного пункта;

связей с другими регионами и городами;

культурных вкладов в населенный пункт;

особенностей производства;

природы.

Так, наименование Новый Иерусалим продуцирует сразу два идеализированных объекта-образа развития: реальный город в Палестине, насыщенный событиями библейской истории, и Небесный град; Петербург - град апостола Петра, но и Петра Великого, основавшего город. Эти образы ориентируются на Эмпирию и Эмпирею одновременно. Наши деятели в сфере местного самоуправления чаще всего не желают двигаться в двух сферах, упорно выдвигая на первый план практический опыт, доминирование реальной эмпирии, обычно узкой предметной области, связанной с какой-либо одной ветвью хозяйственно-практической деятельности. Можно с уверенностью сказать, что в продвижении по этому «отростку» ответов на вопросы, связанные с развитием, нет. Можно сказать даже более жестко: их там не может быть в принципе. Продвижение в области развития должно заключаться в порождении идей развития, а они обитают в Эмпиреях (см. статью отца П. Флоренского).

История наших городов для горожан является terra incognita, по крайней мере, никто из представителей властной элиты не балуется написанием городских летописей, как это делали отцы городов из купеческого сословия в прошлом. Культура города продолжает пониматься, по преимуществу, как относящаяся к отрасли культуры, к официально сложившимся подвидам искусств, «за бортом» остается культура повседневности, культура, связанная с культом, культура взаимодействия граждан. Несмотря на то, что Александров помнит, что был столицей опричнины при Иване Грозном, Ярославль напоминает о своей столичности времен Смуты сооружением часовни на месте, где стояли войска Минина и Пожарского, Иваново гордится собой, как родиной первого Совета.

Плохо различимы и социальные группы, «усматриваемые» управленцами при работе с населением. В таблице 4 объединены социальные группы, выделенные участниками различных семинаров. При этом в одном случае (Голицыно) требовалось увидеть роль социальной группы в процессе развития, а в другом (Владимир) проводилась ролевая игра, имитировавшая различные ситуации из жизни управленцев. Легко видеть, что, хотя работа в совместном процессе позволяет выделить большее количество групп, во втором случае группы лучше программно определены (у участников имеется — хотя и смутный — образ ближайшей цели и сообразного действия).

В таблице представлены результаты выявления социального разнообразия, фиксируемого в сознании управленца при работе с населением. В первой графе зафиксированы социальные группы, выделенные группой, в которую входили работники администрации и представительных органов. Вторая и третьи графы были результатом внутригрупповой ролевой игры, в которой один участник имитировал позицию действующего мэра, а другой мэра, собирающегося участвовать в избирательной кампании.

Обращает на себя внимание уменьшение числа групп в переходе от первой графе к третьей. Первая графа моделирует представления о социуме на основе группового эгоизма. Представитель администрации и представительных органов назван лидером развития и поставлен на первое место, к ним примыкают такие «социально близкие группы», как директора (промышленники-руководители), инженерный корпус, предприниматели, ученые.

Семинар "Местные сообщества в местном самоуправлении " (Голицыно, июнь, 1999) (смешанная точка зрения)	Семинар "Муниципальное социально-экономическое развитие" (Владимир, ноябрь 1999)
Субъекты-агенты развития	Функции субъекта в сфере развития	Действующий Мэр	Мэр- претендент
лидер развития из администрации и представительных органов	видение будущего; организационное обеспечение; посредничество при вовлечении в процессы развития	лица, нуждающиеся в социальной защите	пенсионеры
предприниматели	берут риски за переориентацию производства, маркетинг	пенсионеры	бизнесмены
промышленники (руководители)	ветераны ВОВ	женщины России
инженерный корпус	технические идеи, генерация идей, новые технологии, в том числе высокие	незащищенные	молодежь
научные работники	военнослужащие
соседство, нуждающееся в поддержке	вовлечение в процесс развития	льготники
творческая интеллигенция	то же, что и у технической интеллигенции	малый и средний бизнес
диаспоры	выход на внешние связи	новые русские
"мафия"	легализация теневого капитала
дети	фантазия, воображение, возможность быстро освоить новое
молодежь

Таблица 4. Социальные группы, выделяемые в местном сообществе и использование потенциала местного сообщества в процессах муниципального развития (по материалам семинаров Школы муниципального управления)._

Показательно, что дети и молодежь занимают последнее место. Наиболее оригинально появление совокупной группы нуждающихся в помощи. Эта группа наиболее раскрыта в списке «действующего» мэра. Она занимает % всего списка. В этом смысле список претендента полностью зеркален - % образуют динамичные группы (предприниматели, женщины, молодежь).

Никто не выделил социальные группы, реально мешающие жизнедеятельности сообщества: алкоголиков, бомжей, нищих, наркоманов и других асоциальных персонажей. Не были указаны больные, инвалиды, психически нездоровые люди, невротики. Не проявились специалисты по формализации социальных отношений — юристы, оценщики, страховщики, никто не назвал профессии, имеющие контакты с максимально широким кругом людей: почтальоны, участковые врачи, работники милиции. Полностью отсутствует в сознании управленцев церковь, которая в прошлом центрировала на своих институтах местное сообщество — приход.

Складывается впечатление, что в деятельности управленца местного уровня подобная дифференциация производится достаточно формально. В свою очередь, такие типы социальных групп являются побочным продуктом прикладных социологических исследований 60-70-х годов. Исследования в то время строились на небогатом перечне социально-демографических признаков. Основными были: пол, возраст, образование, профессия и т.п.

Кроме того, все выделяемые группы, как правило, «свои», в то время как для развития местного сообщества чрезвычайную важность приобретают чужие и посторонние: иностранцы, мигранты, жители других регионов. В литературе (например, у Ю.М. Лотмана) неоднократно указывалось, что между восприятием одной и той же действительности местным жителем и приезжим имеется значительное различие. Представитель местной культуры замечает отклонения от нормы, в то время как обычное, повседневное, правильное ускользает от его сознания. Иной (иностранец, приезжий, эксперт) фиксирует именно норму, поражается обычному, осуществляемому по обычаю поведению граждан, к этому обычаю он относит также из ряда вон выходящие события, так как порядка (ряда) он и не знает.

На семинаре на Камчатке, работая с группой работников культуры, я пытался выявить и зафиксировать культурный потенциал места, однако ничего кроме стандартных по тому времени клубов, библиотек местные жители не предлагали. Вечером же, в процессе знакомства с регионом, меня отвезли на базу отдыха с бассейном, где на основе термальных источников было организовано застолье. Звучала музыка, стол был накрыт прямо в воде (дело происходило зимой, в сильный мороз), пелись песни, рассказывались занимательные истории, можно было плавать, нырять, а в отдалении были видны заснеженные вулканы... Лучшей «визитной карточки» региона трудно было придумать! Но в сознании местных жителей все это было по «другому департаменту».

Из этого следует, что у местных жителей не всегда имеется возможность проанализировать ситуацию во всей ее полноте, часть важных элементов прячется в темноте коллективного бессознательного, для этого требуется внешняя позиция, помогающая посмотреть на ситуацию со стороны. Во Флоренции Савонарола предлагал реорганизовать торговый суд, избрав в качестве судьи чужестранца, «как того требуют древние законы».

Этот же случай помогает осознать невозможность сразу творчески заняться своей ситуацией — требуется время и особое пространство для серьезного смещения внимания с задач обеспечения функционирования на занятия с первого взгляда ненужные: анализ средневекового японского романа «Гендзе Моноготари», мифологии античных городов, «Фамами и Хронопами» Х. Кортасара, рисунком, пластикой, танцем, раскрепощающими сознание.



Смелзер Н. Социология. М., 1994, «Феникс», сс. 89-90.



Бибихин В.В. Мир. Томск, 1995, «Водолей», с. 112.



Юдин Б.Г. Процессы самоорганизации в малых группах. Системные исследования. Ежегодник. М., 1969, «Наука», с. 199.



Юдин Б.Г. Цит. Соч. с. 200.



Козловски П. Культура постмодерна. М., 1997, Издательство «Республика», с. 52.



Цой Л.Н. Профессиональное самоопределение в ситуации неопределенности и конфликта. В контексте конфликтологии: проблемы коммуникации и управленческого консультирования. М., 1999, Издательство института социологии РАН, с. 52.



Прототипом демократической формы организации городского населения в историографии России выступает вече и более конкретизировано - вече новгородское. Оно признавалось в Новгороде высшей властью, издавало законы, смещало управленцев (посадников), приглашало или изгоняло князей (воинских командиров). Для сбора веча существовало определенное место - Ярославов двор и время, о котором оповещал звук вечевого колокола. Применялось даже такое понятие, как «созвонить вече» (см. Богословские труды), равноценное современному выражению «собрать собрание». Интересно, что звук вечевого колокола новгородцы не путали с близким по звучанию звоном церковных колоколов.

В вече принимали участие все свободные мужчины-новгородцы (купцы, бояре, ремесленники). Рассматривается этот пример в качестве непосредственной формы управления сообществом.

Другим примером самоуправления являлось градское общество после реформы Екатерины II в 1785 году. Город управлялся городовым магистратом, общим градским собранием, общей городской думой (созывалась раз в три года) и шестигласной думой (работала постоянно, а члены считались состоящими в должности). Этот исторический пример управления сообществом посредством сословно - имущественных — профессиональных представителей.



Интересно сопоставить два самодеятельных движения, связанных с презентациями городской жизни. В Глазго 600 человек вышивали сценки из жизни Глазго. Сюжеты были самые разнообразные: футбол, работа в доках и др. В Суздале возникло движение лоскутного шитья, однако в качестве сюжетов выбираются большей частью памятники архитектуры, бытовые сюжеты отсутствуют. Кроме того, если в Шотландии делается вещь сугубо публичная, общественная и глубоко символичная, то в Суздале, да и во Владимире лоскутное шитье обращено на достаточно интимную, домашнюю вещь - одеяло.



Подробнее см. Лэндри Ч., Грин Л. и др. Возрождение городов через культуру. СПб, 1999, Издательство «Нотабене», с. 50 и др.



Лотман Ю.М. К вопросу об источниковедческом значении высказываний иностранцев о России, в кн. Сравнительное изучение литературы. Сборник к 80-летию академика М.П. Алексеева. Л., 1976, «ЛО Наука», с.125.



Виллари П. Джироламо Савонарола и его время: Пер с ит. / Репринт с изд. 1913 г. М., Ладомир, 1995, с. 224.

    Экономика: Знания - Циклы - Макроэкономика

• Введение в экономику
  
• Виды экономик
  
• Экология в экономике
  
• Экономическая теория
  
• Экономическая география
  
  
• Экономические знания
  
• Экономика России
  
  
• Циклы в экономике
  
  
• Макроэкономика
  
• Макроэкономика в России