Йорн Грэвингхольт - Республика Башкортостан: Через суверенитет к авторитарному режиму
Йорн Грэвингхольт (р. 1967) - немецкий политолог. В 1993 г. окончил Кембриджский университет (Великобритания). Магистр философии. Автор публикаций по проблемам политического и экономического развития регионов России, иниституциональных изменений политических систем, демократизации. В настоящее время - независимый исследователь. Живет в Нижнем Новгороде.
ВВЕДЕНИЕ
Республика Башкортостан является одним из крупнейших регионов Российской Федерации. Располагая значительными природными запасами нефти и мощной нефтеперерабатывающей промышленностью, она уже не один год числится одним из немногих «доноров» российского бюджета. После прихода к власти в республике Муртазы Губайдулловича Рахимова в Башкортостане сложился один из самых авторитарных региональных режимов в России, который, в отличие, скажем, от экстравагантного стиля правления Кирсана Илюмжинова в Калмыкии или этнических столкновений на Северном Кавказе, отличается высокой политической стабильностью. В июне 1998 г. в ходе прошедших с правовыми нарушениями выборов Рахимов был вновь переизбран Президентом Башкортостана. Хотя Верховный Суд Российской Федерации вскоре признал незаконным исключение двух других кандидатов в Президенты из избирательного списка, это не привело, однако, к перевыборам или отстранению Рахимова от должности. При Рахимове Башкортостан завоевал себе в Российской Федерации такой статус, который позволяет республиканскому руководству проводить свой курс без оглядки на Москву. В то же время Рахимов сумел стать одним из влиятельнейших политиков в России и тем самым еще больше упрочить свою власть.В настоящей работе исследуется нынешний авторитарный политический режим в Башкортостане, возникший после провозглашения республикой своего суверенитета. В первой части исследуется внутриполитическое развитие Башкортостана на фоне общероссийских политических событий. Политические изменения, происшедшие в этой российской республике в 1990-1993 гг., были закреплены в новой Конституции РБ (принята 24 декабря 1993 г.) и в ряде других правовых актов, узаконивших правящий в Уфе режим. Однако истинную роль законодательной базы в этом процессе можно понять, лишь рассмотрев неформальные структуры управления, которые и составляют реальный фундамент власти Рахимова. Кроме того, его режим опирается на провозглашенный Башкортостаном суверенитет, давший новой республиканской элите во главе с Президентом столь необходимую ей политическую свободу. Эти как неформальные, так и внешние факторы существования нынешнего режима в Башкортостане рассматриваются во второй части работы
Работа опирается на материалы, опубликованные в российской прессе и оригинальные документы, исследования российских социологов, а также интервью, взятые автором в Уфе.
Часть первая
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В БАШКОРТОСТАНЕ И РЕФОРМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ
Республика Башкортостан (площадь 143600 кв. км) граничит на западе с Республиками Татарстан и Удмуртия, на севере - с Пермской и Свердловской, на востоке - с Челябинской, а на юге и юго-западе - с Оренбургской областями. Башкортостан не имеет выхода к границам Российской Федерации, однако на самом юге лишь узкая полоса территории Оренбургской области отделяет РБ от Казахстана.
Имея население 4055 млн. чел., Башкортостан по этому показателю занимает первое место среди 21 республики в составе России и 7 место среди субъектов федерации. Благодаря этому республика играет особую роль в РФ. По данным Всесоюзной переписи 1989 г. башкиры - коренное население Башкортостана - составляли 22 % его населения и стояли на третьем месте в республике после русских (их насчитывается в РБ 39 %) и татар (28 %). Русские абсолютно преобладают в столице Башкортостана - Уфе (всего в ней проживают 1,1 млн. чел.), а татары и башкиры доминируют в сельской местности. Правда, доля башкир среди городского населения с 1970-х гг. непрерывно увеличивается (с 10 % в 1970 г. до 14,5 % в 1989 г.).
Республика Башкортостан является преемником Башкирской Автономной Советской Социалистической Республики, которая была одной из 16 автономных республик РСФСР. Это формально давало БАССР преимущество перед краями и областями, позволявшее отстаивать интересы малочисленной коренной нации. В национальных административно-территориальных единицах РСФСР (автономные республики, а также 15 автономных областей и округов) языки их титульных этносов обладали официальным статусом, что подавалось коммунистической властью как реализация на практике культурного самоопределения нерусских народов, а республики, кроме того, имели еще и свои собственные «конституции». В действительности же, федерализм был полностью выхолощен советской административно-командной системой.
С XVI в. башкиры находятся под властью русских. Мусульмане-тюрки, башкиры в досоветское время обычно считались частью родственных им татар. Башкирские восстания XVII-XVIII вв. свидетельствовали о том, что башкиры оставались свободолюбивым народом и выступали против централизаторской политики русских царей. Массовое переселение в Башкирию русских привело к разрушению традиционного хозяйственного уклада башкир. Начавшийся в XIX в. в России промышленный переворот вызвал новую волну переселений в Поволжье и на Урал, в результате чего башкиры стали меньшинством на своей территории. В начале XX в. под влиянием татарского национального движения у башкир началось формирование собственного национального самосознания.
В марте 1919 г. башкиры стали первым народом, который получил собственную автономную республику в составе РСФСР. Этой награды они удостоились за ту поддержку, которую оказали большевикам башкирские полки в ходе гражданской войны с белыми. В 1917-1919 гг. башкиры были почти полностью независимы от Москвы. В их республику вошли земли, заселенные значительным числом татар, что с тех пор стало источником конфликтов с соседним Татарстаном.
В результате бурного расцвета нефтяной и тяжелой промышленности в 1930-е гг. в Башкирию переселилась масса людей с разных концов Советского Союза, и поэтому численность коренной нации стала составлять всего четверть населения республики. Часть башкирской элиты, обвиненная в подготовке националистического контрреволюционного заговора, пала жертвой сталинского террора. Демографические изменения привели к тому, что в последующие десятилетия не только политическая, но и культурная автономия башкир стала фикцией. В городах, особенно в Уфе (основана в XVI в. как русская крепость; башкиры издавна составляли в ней меньшинство), башкирский язык не играл никакой роли, а в деревнях ему угрожала ассимиляция родственным татарским языком.
Степень индустриализации Башкортостана в начале 1990-х гг., если судить об этом по числу лиц, занятых в промышленности - 29,8 % всего населения, соответствовала средним показателям по Российской Федерации - 30,1 %. Добыча и переработка нефти, химия и нефтехимия, а также машиностроение, почти полностью работавшее на оборону, были важнейшими отраслями народного хозяйства БАССР. Что касается высокопродуктивного сельского хозяйства республики, в котором было занято 17,6 % ее населения (в России - 12,5 %), то по сравнению с другими российскими регионами оно не играло слишком большой роли в экономике, но сказывалось на менталитете местного населения, происходившего преимущественно из сельской среды.
Некоторые данные об экономическом положении
Республики Башкортостан в 1993 г.
| Промышленная продукция на душу населения | Инвестиции на душу населения | |||
| В руб. | % | В руб. | % | |
| Российская Федерация в целом | 813200 | 100 | 182800 | 100 |
| Башкортостан | 1098800 | 135, 1 | 229400 | 125, 5 |
| Объем внешней торговли | Доля некоторых отраслей экономики в % всех занятых | |||
| В млрд. руб. | % | Промышленность* | Сельское хозяйство* | |
| Российская Федерация в целом | 25986 | 100 | 30,1 | 12,5 |
| Башкортостан | 640, 4 | 2,5 | 29,8 | 17,6 |
* Данные за 1992 г.
2.ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В БАШКОРТОСТАНЕ
В 1990-1993 гг.
Ситуация в СССР
Уход с политической арены Коммунистической партии начался в Советском Союзе со второй половины 1980-х гг., но проходил он постепенно. Провозглашенная Генеральным секретарем ЦК КПСС Михаилом Горбачевым «перестройка» способствовала подъему экономики, но «гласность» и «демократизация» вскоре поставили под вопрос идеологическую и политическую монополию Коммунистической партии. После Всесоюзной партийной конференции (лето 1988 г.) по инициативе Горбачева были реформированы государственные органы, а весной 1989 г. прошли выборы народных депутатов СССР. На следующий год в стране были избраны новые органы власти всех уровней. В марте 1990 г. ставший Президентом страны Горбачев добился отмены конституционных привилегий для КПСС (Статья 6 Конституции СССР) и попытался передать реальную власть государственным органам. Однако он продолжал оставаться Генеральным секретарем ЦК партии и, несмотря на появление в ней зачатков плюрализма, пытался сохранить власть КПСС. Провал путча оппозиционного Горбачеву партийного руководства в августе 1991 г. ликвидировал КПСС и инициировал начало процесса передачи власти от Москвы 15 союзным республикам. В конце 1991 г. Советский Союз распался.
В большинстве регионов России переход власти от Коммунистической партии к государственным органам проходил медленнее, чем в Москве и только после краха путча пошел быстрыми темпами. В Башкирии, напротив, это случилось за полтора года до августа 1991 г., когда после избрания нового Верховного Совета автономной республики коммунистическая парторганизация фактически осталась не у дел.
Башкирский обком КПСС уходит с политической арены
В ходе состоявшихся в РСФСР 4 марта 1990 г. выборов в Советы всех уровней в 16 автономных республиках России были избраны новые составы Верховных Советов. В Башкирской АССР это совпало с кризисом, охватившем местное партийное руководство: в начале февраля 1990 г., после того, как уфимская партийная организация, охваченная демократическими настроениями, выразила свое недоверие Башкирскому обкому КПСС, в отставку ушел его первый секретарь Равмер Хабибуллин. На предстоящих выборах в органы государственной власти у коммунистов впервые были, пусть слабые, но конкуренты, и поэтому Уфимский горком КПСС не хотел компрометировать себя связью с тогдашним первым секретарем обкома, аппаратчиком старой закваски.
Не менее важным было и то, что обком утратил доверие большинства директоров крупнейших промышленных предприятий республики, особенно нефтяной отрасли. Опираясь на свою экономическую мощь, они уже несколько лет требовали от партийных вождей республики помощи в освобождении от диктата московских министерств, как это сделали ранее некоторые союзные республики. Однако Башкирский обком КПСС боялся конфликтовать с Москвой и Центральным Комитетом партии. Курс местных партократов вошел в противоречие с интересами большинства директорского корпуса республики.
Башкирские коммунисты пошли на выборы во главе с временным руководством, а когда в конце апреля 1990 г. они наконец избрали нового первого секретаря обкома, было уже поздно: власть в республике взял в свои руки новоизбранный Верховный Совет, который занял более независимую позицию в отношении Москвы. Несмотря на то, что свыше 4/5 его депутатов состояли в КПСС, они были обязаны своим избранием не партии, а народу, и поэтому игнорировали указания своих партийных вождей. В отличие от соседнего Татарстана, где первый секретарь обкома Минтимер Шаймиев благодаря своей борьбе за республиканский суверенитет сумел в 1991 г. занять кресло Президента республики, лояльность партийных руководителей Башкирии Москве уже весной 1990 г. привела их к потере власти на своей территории.
Фактический переход власти в Башкирии от партии к государству (т.е. от обкома к Верховному Совету и Совету Министров республики) был характерен для всего тогдашнего СССР. Однако темпы и вектор реформ на местах определялись в значительной мере потребностями региональных элит, которые, наконец, получили шанс освободиться от власти Москвы. И только позднее стало ясно, что они использовали демократические и рыночные лозунги в лучшем случае лишь для сокрытия своих планов. Демократия была нужна местным элитам в качестве инструмента для борьбы с Москвой за предоставление своим регионам большей независимости. Элита Башкирии вовсе не стремилась привлекать население к принятию важных политических и экономических решений - ей был нужен контроль над хозяйственными ресурсами республики.
Муртаза Рахимов - новый глава республики
Главным событием начавшихся во властных структурах Башкирии изменений стало избрание на пост председателя Президиума ее Верховного Совета Муртазы Рахимова, который стал, таким образом, главой республики. Рахимов (р.1934), проработав всю жизнь в нефтяной отрасли, в 1986 г. занял кресло директора Уфимского нефтеперерабатывающего завода, и тем самым вошел в высшую хозяйственную элиту республики.
Когда в марте 1990 г. потребовался председатель для только что избранного Верховного Совета, Рахимов оказался идеальным кандидатом на эту должность. Как директор-хозяйственник он, разумеется, состоял в партии, и поэтому был и для промышленной элиты Башкирии, и для коммунистов «своим» человеком. Не будучи, однако, партаппаратчиком, Рахимов не принадлежал к властной номенклатуре и не был ставленником Москвы. Большинство депутатов видели в нем хозяйственника-практика, полагая, что он, однако, разрушит прежнюю систему партийной власти и будет проводить более независимый курс по отношению к Москве. Наконец, Рахимов был башкиром и, по сложившейся в БАССР традиции равного представительства в ее высшем руководстве основных национальностей Башкирии, он наилучшим образом подходил на должность главы республиканского парламента, поскольку Председателем Совета министров был татарин Марат Миргазямов, а русский Игорь Горбунов - первым секретарем обкома КПСС. Следовательно, третью главную руководящую должность в республике должен был занимать башкир.
Этническая принадлежность Рахимова, безупречного во всех отношениях представителя набирающего силу башкирского национального движения, играла ему на руку. В декабре 1989 г. башкирская интеллигенция создала свою организацию - Башкирский народный центр «Урал», потребовавший придать Башкирской АССР статус «суверенной» республики и предоставить башкирам, долгое время оттесненным русскими и татарами на второй план, особые социальные и культурные привилегии. БНЦ «Урал» удалось на некоторое время увлечь часть башкирского населения лозунгами борьбы за суверенитет республики. Этнические интересы «Урала» совпали тогда с экономическими, экологическими и «регионально-патриотическими» устремлениями различного рода других сил в Башкирии. Но претензии БНЦ «Урал» на особые привилегии для коренной национальности вскоре спровоцировали конфликт с проживающими в республике татарами и русскими, которые в ответ на это создали свои политические организации. Идя на конфликт с Москвой, Рахимов негласно опирался на лозунги «Урала», но не поддерживал их публично, поскольку это могло вызвать негативную реакцию у небашкирского населения республики.
Провозглашение политического суверенитета
Итак, Рахимов возглавил Президиум Верховного Совета. В советское время этот орган не только влиял на принятие решений парламентом, но и обладал некоторыми исполнительными функциями, включая право руководить Советом министров (правительством) республики. Тогдашний Председатель Совета министров Миргазямов попытался вести собственную игру. По ряду вопросов, особенно о заключении договоров с Москвой, между Рахимовым и Миргазямовым возникли разногласия. Занимая пост главы правительства с 1986 г., Миргазямов накопил значительный опыт взаимодействия республиканской исполнительной власти с высшими органами государственной власти СССР и занимал более осторожную, менее радикальную позицию по вопросу о перераспределении экономических и политических полномочий от центра к регионам. Рахимов, напротив, считал, что идея «суверенитета» должна заменить ушедшую в небытие коммунистическую идеологию.
После аварий, происшедших в 1990 г. на уфимском предприятии «Химпром», в причинах которых подозревали московские ведомства, общественность республики вновь потребовала расширения экономических прав Башкирии. Начавшаяся летом 1990 г. борьба российского руководства во главе с Борисом Ельциным с союзными органами власти позволила элите Башкирии без лишнего шума расширить свой контроль над экономикой республики. Когда 12 июня 1990 г. Съезд народных депутатов России принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, аналогичные акты издали и ее автономные республики. Так в Российской Федерации начался «парад суверенитетов». Вслед за Карелией, Татарстаном и Саха-Якутией Верховный Совет Башкирии по инициативе Рахимова 11 октября принял свою Декларацию о государственном суверенитете. БАССР торжественно провозгласила себя «Башкирской Советской Социалистической Республикой (Башкирской ССР) - Башкортостаном» и заявила о своем вхождении как в СССР, так и в «обновленную» Российскую Федерацию. В первой статье этого документа, состоявшего из 10 пунктов, было записано: «Земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Башкирской Советской Социалистической Республики, а также весь экономический и научно-технический потенциал являются исключительной собственностью ее многонационального народа».
Декларация выражала интересы как националистических сил, так и местной хозяйственной элиты; в то же время она создала предпосылки для того, чтобы пост Председателя Верховного Совета превратился, наконец, в главную политическую должность республики. Башкирия провозгласила собственную «государственность», и глава этого «государства» теперь должен был стать сильной политической фигурой. Реализацию провозглашенных в Декларации о государственном суверенитете Башкирии целей Рахимов сделал теперь делом всей своей жизни. Отныне суверенитет республики стал для него высшей сакральной ценностью.
Выборы российского Президента 12 июня 1991 г. продемонстрировали наличие разных мнений среди населения Башкирии по отношению к Москве. На референдуме в марте большинство (54,4 %) граждан республики вопреки рекомендациям Верховного Совета БССР высказалось за введение поста Президента России. На июньских выборах пользовавшийся большой популярностью кандидат на этот пост Ельцин получил в Башкортостане также большинство голосов (45,9 %), хотя это было меньше, чем в среднем по России (57,3 %). Руководство Башкирии, только-только начавшее брать под свой контроль экономику республики и ввязываться в долгие споры об этом с Москвой, не желало усиления российской исполнительной власти. Поэтому оно наблюдало за победным шествием Бориса Ельцина очень настороженно.
Городское население Башкирии, особенно уфимцы, напротив, видело в Ельцине заслуживавшего доверия реформатора. Этому в значительной степени способствовал августовский путч 1991 г. В то время как в Москве российское руководство во главе с Ельциным организовало сопротивление путчистам, власти Башкирии - Президиум Верховного Совета и Совет Министров - заняли выжидательную позицию. Официальная пресса республики печатала указы Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР, Рахимов через газеты призывал население к спокойствию и заверял, что курс демократизации и экономических реформ будет продолжен, а чрезвычайное положение в Башкирии вводится не будет. Однако глава Башкортостана не проявлял особых симпатий к действиям сторонников Ельцина. Башкирскими властями были созданы искусственные препятствия для выпуска демократически настроенной местной комсомольской газеты «Ленинец». После того как путч провалился, на башкирское руководство со всех сторон обрушился поток критики. В своем заявлении Уфимский городской совет полностью поддержал действия властей России, одновременно выразив недоверие Президиуму Верховного совета Башкирии, его председателю Рахимову и Совету Министров республики. Башкирские руководители оправдывались тем, что не нарушили конституции СССР, РСФСР и Башкортостана и не объявили в БССР чрезвычайного положения, как того требовали путчисты. Права граждан республики в дни путча полностью соблюдались, органы государственной власти Башкирии в своих действиях руководствовались нормами закона и хотели сохранить для республики стабильность и суверенитет.
Большую озабоченность у башкирского руководства вызвали в последующие недели попытки российского руководства вновь усилить контроль над регионами. Хотя Москва не стала применять к органам исполнительной власти российских республик дисциплинарные меры воздействия, как это случилось с остальными регионами, где были отстранены от должности местные лидеры, но 11 октября, как раз в первую годовщину принятия Декларации о государственном суверенитете Башкирии, Верховный Совет РСФСР принял решение ввести в состав «единой системы исполнительной власти в РСФСР» глав исполнительной власти республик России. Это вело к восстановлению прежней административной вертикали. В то же время появились слухи, что Президент Ельцин планирует послать в республики своих представителей. Башкирское руководство поняло, что пришло время перейти к решительным действиям. После нескольких дней обсуждения парламент Башкирии объявил о своем решении ввести в республике должность Президента, чтобы тем самым придать новую легитимность суверенитету республики и полномочиям ее руководителей. До конца октября Верховный Совет принял все необходимые законы и назначил президентские выборы на декабрь. Были также подготовлены необходимые изменения в еще действовавшую советскую Конституцию.
Начало предвыборной борьбы было не в пользу Рахимова. Наряду с главой банка «Восток» известным банкиром Рафисом Кадыровым, располагавшим финансами для проведения широкомасштабной предвыборной кампании, президентское кресло вполне мог занять Премьер-министр Миргазямов. Рахимов, напротив, еще не был достаточно известен населению и не мог абсолютно рассчитывать на свою победу. Миргазямов старался воспрепятствовать попыткам Рахимова подчинить себе глав районных администраций, без поддержки которых у председателя парламента не было шансов осуществить свои планы. Рахимов понял, что ему грозит поражение, и резко изменил курс. Ссылаясь на то, что проведение президентских выборов в республике парализует деятельность ее государственного аппарата в столь неблагоприятное время (в Москве тогда решалась судьба Советского Союза) и дестабилизирует положение в Башкортостане, он призвал Верховный Совет отменить выборы. Рахимов использовал все свое влияние на аппарат и в итоге добился своего. Парламент принял решение о введении моратория на проведение любых выборов в республике и приостановил внесение изменений в Конституцию. Рахимов воспользовался тем, что давление Москвы на республики РСФСР все-таки не было столь мощным, поскольку российское руководство искало в то время взаимопонимания со всеми субъектами федерации перед началом в 1992 г. экономических реформ. Поэтому Москва не посягнула на исполнительную власть в республиках. Суверенный курс Башкортостана выдержал свое первое испытание на прочность.
Завершение борьбы за власть
В 1992 г. резко обострилась борьба за власть между Премьер-министром Миргазямовым и Председателем Верховного Совета Рахимовым. Итог переговоров с Москвой по вопросу о заключении Федеративного договора укрепил политические позиции Рахимова: Башкортостан оказался единственным субъектом федерации, который выторговал себе особое Приложение к Федеративному договору.
Подписание Федеративного договора в конце марта 1992 г. и одновременно официальное признание Кремлем особых условий для Башкортостана стали триумфом Рахимова-политика, что позволило ему пойти на открытый конфликт с Миргазямовым. Разногласия между ними возникли по вопросу о том, кому должно принадлежать право назначать глав городских и районных администраций: правительству или Президиуму Верховного Совета. Президиум Верховного Совета и Совмин целый год посылали на места взаимоисключающие указания и постановления, дезориентируя чиновничество. Типичное в то время для многих регионов России «двоевластие» законодательной и исполнительной власти закончилось в Башкортостане в ноябре 1992 г. Рахимов сделал все для того, чтобы перетянуть на свою сторону наиболее влиятельных членов правительства, спровоцировав их на прямой демарш. Несколько министров подали в отставку, мотивировав это шаг «невозможностью работать с Миргазямовым». Большинство депутатов Верховного Совета не поддержало премьера. Рахимов, манипулируя положениями республиканской Конституции, заставил главу правительства уйти в отставку. Новым Премьер-министром республики по предложению Рахимова стал бывший генеральный директор компании «Башкирэнерго» Анатолий Копсов. Как и сам Рахимов, Копсов до этого работал в топливно-энергетической отрасли, но считался человеком самостоятельным, пользовался авторитетом в республике, и к тому же впервые после падения власти КПСС в Башкирии это был русский в местном руководстве. Копсов был нужен Рахимову для того, чтобы успокоить ту часть Верховного Совета, которая с неодобрением следила за укреплением власти главы парламента.
После окончательного упрочения Рахимова на властном Олимпе республики процесс разработки новой Конституции Башкортостана, начавшийся еще в 1990 г., но не приведший тогда к достижению консенсуса, ускорился. Ранее этому мешал ряд обстоятельств. Во-первых, постоянной комиссии Верховного Совета приходилось на ходу овладевать юридическими знаниями для того, чтобы проект Конституции соответствовал демократическим нормам. Во-вторых, борьба за власть в руководстве Башкортостана не позволяла разграничить в Основном Законе компетенцию высших законодательного и исполнительного органов. В-третьих, в таких деликатных вопросах, как, например, статус трех важнейших языков Башкирии - русского, башкирского и татарского - в руководстве республики не было единства (как не было его и среди простого населения). И, наконец, много проблем имелось по вопросу о взаимодействии республиканской Конституции и федерального законодательства, поскольку новая Конституция России пока также отсутствовала. Рахимов, будучи председателем Конституционной комиссии Верховного Совета, в июне 1992 г. протолкнул через парламент первый проект Основного Закона, который был критически воспринят республиканской общественностью. После отставки Миргазямова башкирское руководство осознало необходимость поставить новую систему власти на твердую конституционную основу. Конечно, теперь Рахимов стал полным хозяином республики, но его власть все-таки еще не была институционально гарантирована. Кроме того, разрабатывавшиеся в Москве проекты новой конституции России находили в Уфе и в других республиках мало понимания и подталкивали местных лидеров к скорейшему принятию собственных конституций. Наконец, другие республики уже имели свои Основные Законы и Башкортостан не желал отставать в этом от остальных субъектов федерации.
Избрание Рахимова Президентом Башкортостана
В то время, когда в Уфе шло обсуждение Конституции Башкортостана, в Москве в конце сентября - начале октября 1993 г. разразился острый политический кризис. Рахимов следил за ним с большой озабоченностью. Разогнав высший законодательный орган страны, Президент Ельцин разгромил последние остатки прежней советской системы и в первую очередь сами Советы. Те региональные лидеры, которые опирались главным образом на местные Советы, могли теперь лишиться своей власти. Правда, указ Ельцина от 9 октября о роспуске городских и районных Советов не касался республик, которым лишь «рекомендовали» реформировать свои высшие органы. Но вскоре поползли слухи, что Ельцин, чтобы помешать «реставрации власти Советов», намерен направить своих полномочных представителей в те республики, которые все еще возглавлялись не Президентами, а Президиумами Верховных Советов, и поэтому в его «рекомендации» лидеры регионов почувствовали скрытую угрозу своей власти.
Теперь Рахимов резко активизировал свою деятельность. Видимо, только избрание Президента республики могло гарантировать Башкортостан от посягательств Москвы. Проекты двухлетней давности о введении поста Президента Башкирии были вновь реанимированы. Объявленный в 1991 г. мораторий на выборы органов государственной власти республики был отменен, принятые ранее законы о Президенте и порядке его выборов, с незначительными поправками теперь вступили в силу, а в действующую Конституцию внесли соответствующие изменения. После того, как Президент Ельцин назначил на 12 декабря референдум о новой Конституции Российской Федерации, принятие нового Основного Закона республики также оставалось ждать недолго.
Развернув широкомасштабную пропагандистскую кампанию, руководство Башкортостана убеждало население республики в необходимости ввести пост Президента РБ. В местных СМИ того времени проводилась мысль о том, что только так можно будет сохранить республиканский статус Башкортостана, что ввиду непредсказуемого поведения Президента РФ народ РБ якобы должен иметь собственного Президента, который, если потребуется, сможет защитить республику от действий Москвы.
Выборы Президента РБ были назначены на 12 декабря 1993 г., в один день с выборами в Государственную Думу и референдумом по Конституции РФ. Одновременно Верховный Совет республики ускорил работу над новой Конституцией. Ее окончательный проект должен был быть принят только после выборов, причем не так, как Конституция РФ: не на референдуме, а Верховным Советом.
Сценарий перехода от советской республики к президентской, который в начале ноября 1993 г. одобрил башкирский парламент, воплощал планы властной элиты РБ во главе с Рахимовым и одновременно учитывал интересы депутатов. Риск при этом был минимальный: все стремились обеспечить Рахимову победу на выборах 12 декабря. (Так как Рахимов вместе с Премьер-министром Копсовым выдвигался в Совет Федерации, его предвыборную кампанию финансировал и российский бюджет). В случае победы на выборах, но еще до официального вступления в должность, Рахимов в качестве Председателя Верховного Совета мог добиться принятия приемлемой для себя Конституции, а затем спокойно занять пост Президента. Верховному Совету была предоставлена возможность работать до конца срока своих полномочий. Рахимов не раз заявлял, что он якобы выдвигает свою кандидатуру на пост Президента только ради блага республики и чуть ли не против своей воли. Тем самым Рахимов заручился поддержкой избирателей и депутатов Верховного Совета, создав у них иллюзию, что другого пути политического развития у республики быть не может.
Лишь банкир Кадыров выдвинул свою кандидатуру в качестве альтернативы главе республики. Имея опыт участия в незавершенных выборах 1991 г., он, конечно, мог в чрезвычайно короткий срок, буквально за 5 недель, собрать необходимое количество подписей в свою поддержку и провести собственную предвыборную кампанию. Но победить единый фронт всех СМИ и властных структур Башкортостана, контролируемых Рахимовым, Кадырову изначально было не по силам. Кроме того, с лета 1993 г. в печати стали появляться публикации, будто бы банк «Восток» действует только благодаря укрытым в нем финансам КПСС. Отставной Премьер Миргазямов, зная что не имеет никаких перспектив на выборах, не стал выдвигать свою кандидатуру.
В результате Рахимов 12 декабря получил 64 % голосов избирателей - в 2 раза больше, чем Кадыров. Глава банка «Восток», в принципе, достиг неплохого в тех условиях результата, но все было уже напрасно. В Совет Федерации население Башкирии выбрало Рахимова и Копсова. На выборах в Государственную Думу РФ аграрная партия и КПРФ добились большого успеха, а демократические блоки показали значительно худшие результаты, чем в среднем по России. В референдуме по проекту российской Конституции 58,0 % избирателей сказали ему «нет» и 42,0 % - одобрили, и хотя в целом проект прошел, башкирское руководство могло смело утверждать, что «Башкортостан не принял российскую Конституцию».
В целом результаты выборов 12 декабря позволили башкирскому руководству продолжить начатое им изменение Конституции республики. 24 декабря Верховный Совет, последний раз заседавший под председательством Рахимова, подавляющим большинством голосов принял новую Конституцию Башкортостана. Формально над ней 3,5 года работала Конституционная комиссия, но на самом деле Основной Закон РБ был разработан в недрах рахимовского аппарата, «кабинетным способом». На следующий день, 25 декабря 1993 г., Муртаза Рахимов торжественно вступил в должность Президента Республики Башкортостан.
3.ПРАВОВОЕ ОФОРМЛЕНИЕ РЕФОРМЫ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ
Конституция, принятая 24 декабря 1993 г., создала основу для реформирования всей системы политической власти в Башкортостане. Однако по двум важным вопросам - структуре и функциям нового парламента и организации местного самоуправления - не удалось принять окончательных решений. Это было сделано в течение последующих двух лет.
Декабрьская Конституция 1993 г.
Новая Конституция Башкортостана установила в республике президентскую форму власти, во многом аналогичную той, что возникла в России по новой Конституции РФ. Основной закон Башкортостана, как и его российский собрат, признавал права человека и гражданина, запрещал всякую дискриминацию людей, провозглашал основные социальные права и т.д. Особо подчеркивая роль прав человека, Конституция Башкортостана отражала общие настроения своего времени, выражавшиеся в отказе от правового наследия социализма. Конституция не определяла государственный язык республики, поскольку этот вопрос еще не был окончательно решен. Особенно много вопросов вызывали статьи Основного Закона, касавшиеся, в первую очередь, структуры и компетенций органов государственной власти и определения отношений республики с Российской Федерацией.
На первый взгляд структура башкирских органов государственной власти и управления походит на российскую: во главе государства стоит Президент - руководитель исполнительной власти (но избирается он, в отличие от России, сроком на 5 лет), ему подчиняется правительство (Кабинет Министров) во главе с Премьер-министром. Если российская Конституция ограничивает количество пребывания на посту Президента двумя сроками, то башкирская запрещает свыше двух сроков подряд, но не устанавливает их предел. Законодательную власть осуществляет двухпалатный парламент (Государственное собрание - Курултай), избираемый на четыре года. Президент издает указы, которые не должны противоречить действующему законодательству республики, но на законы, принимаемые Госсобранием, Президент может наложить свое вето. Госсобрание может преодолеть президентское вето 2/3 голосов обеих Палат и располагает, кроме того, возможностью в ряде случаев инициировать процедуру импичмента главы РБ, если Конституционный Суд республики усмотрит для этого существенные основания. Для назначения и отставки Премьер-министра Президенту требуется согласие парламента. Члены правительства назначаются Президентом по предложению Премьера, согласия парламента для этого не нужно. Право назначения и отставки глав городских и районных администраций принадлежит только Президенту. Кроме того, он обладает полномочиями вносить на рассмотрение парламента кандидатуры должностных лиц для назначения их на все ключевые посты в республике, включая председателя Конституционного Суда, прокурора и главу Национального банка РБ. Наконец, новая Конституция дала Президенту право отстранять от должности представителей исполнительной власти, если те нарушили законы республики, не определяя, однако, кто должен устанавливать их вину.
Эти решения предоставили главе республики бульшие полномочия, чем давала ранее советская Конституция БАССР. Ведь поправки к прежнему Основному Закону, которые были приняты в 1991 г., затем оказались приостановленными и вновь вступили в силу в ноябре 1993 г., сохраняли парламенту значительные прерогативы. Например, абсолютное большинство голосов депутатов парламента могло преодолеть вето Президента, министры должны были утверждаться Верховным Советом, а порядок назначения глав местных администраций в старой Конституции РБ вообще не определялся. То, что Рахимов в новой Конституции перераспределил власть от парламента к Президенту, свидетельствовало об укреплении его авторитета с конца 1991 г. и, особенно, после победы на выборах 12 декабря.
Тем не менее, по новой Конституции РБ парламент имеет отнюдь не декоративные функции. Он может ограничивать законодательные полномочия Президента, дает Президенту согласие на назначение Премьер-министра, решает вопрос о доверии Кабинету Министров, избирает состав Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РБ, назначает Прокурора республики и Уполномоченного по правам человека. Две важные статьи отличают Основной Закон РБ от российского: башкирский парламент обладает правом отправлять в отставку правительство в случае вынесения последнему вотума недоверия, и Президент обязан в течение двух недель сформировать новый Кабинет Министров; кроме того, глава республики не может по своей воле распустить Госсобрание. Московские события сентября - октября 1993 г. побудили башкирских законодателей ввести в свою Конституцию статью, запрещающую Президенту распускать любой законно избранный государственный орган или препятствовать его работе.
Является ли новая башкирская Конституция демократичнее, а распределение власти между Президентом и парламентом равномернее, чем можно было ожидать, исходя из развития политической ситуации в республике в конце 1993 г.? Вроде бы это так и есть, особенно если сравнивать соответствующие статьи в башкирской и российской конституциях: Конституция Башкортостана в значительной степени нацелена на взаимодействие Президента и парламента. Если обе стороны в обсуждении разных кандидатур - особенно на пост Премьер-министра - заходят в тупик, то создается патовая ситуация, при которой ни парламент нельзя распустить, ни Президента отстранить от должности. Правительство в равной степени подотчетно и главе республики и парламенту. Эта система работает лишь тогда, когда обе стороны способны идти на компромисс. Однако Рахимова не могло пугать такое ограничение его власти. За три с половиной года работы на посту Председателя Верховного Совета он создал зависимую от себя элиту, а с помощью механизма раздачи привилегий мог в любое время получить нужное ему число голосов депутатов. Кроме того, Рахимов ввел в Конституцию два выгодных для себя условия. Это, во-первых, требования к кандидату на пост Президента, ограничивающие возможность появления у него конкурентов: «Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе тридцати пяти и не старше шестидесяти пяти лет, обладающий избирательным правом, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками» (Ст. 92 башкирской Конституции). Поэтому примерно ѕ всех дееспособных граждан республики изначально не могут быть избраны на пост Президента! Во-вторых, в Конституции ничего не говорится о составе, функциях и полномочиях каждой из двух Палат парламента и лишь позже это было сформулировано в отдельном законе. В Конституции записано, что Законодательная Палата работает на профессиональной постоянной основе, а «депутаты Палаты Представителей освобождаются от выполнения служебных или производственных обязанностей на определенный срок, необходимый для осуществления депутатской деятельности». Эта размытость формулировок привела к тому, что баланс сил между Президентом и парламентом вскоре был нарушен, что привело к концентрации всей власти в одних руках, и в конечном итоге - к формированию в Башкортостане авторитарного режима.
На первый взгляд Конституция РБ, принятая 24 декабря 1993 г., давала республике шанс для поступательного демократического развития, но она же и таила в себе угрозу авторитаризма ввиду особенностей действующей системы власти и существующих в обществе традиций. Больше чем сама Конституция, политическая борьба 1992-1993 гг. и ход предвыборной компании за пост Президента республики дали основание прогнозировать дальнейшее развитие республики. Демократический путь, который просматривается в тех разделах Основного Закона РБ, где говориться о правах человека и гражданина, является лишь фоном для существующей системы власти. Время принятия и внешняя форма новой башкирской Конституции в значительной мере определялись событиями, разворачивавшимися вне Башкортостана и без участия основных игроков этого процесса в республике. Поэтому нынешняя президентская система власти в республике во многом стала копией федеральной властной системы. Однако правящая элита Башкортостана, возглавляемая Рахимовым, не утратила контроль над событиями внутри республики и воспользовалась возникшим обстоятельствам для максимального укрепления своего режима.
Местное государственное управление и местное самоуправление в Башкортостане
Декабрьская Конституция 1993 г. установила неограниченное право Президента назначать и отзывать глав городских и районных администраций, зафиксировала наличие «местного государственного управления» на городском и районном уровне и «местного самоуправления». Очевидно, что право назначения глав администраций имеет для Рахимова большое значение. Пользуясь им, он может распоряжаться административными, экономическими, финансовыми и информационными ресурсами республики и тем самым существенно влиять на исход любых выборов.
Первоначально было не совсем понятно, каковы будут в этих условиях функции «местного государственного управления» и «местного самоуправления». Соответствующую ясность внесли два закона, которые в октябре - декабре 1994 г. были приняты тогдашним Верховным Советом. В соответствии с ними местное государственное управление предусматривает наличие на уровне городов и сельских районов, наряду с главой администрации, назначаемым Президентом, местного Совета, который избирается населением и главой которого может быть сам руководитель района. Хотя глава администрации и зависит от бюджета Совета, он подчиняется в первую очередь Президенту. Это позволяет ему влиять на все важнейшие решения, принимаемые Советом.
Что касается «местного самоуправления», то в Республике Башкортостан оно действует лишь на бумаге. В то время как Конституция РФ и изданный в 1995 г. федеральный закон определяют в качестве субъектов местного самоуправления города и сельские районы, в Башкортостане ими являются деревни и поселки, имеющие чаще всего несколько сот жителей. Поэтому роль этих органов самоуправления в системе республиканской власти из-за малого размера населенных пунктов и невысокой активности людей крайне незначительна.
Вследствие всего этого органы местного государственного управления и местного самоуправления в Башкортостане сильно зависят от исполнительной власти и республиканского бюджета.
Новый двухпалатный парламент
Второй важнейшей политической задачей для Рахимова после принятия Конституции РБ было законодательное оформление деятельности нового республиканского парламента. В этом процессе можно выделить несколько этапов. 2 марта 1994 г. был принят Закон «О Государственном Собрании Республики Башкортостан». Его краткий, состоящий из 23 статей текст определял численность обеих Палат парламента, их компетенцию и примерный регламент. Численность Палаты Представителей была установлена в 154, а Законодательной Палаты - в 40 депутатов. Совмещение мандатов в обеих Палатах было исключено. Кроме того, депутатам Законодательной Палаты запрещено быть депутатами иных представительных (т.е. местных) органов государственной власти. Для членов Палаты Представителей таких ограничений нет.
Закон о Государственном Собрании предусматривает разделение функций между Палатами. Законодательной Палате отводится роль рабочего органа, который должен готовить важнейшие решения и в большинстве случаев передавать их в Палату Представителей для одобрения. Для принятия закона за него должно, за редким исключением, проголосовать большинство депутатов обеих Палат. Совместные заседания обеих Палат могли проводиться лишь в особых случаях, однако была введена должность Председателя всего Госсобрания, а главы обеих Палат стали его заместителями.
Не решен, был однако, вопрос о порядке избрания депутатов: следует ли это делать по избирательным округам, с учетом численности их населения или по административно-территориальным единицам, напрямую или через местные Советы. Однако, в силу того, что общее число депутатов Палаты Представителей было определено в размере 154, можно было предположить, что они выдвигаются от 77 административно-территориальных единиц республики (сельские районы, города, не имеющие районного деления и районы Уфы), но юридического оформления этого правила в законе не было.
Только закон о выборах, принятый Верховным Советом Башкортостана 13 октября 1994 г., внес в эти вопросы ясность. Им было установлено, что депутаты Законодательной Палаты избираются в 40 округах, определяемых центральной избирательной комиссией РБ, а Палата Представителей состоит из двух напрямую избираемых депутатов от каждой административно-территориальной единицы. Тем самым Рахимов с помощью непосредственно подчиненных ему глав администраций мог рассчитывать на свое большое влияние при формировании состава Палаты Представителей. Средняя численность избирателей в 77 административно-территориальных единицах республики составляла примерно 35000 человек; а если не учитывать 7 районов г.Уфы и 2 города, имеющих свыше 100000 населения - Салават и Стерлитамак, то она составляла только 26000 человек. В сельской местности, где было сосредоточено большинство административно-территориальных единиц (нередко имеющих 10000-15000 избирателей) и где сохраняются преимущественно традиционные социальные структуры, старейшины семейных кланов и председатели колхозов, которых глава администрации, опирающийся на поддержку Президента, может использовать в своих предвыборных интересах, были довольно малочисленны. Более того, при образовании избирательных округов на основе административных границ сельское население оказалось представленным в них намного сильнее, чем городское, что не соответствует его удельному весу в республике. 37 % избирателей проживали в Уфе, Салавате и Стерлитамаке. В Палате Представителей население этих городов было представлено лишь 18 депутатами из 154 (11,7 %). Это приводит к дополнительному ослаблению либеральных тенденций, сохраняющихся в городах, и одновременно увеличивает долю башкирского и татарского населения в противовес русскому большинству. В Уфе эта мера подверглась всеобщей критике, прозвучавшей даже в стенах горсовета, но никаких изменений в практике формирования избирательных округов не произошло.
Весьма спорной являлась и другая норма местного законодательства, согласно которой каждый кандидат в депутаты Госсобрания, чтобы быть допущенным к выборам, должен был предоставить подписи 5 % избирателей своего избирательного округа. Этот барьер в 5 раз превосходил соответствующее требование для кандидатов в депутаты Государственной Думы на выборах 12 декабря 1993 г., и противоречил федеральному закону «Об основных гарантиях избирательного права граждан Российской Федерации», принятому 13 дней спустя Госдумой: там была установлена верхняя граница в 2 % подписей избирателей. Башкирские законодатели, официально не признав компетенцию федеральной власти в этой сфере, не случайно позаботились о том, чтобы принять свой закон до принятия соответствующего федерального документа.
Наличие в башкирском законодательстве более значительного числа представляемых подписей создавало преимущества прежде всего для тех кандидатов в депутаты, которые занимали высокое общественное положение и располагали значительными административными или финансовыми возможностями. Несмотря на эти ограничения, закон о выборах депутатов Госсобрания вплоть до парламентских выборов 1995 г. сохранял видимость демократических норм.
На выборах 5 марта и на дополнительном голосовании 17 мая 1995 г. был впервые избран новый двухпалатный парламент Башкортостана. Исход выборов воплотил на практике сформулированные в принятом ранее законодательстве положения: Палата Представителей более чем на 70 % состояла из глав местных администраций, республиканских министров и других руководителей госучреждений. Все главы местных администраций стали депутатами. Кроме того, практически все члены правительства, включая Премьер-министра, избирались в перспективных для них округах и получили 26 мест в парламенте. Наряду с другими депутатами, работающими в государственных и полугосударственных учреждениях, примерно ѕ всех мест получили те, кто был назначен на свою должность так или иначе Президентом и им же мог быть снят с этой работы. По данным уфимского социолога Рушана Галлямова, после проведения довыборов те члены Палаты Представителей, которые не были напрямую зависимы в служебном отношении от Президента, составляли 9,3 % депутатского корпуса Госсобрания, поскольку даже банки и промышленность в Башкортостане подчинены республиканскому руководству. Если сравнить профессиональный состав Госсобрания с профессиональным составом прежних Верховных Советов, депутаты которых, исключая членов Президиума, работали в парламенте по совместительству, то хорошо виден переход от пропорциональной системы советского типа к отсутствию разделения власти в постсоветско-башкирском варианте:
| Верховный Совет Башкирской АССР | % | Верховный Совет РБ | % | Палата Представителей Госсобрания - Курултая РБ | % |
| Секретари обкома, горкомов или райкомов КПСС | 19,7 | Главы администраций городов и районов | 17,0 | Главы администраций городов и районов | 49,7 |
| Руководители «советской власти» различных уровней | 13,9 | Руководители министерств и ведомств | 18,4 | Члены Кабинета Министров, председатели государственных комитетов | 13,7 |
| Директора крупнейших промышленных предприятий | 28,6 | Руководители промышленных предприятий и объединений | 31,0 | Руководители промышленных предприятий и объединений, контролируемых государством банков | 27,3 |
| Руководители колхозов и совхозов | 9,2 | Руководители колхозов и совхозов | 7,8 | Руководители сельхозпредприятий и директора школ | 3,3 |
| Ректора вузов, директора НИИ, главврачи больниц | 8,1 | Ректора вузов, директора НИИ, главврачи | 7,2 | Ректора вузов, академических учреждений, главврачи | 6,0 |
| Рабочие | 6,4 | Рабочие | 6,4 | ||
| Преподаватели вузов, рядовые ученые | 4,8 | Преподаватели вузов, ученые | 3,8 | ||
| Журналисты, банкиры, предприниматели и др. | 9,3 | Журналисты, банкиры, предприниматели и др. | 8,3 |
В итоге и Законодательная Палата более чем на 1/3 стала состоять из руководителей министерств и работников государственных учреждений. Хотя состав Законодательной Палаты более объективно отражал реалии общества, чем депутатский корпус Палаты Представителей, она не имела четкой политической структуры. Лишь немногие из депутатов Законодательной Палаты состояли в какой-либо партии, а об образовании парламентских фракций нельзя было и мечтать.
Наиболее весомый камень в здание политических учреждений Рахимов заложил лишь в январе 1996 г., когда провел через Госсобрание изменение закона, который с момента принятия Конституции в конце 1993 г. висел в воздухе: речь идет о форме работы парламента. Теперь совместные заседания обеих Палат башкирского парламента могли созываться без издания специального указа - просто «по необходимости». В связи с тем, что Конституция в какой-то мере не достаточно четко определяла порядок раздельного голосования, отныне на голосование всем составом Госсобрания стали выноситься те проекты законов, которые до этого должны были проходить раздельное обсуждение в каждой Палате, а затем приниматься большинством голосов обеих Палат парламента. Тем самым принцип разделения компетенций двух Палат был фактически ликвидирован. Пропрезидентское лобби в Палате Представителей может всякий раз опираться на большинство голосов значительно меньшей по численности Законодательной Палаты. Принципы разделения властей и подотчетности власти остались лишь на бумаге. В итоге, все функции Законодательной Палаты по существу оказались сведены к редактированию законов. Исполнительная власть в республике практически стала бесконтрольной.
14 марта 1999 г. состоялись новые выборы в башкирский парламент. Появившиеся в печати сведения позволяют сделать вывод о том, что структура нового состава высшего законодательного органа республики ничем не отличается от его предшественника. В Палату Представителей вновь были избраны все главы местных администраций (72 человека), члены высшего руководства республики, ее Премьер-министр со всеми своими заместителями. Ни один из кандидатов от республиканской Коммунистической партии не смог стать депутатом. Численность Законодательной Палаты была сокращена с 40 до 30 депутатов, что, возможно, связано с одновременным уменьшением на 10 мест численности Палаты Представителей вследствие изменений административно-территориального деления республики в предыдущий период. Тем самым степень влияния Законодательной Палаты в Госсобрании Башкортостана стала еще меньшей, чем в предшествующие четыре года.
Часть вторая
ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА РЕЖИМА РАХИМОВА И ОТНОШЕНИЯ БАШКОРТОСТАНА С РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ
1. БАЗОВЫЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ ПРАВЯЩЕГО В БАШКОРТОСТАНЕ РЕЖИМА
К началу 1996 г., через два года после своего избрания Президентом Башкортостана, Рахимов завершил построение политического режима, который на первый взгляд выглядит как демократический. Однако при внимательном рассмотрении он оказывается гарантией для авторитарного правления одного человека и его ближайшего окружения. Существенную роль в создании этой структуры сыграло местное законодательство, но гарантом ее функционирования является господствующая в республике система патернализма. Она обеспечивает избрание в парламент назначенных Президентом глав районных администраций, и наоборот - чтобы чиновники на местах, имеющие достаточно авторитета для избрания в высший законодательный орган власти, могли бы одновременно возглавить районы и впредь выполнять волю Президента. В основе нынешней системы власти в РБ лежит контроль над четырьмя ее составляющими: 1) элитой; 2) экономикой; 3) идеологией; 4) силовыми ведомствами.
Рассмотрим все это более подробно.
Новая элита Башкортостана
Как и во всей России, в Башкортостане новая посткоммунистическая элита формировалась из прежней партийной номенклатуры. В то время молодые партийные и хозяйственные прагматики рвались к власти, оттесняя старую и более мощную в идеологическом плане когорту функционеров. Новый слой управленцев возлагал надежды на получение выгоды от проведения приватизации и реализации экономической реформы. В национальных республиках России возникновению новой элиты способствовал еще один фактор - этничность. В сегодняшнем Башкортостане он играет важную роль, хоть башкиры стоят в республике лишь на третьем месте по численности.С момента своего избрания в 1990 г. Председателем Верховного Совета Башкирской АССР Рахимов старается преимущественно удовлетворять этнические претензии башкир. В тоже время он постоянно подчеркивает, что все граждане «многонационального» Башкортостана равноправны между собой. Тезис о «многонациональном народе» вошел в преамбулу Конституции РБ 1993 г. Одновременно ее 53 статья обязывает государственные органы оказывать особую поддержку культуре «башкирского народа», но при этом упомянуто и культурах других «народов» Башкортостана. Публичные выступления Президента и Конституция РБ создают впечатление, что Башкортостан сумел совместить российский федерализм с национальными устремлениями республики, поддержку одного этноса и его культуры с гражданским равноправием. Однако на деле Рахимов усилил «этнизацию» элиты Башкортостана. Каким образом он поставил этничность на службу своему режиму, показал уфимский социолог Рушан Галлямов. В высших законодательных и исполнительных органах республики в 1990 - 1995 гг., а также в 1997 г. резко возрастала доля башкир, а число русских уменьшалось. Тем самым значительное преобладание в них титульного этноса, характерное и для советского периода, увеличилось еще больше. Даже в Уфе, где 57 % жителей - русские, лишь трое глав районных администраций, назначенных Рахимовым, принадлежат к этому этносу.
Национальный состав высшего законодательного органа власти Башкортостана
в динамике (1980 - 1995 гг.), %
| Национальность | Представленность в населении республики в целом | Верховный Совет |
Государственное Собрание - Курултай, 1995 г. | |||
| 1980 г. | 1985 г. | 1990 г. | Палата Представителей | Законодательная Палата | ||
| Башкиры | 21,9 | 38,6 | 40,3 | 38,5 | 41,1 | 55,8 |
| Русские | 39,3 | 33,2 | 32,8 | 35,7 | 23,3 | 20,5 |
| Татары | 28,4 | 20,7 | 20,7 | 22,5 | 29,5 | 14,7 |
| Другие | 10,6 | 7,5 | 5,7 | 8,2 | 6,1 | 8,8 |
(1990 - 1997 гг.), %
| Национальность | Представленность в населении республики в целом | Высшее «партийно-политическое» руководство к 1990 г. | Руководство исполнительной власти, 1997 г. | |||
| Секретари райкомов и горкомов КПСС | Председатели районных и городских Советов | Председатели исполкомов гор- и райсоветов | Главы администраций городов и районов | Кабинет министров РБ | ||
| Башкиры | 21,9 | 44,8 | 44,7 | 32,9 | 58,5 | 65,5 |
| Русские | 39,3 | 31,3 | 32,9 | 21,1 | 15,0 | 19,0 |
| Татары | 28,4 | 19,4 | 15,8 | 38,2 | 18,5 | 13,0 |
| Другие | 10,6 | 4,5 | 6,8 | 7,8 | 8,0 | 2,5 |
Тем не менее, Рахимов всегда отвергал обвинения себя в башкирском национализме и длительное время, например, в вопросе о государственном языке, скрывал свои этнические предпочтения. Действительно, кажется, что тут дело вовсе не в национализме. Преобладание башкир в политической элите Башкортостана стало логическим следствием кадровой политики, основанной на принципах личной преданности Президенту. Рахимов постепенно заменил большую часть прежней республиканской элиты на «своих» людей. Набрав их из тех, кто ныне составляет 1/5 часть населения РБ, он получил особо преданную, полностью зависимую от него в материальном и социальном плане элиту. Поэтому члены высшего руководства Башкортостана - в большинстве своем башкиры по национальности - боятся прихода к власти другого, «не своего», Президента, поскольку могут тогда лишиться своих постов. Этого особенно боятся главы местных администраций. В отношениях между республиканской властью и районами РБ Рахимов установил систему патернализма, выражающуюся в том, что республиканский бюджет оказывает помощь сельским районам зачастую с учетом не их социально-экономического положения, а преобладания там башкир, за лояльность которых на выборах и референдумах Рахимов может быть уверен.
С 1990 г. Рахимов постоянно проводит кадровые перестановки во властных структурах, которые, по мнению наблюдателей, преследуют цель упрочить его положение. Самыми крупными жертвами этой политики пали Премьер-министры Миргазямов (1992 г.) и Копсов (1994 г.), а также некоторые главы районных администраций.
Осуществление властями республики контроля над экономикой
Главной отличительной чертой режима Рахимова является жесткий контроль исполнительной власти над экономикой. Нефтяная и химическая промышленность - основной источник поступления доходов в бюджет - почти полностью находится в ведении республики. В Башкортостане степень концентрации нефтеперерабатывающих заводов - самая высокая в России, и это обстоятельство обеспечило башкирскому руководству прочный тыл на переговорах с Москвой, дав РБ возможность заполучить себе более 51 % акций предприятий данного сектора экономики. В конце 1996 г. башкирское руководство разрешило четырем наиболее крупным уфимским нефтеперерабатывающим компаниям выпустить дополнительные акции, чтобы с помощью них рассчитаться с долгами республиканскому бюджету. Это было нарушением действующего законодательства. Налоговые органы РБ должны были пересчитать эти акции по номинальной стоимости вместе с неуплаченными налогами и передать их республиканскому фонду собственности. Таким образом, республика увеличила свою долю акций в этих предприятиях с 51 до 90 %. После этого она передала их государственному холдингу «Башнефтехим», который с тех пор полностью контролирует всю нефтепереработку и нефтехимию в республике. Кроме того, в начале 1998 г. правительству принадлежало 67,9 % акций нефтедобывающего объединения «Башнефть», крупнейшего предприятия такого типа в Башкортостане, которое с 1997 г. руководит и государственными акциями еще одного нефтеперерабатывающего предприятия. Таким образом решения о привлечении инвестиций из-за рубежа или от крупных российских нефтяных компаний, таких как ЛУКОЙЛ или ТНК, принимаются только правительством Башкортостана.Башкирское руководство монополизировало и банковскую систему республики. После образования в начале 1993 г. Башкредитбанка ему были переданы бюджетные поступления и ряд внебюджетных фондов, что дало этому учреждению огромные финансовые средства и одновременно вывело операции правительства с внебюджетными фондами из-под контроля парламента. С ноября 1994 г. Башкредитбанк служит эмитентом денежных суррогатов (РНО), которые принимаются к оплате более чем 20 государственными предприятиями и всеми учреждениями, подконтрольными Министерству сельского хозяйства. В конце 1995 г. этот банк получил в доверительное управление акции 40 госпредприятий республики, а в начале 1997 г. предприятия РБ, особенно те, что экспортируют свою продукцию, обязали вести свои текущие счета только в Башкредитбанке. Поступление на счета предприятий иностранной валюты почти полностью контролируется республиканскими властями. Башкредитбанк косвенно контролирует также весь чековый и кредитный рынок Башкортостана.
Отказ башкирских руководителей от роспуска колхозов и совхозов закрыл частной инициативе путь в аграрный сектор. Несмотря на его высокую по общероссийским масштабам производительность, башкирское сельское хозяйство сильно зависит от местного бюджета.
Таким образом, контроль над основными отраслями экономики Башкортостана позволил Рахимову подмять под себя все хозяйство республики и положить в основу его деятельности, также, как и в госаппарате, принципы личной преданности и практику раздачи привилегий.
Идеологический контроль и монополизм в сфере СМИ
Укрепление власти Рахимова шло параллельно с ужесточением идеологического климата в республике. Обвиняя башкирское и русское национальные движения в экстремизме, глава республики тем не менее использовал их в политических торгах с Москвой. Чтобы успокоить относительно небольшой лагерь башкирских националистов, являвшийся для Рахимова политическим резервом, Президент РБ самолично возглавил умеренный процесс башкирского «возрождения». Эта кампания достигла своего апогея в июне 1995 г. во время проведения в Уфе Первого Всемирного курултая башкир, когда руководство РБ возложило на себя ответственность за судьбы всего башкирского этноса. Одновременно Рахимов заговорил о необходимости приведения республиканского законодательства в соответствии с российским и разрешил создать в РБ региональное отделение движения Виктора Черномырдина «Наш дом - Россия», но под названием «Наш Башкортостан». Это было сделано, чтобы продемонстрировать российскому правительству желание сотрудничать с ним при решении общих дел. В экономике Рахимов также придерживается принципа «и вашим, и нашим» - сочетания рынка и плана, поддержки частного производителя и сохранения административно-командных методов управления. Таким образом ему удается избегать критики со стороны оппонентов и представлять любые иные мнения как экстремистские. Двух самых известных в республике оппозиционеров - депутатов государственной Думы Валентина Никитина (КПРБ) и Александра Аринина (НДР) - Рахимов уже несколько лет пытается представить как заклятых врагов башкирского суверенитета.
Решающую роль в этом процессе играют местные СМИ. Финансируемые из республиканского бюджета, они не позволяют себе никаких критических высказываний о руководстве республики. Хотя эта ситуация типична для многих регионов России, Башкортостан с 1993 г. считается особенно репрессивным в этом отношении. Давление на журналистов, увольнения с работы по политическим мотивам, анонимные угрозы физической расправы и обвинения в оскорблении Президента тех немногих, кто отваживается поставить под сомнение результаты правления Рахимова, - все это делает публичную критику правящего в РБ режима крайне редким явлением. Официальные СМИ республики создают Рахимову образ непогрешимого правителя, единственного гаранта суверенитета и спокойствия в Башкортостане.
Контроль над силовыми ведомствами
Еще одной составляющей, на которой зиждется режим Рахимова, является контроль Президента над силовыми ведомствами и правосудием республики. Хотя главе Башкортостана никогда не удавалось полностью подчинить себе все силовые органы, его власть над ними настолько сильна, что эти учреждения не в состоянии серьезно ограничить притязания Президента РБ на абсолютную власть в республике, даже если она направлена против Москвы.
По российской Конституции 1993 г. территориальные органы прокуратуры, милиции и госбезопасности в субъектах федерации подчиняются соответствующим федеральным учреждениям. Поэтому правом назначения на руководящие должности прокурора, главы МВД и службы безопасности обладают не местная, а федеральная исполнительная власть (в случае с прокурором - по согласованию с субъектом федерации). Местные судьи также назначаются Президентом России. Но опираясь на декларацию о государственном суверенитете 1990 г. и Конституцию Республики Башкортостан, Рахимову после 1993 г. удалось добиться назначения на эти должности в Уфе своих людей.
В августе 1995 г. по предложению Рахимова Госсобрание РБ назначило новым прокурором республики Юрия Титова, сменившего на этой должности человека, который недостаточно активно проводил в жизнь курс руководства РБ. Процедура назначения была произведена в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и тем самым подтвердила право РБ осуществлять самостоятельную кадровую политику. Согласно Конституции РФ, прокурор в субъектах федерации должен назначаться генеральным прокурором России с согласия местного руководства (ст. 129, пункт 3), но в данном случае Москва предпочла промолчать.
После принятия своей новой Конституции Башкортостан отказался признавать главенство Верховного Суда РФ в исполнении судебных приговоров. В случае появления противоречий между федеральным и республиканским законодательствами Верховный и Конституционный Суды РБ отдают приоритет законам республики. Кроме того, Башкортостан препятствует назначению Президентом России судей местных судов и тем самым сохраняет контроль исполнительной власти РБ над судебной практикой.
В органах милиции и госбезопасности Рахимов сохранил советскую практику вводить руководителей территориальных подразделений этих федеральных учреждений в состав «правительства» автономной (союзной) республики. В СССР назначенный Москвой руководитель республиканского подразделения союзного министерства внутренних дел автоматически становился министром внутренних дел этой республики. Эта конструкция успешно «работала» до тех пор, пока республиканское правительство подчинялось Москве, а также партии в лице первого секретаря обкома. Напротив, в суверенном Башкортостане на этой почве появились элементы нелояльности. Рахимов, однако, сохранил советскую традицию и после 1993 г., учредив территориальные органы внутренних дел и государственной безопасности в качестве республиканских министерств. Таким образом, он не только создал республике имидж независимого и обороноспособного «суверенного государства», но и потребовал личной лояльности ему назначенных Москвой руководителей силовых ведомств, которые стали не только республиканскими министрами, но и членами Совета безопасности Башкортостана.
В то время как Министерство внутренних дел было всецело на стороне властей РБ, башкирская госбезопасность не попала под полный контроль Президента республики. Так, Владимир Наумов, долгие годы возглавлявший республиканское управление госбезопасности, отказался безоговорочно поддержать Рахимова в его борьбе со своими политическими оппонентами и в конце 1996 г. без лишнего шума был отозван в центральный аппарат госбезопасности в Москву. Предполагают, что Рахимов подключил свои связи в Кремле, чтобы избавиться от этой нежелательной для себя фигуры.
В итоге, под контролем Президента находятся министерства внутренних дел и госбезопасности, Прокуратура и суды, Совет безопасности Республики и надзирающий за экономикой Государственный контрольный комитет. В распоряжении Рахимова имеется обширный арсенал средств слежки, давления и наказаний, которые в различных формах применяются против всех нынешних и вероятных будущих оппонентов Президента РБ. Авторитарный режим Рахимова не терпит существования в республике ни серьезной оппозиции, ни критических высказываний в свой адрес со стороны самой элиты.
2. ОТНОШЕНИЯ С ЦЕНТРОМ
Различными аналитиками уже не раз указывалось на то, что политическая система Российской Федерации, основанная на огромных полномочиях Президента, а также по причине слабости общегражданских структур, носит некоторые черты авторитарного режима. Но во время второго срока президентства Ельцина выяснилось, что российские политические структуры (правительство, Дума, регионы) обладают значительными возможностями. Политическая борьба отражается в СМИ, какими бы независимыми они не были, а демократические выборы являются единственным механизмом легитимной передачи власти. Поэтому нельзя полагать, что Россией руководит узкий круг лиц, просто российская демократия страдает определенными изъянами. К ним, в первую очередь, следует отнести возникновение в ряде регионов авторитарных режимов. В то время как политические системы большинства субъектов федерации можно оценить как «делегативные демократии», где сильный руководитель, опираясь на широкую поддержку населения, осуществляет свою власть при минимуме демократии, Башкортостан являет собой пример авторитарного режима.Решающим условием для установления такого режима в Башкортостане стала значительная степень независимости республики от Москвы, ставшая результатом так называемой «политики суверенизации», которую башкирское руководство успешно проводило с 1990 г. Первоначально, в 1990-1994 гг., особое внимание уделялось подписанию ряда документов и соглашений Уфы с Москвой. После 1994 г. Рахимов постарался укрепить республиканский суверенитет путем поддержки Ельцина, представляя башкортостанский режим в качестве оазиса стабильности в раздираемой многочисленными кризисами стране.
Декларация о государственном суверенитете Башкортостана 1990 г.
11 октября 1990 г. Верховный Совет Башкирской АССР под воздействием аналогичного российского документа принял Декларацию, в которой провозгласил «государственный суверенитет Башкирии на всей ее территории в пределах существующих границ». При подписании нового союзного договора, обсуждавшегося уже несколько месяцев, Башкортостан надеялся получить права союзной республики. В отличие от соседнего Татарстана, объявившего в августе о провозглашении своей государственной независимости, Башкортостан заявил о своей принадлежности как к СССР, так и к «обновленной Российской Федерации».
В целом в башкирской Декларации о государственном суверенитете присутствовали три принципа, которые дали большинству депутатов Верховного Совета возможность принять этот документ. Наряду с провозглашением суверенитета, главной целью которого являлась экономическая самостоятельность, в Декларации говорилось о «неотъемлемом праве башкирской нации на самоопределение» (при одновременном «равенстве прав наций на территории Башкирии») и провозглашалось соблюдение прав человека, строительство правового государства, приверженность идеям демократии и разделения властей.
Федеративный договор 1992 г.
и Приложение к нему от Башкортостана
Федеративный Договор, который Москва заключила в конце марта 1992 г. с республиками в составе России, дал Башкортостану возможность реализовать свое требование суверенитета в форме прямого соглашения с Москвой. Правда, предложенные Кремлем проекты самоопределения республик долгое время не находили отклика у башкирского руководства. В последний момент все же нашелся выход, позволивший Башкортостану, в отличие от Татарстана и Чечни, подписать этот договор. Башкирская делегация предложила российскому руководству подписать особое Приложение к Договору, где признавались бы, во-первых, провозглашенные в Декларации о государственном суверенитете Башкирии права республики распоряжаться своим экономическим потенциалом, вести самостоятельные внешнеэкономические связи, определять размер отчисляемого в центр налога и иметь собственное судопроизводство. Скрепив своей подписью башкирское Приложение, Ельцин фактически признал привилегированное положение Башкортостана в составе Российской Федерации. Этот шаг российского Президента, вероятно, был вызван и тем, что Башкортостан, с начала 1992 г. фактически оказался вне зоны действия российской налоговой системы и сам определял размер своих отчислений в Москву. Только в 1994 г., после заключения двустороннего договора о разграничении предметов ведения, республика вновь стала частью федеральной налоговой системы.
Декабрьская Конституция РБ 1993 г.
Ельцинская Конституция, принятая 12 декабря 1993 г., по утверждению многих политиков в республиках РФ, повернула стрелки часов российского федерализма назад. Конституция сильнее, чем в большинстве обсуждавшихся в 1992-1993 гг. ее проектов, подчеркнула равенство между республиками и остальными регионами. Только право на собственную «Конституцию» и возможность иметь дополнительно к русскому еще и свой государственный язык отличали республики от других субъектов федерации. Правда, новая российская Конституция предусматривала возможность разграничения компетенций на основе особых соглашений (ст. 78).
Московской концепции умеренного асимметричного федерализма руководство Башкортостана противопоставило закрепленное в новой башкирской Конституции представление о добровольном союзе с Россией на основе собственной государственности и двухстороннего договора. В то же время руководство РБ учитывало существующую реальность и не выдвигало заведомо невыполнимых требований. Но по принципиальным вопросам Конституция Башкортостана отстаивала положения, ранее провозглашенные в Декларации о государственном суверенитете Башкирии и башкирском Приложении к Федеративному Договору: государственный суверенитет как «неотъемлемое качественное состояние» республики, вхождение в РФ на «добровольной и равноправной основе» в качестве «самостоятельного субъекта обновленной Российской Федерации», право самостоятельно распоряжаться экономикой республики, а также иметь независимую судебную и налоговую системы. Для обоснования этих требований отцы башкирской Конституции ссылались в ее преамбуле на результаты референдума, с помощью которого руководство Башкортостана в апреле 1993 г. пыталось узаконить свою политику по отношению к Москве. Новая башкирская Конституция 1993 г., с одной стороны, являла собой главный документ суверенного государства («конституцию несуществующего государства», как иронично заметил мне один из уфимских юристов), а с другой - давала Уфе возможность заключать двухсторонние соглашения с Москвой.
Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан 1994 г.
Переговоры о заключении двухстороннего соглашения между Российской Федерацией и Башкортостаном начались уже в 1992 г., сразу после подписания Федеративного Договора и Приложения к нему от РБ. Первой республикой, подписавшей 15 февраля 1994 г. такое соглашение с центром, был Татарстан. Результатом переговоров между Москвой и Уфой стало заключение 25 мая 1994 г. десяти правительственных соглашений по отдельным вопросам, в том числе о разграничении собственности и проведении приватизации. Еще в ноябре 1993 г. Москва и Уфа договорились о разделе ведущих секторов топливно-энергетической отрасли (включая весь нефтяной сектор). Этот компромисс отразился в соглашении.
Соглашения между правительством Российской Федерации и правительством Республики Башкортостан от 25 мая 1994 г. затрагивали:
■экономическое сотрудничество;
■агропромышленный комплекс;
■международные и внешнеэкономические отношения;
■сферу высшего и среднеспециального образования;
■оборонную промышленность;
■государственную собственность;
■правоохранительную сферу и общественную безопасность;
■охрану окружающей среды и использование природных ресурсов;
■топливно-энергетический комплекс;
■таможню.
3 августа 1994 г. в Москве был подписан Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Для торжественного подписания документа в Москву прибыли Президент Рахимов и Премьер-министр Бакиев. Договор узаконил вхождение Башкортостана в Российскую Федерацию на правах «равноправного субъекта» и в то же время определил республику как «суверенное государство в составе Российской Федерации». По существу Договор еще раз, теперь уже на основе новых конституций РФ и РБ, подтвердил тот особый статус Башкортостана, который был провозглашен им в Декларации о государственном суверенитете. Это, в частности, право распоряжаться недрами республики, наличие независимых от России государственных учреждений, собственного гражданства, юстиции и независимой от Москвы налоговой системы, своего Национального банка, самостоятельного ведения внешнеполитической деятельности. Тем самым Башкортостан занял в России по уровню своей автономии второе место после Татарстана.
Тем не менее, текст договора содержал ряд неясных и компромиссных моментов, решение которых откладывалось на будущее. Например, противоречивый характер носило разграничение компетенции в сфере правосудия, сбор федеральных налогов остался за РФ (хотя и признавалась независимая от Москвы налоговая система РБ), «международные связи» были отделены от «международных отношений» без дополнительных разъяснений этих терминов. Обтекаемые формулировки этого документа давали сторонам возможность интерпретировать его каждой по своему. Но тем не менее, этот Договор имел большое значение. Несмотря на его недостатки, Москва и Уфа, подписав этот документ, как бы заверяли друг друга в том, что будут и дальше вести конструктивный диалог. Договор позволил обеим сторонам уделить больше внимания другим политическим проблемам. Уже со второго полугодия 1994 г. Башкортостан стал исправно платить налоги в федеральный бюджет. Для Москвы это было очень важно, поскольку в российскую налоговую систему вернулся один из ее немногих доноров.
Стабильность в системе асимметричного российского федерализма
Договоры, которые Российская Федерация заключила в 1994-1995 гг. с большинством своих республик (договоры с областями и другими административно-территориальными единицами стали заключаться только с 1996 г.), придали реальные очертания асимметричной схеме российского федерализма. В то же время двусторонние соглашения способствовали тому, что путем интеграции регионов в федерацию удалось ослабить центробежные тенденции на местах. Политика, которую Рахимов проводит в отношении Москвы после 1995 г., подтверждает этот вывод. К концу 1994 г. Рахимов получил от центра максимальные привилегии. Но теперь он изменил свою стратегию. Если до 1993 г. Рахимов часто критиковал политику Президента Ельцина, то с 1995 г. башкирский лидер все больше и больше стал превращаться в одну из опор российской власти. Когда в преддверии выборов в Государственную Думу в декабре 1995 г. был создан блок «Наш дом - Россия» (НДР), возглавлявшийся Премьер-министром Виктором Черномырдиным, Рахимов не только инициировал создание в республике его регионального отделения «Наш Башкортостан», но и сам вошел в руководство НДР, поддержав российское правительство и Президента Ельцина. Это привело к тому, что российская партия власти смогла в Башкортостане добиться неплохого результата на фоне КПРФ и аграриев.
В последующие месяцы, когда Москва всеми силами боролась за успешное избрание в июне 1996 г. на пост Президента России Бориса Ельцина, Рахимов выступил в его поддержку. В противном случае четырехмиллионное население Башкортостана могло проголосовать иначе. Курс режима Рахимова, как и прежде, имел мало точек соприкосновения с рыночно ориентированной, в принципе либеральной экономической и социальной политикой Москвы. Рахимов скорее всего опасался того, что если Ельцин проиграет на выборах, то новый Президент РФ пересмотрит принципы сложившегося в России асимметричного федерализма. В то время как Ельцин выступал гарантом возникшего при нем порядка, коммунисты предлагали сделать российский федерализм более симметричным. С другой стороны, Рахимов стремился держать определенную дистанцию от кандидатов на пост Президента, и поэтому поддерживал контакты с КПРФ. Только когда рейтинг Ельцина, согласно опросам, проведенным весной 1996 г., стал неуклонно расти, Рахимов открыто выступил на стороне Президента РФ. Однако лишь во втором туре выборов главе Башкортостана удалось мобилизовать находящиеся в его распоряжении средства, чтобы Ельцин сумел обойти в РБ Геннадия Зюганова. В первом туре председатель КПРФ показал высокий результат. Методы, которые использовал Рахимов для того, чтобы добиться значительного перелома ситуации в период между турами голосования, способствовали противоречивой оценке наблюдателями победы Ельцина в РФ. Однако для башкирского Президента было важно, что он самолично внес свой личный вклад в победу Ельцина. Кроме того, с точки зрения Москвы, авторитарный стиль его руководства в условиях экономического кризиса мог воспрепятствовать социальному взрыву в одном из самых густонаселенных регионов России. Все это гарантировало Рахимова от вмешательства федеральной исполнительной власти во внутренние дела Башкортостана в обозримом будущем. Независимо от того, как в принципе оценивать плюсы и минусы полного равноправия всех субъектов федерации, формирование в России системы асимметричного федерализма стало той ценой, которую Москва вынуждена была заплатить за политическую лояльность себе республиканских элит и за приобретенную сомнительными средствами «стабильность» в стране.
3. ПЕРЕИЗБРАНИЕ РАХИМОВА НА ПОСТ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ В 1998 Г.: ПРОДЛЕНИЕ ЕГО ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Несмотря на то, что у власти в России оставались прежние руководители, примерно с 1997 г. Москва начала медленное наступление на башкирский суверенитет. По мере того, как в российской экономике стали набирать обороты отрасли, успешно прошедшие реструктуризацию, курс «экономической самостоятельности», которым шла РБ, стал давать сбои. «Особый путь» Башкортостана оказался тупиковым. На этом фоне Москва потребовала от республик соблюдения норм российского законодательства. После того, как парламент Башкортостана в январе 1997 г. изменил порядок выборов в Госсобрание республики, Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд России с запросом о соответствии закона РБ о выборах Президента Башкирии российской Конституции. Сомнения у депутатов вызвали 4 пункта, касавшиеся требований к кандидатам на пост главы республики: 1. Владение двумя языками - русским и башкирским; 2. Возраст 35-65 лет; 3. Проживание в республике не менее 10 лет; 4. Наличие подписей не менее чем 100000 чел. в поддержку кандидата. Первый пункт, как считало большинство Думы, нарушал принцип равноправия, закрепленный в российской Конституции, остальные три противоречили федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г., так как превышали предусмотренные им ограничения пассивного избирательного права. Решение Конституционного Суда РФ ожидалось осенью 1998 г., накануне предстоящих в декабре того же года новых выборов Президента Башкортостана.
Тогда же Верховный Суд РФ принял к рассмотрению не менее важное дело по Башкортостану. Один из жителей башкирского города Нефтекамска, ссылаясь на федеральное законодательство, подал иск на сложившуюся в республике практику назначения глав местной администрации и потребовал выборов мэра своего города. Предыдущие инстанции, в том числе и Верховный Суд Башкортостана, отклонили его обращение на том основании, что это право записано в Конституции РБ. Только Верховный суд РФ мог исправить данное нарушение федерального законодательства.
Оба этих случая поставили под сомнение независимость судебной системы в Башкортостане. Уже это вызвало у руководства Башкортостана тревогу. Но дело было еще и в том, что эти вопросы затрагивали особенности республиканской формы власти: если положительная реакция на иск Государственной Думы РФ могла привести к появлению у действующего главы РБ новых потенциальных конкурентов, то переход к избранию глав местных администраций подорвал бы сами основы режима Рахимова. Лишившись права по собственному усмотрению назначать и снимать своих наместников, Рахимов был бы обречен. Поэтому его стал беспокоить исход новых выборов.
В середине марта 1998 г., еще до того как московские суды объявили о своих решениях, Государственное Собрание РБ перенесло выборы Президента Башкортостана на полгода раньше, на 14 июня 1998 г. У оппозиции теперь осталось чуть больше трех месяцев для того чтобы консолидироваться и провести предвыборную кампанию. Действующий глава республики имел в этом плане значительное преимущество. Легко догадаться, что тем самым руководство РБ хотело упредить решения федеральных судов. И в самом деле, 27 марта Верховный Суд РФ признал, что предусмотренное Конституцией Башкортостана право Президента РБ назначать и освобождать от должности глав городских и районных администраций нарушает избирательные права граждан, закрепленные в Конституции РФ. Ровно через месяц последовало решение и Конституционного Суда России, который специально ускорил рассмотрение «башкирского дела», чтобы успеть до начала выборов в РБ. Уфа вновь потерпела поражение. Требования к сроку проживания и возрасту кандидата в Президенты РБ были объявлены противоречащими российской Конституции. По вопросу о языке Конституционный Суд РФ признал, что поскольку Башкортостан до сих пор не принял закона о статусе башкирского языка, то пока нельзя требовать от кандидатов в Президенты обязательного владения двумя языками.
Как же исполнили башкирские власти решения федеральных судов? Государственное Собрание РБ отказалось вносить изменения в республиканское законодательство. Все назначенные Рахимовым главы администраций остались на своих должностях. Правда, Центральная избирательная комиссия Башкортостана не проигнорировала решение Конституционного Суда России. Ни одному из претендентов на должность Президента не было отказано в регистрации из-за незнания двух языков или малого срока проживания в Республике.
Всего лишь шесть недель было у конкурентов Рахимова, чтобы начать свою кампанию и представить к 4 мая 1998 г. подписи не менее 2 % избирателей. Президент РБ с помощью своего административного аппарата легко преодолел этот первый барьер. С предвыборной дистанции сошел глава местных коммунистов депутат Государственной Думы РФ Никитин. Его сторонники не смогли собрать требуемого числа подписей. Никитин позднее обращался в Верховный суд России по поводу переноса срока выборов, но не смог добиться признания их недействительными. В конце концов, кроме Рахимова все предвыборные препоны прошли еще 4 претендента на пост главы республики. Это были депутат Государственной Думы и самый острый критик Рахимова Александр Аринин, бывший банкир и участник выборов 1991 и 1993 гг. Рафис Кадыров, экс-премьер Марат Миргазямов и министр лесного хозяйства республики Риф Казаккулов. Список кандидатов включал всех давних серьезных оппонентов Рахимова. Среди них особенно следует выделить Миргазямова, которому могли симпатизировать даже те, кто не воспринимал Аринина и Кадырова как «своих», т.е. бывшие работники госаппарата и государственные служащие. Только роль Казаккулова была первоначально загадкой, но через несколько дней она прояснилась. Первоначально Центризбирком РБ отказал Аринину и Миргазямову, а чуть позже и Кадырову, в регистрации. Таким образом, единственным конкурентом Рахимова стал министр лесного хозяйства. Он был нужен Рахимову, поскольку башкирский закон о выборах требовал наличия по меньшей мере двух кандидатов на пост Президента.
Аринин и Миргазямов впоследствии попытались добиться своей регистрации через суд. Республиканская Центральная Избирательная Комиссия признала большую часть представленных ими подписей избирателей фальшивыми. Аринин и Миргазямов, в свою очередь, заявили, что башкирские власти, получив от них подписные листы, поручили милиции ходить с этими списками по квартирам и заставлять людей аннулировать свои подписи. После того как Верховный суд РБ отклонил жалобы претендентов в кандидаты, Верховный суд РФ 10 июня, за четыре дня до выборов, обязал Центризбирком Башкортостана зарегистрировать Аринина и Миргазямова. ЦИК РБ исполнила это решение на следующий день, но через несколько часов вновь отменила их регистрацию. На этот раз кандидатов обвинили в том, что их предвыборная кампания финансировалась незаконно. Так что в день выборов, 14 июня, в избирательных бюллетенях значились только фамилии Рахимова и Казаккулова.
В ходе предвыборной «борьбы» госаппарат республики сделал все для того, чтобы обеспечить своему хозяину искомый результат, оппозиционные СМИ подвергались преследованиям, а единственный «соперник» публично признался в верности своему хозяину. Рахимов победил, получив 70,2 % голосов избирателей. В тех условиях это был довольно скромный результат, который скорее свидетельствовал об уменьшении, чем об увеличении авторитета «нового» Президента в глазах избирателей. Результат Казаккулова - 9,0 % - был поразительно высоким для кандидата, который даже сам не воспринимал всерьез свое участие в выборах, а 17,1 % голосов, поданных против всех кандидатов, по данным московской газеты «Русский телеграф», стали российским рекордом на выборах такого уровня. Особенно поразителен результат по Уфе, где в выборах приняли участие 53,4 % избирателей, и более 1/3 их (34,6 %) проголосовали «против всех кандидатов».
Распределение голосов избирателей на выборах Президента Республики Башкортостан 14 июня 1998 г.
| Кандидатуры | % |
| Муртаза Рахимов | 70,2 |
| Риф Казаккулов | 9,0 |
| Против всех кандидатов | 17,1 |
| Недействительные бюллетени | 3,7 |
Режим Рахимова после выборов
Во время избирательной кампании в Башкортостане федеральная исполнительная власть, игнорируя скандальный характер выборов, поддержала Рахимова. Жалобами о нарушениях избирательного законодательства занимались суды, и на этом центр умыл руки. Посещавшие тогда Уфу московские эмиссары (среди которых был и бывший российский Премьер Черномырдин) помогли Рахимову представить ход предвыборной кампании в РБ в более привлекательном свете. Москва уже давно примирилась с Рахимовым, помня, что Президент Башкортостана обеспечил в 1996 г. Ельцину победу в республике. Когда в 1998 г. в Москве обострился политический кризис, российское руководство не хотело создавать для себя дополнительных проблем в отношениях с регионами. Рахимов в этом плане был предсказуемым политиком и, кроме того, сумел добиться в своей республике стабильности. На инаугурацию Рахимова 20 июня 1998 г. в Уфу прибыли заместитель главы администрации Президента России Егор Егоров и вице-премьер Олег Сысуев, передавшие лидеру Башкортостана поздравления от российского руководства.
Кризисы, периодически возникавшие в Москве, способствовали тому, что для руководства России с трудом завоеванная лояльность крупных региональных князьков была важнее сохранения единого правового и экономического пространства и соблюдения Конституции. За последние, богатые политическими кризисами годы, Рахимов выгодно использовал это для установления в Башкортостане своего авторитарно-кланового режима. При этом глава республики никогда не был полностью застрахован от действий федеральной власти, однако всегда успешно избегал прямых санкций с ее стороны. С 1995 г. федеральная исполнительная власть не вмешивается во внутренние дела Башкортостана, даже когда необходимо реализовать решения высших судебных инстанций страны.
Внутри республики ужесточение правящего в ней режима способствовало обострению конфликта между новой башкирской элитой и малочисленной, но непримиримой оппозицией. Главной опорой Президента РБ являются природные ресурсы республики. Недавнее падение цен на нефть создало для Рахимова определенные трудности. Назначение осенью 1998 г. Евгения Примакова главой российского правительства и появление новых сил в постепенно нарастающей борьбе за пост Президента России настолько изменили политическую обстановку в стране, что Рахимов вынужден был искать новых покровителей. Как в 1996 г., так и в 2000 г. ему вновь придется выбирать, на кого сделать свою ставку. Кажется, что Рахимов, как и раньше, ориентируется на Виктора Черномырдина, но возможность победы последнего на выборах минимальна. Вероятным союзником Рахимова может стать мэр Москвы Юрий Лужков, но наблюдатели склонны считать, что Рахимов не пойдет навстречу ему до тех пор, пока полностью не прояснится ситуация с кандидатурой Евгения Примакова. В середине декабря 1998 г. неожиданно подал в отставку (официально - в связи с уходом на пенсию) башкирский премьер Рим Бакиев. В московской прессе прошла информация о его разногласиях с Президентом РБ: Бакиев намеревался возглавить башкирское отделение движения Юрия Лужкова «Отечество», а это якобы не соответствовало планам Рахимова. Пока неясно, является ли это началом нового этапа борьбы за власть внутри правящей элиты республики. Если это действительно так, то, вероятно, это было самым серьезным вызовом Рахимову после 1992 г. Но имея впереди еще более четырех лет пребывания на своей должности, Президент Башкортостана может не обращать на это внимание. Предварительные итоги выборов в Государственное Собрание и в местные советы 14 марта 1999 г. не позволяют сделать вывод о заметном ослаблении власти Рахимова. Хотя в Уфе вновь было подано много голосов «против» - в четырех избирательных округах по выборам в горсовет большинство избирателей высказалось «против всех кандидатов» - Рахимову опять удалось получить послушный себе парламент.
30 апреля 1999 г.
1 По результатам опросов «Независимой газеты», Рахимов с 1995 г. неизменно входит в число 100 самых влиятельных политиков России. В 1998 г. он несколько месяцев состоял в первой десятке региональных политиков, но в декабре 1998 г. несколько уступил это первенство, а позже, в январе 1999 г., переместился на 14 место (см.: Независимая газета. 1998. 14 мая; 4 июня; 4 июля; 15 августа; 9 сентября; 2, 28 октября; 10 декабря; 1999. 19 января; 4 февраля; 11 марта). В рейтинге «30 ведущих руководителей регионов России», печатавшемся на страницах приложения к «Независимой газете» «НГ - регионы», Рахимов в марте - мае 1998 г. занимал второе место в стране после Юрия Лужкова, но в июне - июле уступил его красноярскому губернатору Александру Лебедю («НГ - регионы». 1998. N 5, 9, 10, 13).
2 Данные 1993 г.: Экономическое положение регионов Российской Федерации. М., 1994. С.6.
3 На 1 января 1994 г.: Российский статистический ежегодник, 1994. М., 1994. С.23.
4 Кульчик Ю. Этнополитические процессы в Башкортостане (Информационно-аналитический обзор). М., 1992. С.11.
5 После того, как в начале 1992 г. Башкирская ССР (до 1990 г. - АССР) была переименована в Республику Башкортостан, слово «Башкортостан» в официальных документах пришло на смену ранее употреблявшемуся и соответствующему нормам русского языка термину «Башкирия». В русском языке «Башкортостан» в узком смысле подразумевает политическую историю республики с 1992 г., а в понятие «Башкирия» вкладывается историко-географическое содержание.
6 Для сравнения: доля занятых в сельском и лесном хозяйстве ФРГ (западные федеральные земли) в 1991 г. составляла 3,2 % по сравнению с 13,7 % в 1960 г.
7 Источник: Экономическое положение регионов Российской Федерации. М., 1994. С.5-16; Собственные подсчеты автора.
8 Здесь и далее в этой таблице: Российская Федерация = 100 %.
9 В отличие от областей и краев, парламенты автономных и союзных республик (а также главный законодательный орган страны) назывались Верховными Советами, что подчеркивало наличие у них собственной «государственности».
10 Одной из главных причин поспешности в получении большей независимости являлось то, что башкирская промышленность в силу ее так называемого «стратегического» значения для советской экономики (оборона и топливо) на 97 % подчинялась напрямую союзным и российским министерствам. В то время как в СССР на основе закона о кооперации (1988 г.) ловкие директора заводов и их люди во властных структурах начали постепенную приватизацию «народной собственности», хозяйственная элита Башкортостана была лишена этой возможности.
11 Парадоксальным результатом выборов 1989 и 1990 г. стало то, что численность коммунистов в Советах по сравнению с предыдущим периодом значительно выросла. Это произошло вследствие того, что была отменена обычная до этого практика выдвижения кандидатов в депутаты от общественных организаций (профсоюзов, советов ветеранов и др.) и многие партийные работники, почувствовавшие угрозу потери власти коммунистической партией, в целях сохранения ее привилегированного положения, самостоятельно выставили свои кандидатуры.
12 Кто есть кто в Республике Башкортостан (По состоянию на 1 августа 1995 г.). Уфа, 1995. Вып. 1. С.5.
13 О Рахимове-политике см.: Рабинович И., Фуфаев С. Хозяин (Штрихи к политическому портрету Муртазы Рахимова) // Pro et contra. 1997. N 2.
14 Итоги расследования, завершенного КГБ в начале 1991 г., гласили, что в случае, если не будут приняты решительные меры по недопущению хранения химических отходов и закрытию производства ядовитых веществ, республике угрожает экологическая катастрофа. Пять районов республики предлагалось немедленно объявить зоной экологического бедствия.
15 Декларация о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики // Башкортостан: Выбор пути. Интервью, выступления, стенограммы, документы. Уфа, 1995. С.108-110.
16 Постановление Верховного Совета Башкирской ССР от 23 августа 1991 г. «О положении в республике и выполнении постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 23 августа 1991 года “О деятельности Советов народных депутатов РСФСР во время государственного переворота”» (Законы Республики Башкортостан. Уфа, 1992. Вып. II. С.169).
17 Постановление Верховного Совета РСФСР N 1741-1 от 11 октября 1991 г. «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» // Российская газета. 1991. 19 октября.
18 Закон Башкирской ССР от 15 октября 1991 г. «Об учреждении поста Президента Башкирской ССР».
19 Рабинович И., Фуфаев С. Указ. соч.
20 Накал борьбы дошел до крайности: аппарат правительства и Верховный Совет размещались в разных крыльях одного дома, но чтобы пройти по внутреннему переходу из одной части здания в другую, сотрудники должны были получать разрешение у первых лиц (Рабинович И., Фуфаев С. Указ. соч.).
21 В то время, как большинство Верховного Совета одобрило кандидатуру Копсова, некоторые из «взбунтовавшихся» против Миргазямова министров при своем назначении на должности не набрали подавляющего числа голосов депутатов. Считается (Рабинович И., Фуфаев С. Указ. соч.), что накануне президентских выборов Рахимову была необходима рядом сильная личность, такая как Копсов, и поэтому он выдвинул его.
22 Доктор юридических наук, профессор Фанис Раянов, работавший советником Конституционной комиссии Верховного Совета Башкортостана, заметил, что у многих ее членов отсутствовал юридический подход к данной проблеме (моя беседа с профессором Ф.Раяновым в Уфе 28 марта 1996 г.).
23 Уфимский экономист Хамид Гизатуллин (ныне член-корреспондент Российской Академии наук) упрекнул Рахимова на страницах московской прессы в том, что тот, опираясь на послушный себе парламент и Президиум Верховного Совета, состоявший из прежней обкомовской партноменклатуры, стремится установить в Башкортостане свою диктатуру и вывести республику из состава России. Кроме законодательной власти, по словам Гизатуллина, Президиум Верховного Совета контролировал республиканское правосудие (не подчиняясь при этом федеральной судебной системе), а также исполнительную власть и местные СМИ (Российские вести. 1992. 11 ноября. С.2).
24 Анализ положения в республике, проведенный в августе 1993 г. оппозиционно настроенными Рахимову реформаторами, говорил о том, что в Башкортостане не было никакого разделения властей в общепринятом смысле этого понятия. Поскольку депутаты Верховного Совета не представляли никаких реальных политических сил, курс парламента определялся только его Президиумом во главе с Рахимовым и его окружением. Именно они представляли собой единственную и одновременно «правящую» партию в высшем законодательном органе республики. Предоставив Президиуму право назначать руководителей исполнительной власти, местных административных органов, а также юстиции, Рахимов окончательно сосредоточил всю власть в своих руках.
25 Сегодня. 1993. 14 октября. Прецедент этому был уже создан Ельциным: в Республике Мордовия Верховный Совет, войдя в конфликт с Президентом этой республики, упразднил саму эту должность. В ответ на это Ельцин направил в Мордовию своего представителя (Независимая газета. 1993. 13 октября).
26 Вечерняя Уфа. 1993. 4 декабря. В начале 1993 г. Миргазямов победил на дополнительных выборах в одном из избирательных округов, но его победа не была признана властями.
27 Результаты выборов приводятся по данным из Интернета и на основе моих собственных расчетов.
28 Моя беседа с Раяновым в Уфе 28 марта 1996 г.
29 Конституция Республики Башкортостан. Принята Верховным Советом Республики Башкортостан 24 декабря 1993 года. Уфа, 1995.
30 См.: Конституция (Основной Закон) Республики Башкортостан: Принята на внеочередной восьмой сессии Верховного Совета Башкирской АССР девятого созыва 30 мая 1978 года, с изменениями и дополнениями, внесенными законами Республики Башкортостан от 12 октября и 4 ноября 1993 года. Уфа, 1993.
31 Согласно проведенным в 1995 г. исследованиям, менее 40 % населения Башкортостана хоть как-то может изъясняться на башкирском языке, в то время как 99 % владеют русским (Селиванов А. Башкортостан - «неизвестная земля» на политической карте России // Полис (Политические исследования). 1995. N 6). Требования к кандидату в Президенты иметь возраст 35-65 лет не позволяют выдвигаться на этот пост, по крайней мере, еще 40 % тех, кто старше 18 лет. Если учесть, что подавляющее большинство остальных составляют сельские башкиры, которые сильнее сохраняют верность традициям и больше, чем другие национальности, зависят от власти, то вероятность появления у Рахимова серьезного соперника на выборах снижается до минимума.
32 Очевидно, это позволяет управлять депутатами. Члены Законодательной палаты, избранные напрямую, получают зарплату за выполнение депутатских обязанностей и поэтому их труднее контролировать. В свою очередь, «освобожденные парламентарии» Палаты представителей находятся на государственной или иной службе, и ими, в случае необходимости, можно управлять, создавая препятствия по их основному месту работы. Например, в начале 1995 г. 40 % работников промышленности трудились на государственных предприятиях, 44 % - на предприятиях с участием государства и лишь 14 % - в частных фирмах (Федоров В.И. Кадровая политика в условиях углубления государственного суверенитета Республики Башкортостан // Государственный суверенитет Республики Башкортостан: проблемы становления и углубления. Уфа, 1995. С.66).
33 Закон Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан». Принят Верховным Советом Республики Башкортостан 12 октября 1994 года; Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан». Принят Верховным Советом Республики Башкортостан 20 декабря 1994 года. Уфа, 1995.
34 Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506).
35 Недостаточное финансирование органов местного самоуправления в России на уровне городов и сельских районов - тема давних дискуссий, ведущихся в российских политических кругах и подробно обсуждаемых в литературе (см., например: Mildner K. Lokale Politik und Verwaltung in Russland: Zwischen Neuanfang, Erbe und Korruption. Basel; Boston; Berlin, 1996). На самом низовом уровне самоуправление вообще не функционирует.
36 Закон Республики Башкортостан «О Государственном Собрании Республики Башкортостан». Принят Верховным Советом Республики Башкортостан 2 марта 1994 года. Уфа, 1994.
37 Закон Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан». Принят Верховным Советом Республики Башкортостан 13 октября 1994 года. Уфа, 1994.
38 Согласно «Сводной схеме об итогах выборов Президента Республики Башкортостан 12 декабря 1993 года», в самом маленьком сельском районе (Бурзянском) проживало 9723 избирателя, а в Октябрьском районе Уфы - 152163.
39 Моя беседа с историком и бывшим депутатом Уфимского горсовета Тимуром Витальевичем Саблиным 18 марта 1996 г.
40 Федеральный Закон «Об общих гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 33. Ст. 3406), ст.18, п.6, ст.19, п.1. Только в январе 1997 г., после принятия соответствующего решения Конституционного суда РФ башкирский парламент неохотно подчинился давлению Москвы. Указание на процент необходимого числа подписей избирателей было исключено, право определения этого числа было передано парламенту. На дополнительных выборах трех депутатов Палаты Представителей в марте 1997 г. парламентом было установлено конкретное число подписей для каждого округа, едва не достигшее 2 % от количества избирателей. Таким образом, башкирские законодатели сумели обойтись без конституционного конфликта, и в тоже время избежать открытого признания в том, что пошли на уступки Москве и местной оппозиции.
41 Данные, приводимые здесь и далее о составе обеих палат Госсобрания РБ приводятся на основе результатов социологического анализа, проведенного по поручению высшего законодательного органа республики и любезно предоставленного мне для ознакомления.
42 Галлямов Р. Политические элиты российских республик: Особенности трансформации в постсоветский период // Полис (Политические исследования). 1998. N 2. С.108-115, особенно с.113.
43 Там же. С.114.
44 Документально подтвержден случай фальсификации результатов выборов в одном из округов Уфы при избрании депутатом заместителя министра здравоохранения республики; в итоге выборы были признаны несостоявшимися. Соперница замминистра, известная в городе и имевшая репутацию либерала начальник управления по делам молодежи администрации Уфы С.Р.Парфенова, привлекла в качестве наблюдателей большое число молодых людей и с их помощью вскрыла подлог. Однако избирательные и судебные инстанции республики медлили с аннулированием итогов выборов, но в это время вышел указ Президента Ельцина об административной ответственности за фальсификацию результатов голосования. Уфа не хотела из-за такой мелочи портить отношения с Москвой и назначила в данном округе перевыборы. Замминистра не стала во второй раз выставлять свою кандидатуру (моя беседа с депутатом Законодательной Палаты Госсобрания РБ Светланой Рафатовной Парфеновой 21 марта 1996 г. в Уфе).
45 Закон Республики Башкортостан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан “О Государственном Собрании Республики Башкортостан”». Принят Законодательной Палатой Государственного Собрания Республики Башкортостан 11 января 1996 года. Одобрен Палатой Представителей Государственного Собрания Республики Башкортостан 12 января 1996 года. Уфа, 1996.
46 Согласно Конституции РБ, раздельное голосование предусматривается в случаях отстранения Президента от должности и для внесений изменений в Основной Закон. Для этого требуется набрать более 2/3 голосов в обеих Палатах.
47 Р.Галлямов (Указ. соч. С.112) характеризует Законодательную Палату как «аппаратный» орган.
48 Коммерсантъ. 1999. 16 марта. С.3.
49 Галлямов Р. Политические элиты российских республик: особенности трансформации в постсоветский период // Полис (Политические исследования). 1998. N 2. Там же описаны аналогичные явления в Татарстане и Саха-Якутии.
50 Rotar I. Development, Bashkir-Style: Ufa's Internal Policy Benefits The Kremlin // Prism. A Bi-Weekly On The Post-Soviet States (Internet Edition). 1998. N 2.
51 Галлямов Р. Указ. соч. С.111. Данные по Совету министров за 1990 г. у Р.Галлямова отсутствуют.
52 Двое из этих башкир говорят на татарском языке, а 5 - на башкирском (Галлямов Р. Указ. соч. С.110).
53 Ср. также: Rotar I. Op. cit.
54 Только в январе 1999 г., после длительной дискуссии, Законодательная Палата Государственного Собрания приняла Закон «О государственных языках», признавший таковыми башкирский и русский языки, но не татарский. Как и следовало ожидать, это привело к протестам среди татар РБ, а также в соседнем Татарстане. Но Рахимов и Шаймиев не считают, что это может привести к серьезному ухудшению отношений между двумя республиками.
55 Так, например, в проектах республиканских бюджетов 1996 и 1997 гг. были запланированы значительные дотации маленькому городку Баймаку, где проживают главным образом башкиры, в то время как города Кумертау и Агидель, где социальная напряженность чувствуется гораздо острее, должны были получить гораздо меньше средств (Региональный мониторинг Института гуманитарно-политических исследований. М., 1995. N 12; 1996. N 12).
56 См.: Хабибуллин А. Башкирская экономика: что за витриной регионального капитализма (Республика поражена тяжелым кризисом) // Независимая газета. 1998. 5 марта.
57 Эксперт. 1998. 16 февраля. С.18.
58 Назаров Р. Монополия на капитализм в одном отдельно взятом регионе // Независимая газета. 1997. 18 ноября.
59 Урал Рахимов, сын башкирского Президента, руководит экспортом продукции государственного холдинга «Башнефтехим», тем самым контролируя крупнейший источник валютных поступлений в экономику республики (Региональный мониторинг Института гуманитарно-политических исследований, М., 1996. N 1).
60 Эта мысль прозвучала в ежегодном послании Рахимова Госсобранию в 1995 г. (мое интервью с Раяновым в Уфе 28 марта 1996 г.).
61 Рахимов принял предложение Черномырдина войти в руководство НДР. «Наш Башкортостан» возглавил госсекретарь республики Мансур Аюпов.
62 См., например: Рахимов М. О повышении эффективности государственной власти в осуществлении преобразований: Послание Президента Республики Башкортостан Государственному собранию. Уфа, 1996.
63 С 1993 г. властями Башкортостана преследовались частная радиостанция «Титан», газеты «Вечерний Нефтекамск» и «Отечество» (последняя является органом движения Александра Аринина). «Титан» и главные редакторы указанных газет на основе действующего в Башкортостане законодательства о СМИ неоднократно, особенно в период избирательных кампаний, подвергались преследованиям, в том числе и в уголовном порядке (мое интервью с журналистом Сергеем Фуфаевым в Уфе 15 марта 1996 г. и Президентом радио «Титан» Альтафом Галеевым 21 марта 1996 г.; см. также: Известия. 1996. 22 ноября; Новое время. 1998. N 25. С.12; Paretskaya A. Bashkortostan Authorities Assault the Independent Press // OMRI Analytical Brief. 1996. N 428).
64 См. ст. 78 и 129 Конституции РФ 1993 г.
65 Соответственно, министр безопасности РБ Владимир Наумов, находившийся на этой должности до 1996 г., являлся до 1992 г. председателем КГБ Башкирской АССР.
66 Существование Совета безопасности Республики Башкортостан предусмотрено пунктом 13 ст. 95 Конституции РБ 1993 г. Этот орган был образован в апреле 1994 г. указом Президента республики из восемнадцати человек. Его структура аналогична Совету безопасности РФ. Возглавляет Совет безопасности РБ Президент республики, текущей работой занимается секретарь, членами Совета являются руководители силовых ведомств.
67 См.: Гельман В. Региональные режимы: завершение трансформации? // Свободная мысль. 1996. N 9.
68 Декларация о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики // Башкортостан: Выбор пути. С.108-110.
69 Всего было заключено три договора: с республиками, автономными округами и территориями, образованными не по национальному признаку.
70 Конституция Республики Башкортостан: Принята Верховным Советом Республики Башкортостан 24 декабря 1993 года. Уфа, 1995. Ст. 5, 10, 15, 69, 70, 71.
71 В ходе референдума, состоявшегося одновременно с российским референдумом 25 апреля 1993 г., 75 % населения высказались за дальнейшее развитие суверенитета.
72 Из моей беседы с Раяновым.
73 Постановление Верховного Совета Республики Башкортостан «О Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан в различных областях экономического и социально-культурного развития» (Уфа, 21 июня 1994 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о разграничении полномочий по государственной собственности».
74 Сообщение агентства «Постфактум» от 11 ноября 1993 г.
75 Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» // Башкортостан: Выбор пути. С.158-163.
76 Рим Бакиев стал Премьер-министром Республики Башкортостан после ухода в отставку Анатолия Копсова. Копсова сняли, обвинив его в злоупотреблениях. Наблюдатели полагали, что это была заранее спланированная провокация: Рахимов решил избавиться от все больше становящегося самостоятельным Премьера. По мнению Рахимова, Копсов в ходе переговоров с Москвой о заключении «Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан» занял уж слишком промосковскую позицию, см.: Рабинович И., Фуфаев С. Указ. соч.; Сегодня. 1994. 19 июля.
77 Что касается Чечни, то она фактически вышла из системы российского федерализма и занимает особую позицию. Сравнительный анализ двухсторонних договоров Москвы с российскими регионами см.: Kirkow P. Im Labyrinth russischer Regionalpolitik: Ausgehandelter Foderalismus und institutionelle Veranderungen // Osteuropa. 1997. N 1. S.38-51; Schneider E. Die russischen Machtabgrenzungsvertrage // Osteuropa. 1997. N 6. S.569-579.
78 См.: Политический альманах России, 1995. М., 1995. С.136 и сл.
79 НДР получил 15,3 % голосов избирателей, КПРФ - 25,5 %, аграрии - 15,4 %
80 Ельцин получил в Башкортостане 51,5 % голосов, Зюганов - 43,1 %. В первом туре результат был прямо противоположным: 34,2 % избирателей проголосовали за Ельцина, 41,9 % - за Зюганова. Рахимов публично поставил перед собой цель добиться, чтобы за Ельцина проголосовали 60-70 % избирателей.
81 Cреди тех средств давления, к которым прибег Рахимов для того, чтобы ослабить Коммунистическую партию, можно выделить распоряжение Премьер-министра РБ главам районных администраций не платить зарплату тем председателям советов ветеранов, которые проявят неповиновение властям.
82 Более позитивное видение асимметрии российского федерализма см.: Heinemann-Gruder A. Integration durch Asymmetrie? Regionale Verfassungen und Statuten in RuЯland // Osteuropa. 1998. N 7. S.672-688.
83 Хабибуллин А. Указ. соч.
84 Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 33. Ст. 3406). См. по этому поводу решение Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. (Российская газета. 1998. 6 мая).
85 Наряду с Конституцией РФ иск главным образом затрагивал основы законодательства о местном самоуправлении (Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506).
86 См. интервью Рахимова в «Независимой газете» (1997. 17 мая. С.6), в котором он упрекнул Государственную Думу в попытках превратить Россию в унитарное государство.
87 Некоторые наблюдатели вдобавок к этому полагали, что перенос срока выборов на выходной день в летний период приведет к невысокой явке на избирательные участки городского населения, так как в это время года многие горожане проводят дни за городом. По разному в российской прессе трактуется и тот факт, что в декабре 1998 г. Рахимов превзошел возраст 65 лет, максимально допустимый для кандидата на пост Президента РБ: Шевчук Б.В. Выборы в Башкортостане: Рахимов начинает и выигрывает // Время и деньги (г. Казань). 1998. 18 июня. Судя по опубликованным в печати биографическим данным, Рахимов родился 7 февраля 1934 г., и поэтому на момент выборов, если бы они состоялись в декабре 1998 г., ему не было бы еще 65 лет.
88 См.: Коммерсантъ-Daily. 1998. 28 марта.
89 Российская газета. 1998. 6 мая. С.5-6.
90 См.: Коммерсантъ-Daily. 1998. 25 июля.
91 Информация агентства «Башинформ» 6 мая 1998 г.
92 Подробное освещение избирательной кампании см.: Lussier D. Bashkortostan's President Reelected In Campaign Plagued By Violations // IEWS Russian Regional Report (Internet Edition), 25 июня 1998 г.; Lankina Т. Showcase of Manipulated Democracy: Elections without choice in Bashkortostan // Transitions. 1998. N 8. P.62-64; Шевчук Б.В. Указ. соч.; Коммерсантъ-Daily. 1998. 7 июня. С. 5; Русский телеграф. 1998. 25 июля. С.2; Boston Globe. 1998. 16 June.
93 Это хорошо видно, если сравнить результаты аналогичных выборов в других регионах: Президент Татарстана Шаймиев получил в марте 1996 г. 97 %, мэр Москвы Лужков в июне 1996 г. - 88,5 %, а Председатель Совета Федерации Строев на выборах губернатора Орловской области в октябре 1997 г. - 95 % голосов избирателей (Данные из сети Интернет).
94 Русский телеграф. 1998. 16 июня. С.2.
95 См.: Lussier D. Op. cit.
96 После выборов преследования Аринина и Миргазямова продолжались. В середине августа 1998 г. соратник Аринина уфимский журналист Сергей Фуфаев, писавший о ходе выборов в РБ на страницах московской «Независимой газеты», был избит неизвестными, которые потребовали от него покинуть Башкортостан. В конце августа 1998 г. возглавляемый Миргазямовым завод был объявлен банкротом, на нем было введено внешнее управление, а самого директора в ноябре уволили по решению республиканского Арбитражного суда из-за отказа сотрудничать с внешним управляющим.
97 Преемник Бакиева, Рафаэль Байдавлетов, появился в республиканском правительстве в качестве вице-премьера лишь в ноябре 1998 г.; до этого он возглавлял кампанию «Башкирэнерго». Столь стремительное продвижение Байдавлетова по служебной лестнице скорее всего свидетельствует, что мирный переход высшей исполнительной власти из одних рук в другие был заранее спланирован Рахимовым и Бакиевым.
98 Имеющаяся информация свидетельствует о том, что новый состав Государственного Собрания почти не отличается от предыдущего (Коммерсантъ. 1999. 16 марта. С.3).
Экономика: Знания - Циклы - Макроэкономика
- Введение в экономику
- Виды экономик
- Экология в экономике
- Экономическая теория
- Экономическая география
- Экономические знания
- Экономика России
- Циклы в экономике
- Макроэкономика
- Макроэкономика в России