Горный- Коррупция И Борьба С Ней, Роль Гражданского Общества

Книга посвящена проблеме предотвращения коррупции с помощью гражданских инициатив. Здесь анализируется ситуация с коррупцией в России, в частности в Санкт-Петербурге и Ленинградской области , Украине. Особое внимание уделяется коррупции в ходе избирательных кампаний и в бюджетном процессе. Обсуждается роль гражданского образования в усилении общественного участия в антикоррупционной деятельности. Приведены конкретные примеры участия структур гражданского общества в процессах предотвращения коррупции.

Она будет полезна лидерам некоммерческих организаций, депутатам различных уровней, специалистам, разрабатывающим законодательнве акты.

М.Б.Горный

ВМЕСТО ВВЕДЕНИЯ:

Общественное участие в ПРОЦЕССАХ предупреждения коррупции

Проблема борьбы с коррупцией становится в последнее время центральной во всей общественной жизни России. Хотя коррупция есть везде, но в странах переходного периода, к которым относится Россия, это настоящее бедствие: в нашей стране коррупция в сочетании с непрофессионализмом и отсутствие понимания общечеловеческих ценностей иу чиновников является причиной войн, кризисов и нищеты. Выработать эффективный механизм противодействия этому явлению - одна из важнейших задач современности.

Под коррупцией мы будем понимать действие или бездействие одного лица в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция). Помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов, политическая коррупция ведет к дискредитации органов власти, к росту недоверия властным структурам, к дискредитации демократических ценностей. Самые яркие проявления политическая коррупция находит в ходе избирательного и бюджетного процессов.

Среди основных причин коррупции следует выделить такие, как экономический упадок и политическую нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества и отсутствие прочных демократических традиций. Учет российской специфики добавляет к этим причинам также следующие: субъектную политическую культуру подавляющего большинства россиян, слабость судебной системы, пренебрежение правом в угоду выгоде, безнакапзанность при нарушении законодательства.

Отсюда можно сделать вывод, что для эффективной борьбы с коррупцией, для ее предотвращения необходимо развивать институты гражданского общества (некоммерческие организации (НКО), органы местного самоуправления (МСУ)), усиливать их влияние на чиновников, вносить такие изменения в законы, которые бы делали власть прозрачной, которые предполагали бы общественное участие во властных процессах, в том числе в процессе законотворчества, а также в бюджетном и избирательном процессах. Решающее значение приобретает развитие системы гражданского образования и вовлечение в нее как НКО, так и представителей органов власти всех уровней.

Обращаем внимание, что только сменой конкретных чиновников и только ужесточением законодательства коррупцию не победить.

Санкт-Петербургский центр «Стратегия» занимается проблемами предотвращения коррупции с 1998г. С середины 1999г. это направление стало основным в деятельности центра: при помощи Фонда в поддержку демократии (США) центром выполнена программа «Участие некоммерческих организаций и органов местного самоуправления в процессах предотвращения коррупции» (1999-2000гг.), при поддержке Фонда «Евразия» (США) реализована программа «Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000». В ходе выполнения программ проанализирована ситуация с коррупцией во многих регионах России (в первую очередь в Санкт-Петербурге и Ленинградской области) и на Украине, проведен анализ законодательства, регулирующего бюджетный процесс, избирательные кампании, права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Одним из главных результатов является разработка рекомендаций органам власти, направленных на предотвращение коррупции силами институтов гражданского общества.

Приведем здесь самые ценные из выводов и рекомендаций, полученных в ходе реализации антикоррупционных программ.

1. Главными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предупреждения коррупции являются две:

●Противодействие властей. Представительные и исполнительные органы власти всех уровней крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности, о механизмах принятия властных решений, о бюджетном процессе; крайне ревниво относятся к попыткам контроля за своей деятельностью со стороны НКО. При этом отказы в предоставлении информации, в проведении общественных слушаний, в допуске на заседания всякого рода комиссий чаще всего мотивируются чиновниками, во-первых, некомпетентностью НКО, во-вторых, их неорганизованностью, т.е. невозможностью добиться от них толковых предложений, выполненных по определенной форме и в определенный срок, в-третьих, тем, что процедура общественного участия не урегулирована законодательно, т.е. предоставлять информацию и допускать на заседания общественность чиновник, вообще говоря, не обязан. Решение данной проблемы заключается, с одной стороны, во внесении изменений в нормативные акты, регламентирующих участие общественности в контроле на органами власти, а с другой - обучение как чиновников и депутатов, так и членов самих НКО основам социального партнерства через систему гражданского образования.

●Недостаточная мотивация самих НКО и органов МСУ. Удивительно, но факт: и общественные организации, и местные депутаты не заинтересованы в контроле за органами власти, в участии в бюджетном процессе, вообще в процессе обсуждения и принятия управленческих решений. Они отказываются участвовать в общественных слушаниях, даже когда эти слушания разрешены, отказываются посещать обучающие семинары, отказываются входить в контролирующие органы. Причинами таких отказов чаще всего называются следующие: от нас ничего не зависит; коррупцию не победить, так что нечего и пытаться; нас это не интересует; нет времени этим заниматься; не хотим ссориться с властями, которые могут предоставить материальные ресурсы в случае лояльности к ним, и, наоборот, могут сильно навредить в слачае противодействия. Объяснением такому поведению может служить преобладающий тип политической культуры среди россиян: субъектная или патерналистская политическая культура, при которой надежды на счастливое будущее свое и своей страны и ответственность за их исполнение возлагается на власти, одновременно слагается всякая ответственность с себя и отрицается личная инициатива в возможности исполнения этих надежд. Данную проблему в ближайшее время не решить: изменение типа политической культуры населения - процесс крайне длительный. В принципе ее решение заключается в развитии структур гражданского общества, в первую очередь НКО, в привлечении к деятельности НКО (рекрутировании) возможно более широких слоев населения. Именно НКО выполняют функции политической социализации, именно через решения общих проблем в НКО можно изменить тип политической культуры их членов.

2. Для повышения роли структур гражданского общества в процессах предотвращении коррупции и усиления их влияния на органы власти и на законодательный процесс следует:

●Сформулировать и законодательно закрепить принципы взаимодействия НКО и органов власти: определить, что отношения между ними строятся на принципах социального партнерсва, а не на отношениях типа начальник - подчиненный; определить стандарты, разделяющие НКО на реально действующие и фиктивные; предусмотреть участие реально работающих НКО в процессе разработки и выполнения социальных программ, социального заказа (факт, что некоторые виды социальной работы: раздача гуманитарной помощи, поддержка бездомных и др., НКО выполняют намного эффективнее властей, никем не оспаривается).

●Предусмотреть и законодательно закрепить участие НКО (непосредственно либо через представителей) во всех стадиях законодательного процесса (разработка, принятие, исполнение). Если в Республике Карелия НКО являются субъектами законодательной инициативы у себя в республике, то в Санкт-Петербурге они этого права лишены (кстати сказать в нашем городе такого права лишены даже депутаты Государственной Думы).

●Законодательно закрепить право граждан на доступ к информации, касающейся нормативных актов, затрагивающих их интересы. Повсеместно внедрить принцип “одного окна”, при котором все документы по интересующему вопросу (регистрация организации, покупка земельного участка, аренда помещения и др.) можно получить в одном месте (у одного чиновника, у одного окна) и в одно время.

●Законодательно закрепить право НКО и органов местного самоуправления на участие в избирательном (участие в формировании избирательных комиссий, контроль в день голосования) и бюджетном процессах (бюджетные слушания, открытость бюджетного процесса и прозрачность бюджета, общественный контроль).

●Разработать такие принципы создания законодательных актов, при исполнении которых возможность коррупции была бы минимальной. Среди этих принципов можно указать следующие: минимизация произвола чиновника при использовании публичных ресурсов (санкции за нарушения законодательства должны быть регламентированы в законе, а не оставляться на усмотрение должностного лица; санкции за незаконное использование публичными ресурсами должны быть строго регламентированы и неукоснительно применяться к нарушителям); использование методов поиска оптимального решения при разработке законов (возможность коррупции при принятии решения, связанного с исполь-зованием публичных ресурсов минимальна при наличии в законе, во-первых, альтернатив пользователей (это в наших законах, как правило, выполняется: несколько кандидатов на выборах, несколько участников конкурсов и т.д.), во-вторых, критериев, по которым данный ресурс может быть оптимально распределен; в-третьих, оценки альтернатив относительно критериев (два последних условия, как правило, не выполняются, что открывает дорогу коррупции); согласованное внесение изменений в законодательство (при совешенствовании, например законов о выборах, необходимо также вносить изменения в законы о СМИ, о милиции, прокуратуре и т.д.).

●Изменить условия труда государственных и муниципальных служащих, лиц, находящихся на государственной и муниципальной должности: проводить политику “кнута и пряника” - с одной стороны ужесточить санкции за нарушения ими органичений, связанных с занимаемой должностью, с другой - повысить зарплату, ввести льготы и т.д.

●Вводить систему гражданского образования в школах, вузах, специальных центрах гражданского образования. Целевыми группами, для которых гражданское образование наиболее важно, среди взрослых считать государственных и муниципальных служащих, членов НКО, депутатов органов власти, лидеров политических партий.

●Структурировать возможные объекты коррупции (жителей, бизнесменов), привле-кать их в НКО и создавать новые НКО, и их коалиции, представляющие их интересы перед властными структурами.

●Содействовать появлению независимых СМИ.

Приведем примеры общественного участия структур гражданского общества в процессах противодейстия коррупции в Санкт-Петербурге.

1.Программы центра “Стратегия” “Открытый бюджет”, “ Участие общественных организаций в антикоррупционной деятельности”, “Омбудсман”.

2.Создание ассоциаций бизнесменов, ассоциаций предприятий малого бизнеса (в каждом районе города), клубов делового общения (“Нева-Эльба” и др.). Выработка и подписание ими “Декларации ведения добросовестной деловой практики в Санкт-Петербурге” (подписало более 120 фирм на конец сентября 1999г.). В Декларации провозглашаются принципы: открытого доступа к информации, уважения договора, конкуренции, отказа от подкупа в деловой практике, разрешения споров правовыми способами.

3.Проект модельного закона “О казначейском исполнении бюджета и казначейском учете денежных средств” - разработан НКО “Национальная ассоциация участников фондового рынка”. Проект предусматривает казначейское исполнение как бюджета, так и смет внебюджетных фондов (между бюджетом и получателем денег, кроме казначейства, нет посредников). Принятие закона (планируется в 2000г.) будет способствовать внедрению в практику принципов гласности и публичности, обеспечит прозрачность бюджетного процесса (в настоящее время в городе имеется казначество, но нет закона).

4.Проект закона “О законопроектной деятельности в Санкт-Петербурге” - проект презентован на семинаре центра “Стратегия”. Проект предусматривает участие НКО через уполномоченного представителя в законотворческом процессе, обязательность обществен-ного рассмотрения, парламентских слушаний (когда будет рассматриваться - неизвестно). Имеются и более жесткие проекты, предусматривающие наделение НКО правом законодательной инициативы.

5.Проект закона “О порядке взаимодействия органов власти Санкт-Петербурга и негосударственных некоммерческих организаций” - разработан НКО “Фонд Возрождения Санкт-Петербурга” (предполагается рассмотрение в 2000г.). Проект закона регулирует совместную деятельность органов власти и НКО (в т.ч. порядок распределения бюджетных средств) в решении социальных проблем через механизм социальных заказов и социальных программ.

6.Проект закона города “О праве граждан на информацию” и “Об учете мнения граждан при принятии нормативных правовых актов, имеющих особо важное значение для жителей Санкт-Петербурга” - разаботан авторами-членами различных НКО (предполагается рассмотрение в 2000г.), проект федерального закона “Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности” - разработам правозащитной НКО “Гражданский контроль”.

Одним из обнадеживающих результатов данных программ является и тот факт, что роль структур гражданского общества в антикоррупционной деятельности усиливается не только в нашем городе, но и в Москве, Перми, Иркутске, Хабаровске, Владивостоке, Екатеринбурге, Чите и во многих других городах России.

В настоящий сборник вошли материалы, наработанные в ходе выполнения программы “Участие некоммерческих организаций и органов местного самоуправления в процессах предотвращения коррупции” и обсужденные на семинарах “Предотвращение коррупции в бюджетном процессе” (ноябрь 1999г.), “Предотвращение коррупции визбирательном пропессе” (февраль 2000г.), “Роль гражданского образования в усилении общественного участия в антикоррупционной деятельности” (апрель 2000г.) и на итоговой конференции программы в мае 2000г. Проекты законодательных актов, описанных выше, и разработанных в соответсвии с целями данной программы, вошли в книгу “Коррупция и борьба с ней: роль законодательства”, которую можно рассматривать как первую часть этого сборника. Работа В.Л.Римского “Потери от коррупции” была доложена на конференции в апреле 2000г. в рамках программы “Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000”. Часть материалов настоящего сборника представляет собой доклады, прочитанные на семинарах и конференциях, часть - тезисы докладов, часть - стенограммы выступления.

А.С.Минаков

ВЫБОРЫ ГУБЕРНАТОРА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ:

ТЕХНОЛОГИИ И КОРРУПЦИЯ

19 сентября 1999 года завершился долгий выборный марафон в Ленинградской области. Убедительную победу в первом туре с большим отрывом одержал Валерий Сердюков. Автору статьи - сотруднику "Северо-западного центра социальных и избирательных технологий М.Голубева" - довелось работать в одном из районных штабов выигравшего кандидата и наблюдать многие события воочию. Настоящий обзор представляет собой попытку проанализировать предвыборные кампании основных претендентов на губернаторское кресло. В предлагаемой статье затрагиваются не только коррупционные проявления, они скорее логически вписываются в "историю" каждого отдельного кандидата. Тем не менее, материал даёт представление о некоторых нечестных с правовой и этической точек зрения методах ведения предвыборной борьбы, применявшихся ходе этих выборов. Но рассмотрим всё по порядку.

Как известно, избирательной комиссией Ленинградской области первоначально был зарегистрирован 21 кандидат в губернаторы, большинство из которых впоследствии либо сняли свои кандидатуры, либо не вступили в активную предвыборную борьбу. Несмотря на это, лидеры предвыборной гонки составили весьма красочную палитру. С Сердюковым боролся целый ряд высокопоставленных чиновников, как действующих, так и "безработных": экс-губернатор Ленобласти и бывший вице-премьер правительства Е.Примакова В.Густов, бывший зам. министра путей сообщения В.Ковалёв, начальник Налоговой инспекции по Санкт-Петербургу и Ленинградской области В.Зубков, лесопромышленник Д.Шадаев, бывшие милицейские генералы Ю.Лоскутов и А.Пониделко.

Поскольку проанализировать деятельность всех кандидатов представляется весьма затруднительным, обратимся лишь к тем, кто вошёл в тройку лидеров, и чьи кампании проводились на хорошем профессиональном уровне. Такими кандидатами явились В.Сердюков (30,3% голосов), В.Густов (22,7%), В.Ковалёв (17,4%).

1. В.Сердюков

Предвыборная кампания Валерия Сердюкова, несомненно, заслуживает высокой оценки - результат голосования говорит сам за себя, хотя в её балансе наряду с большими плюсами есть и минусы. К моменту вступления Сердюкова в предвыборную борьбу (которое произошло несколько позже других кандидатов) он имел за плечами 10 месяцев работы в качестве и. о. губернатора и занимал этот пост вплоть до своего переизбрания, то есть был инкумбентом. Как показывают исследования политолога Г.Голосова, в большинстве субъектов федерации на последних региональных выборах победили инкумбенты, т. е. лица, возглавлявшие данные регионы и ранее. По мнению многих авторов, переизбранию в таком случае способствует сам статус инкумбента, который позволяет использовать "административный ресурс", например, государственные помещения и транспорт, влияние на избирательные комиссии, правоохранительные органы и т. п. С такой точки зрения В.Сердюкова можно рассматривать как инкумбента, поэтому возможность доступа к государственным ресурсам занимает важное место в ряду факторов, обеспечивших ему победу. Однако, по моему мнению, многими чертами инкумбента обладал и его главный конкурент - В.Густов, уже хотя бы потому, что он гораздо дольше Сердюкова возглавлял область и ушёл с этого поста незадолго до досрочных выборов. В.Густов обладал сильным влиянием, у него остались связи с некоторыми районными администрациями, которые "сделали ставку" на его победу и всячески помогали ему. Но главным его козырем была высокая известность, которая напрямую обусловлена тем, что он был главой области достаточно долгий период.

Этого нельзя сказать о Сердюкове: в его политическом багаже не было ни громкого имени, ни выдающихся заслуг. Сердюков в Ленинградской области был человеком новым и до июля 1999 г. практически никаких действий по привлечению внимания к своей персоне не предпринимал. Его рейтинг по данным нашего первого июньского опроса составлял лишь 8%, в то время как Вадима Густова поддерживали более трети (34%) избирателей. Положение осложнялось тем, что Сердюков не обладал большим политическим капиталом и производил впечатление, скорее, "грамотного помощника", нежели настоящего руководителя области.

В такой ситуации нелёгкой задачей было определение места Сердюкова в ценностном пространстве электората, или, если использовать терминологию психолога Р.Келли, определение мировоззренческого конструкта, являющегося на данный момент доминирующим в сознании избирателей. Идеологам Густова в этой связи гадать особо не приходилось. Основным таким конструктом они выбрали следующий: Густов - "свой", "наш", "родной", а все остальные - "чужие", "не наши". Действительно, Сердюков, до его приглашения Густовым в областное правительство, не жил и не работал в регионе, а уж о Ковалёве и говорить не приходится - высокопоставленный чиновник из Москвы никак не мог быть "своим" для жителя Ленинградской области.

Единственным, что могли эксплуатировать идеологи Сердюкова для создания подобного биполярного конструкта, был его хозяйственный капитал. Поэтому базовой ценностью, на основе которой строилась идеология нашей кампании, стали деловые качества кандидата. Отсюда доминирующий конструкт: "человек дела" versus "не человек дела". Для доказательства того, что Сердюков - "человек дела" аналитиками очень грамотно был использован недолгий период его руководства областью, из которого было "выжато" всё лучшее. Сюда же имплицитно включалась демонстрация избирателям того факта, что Густов - не "человек дела", а бесхозяйственный поверхностный словоблуд и популист. Утверждения, что Сердюков удачно исправляет результаты бездарного правления прежнего губернатора, равно как доводы о том, что и. о. губернатора за 10 месяцев сделал больше, чем Густов за несколько лет, проходившие красной нитью через всю агитацию нашего кандидата, позволяли убить двух зайцев - привлечь сторонников к нам и отобрать их часть у главного конкурента. Центральный тезис о том, что Сердюков - человек дела, отражал главный слоган кампании - "Ленинградская область - время работать".

В аудиовизуальных материалах нашему кандидату был создан имидж, наиболее адекватный его исходным данным, прямо скажем, не впечатляющим. Негативное влияние таких факторов, как плохая дикция, монотонность голоса, неискушённость в ораторском искусстве, было редуцировано благодаря сконструированному образу "простого человека", который не привык выставлять свои достижения на показ, для которого главное - делать дело.

Таким образом, нам удалось, во-первых, уловить доминирующую ценность в массовом сознании областного электората - умение работать, делать конкретные дела, а, во вторых, убедить наших избирателей в том, что В.Сердюков, в противовес всем другим, как раз и является носителем такой ценности. Подводя итог, можно сказать, что идеологическая концепция была разработана весьма удачно.

На уровне журналистики и разработки концепции агитационных материалов наш кандидат, на мой взгляд, также имел преимущество. Серия листовок, сделанная по классической схеме и имевшая оригинальный стиль, судя по отзывам агитаторов, была неплохо воспринята избирателями. Интересен ещё один психологический ход - в листовках и плакатах использовался специально разработанный шрифт, подобный шрифту советских дензнаков, который сохранился в памяти большинства избирателей и должен был вызывать положительное восприятие. Агитационные спецвыпуски газет (прежде всего, "Метро") также производили хорошее впечатление. Свою роль сыграло то обстоятельство, что газетные материалы не были подведены под один шаблон и выходили под этаблированными логотипами, в то время как основные соперники почти не утруждали себя заказами спецвыпусков известных газет, а выпускали собственные "однодневки". "Газета Ленинградской области" В.Ковалёва, "Родная сторона" В.Густова и "За новый регион" Д.Шадаева, вышедшие в количестве около 10 номеров каждая, представляли собой явный избыток информации.

Как отмечалось выше, успеху В.Сердюкова в немалой степени способствовало привлечение административного ресурса, включавшее три составляющие: а) использование ресурсов областной администрации; б) влияние на районные администрации с целью включения их ресурсов в работу на кампанию и. о. губернатора; в) привлечение к сотрудничеству отдельных депутатов законодательного собрания, использовавших свой статус и авторитет для завоевания данному кандидату новых сторонников. В.Сердюков редко делал различия между исполнением обязанностей губернатора и статусом кандидата. Использование служебного положения включало массу аспектов, начиная с привлечения сотрудников аппарата к работе предвыборного штаба и заканчивая предвыборными поездками на казённом автомобиле. Касательно второго пункта, можно согласиться с Н.Ждановой, которая утверждает, что большинство районных администраций работали на стороне Сердюкова. Однако, как покажет дальнейший обзор, здесь были некоторые исключения.

2.В.Густов

Вадим Густов возглавлял область c 1996 года. Именно он привёл Валерия Сердюкова в правительство в качестве своего первого заместителя. После августовского кризиса ленинградский губернатор был приглашён в новое правительство Е.Примакова. Всем памятен "каламбур", произнесённый Б.Ельциным, принимавшим новоиспечённого вице-премьера в Москве: "Такой большой Густов, и такие маленькие проблемы". По всей видимости, "маленькие проблемы" оказались "гулливеру" Густову не по плечу, и уже в феврале он был отправлен в отставку. Но к тому времени его вотчиной уже руководил Сердюков, ставший исполняющим обязанности губернатора. Поэтому перед неудавшимся "ходоком в Москву" встала перспектива новых выборов, подготовку к которым он благоразумно начал уже в марте.

Избирательная кампания В.Густова, которая, безусловно, готовилась профессионально, смогла обеспечить ему только 23% голосов и, соответственно, второе место. Такой результат говорит о том, что экс-губернатор не только не привлёк неопределившихся избирателей на свою сторону, но и потерял часть своего потенциального электората. Фиаско, которое потерпели Густов и его команда имеет ряд причин, главной из которых, по нашему мнению, является неправильная оценка электоральных ожиданий.

На первый взгляд, разработка идеологической концепции, которую Густов представил на суд избирателей, вполне соответствовала принципу "из имеющегося сделать желаемое". Рассмотрим сначала "имеющееся", то есть то, что представлял собой Густов до вступления в предвыборную борьбу. Его реальный портрет в глазах обывателя был примерно таков: бывший губернатор, бросивший область на произвол судьбы ради тёплого кресла вице-премьера. Политический игрок, который, потеряв солидный куш, стремится хотя бы вернуть то, что у него было. Нетрудно заметить, что Вадим Анатольевич - политик далёкий от масштабов Ивана Грозного или Шарля Де Голля, поэтому не удивительно, что его народ не спешил прибежать к нему с челобитной о возвращении, чего уж говорить о "боярах", решивших, пользуясь случаем, самим побороться за "свято место". В этом состоял первый просчёт Густова - переоценка своей популярности, которая за недолгое отсутствие успела пошатнуться, и чрезмерная уверенность в своих силах (похоже, Густов действительно не ожидал от Сердюкова такой активности). К слову сказать, если бы Густов в своё время отказался от предложений Е.Примакова, и остался в области, составить ему реальную конкуренцию было бы трудно. Однако судьба распорядилась по-иному, вследствие чего экс-вице-премьер оказался для многих своих земляков предателем, а предателей в России всегда не любили. Как будет показано позднее, имиджмейкеры Густова приложили все усилия, чтобы редуцировать такое негативное отношение и даже представить уход губернатора в правительство в выгодном свете, но, видимо, влияние этого фактора было слишком сильно.

Ситуацию можно было бы поправить, если бы за годы губернаторства Густова в экономике региона произошли какие-либо очевидные сдвиги, которые можно было бы предъявить избирателям. Однако хозяйственная деятельность Густова оставляла желать лучшего и не могла служить прочным фактологическим фундаментом для возведения на нём небоскрёба предвыборной пропаганды. Притчей во языцех стали его нереализованные глобальные проекты вроде нефтеналивных портов и трубопроводов.

Оценив реальное положение вещей, и осознавая, что уход бывшего губернатора в Москву является сильным отрицательным фактором, идеологи предвыборного штаба Густова должны были обернуть данное событие в свою пользу. В то же время, отсутствие "громких" успехов в период губернаторства не позволяло создать ему достойный имидж "хозяйственника". Поэтому кампания Густова была построена в основном на двух китах. Первое: Густов - свой, родной, земляк. Эту идею выражал слоган: "Любишь свою семью? Любишь свой дом? - Голосуй за своего! За Густова". Подспудно данный тезис прослеживался и в названии его основной агитгазеты - "Родная сторона", и в плакатах с лозунгом "Это наша с тобою земля" на фоне контуров области, и в общем стиле агитационных статей.

Второй "кит" - эксплуатация фигуры Е.Примакова. Сотрудники штаба экс-губернатора приложили к этому немало рвения, даже немного перестарались, т. к. иногда возникало впечатление, что в губернаторы баллотируется не Густов, а Примаков. На улицах не было прохода от плакатов с портретом новоиспечённого тогда лидера "Отечества - всей России" и непременными дифирамбами: "Вадим Густов в правительстве работал очень хорошо, да и Ленинградскую область не забывал" и "Густов - толковый руководитель и порядочный человек" за подписью Примакова. Тут же был рождён хлёсткий лозунг: "Густов вернулся? - Не уходил!", который нашёл свою детализацию в сотнях статей, пафос которых сводился к тому, что вице-премьер изо всех сил старался использовать своё влияние в правительстве на благо Ленобласти. Данный тактический ход имел целью представить уход Густова в правительство в выгодном для него свете. Заметим, что выбор Примакова в той ситуации был оправдан - его популярность была достаточно высока (кремлёвские СМИ тогда ещё не начали травить ОВР).

На первый взгляд, выбранная штабом Густова стратегия выглядит вполне оправданной. Результаты же показывают, что имели место грубые просчёты. Главная ошибка аналитиков Густова, по нашему мнению, состоит в неправильной оценке электоральных ожиданий, на которые должна опираться вся концепция кампании. Исход голосования показал, что люди хотели видеть на посту губернатора профессионала, человека, способного делать конкретные дела. Именно это было в сознании большинства жителей области доминирующей ценностью. Конструкция "свой - не свой" занимала в сознании избирателей маргинальное положение. Развал областного хозяйства и низкий уровень жизни, задержки пенсий и зарплат привели рационально мыслящую часть избирателей к необходимости голосовать за того, кто может это исправить. Густов же не уделил должного внимания презентации своих деловых качеств и достижений. Он не смог предъявить избирателю ничего, кроме того, что он - "свой". Довершила дело мощная контрпропаганда конкурентов, приклеившая Густову ярлык некомпетентного бесхозяйственника. В итоге за него отдали голоса те недалёкие избиратели, которые "голосуют сердцем".

В живых контактах с людьми выяснилось, что Сердюкову отдавали предпочтение потому, что он выплачивает вовремя пенсии, обеспечил рост производства, и в силу других достижений, актуализированных в его пропаганде, а за Густова голосовали по инерции, по какой-то внутренней интуитивной убеждённости. Для электората Густова была характерна модель поведения, получившая в литературе название социально-психологической или экспрессивной. Согласно данной теории, выбор избирателей обусловлен их самоидентификацией с конкретной партией или лидером. Поведение сторонников Сердюкова можно интерпретировать исходя из теории рационального выбора. Они имели возможность оценить результаты деятельности обоих претендентов и решили, что больше выгод им принесёт сохранение status quo, а не возврат прежнего губернатора.

Обращает на себя внимание общий стиль поведения Густова во время своей предвыборной кампании, выбор которого вряд ли случаен. На встречах с избирателями, где присутствовал автор, и в телевыступлениях Густов зачастую держался так, как будто он всегда был губернатором, остался им до сих пор и будет непременно избран. О том, что в здании на Суворовском, 67 давно хозяйничает В.Сердюков, он вспоминал лишь тогда, когда нужно было отвечать на вопросы о плачевном положении дел в регионе. Возможно, что Густов действительно чувствовал себя хозяином, поэтому часто говорил о том, что собирается сделать, без оговорок типа "если меня изберут". Такая стратегия поведения, возможно, не совсем корректная с этической точки зрения, безусловно, заслуживает похвалы с позиций электорального технолога, поскольку убеждённость экс-губернатора в том, что он непременно займёт этот пост снова, передавалась многим избирателям и привлекала новых сторонников.

Как было отмечено выше, Густов не преминул воспользоваться административным ресурсом. Известно, что в случае выборов губернатора, главы районных администраций в силу своего положения не могут безучастно наблюдать за ходом кампании. Губернатор (тем более бывший) не может напрямую "приказать" им работать на себя (они тоже являются выборными!), но может заставить это делать косвенно - пообещать повышение или применить экономические рычаги. Главы районов, в свою очередь, "делают ставку" на действующего губернатора или на его главного конкурента. Характерный пример - рассматриваемые выборы. Если посмотреть на результаты голосования по районам, нетрудно заметить, что В.Густов обошёл своих конкурентов в Бокситогорском, Волховском, Кингисеппском районах, а также в самостоятельных муниципальных образованиях (МО) г. Сертолово, г. Ивангород, г. Светогорск и пос. Кузнечное.

Не вызывает удивления, что в Кингисеппе "поставили" на Густова - он начинал свою карьеру именно в этом районе. Но поводом для сотрудничества администрации района с тем или иным кандидатом может быть не только происхождение. Так, например, администрация г. Светогорска, отделившегося от Выборгского района в отдельное территориальное образование, сделала ставку на Густова, потому что тот пообещал всестороннее развитие новому МО, расширение его границ, дальнейшую автономизацию. "Помощь" администрации выражалась в предоставлении кандидату приоритета в использовании местных СМИ, создание препятствий нормальному ходу агитации его соперников, давлении на зависимые от местной власти социальные группы и организации. Последнее является весьма эффективным механизмом, поскольку зависимость избирателей от местных элит в области несравнимо выше, чем, скажем, в Петербурге.

Насколько можно судить по поведению Выборгской районной администрации, в ходе выборов она скорее помогала Сердюкову, так как он не был сторонником дальнейшего дробления области и усиления местного сепаратизма. Конечно, существовали и другие негласные договорённости между соискателями губернаторского кресла и главами районов, о которых можно только догадываться.

3.В.Ковалёв

Сейчас, трезво оценивая шансы В.Ковалёва, занятое им третье место, с учётом сложившейся предвыборной конъюнктуры, кажется закономерным. Но тогда, в августе, когда его мощная кампания начала набирать обороты, это не было так очевидно. Результат, достигнутый улыбчивым ректором ЛИИЖТа, можно было бы считать весьма неплохим, если бы не огромные финансовые средства, вложенные в его кампанию, которые предполагали работу до победного конца. Достаточно сказать, что В.Ковалёв смог пригласить для своей рекламы артистов, прямо скажем, "президентского" уровня вроде Никиты Михалкова и ансамбля "Золотое Кольцо", которые в буквальном смысле исколесили пол-области, давая выступления в его поддержку.

Главные конкуренты Ковалёва также смогли привлечь мощные финансовые ресурсы. Излишне говорить об использовании на выборах в Ленобласти "черной наличности" практически всеми кандидатами, поскольку размеры избирательного фонда не превышают 2 млн. руб., что примерно соответствует стоимости 10 минут рекламного времени на центральных телеканалах. Присутствие же основных кандидатов в эфире исчислялось часами, у Ковалёва была даже собственная, сделанная ad hoc передача. При этом согласно данным Областного избиркома о размерах избирательных фондов на 12.09.99 все кандидаты потратили в совокупности чуть более 10 млн. руб. Фактические затраты составили сумму на порядок большую, что ещё раз говорит о необходимости снять лимиты с избирательных фондов.

В выборе стратегии Ковалёву пришлось ещё труднее, чем Сердюкову и Густову. Сделавший карьеру на железной дороге, бывший замминистра, Ковалёв не имел никаких, даже сомнительных, заслуг перед областью, на которые можно было бы сделать упор в построении идеологической концепции. Роль политика ему никак не соответствовала, а хозяйствовал он исключительно в узкой сфере. Поэтому имиджмейкеры Ковалёва вполне логично остановились на образе "честного человека", попутно создав ему ореол "униженного и оскорблённого". Стоит отдать его команде должное в идеологической обработке факта отказа областного избиркома его зарегистрировать. В.Ковалёву первоначально было отказано в регистрации из-за явных нарушений, связанных с незаконной досрочной агитацией. Однако областной суд отменил решение Облизбиркома. Здесь вновь проявилось отсутствие последовательности в действиях комиссии и суда, что де-факто уже привело к созданию новой "грязной" технологии, когда кандидаты используют правосудие для создания шумихи вокруг своей персоны и повышения рейтинга известности. Грамотная пропаганда сделала из Ковалёва поистине святого великомученика, попутно называя виновных - бывшего и действующего губернаторов, для которых он "оказался опасным конкурентом".

Главный лозунг его кампании - "За честные выборы!" имплицитно содержал биполярную схему: Ковалёв - честный, остальные, прежде всего Сердюков и Густов, - нечестные. Для доказательства последнего использовался поток компроматов, где оба главных противника ставились на одну планку как воры и негодяи. Весь пафос контрагитации сводился к тому, что Сердюков и Густов себя уже показали, и плачевные результаты их деятельности ленинградцы ощущают на себе, поэтому "голосовать за них - всё равно, что менять шило на мыло".

Ковалёв, по замыслу организаторов его кампании, должен был предстать в глазах избирателей как целеустремлённый, надёжный, ответственный хозяин, "настоящий мужик". Обратил на себя внимание и новый штамп, запущенный в оборот журналистами Ковалёва - "государственник", т. е. руководитель, радеющий о благе государства и народа, а не о том, чтобы набивать свой карман. Ещё одна интересная находка - использование официального плаката избирательной комиссии (Речной ландшафт на бирюзовом фоне и надпись "Нашей земле ленинградской добрый хозяин нужен"), в который путём монтажа была вставлена фотография Ковалёва. Благодаря этому у избирателей конструировалась бессознательная связь, и, когда они приходил на участок, где, как правило, висел данный плакат (естественно, уже без портрета Ковалёва), он ассоциировался у многих именно с этим конкретным кандидатом.

Валерий Ковалёв был также единственным, кто использовал "съёмщиков", то есть кандидатов, которые за несколько дней до выборов объявляют о снятии своей кандидатуры в пользу другого. Если снявший свою кандидатуру Ю.Лоскутов, безусловно, привёл Ковалёву один-два процента электората, то неприятный во всех отношениях Ф.Шкруднев, похоже, только оттолкнул отдельных сторонников.

В целом, кампания Ковалёва была сделана в "американском" стиле: яркая, эпатажная, не лишённая оригинальности, но излишне популистская. Злоупотребление цветными плакатами, телеэфиром и дорогими мероприятиями на фоне низкого уровня благосостояния избирателей вызывало раздражение у части электората. Однако, по моему мнению, основной причиной неудачи В.Ковалёва была всё же его неангажированность в регионе. Мне кажется, будь он прежде заметной фигурой в Ленинградской области, шансы на успех были бы очень высокими. Провал Ковалёва подтверждает правило: посторонний, неангажированный в регионе кандидат, какими бы "чёрными" средствами он не обладал, может выиграть выборы только в том случае, если он имеет громкое имя в федеральном масштабе, как, например, А.Лебедь или А.Руцкой, которым в своё время удалось занять губернаторские кресла в регионах.

Отдельно стоит сказать об использовании В.Ковалёвым административного ресурса, коим выступил огромный аппарат и штат работников Октябрьской железной дороги, привлекавшийся для всевозможной помощи ему в ведении агитации. Для организации предвыборного процесса зачастую использовалось имущество железной дороги (являющееся государственным). Так, например, в г. Выборге группа поддержки Ковалёва занимала помещение на одной из железнодорожных станций.

Проведённый нами обзор показывает, что все трое серьёзно подошли к своей предвыборной "раскрутке", обнаружили неординарный и профессиональный подход к строительству своего имиджа. При этом ни один из кандидатов, набравших существенное количество голосов, не преминул воспользоваться незаконными методами ведения борьбы, главными из которых явились использование административных ресурсов и "чёрной наличности". Выборы в Ленинградской области в очередной раз обнажили тот факт, что в российском электоральном процессе честные методы конкуренции по-прежнему идут рука об руку с незаконными, и, при отказе от последних, кандидата, как правило, ждёт неудача.

л и т е р а т у р а

1.Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных выборов // ПОЛИС, 1997. №4.

2.Дубицкая В.П., Тарарухина М.И. Какого политика можно "продать"? // СОЦИС, 1998, №10.

3.Шевченко Ю.Д. Между экспрессией и рациональностью: об изучении электорального поведения в России // ПОЛИС, 1998, №1.

4.Электоральная политология: теория и опыт России / Под. ред. Л.Сморгунова. Изд-во СПбГУ, СПб, 1997.

5.Жданова Н.Л. Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний: новый вид коррупции? // Предотвращение коррупции в процессе избирательных кампаний (тезисы докладов семинара), - Центр "Стратегия", СПб., 2000.

А. В. Шустов



Понятие «грязные избирательные технологии»:

незаконно или неэтично?

(Стенограмма выступления на семинаре

«Предотвращение коррупции визбирательном процессе», февраль 2000г.)

Мой доклад не содержит конкретного анализа нарушений, а касается терминологического определения действий моих коллег - политтехнологов, с точки зрения нарушения законодательства. В своем выступлении я хочу защитить новую профессию политтехнолога, политического консультанта, защитить ее от многочисленных обвинений, которые, к сожалению, последнее время на нее обрушились со стороны журналистов, политиков, представителей общественных организаций.

Дело в том, что нарушения законодательства, в силу особенностей нашей профессии, нам не нужны и вредны. Ведь политконсультант, политтехнолог разрабатывает научно обоснованные методы ведения избирательной кампании. Эти методы позволяют ему, используя идеологию партии, на которую он работает, используя программные положения и средства общения с избирателями, добиться победы того или иного кандидата или партии. В том случае, если происходят нарушения, нарушения по линии администрации, нарушения, связанные с подлогом избирательных документов и т. д., то вся работа, построенная на развитии концептуальных положений программ кандидатов, на общении с избирателем, может пойти насмарку. Поэтому политтехнологам совершенно невыгодно, чтобы в ходе выборов происходили нарушения закона. Вместе с тем, нельзя не признать, что несовершенство законодательства, а также политическая культура, которая в нашем обществе только устанавливается, заставляют нас идти на определенные нарушения. В частности, особенности законодательства в части финансирования выборов подталкивают тех, кто занимается проведением избирательных кампаний и партий, и кандидатов, использовать так называемый «черный» нал. Но еще раз повторяю: мы всецело заинтересованы в том, чтобы у нас это происходило максимально чисто, открыто. Так, как это происходит, например, в Соединенных Штатах, где контроль над сбором и расходованием финансовых ресурсов на избирательной кампании поставлен очень четко. Все проверяется точно и скрупулезно. Еще раз повторю: если все будет открыто и честно, то побеждать будет только тот, кто предложил лучшие идеи, лучше развернул их в общении с избирателями, лучше их реализовал. А это и есть задача политконсультанта, который помогает в этом кандидату. Следовательно, если нарушений не будет, если кампания будет чистая, то политконсультанты смогут в наибольшей степени проявить себя.

А теперь я хочу обратиться к тем вещам, которые обозначены в теме моего выступления, а именно, к понятию "грязные избирательные технологии". Дело в том, что примерно полтора года назад это понятие вошло в нашу жизнь и стало очень активно использоваться. К большому сожалению, оно оказалось связано, прежде всего, с нашим городом, а именно, с кампанией по выборам в Законодательное Собрание. Это очень жаль, потому что теперь во всей России говорят, что в Петербурге выборы грязные. На самом деле, методы, с применения которых началось использование термина "грязные политические технологии", прежде всего, - двойники, заключение договоров с избирателями, эти методы были предложены московскими политконсультантами, которые работали в одном из штабов. Должен сказать, что и я, и другие питерские консультанты предупреждали, что нельзя здесь применять такие вещи, нельзя просто в силу особенностей Петербурга. Нам отвечали: ну, как же, мы в таком-то регионе это использовали, у нас получилось, у нас и здесь получится. Мы оказались правы. И эти методы не прошли.

Грязные технологии в Петербурге проиграли абсолютно. Об этом я говорил на одном из семинаров, который проходил год назад, в Москве, на выставке «Консалтинг, PR и выборные технологии».

Один из участников семинара из другого региона вышел и стал с возмущением говорить, что в Петербурге, конечно же, использовались грязные технологии, что у него есть многочисленные свидетельства того, что происходил массовый вброс бюллетеней в ходе этих выборов. И из-за этого результаты выборов в Законодательное Собрание были фальсифицированы. Я тогда вынужден был на этом семинаре выступить и ответить.

Первое: нельзя у нас в городе - в городе, где хорошо развиты политические институты, хорошо развита система наблюдателей, невозможно технологически осуществить массовый вброс. Это просто нонсенс, о чем говорил тот человек. Но человек был из другого региона. Ему рассказали. Очень обидно, что на наш город ставят это клеймо. Год назад поставили клеймо "грязные избирательные технологии", а недавно начали клеймить именем криминальной столицы. Это все обидно.

Второй вопрос: что такое "грязные избирательные технологии"? С одной стороны, «грязными избирательными технологиями» назвали такие вещи, как двойники и договоры с избирателями. Они, конечно же, неэтичны. Но они лежали в рамках действовавшего тогда законодательства. То есть опротестовать это, фактически, было нельзя. И мы видели, что судебных процессов по этому поводу не было. С другой стороны, нам говорят, что нарушение в форме вброса бюллетеней, подлога избирательных документов - это тоже "грязные избирательные технологии". Получается, что это понятие оказалось очень широким.

Но что такое избирательные технологии? Избирательные технологии непосредственно связаны с нашей профессией - профессией политтехнологов, политконсультантов. И автоматически в общественном мнении формируется представление, что политтехнологи реализуют «грязные технологии». А что такое грязные технологии? Это все, начиная от двойников, и заканчивая угрозами кандидатам и их командам, вбросом бюллетеней, подлогом избирательных документов. Получается, все это делаем мы.

Нашу профессию очень хотелось бы отвести от обвинений в использовании прямых нарушений законодательства. Для того чтобы таких ситуаций не возникало, хочется предложить уйти от красивого, очень радующего слух журналиста термина "грязные избирательные технологии" к двум другим терминам, которые, как мне кажется, будут гораздо более точными и понятными. Одно понятие - незаконные избирательные технологии. Есть конкретные статьи Уголовного и Административного кодекса, по которым мы можем привлекать использующих эти методы людей к ответственности. Другое понятие - неэтичные избирательные технологии. И здесь уже критерии будут совершенно другие. Я думаю, вы согласитесь, что в области этики можно говорить о вещах абсолютно неэтичных и вещах, которые лежат явно в рамках этики. Но такой жесткой границы, как с законными и незаконными методами, здесь провести нельзя. И вот в этой самой пограничной области данный политик и политконсультант могут думать о том, применять ли этот метод. Сам политик должен для себя решать: этично это или не этично. Этично выдвигать двойника или не этично? Этично заключать договоры с избирателями или не этично? Я, например, утверждаю, что тот факт, что ряд кандидатов заключали договоры, именно в силу неэтичности этого мероприятия, привело к тому, что избиратели проголосовали против них. И, таким образом, этичность или неэтичность политтехнологии смогут оценивать и кандидаты, и политтехнологи, обсуждая на своих встречах и семинарах, и сами избиратели, голосуя за или против кандидата. Но если технолог находит какой-то ход в своей работе, какой-то новый метод, и он лежит в рамках закона, то до того момента, пока законом не запрещено использование этого метода, мы должны понимать, что этот метод допустим. И дальше, я еще раз повторяю, речь идет только об этике. Понятие "грязные избирательные технологии" не дает возможности это разграничить. А вот понятия законные - незаконные, с одной стороны, и этичные - неэтичные, с другой стороны, мне кажется, позволяют эти вещи различить.

И последнее - по поводу профессиональной ответственности политтехнологов. Это важный вопрос, связанный с обсуждавшейся темой.

Есть так называемые брошенные голоса избирателей. К сожалению, очень малая часть избирателей посвящает достаточное время изучению кандидатов и их программ. Они делают выбор осознанно, и никакими политтехнологиями их не проймешь. Остальные относятся к своим голосам, к сожалению, безответственно. Они принимают решение на избирательном участке или незадолго до дня голосования по каким-то поверхностным признакам. Фактически, это брошенные голоса. Политтехнолог - это человек, который умеет эти брошенные голоса собрать и принести в копилку кандидату. Поэтому моя позиция такова: политтехнолог отвечает так же, как избиратель, но в большей степени. Избиратель распоряжается одним своим голосом, но все равно отвечает за свой выбор. Мы имеем то правительство, которое выбираем. А политтехнолог имеет гораздо большую ответственность, потому что он отдает кандидату гораздо большее количество голосов, собранных им брошенных голосов безответственных избирателей. В связи с этим представители нашей профессии должны очень ответственно решать - брать тот или иной заказ или не брать. Ибо эти решения почти столь же ответственны, как решения самих политиков.

О.В. Курносова

Коррупция на выборах

Как все мы с вами прекрасно помним, слово коррупция происходит от латинского corruptio, что означает подкуп. Сейчас понятие коррупция несколько расширилось и включает не столько сам подкуп должностных лиц, но и действия должностных лиц с использованием служебного положения в личных целях, либо в целях лица совершающего подкуп.

Мой доклад затрагивает лишь одну из тем - коррупцию на выборах. Наличие коррупции на выборах подрывает сами основы демократии и именно поэтому столь опасно. Я остановлюсь более подробно на двух моментах: действия администрации и действия избирательных комиссий.

Действия администрации

Действия администрации в ходе предвыборной кампании, которые можно назвать коррупционными, структурируем следующим образом: давление на подконтрольные СМИ, давление на бизнес-структуры, прямые административные методы.

Особенно ярко давление администрации на подконтрольные СМИ проявилось в ходе только что окончившейся кампании по выборам губернатора Санкт-Петербурга.

В Санкт-Петербурге к СМИ, находящимся под полным контролем городской администрации, можно отнести ТВ - «Петербург-5-й канал», радиотрансляционную сеть, газеты «Санкт-Петербургские Ведомости», «Вечерний Петербург» и ряд бесплатных газет, издаваемых городской администрацией. Общая политика в отношении этих средств массовой информации заключалась в тотальной цензуре всех общественно-политических материалов и материалов, которые можно отнести к предвыборной тематике. На телевидении цензура заключалась в том, что все материалы просматривались перед выходом в эфир. Те материалы и передачи, которые не устраивали представителей администрации, в эфир не выходили. В ходе предвыборной кампании полностью поменялся информационный блок на 5-м канале, начиная с директора информационного вещания, кончая журналистами. Лучшие журналисты такие как С. Агапитова, В. Иванов были вынуждены уйти с канала, т.к. не могли работать в режиме тотальной цензуры. В такой ситуации вполне закономерным можно считать итог, который состоял в том, что материалы о действующем губернаторе как на 5-м канале так и по ЛГТС распространялись бесплатно. При этом расценки, которые были установлены для других кандидатов на губернаторский пост, практически не позволяли им использовать эти средства массовой информации для общения со своими избирателями. Более того, существовал запрет на освещение информационных событий, связанных с другими кандидатами, в первую очередь с демократическими. В случае, если информационное событие замолчать было невозможно (например, «праймериз») освещение было явно тенденциозным.

Что касается печатных СМИ, то в общем ситуация с ними аналогична той, которая была в электронных. Единственно, что можно отметить дополнительно, так это то, что в ряде публикаций доходило до прямой клеветы и я надеюсь, что, например, с «Вечерним Петербургом» мы сможем выяснить отношения в судебном порядке. Это особенно важно потому, что в ходе судебного разбирательства могут выявиться истинные заказчики клеветнических статей. Сам факт того, что судебное разбирательство состоится, если наш суд этого захочет, уже может служить предупреждением для тех, кто в будущем будет пытаться использовать эти методы.

Ещё одна очень опасная тенденция, которая ярко проявилась в ходе избирательной кампании по выборам губернатора - давление на бизнес-структуры, которые имели смелость поддерживать альтернативных кандидатов. При давлении использовался полный арсенал административных методов. Так, например, структуры, заявившие о своей поддержке кандидатуры В.И. Матвиенко подвергались просто нашествию со стороны пожарной инспекции, СЭС, налоговой инспекции. Опасность этой формы давления, заключается в том, что на сегодняшний день количество таких проверок не регламентировано. Хотя истинная мотивация проверяющих понятна, формально эти действия не подпадают под нарушение действующего законодательства, поэтому с ними особенно тяжело бороться. Именно поэтому необходимо вносить соответствующие изменения в действующее законодательство, которые позволят не только давать этим формам давления соответствующую оценку, но и подвергать должностные лица, допустившие эти нарушения уголовному и административному преследованию. Только тогда мы сможем бороться с этими формами давления и сделаем шаг к реальной демократии. К сожалению приходится констатировать, что даже сегодня, через десять лет после первых свободных выборов в ходе избирательной кампании применяются прямые административные методы. В первую очередь административные методы применяются для ограничения возможностей встречаться с избирателями. Так, например, во время последней избирательной кампании по выборам в Государственную Думу «Союз Правых Сил» не смог провести акцию «Ты-прав» в СКК. После того как СПС договорился с администрацией СКК о проведении акции, губернатор В.А. Яковлев срочно посетил директора, после чего проведение этого мероприятия в СКК вдруг стало невозможным. Во время губернаторской кампании все альтернативные кандидаты испытывали большие сложности в организации встреч с избирателями.

Все описанные выше методы направлены по сути дела на то, чтобы выборы проходили без реальной альтернативы. Думаю, что необходимо совершенствование избирательного, административного и уголовного законодательств таким образом, чтобы все выявленные факты такого рода получали надлежащую оценку, а должностные лица, допустившие подобные правонарушения лишались права занимать должности на государственной службе.

Действия избирательных комиссий

Действия избирательных комиссий в ходе подготовки и проведения выборов, которые можно классифицировать как коррупционные, структурируем следующим образом: пристрастное отношение избирательных комиссий к некоторым кандидатам в ходе избирательной кампании, прямое нарушение избирательного законодательства в ходе проведения выборов.

Избирательные комиссии, формируемые согласно действующему законодательству, формально являются независимыми, но эта независимость сегодня не более чем формальность. Почему? Рассмотрим, например, порядок формирования городской избирательной комиссии. Горизбирком формируется каждые четыре года из двух частей - одну своим распоряжением утверждает губернатор, вторую выбирает Законодательное Собрание. Обе части должны формироваться из представителей партий, имеющих свои фракции в Государственной Думе и Законодательном Собрании, и общественных организаций. Губернатор Санкт-Петербурга утвердил свою часть 30 декабря 1999 года. При этом партии прошедшие в Государственную Думу на выборах 19 декабря, не смогли направить своих представителей в Горизбирком, так как формально Государственная Дума начала свою работу лишь в январе 2000 года. С другой стороны, делегирование представители от партий, не преодолевших 5% барьер, что имело место при утверждении губернаторской части горизбиркома, на мой взгляд не только формальное соблюдение закона, но и желание сформировать нужное большинство в горизбиркоме. Формирование нужного большинства в горизбиркоме завершилось достаточно удачно для действующей администрации. Это хорошо проявилось на этапе регистрации кандидатов в губернаторы. Так, например, при проверке подписей в пользу кандидата в губернаторы от «Союза Правых Сил» Юлия Рыбакова специальная комиссия ездила по адресам и опрашивала избирателей, ставили ли они свою подпись в подписном листе. Это был единственный кандидат, при проверке подписей которого, была проведена подобная процедура. Другой пример - пристальное внимание к стоимости тиража газеты «Совершенно Секретно» и отношению кандидата Игоря Артемьева к этому тиражу. При этом бесплатное пребывание господина губернатора на телевидении и радио горизбирком абсолютно не волновали. Все перечисленные факты, на мой взгляд, безусловно свидетельствуют о том, что отношение горизбиркома к кандидатам в губернаторы было пристрастным. Эти факты не должны остаться без внимания общественности. Они должны также стать предметом расследования Центризбиркома. Например, роспуск горизбиркома за допущенные нарушения избирательного законодательства был бы шагом вперёд к существенному сокращению базы коррупции.

Следствием той недопустимой ситуации, которая существует сегодня в нашем городе, является наличие примеров прямого нарушения избирательного законодательства в ходе проведения выборов. Такие случаи удалось зафиксировать нашим наблюдателям на выборах в Государственную Думу. Так, например, в 208 избирательном округе было выявлено несколько участков, на которых число бюллетеней, обнаруженных в урнах, превышало число бюллетеней выданных избирателям. Но это ещё не всё. При составлении окончательного протокола ТИКа число выданных бюллетеней волшебным образом сократилось ровно до необходимой цифры. Доказательства этого должностного подлога находятся у нас на руках. К сожалению, для городского суда эти материалы не стали основанием не только для отмены выборов, но и для точного определения в адрес соответствующей ТИК, а также для возбуждения следственных действий по факту должностного подлога.

Приведённые факты свидетельствуют о том, что городская избирательная комиссия не только не отслеживает надлежащим образом соблюдение действующего законодательства нижестоящими избиркомами, но и сама допускает в своих действиях нарушения. На мой взгляд, сегодняшняя ситуация может и должна стать предметом рассмотрения Центризбиркома.

Выводы

1.Прошедшие в Санкт-Петербурге кампании в Государственную Думу и выборам губернатора показали всё несовершенство законодательства по выборам губернатора и необходимость приведения его с федеральным законодательством о выборах.

2.Общественный контроль совершенно необходим на всех этапах работы избирательных комиссий. Особенно важным является этап формирования избирательных комиссий. Возможно также подключение прокуратуры к контролю за законностью формирования избиркомов

3.Все случаи нарушений в ходе избирательных кампаний должны быть расследованы и получить надлежащую оценку.

Коррупция в избирательной кампании способна уничтожить демократию. Именно поэтому коррупция в этой сфере должна рассматриваться как общественно опасное явление и преследоваться соответствующим образом.

В.А. Ачкасов

«Независимые» кандидаты в избирательных кампаниях 1998-1999 гг.: факторы выживания

Несомненным достижением прошедшего политического периода. В России стала “политическая адаптация элит к требованиям электоральной политики” [1].

Однако, правящие элиты России определяли институциальный дизайн (в том числе выбирали избирательную систему) руководствуясь отнюдь не стремлением оптимизировать функционирование демократии. “Как и любой субъект политического процесса, они преследовали собственные интересы по-поводу максимизации власти,”- резонно отмечает Г.Голосов[2]. В результате, в подавляющем большинстве регионов России элиты избрали мажоритарные системы голосования (относительного и гораздо реже - в 4 регионах - абсолютного большинства), обеспечивающие им ряд преимуществ

Благодаря исследованиям западных политологов известно, что мажоритарная модель выборов обеспечивает сильное, стабильное правительство и “персонифицированное” представительство местных интересов, в то время как пропорциональная - более представительное правительство и представительство реальных “посредствующих структур”( партий), в том числе представляющих интересы меньшинств.

При этом первый аргумент сторонников мажоритарной системы (стабильное однопартийное правительство) не работает в России, поскольку органы исполнительной власти и в центре, и в регионах формируется без участия или при минимальном участии парламента и политических партий, второй же требует дополнительного рассмотрения.

По мнению американских политологов: “В системах с одномандатными избирательными округами у кандидатов есть районы, которые они могут называть своими. Эти системы в большей степени, чем иные, предоставляют возможности и создают мотивации для более персонифицированных, личностных, специфических отношений между представляемыми и их представителями. Такие отношения чаще всего основываются на непартийной, неидеологизированной, непрагматической “службе своему округу” - различной деятельности представителей в интересах отдельных лиц, групп и организаций избирательного округа” [3].

Таким образом, мажоритарная система способствует внепартийной электоральной политике , как отмечает Р.Мозер, “не имея возможности заставить элиту искать поддержки политических партий... система большинства не препятствует распространению персоналистских, антипартийных настроений, влияющих на электоральную политику”[ 4.].

Так, борьба депутатов ЗАКС за неизменность границ их избирательных округов (особенно за сохранение на их территории объектов, в которые депутат “вложил деньги”), избрание 26 депутатов прежнего созыва в декабре 1998 г. и др. свидетельствует, на первый взгляд, о наличии действенного “персонального вотума” в наших условиях. Наличие же достаточно массового феномена, так называемых, “независимых кандидатов”, которые в декабре 1998 года вели успешную борьбу за голоса избирателей с представителями партий и избирательных блоков ( в результате 19 из них были избраны в ЗАКС). подтверждает точку зрения, изложенную Р. Мозером.

Если же брать общероссийские показатели, то согласно данным А.Кузьмина, в парламентах субъектов федерации безоговорочно доминируют “независимые” кандидаты и хотя на региональных выборах 1996-1997 гг. число “партийных” кандидатов, увеличилось по сравнению с выборами 1994 г. на 32%, однако доля таких кандидатов, получивших мандаты, сократилась на 45% [6]. На январь 1998 года из 3481 депутата законодательных собраний 89 субъектов РФ лишь 635 (18,4%) были избраны от партий.

Правда на федеральном уровне картина несколько иная, здесь гражданам избирательный закон предлагает два варианта влияния на распределение мандатов - “либо посредством голосования за общенациональные партии, либо посредством поддержки местного начальства, обещающего защитить интересы своих избирателей в “центре”[7]. Отсюда проивостояние между независимыми кандидатами и политическими партиями на выборах в одномандатных округах. В результате, в составе Государственной Думы 1995-1999гг. из 225 “одномандатников” только 80 были “независимыми”( для сравнения, в 1993 году их было 130) [8]. Однако выборы 19 декабря 1999 года принесли мандаты депутатов Государственной Думы уже 132 “независимым”[ 9.] .

При этом многие партийные кандидаты сохраняли достаточно большую автономию от партии. Как пишет Г.Голосов “определение “вербовка” довольно точно характеризуют процесс выдвижения партийных кандидатов, так как политические партии были заведомо более заинтересованы в привлечении кандидатов, чем сами кандидаты в поддержке партий. Только вовлекая в свои структуры местных нотаблей, политические партии могли добиться представительства в округах. Сами же нотабли в ходе кампаний обычно использовали не организационные возможности партий. а собственные электоральные ресурсы. Не охваченное политическими партиями местное “начальство” и составило основной корпус независимых кандидатов”[ 10.].

В ходе “беспартийных” выборов осведомленность избирателей относительно “независимых” кандидатов (тем более, что их, как правило, много в мажоритарном округе ) весьма невысока, поэтому выборы, как свидетельствуют многолетние наблюдения специалистов, выигрывают кандидаты по каким-либо причинам лучше известные населению, имеющие высокий профессиональный статус (“начальство”), или занимающие в данный момент эту выборную должность. Кроме того, в российских условиях участие в выборах в качестве “независимого” кандидата - это зачастую и попытка скрыть свою идеологическую и партийно-политическую принадлежность.

Как заметил американский политолог А.Уэйр, “ сегодня идеал XIX века, связанный с независимым народным представителем, тщательно взвешивающим все доводы “за” и “против” и выносящим обоснованное решение в интересах своих избирателей, не более чем химера”[11]. Массовое участие “независимых” кандидатов в избирательной кампании означает, что они должны обладать “собственными источниками электорального капитала”: личной узнаваемостью, способностью организовывать и финансировать свою кампанию из собственных средств, или искать фонды и прибегать к помощи заинтересованных групп, с которыми, однако, после избрания надо расплачиваться предоставлением определенных льгот и услуг, что несомненно способствует криминализации электоральных процессов. Таким образом “независимые” кандидаты на самом деле очень часто связаны невидимыми для избирателя, но прочными узами зависимости. В условиях же, когда , скажем,“стоимость” выборов 1998 года оценивалась суммой в 400-450 тысяч долларов, возникает резонный вопрос от кого независимы “независимые” кандидаты?

Однако, этот феномен обусловлен не только воздействием мажоритарной системы, но и другими причинами (политическая традиция, низкий уровень институализации политики, отсюда слабость партий и партийной идентификации и низкий уровень мотивации кандидатов на поиск поддержки со стороны партий и др.) Рассмотрим их.

Как правило, “политики прибегают к поддержке политических партии - то есть используют ее властные возможности, ресурсы и институциональную помощь - если они считают, что это повышает их шансы получить желаемое, и, напротив, политики избегают партий, если такой уверенности у них нет”[13.]. Таким образом кандадат, обладающий значительными политическими ресурсами (а это прежде всего: социальный статус, информация и свободное время) будет обращаться за поддержкой к политической партии только в том случае, когда это обещает ему укрепление его электоральных позиций. В свою очередь отказ от партийных ресурсов будет означать, что кандидат либо абсолютно уверен в своей грядущей победе, либо партия, предлагающая сотрудничество, не способна оказать ему эффективную помощь, либо он пользуется поддержкой и ресурсами иных организованных сил.

Особенно значимыми, как показывает опыт, являются административные ресурсы. Во второй половине 90-х гг. находящиеся у власти руководители регионов легко выигрывали выборы, нередко с преимуществом до 80-90 % (последний по времени пример : Ноздратенко в Приморье выиграл губернаторские выборы 19 декабря 1999 г., набрав более 80% голосов).

Это подтвердили и губернаторские выборы в Ленинградской области в сентябре 1999 года. Несмотря на обилие кандидатов, здесь борьба велась прежде всего между В.Густовым в течении многих лет руководившим областью и незадолго до этого покинувшим свой пост в связи с переходом в правительство РФ, и исполняющим обязанности губернатора А Сердюковым, оставленным самим Густовым вместо себя. В.Густов долгие годы был “хозяином” области и за год своего отсутствия просто не мог растерять политический капитал. Тем не менее выборы выиграл В.Сердюков, который вел публичную избирательную компанию гораздо менее активно, чем многие его соперники. По мнению исследователей “мобилизация губернатором локальных административных и финансовых ресурсов на деле способна превратить любые выборы в фарс”[14]. В большинстве регионов России выиграть выборы “независимому кандидату” без поддержки или, по крайней мере, “благожелательного нейтралитета” власти практически невозможно.

Почти повсеместно бывшая советская элита, сохранившая в регионах ключевые позиции (две трети губернаторов - выходцы из второго, третьего, а иногда и первого эшелона советской партийно- хозяйственной номенклатуры [15]), активно и достаточно легко включилась электоральный процесс, а накопленный еще в советские времена опыт, организованность и сохраненные властные ресурсы позволили сформировать почти во всех регионах клиентелы - так называемые губернаторские“партии власти”(ГПВ) и добиться успеха без поддержки общенациональных партий, как на региональном. так и на общефедеральном уровнях. Более того, во многих регионах губернаторы препятствуют становлению отделений общенациональных партий.

Преимущество элит - это преимуществом опытного организованного меньшинства перед неорганизованым и неопытным большинством.

Анализ условий, правил и результатов формирования региональных законодательных собраний в 27 субъектах РФ, осуществленный в 1998 году М.И.Афанасьевым, привел его к следующим выводам:

1. В своем нынешнем виде региональные парламенты являются оформлением корпоративной унии власти и крупного капитала; получение промышленниками и предпринимателями представительских мандатов способствует формированию частных клиентел и финансово-политических группировок, приватизирующих прерогативы публичной власти.

2. Клиентарно-олигархический способ включения во власть представителей деловых кругов воспроизводит и закрепляет бюрократический, монополистический характер российской экономики.

3. Институт парламентского совместительства привлекает бизнес-элиту, стимулирует скупку голосов и тем самым закрывает доступ в законодательные органы интеллигенции, людей свободных профессий, активистов общественных ассоциаций (таким образом, гражданское общество оказывается не представленным).

4. Засилье в представительных собраниях “хозяйственников” и “коммерсантов” использующих депутатские мандаты для извлечения прибыли , помимо всего прочего, препятствует профессионализации региональных парламентов.

5. Такой состав законодательных собраний устраивает и руководителей региональных администраций. Исполнительная власть заинтересована в ослаблении и сужении числа субъектов общественного контроля, равно как и в установлении собственного контроля за процессом законодательства. В результате важнейшие экономические и социальные вопросы регулируются привычным путем - через корпоративный торг. Важнейший вывод из этого - в России сформированы законодательные собрания представляющие интересы не населения, а правящих региональных групп [17].

Так, по подсчетам автора, в нынешнем Законодательном собрании Ленинградской области из 50 депутатов - 27 - представители директорского корпуса и бизнеса, 13 - государственные чиновники разного уровня( от федерального до районного), 6 - депутаты прошлого созыва и только четверо представляют другие социальные категории[18].

“Хозяйственники” и “коммерсанты”, получив депутатский мандат, приобрели право принимать и изменять законы, формировать и контролировать бюджет, внебюджетные фонды, ход приватизации и распределения земли, право внеочередного приема руководителями органов исполнительной власти конечно без ущерба для себя. Наконец, они получили право определять должностное соответствие самих этих руководителей. Пресловутый “криминалитет” также интересует не столько “депутатская неприкосновенность”, сколько возможность “криминального капитала, сращивание с государственными властями, обладание мандатом депутата обеспечивает для этого новый уровень и новые, более благоприятные условия легализации.

В таком “политическом пространстве” практически не остается места для появления и развития политических партий. Отсюда их слабость, особенно на региональном уровне, что обуславливает слабость системы организованного коллективного действия (это, по мнению ряда авторов, является одним из двух главных институциональных препятствий на пути консолидации российской демократии) [19]. Здесь партии, мягко говоря, по-прежнему играют вспомогательную роль. Не имея собственных финансовых и организационных ресурсов, немногочисленные партийные активисты либо примыкают перед выборами к более сильному общефедеральному избирательному блоку/партии, становясь его региональной структурой (Региональная партия центра, многие партии-члены НПСР), что позволяет ей вести на деньги “спонсора” более или менее активную избирательную кампанию. Нередко партии становятся “крышей” для криминальных и полукриминальных структур (ЛДПР во многих регионах России), “площадкой” для занятий малым и средним бизнесом. Выборы для них (да и не только для них) - это самая крупная акция по зарабатыванию и “отмыванию” денег. В свою очередь, хроническая слабость российских партий. создает благоприятные возможности для проникновения в парламент “бюрократов” и “хозяйственников и укреплению клиентелистских и корпоративистских связей между исполнительной и законодательной властями.

Значительная часть общефедеральных и региональных партий и избирательных блоков являются на деле клиентелами влиятельных или популярных в обществе политиков, обладающих значимыми политическими ресурсами. Отношения между лидером и “соратниками” строится не столько на программной общности , сколько на принципе “обмена услугами”. Первый и отнюдь не единственный пример такого рода - ЛДПР В.Жириновского. Можно вспомнить и “Блок Юрия Болдырева” на выборах в ЗАКС Санкт-Петербурга 1998 года . Имидж лидера объединения - “честного и неподкупного политика”, который, как показывают социологические опросы, наиболее востребован сегодня российскими избирателями [20], был использован для успешного продвижения в ЗАКС аж 16 депутатов. Характерно, что четверо из них, сразу после избрания, заплатили “черной неблагодарностью” своему благодетелю. И это несмотря на то, что члены блока подписали не имеющий прецедентов документ, в котором обязались голосовать после избрания только солидарно, в противном же случае сложить мандат и выйти из состава Законодательного собрания. Необходимо в связи с этим отметить и феноменальный успех на думских выборах 1999 года блока “Единство”.

Все сказанное подтверждает вполне банальный вывод: “Личности играют в сегодняшней России значительно большую роль , чем в западных обществах, поскольку институты не стабильны, либо отсутствуют вовсе”[22.].

Как отмечают многие отечественные исследователи, политический выбор российского электората действительно в значительной степени персонифицирован. “Принимая электоральное решение, избиратель чаще всего ориентируется не столько на сложные экономико-идеологические программы, сколько на понятные ему по-житейски личностные качества кандидата. Иными словами, чтобы претендовать на победу... политик должен демонстрировать качества, соответствующие - в глазах массового избирателя - его политическим притязаниям”,- пишет, в частности, В.В.Лапкин[23].

Поэтому для объяснения электоральных успехов “независимых” в России не обойтись без учета воздействия социокультурного контеста. Действительно, существование особой взаимозависимости между принятыми официальными нормами, легальными законами, с одной стороны, и неофициальными “правилами игры”, определяемыми политической традицией и культурой - с другой, вносит значительные коррективы в политический процесс современной России. Как отмечают многие исследователи, влияние “неюридизированных нормативов и настроений в регулировании” было всегда настолько значительно в нашем Отечестве, что “правовые нормы и институты традиционно играли небольшую роль”[24]. Поэтому, складывающаяся в России институциональная система никак не может быть понята лишь в нормативно-правовом ракурсе без учета доминирующих неформальных правил игры и традиций поскольку планомерное воспроизводство этих “правил” может существенно модифицировать социальную природу формирующейся политической системы и результатов ее функционирования.

В политической культуре россиян казалось бы до сих пор доминируют характерные признаки того “идеального типа” политической культуры, которую Г.Алмонд и С.Верба назвали “подданической”[См.:25.]. Граждане “демократической России” по прежнему рассматривают себя скорее как объект (благотворного или наоборот) воздействия со стороны государства, чем как реальных участников политического процесса, а идеальный образ государства сохраняет ярко выраженные патерналистские черты.

Рассматривая личность правителя как политический и моральный центр власти, носители традиционалистских воззрений пытаются объяснять недостатки в функционировании политической власти по схеме “добрый царь - нерадивые слуги”, а в случае разочарования в личности автократа, вместо структурных изменений в организации власти, предпочитают искать очередного героя - “избавителя”, способного спасти общество, навести в нем порядок. Что, в частности, продемонстрировал феноменальный успех на выборах в Государственную Думу в декабре 1999 года наспех сколоченного избирательного блока “Единство”. Его список возглавили “три богатыря - спасателя России”, именно так их подавали в политической рекламе. Избирателям методично вбивали в голову мифологический образ: “Спасатель Сергей Шойгу, богатырь Александр Карелин и борец с преступностью Александр Гуров сегодня нуждаются в ваших голосах”... Но зато в случае победы на выборах “они вместе с со своими единомышленниками(!?) по блоку “Единство-Медведь” (не больше, не меньше!) спасут наше будущее!”[26.]. За спиной “трех богатырей” ясно виделась фигура “исполняющего обязанности строгого, но справедливого царя”, спасающего Россию от угрозы чеченского терроризма. К слову сказать, очень многие независимые кандидаты на этих думских выборах шли в Думу спасать Россию, кто от “жидо-масонского заговора” и “геноцида русского народа”, кто от экологической катастрофы, кто от деградации молодого поколения страны и др.

Однако, как пишет А.И.Соловьев: “Признавая определяющую роль культурных стандартов, следует различать влияние на политику как относительно компактного, не размываемого временем ценностного ядра традиционалистского типа, так и известное обновление этих значимых ориентиров политического участия. Хотим мы этого или нет, но архаичные стандарты все еще доминируют. В то же время элитарный патернализм довольно быстро “обогатился” нормами олигархического правления, которое нашло способы внутреннего оправдания правящими слоями новых (коррупционно-мафиозных) принципов организации власти. в свою очередь, “освежились” и нормы массовой политической культуры: нормы устойчивого равнодушия к власти удачно дополнились склонностью к откровенной продажности”[28.]. Социологи свидетельствуют, что людей, особенно в массовых социальных группах, почти не волнует проблема законности или незаконности самих властных структур. Ни в одной из массовых групп доля приверженцев такой ценности как "законность власти" не превышает пятой части опрошенных . При таком состоянии общественного сознания вряд ли стоит удивляться тому, что власти позволяют себе достаточно вольно обращаться с Конституцией и законами. Очень многие государственные чиновники , деятельность которых регулируется немногими институциональными и правовыми ограничениями и совсем не контролируется “снизу”, рассматривают страну как неограниченное поле для “кормления”. Не случайно обзорах Европейского банка реконструкции и развития и Группы по управлению рисками за 1998 год Россия включена в тройку самых коррумпированных стран мира[29].

Указанные особенности политической культуры способствовали тотальной криминализации политической системы России. “Сегодня государство, правоохранительные органы и суды не могут нормально выполнять свою работу, не прибегая к тому, что во многих западных демократиях сочли бы нарушением закона и проявлением коррумпированных, преступных интересов. Преступность и нарушение закона не угрожают системе. Они составляют часть системы”,- пишетД.Н.Йенсен[30].

Так, искажение результатов волеизъявления избирателей связано не только с активным вмешательством исполнительной власти в электоральный процесс, что уже стало привычным, или воздействием применяемой избирательной модели . Прошедшие к 1998-99 годах кампании сопровождал и целый каскад правонарушений. Как писал по поводу кампании декабря 1998 года в Санкт-Петербурге А.Щелкин: “В городе резвилась на грани юридического фола ( а чаще всего и откровенно за гранью этого фола) в интересах своих клиентов группа одиозных имиджмейкеров и политических технологов, а исполнительная власть многозначительно отмалчивалась”[31]. Перечень применявшихся “технологий” не ограничивается традиционными: “вбрасыванием” бюллетеней в пользу административного кандидата, манипулированием списками избирателей на участках; или более “свежими”: выдвижением блоков и кандидатов “двойников” (например, регистрация “фальшивого” объединения “Яблоко”) с целью “распыления” голосов, срывом предвыборных встреч кандидатов с избирателями, публикацией “компромата” на соперников, и выпуском листовок от имени кандида для его дискредитации, о чем больше всего писала пресса в канун и в ходе выборов.

Применялись также :

- подкуп избирателей, приобретший невиданные масштабы и поражавший разнообразием форм ( покупка голоса за наличные деньги (зачастую не более 20 рублей) или за продуктовый набор, заключение “договора” о сотрудничестве с выплатой небольшой суммы денег перед голосованием и обещанием гораздо большей, в случае победы кандидата , или посулом, опять же в случае победы, оказать помощь из так называемого “депутатского фонда” и т.д.;

- организация массового досрочного голосования, по данным горизбиркома, по-крайней мере, одному из избранных депутатов это позволило выиграть выборы;

- предпринимались попытки криминального использования и голосования на дому;

- поскольку изменить границы избирательных округов в целом не удалось, меняли границы участков, без оповещения избирателей, с понятной целью -снизить число участников голосования (поскольку некоторыми экспертами подсчитано, что при явке избирателей в пределах 20% максимально эффективны манипулятивные технологии);

-нарушение “тайны голосования” (отсутсвие кабинок для голосование или их несоответствие требованиям закона);

- использование такой управляемой и массовой в Санкт-Петербурге категории избирателей как военнослужащие срочной службы, курсанты военных училищ, и заключенные ( так , на одном из участков избирательного округа № 29, кандидат, поддерживаемый городской администрацией, получил почти все голоса избирателей, в то время как по другим - имел очень скромный успех. Этих голосов, однако, хватило для победы на выборах. Секрет прост, за него проголосовали курсанты военного училища, составлявшие подавляющее большинство избирателей по данному участку);

- манипулятивное использование результатов так называемых социологических опросов избирателей в стиле “а ля Е.Киселев” (“за кого бы вы проголосовали, если бы выборы проводились сегодня?”) и др.

Одновременно . наблюдатели отметили и то удручающее обстоятельство, что подкуп уже не рассматривается большинством избирателей как серьезное нарушение закона, или норм морали, очень многие из них готовы “продаться”, рассуждая по принципу “с паршивой овцы хоть шерсти клок” ( по мнению некоторых экспертов 30-40% российских избирателей можно “настроить” на голосование за что угодно, для чего нужны только ресурсы и профессионализм специалистов по электоральным ноу-хау) [33]. Симптоматично, в этой связи, обращение к избирателям партии “Яблоко” - берите то, что дают недобросовестные кандидаты, однако голосуйте по-совести.

Можно, в связи со сказанным выше, осторожно предположить, что применение мажоритарной системы благоприятствует в российских условиях не только успеху независимых кандидатов, но и распространению модифицированных клиентельных отношений. Как писали М.Доган и Д.Пеласси : “С распространением всеобщего избирательного права клиентелистские связи могут быть модифицированы по другому. Вооруженный правом голоса клиент может “продавать” свою поддержку патрону. В действительности, избиратели часто обвиняют тот или иной политический организм в том, что они не получили от него достаточного вознаграждения и и законных благ”[34]. В результате “зависимые” от внешней поддержки избиратели голосуют за “независимых” местных авторитетов или их клиентов.

Причина распространения продажности и массового принятия “патрон-клиентельных” отношений связана не только с влиянием “советских традиций”, дело видимо и в том, что многие из граждан действительно нуждаются в поддержке и помощи социума и государства. Однако провозглашаемый ими приоритет “общих интересов” по сути рассматривается лишь как гарантия соблюдения их персональных интересов. “Подобную позицию, пишет Г.Дилигенский, можно определить как инфантильный эгоцентризм”[ 35.].

Дух личного соперничества, особенно ревность к достижениям соседа у россиян развита выше всякой меры. Они согласны жить плохо все, но согласиться с превосходством человека, “начавшего” с такой же как у него стартовой позиции им психологически очень трудно. Поэтому,за государственное ограничение доходов богатых в 1993 г. высказалось однозначно 53% опрошенных, в 1995 г. - 58%, в 1996 г. - 57%. Ситуация в первые годы радикальных рыночных реформ складывалась так, что большая доля населения была против ограничения доходов богатых. В 1993 г. за это выступало 34%, но уже в 1995 г. эта доля сократилась до 25-27%. Существует и заметная региональная дифференциация о этой проблеме, 37-40% населения Москвы и Санкт-Петербурга выступают против регулирования доходов богатых, население крупных областных центров - на уровне 31%, население других типов поселений - 24-25). За государственное регулирование доходов в Москве 49%, в областных центрах - 56%, в остальных населенных пунктах - порядка 61-63% [ 36.].

По сути - это особая российская форма индивидуализма, нередко даже более эгоцентричного и агрессивного, чем индивидуализм западного мира. Вследствие этого он нуждается в неких ограничителях: внутреннем - особая микросреда со специфическим стилем общения и взаимной поддержки -клиентела и внешнем - сильное “опекающее” государство. Формула такого индивидуализма “Каждый за себя, только государство за всех” (П.Кропоткин). Чем сильнее такой индивидуализм, тем сильнее потребность в сильном государстве и лидере призванном ограничить своеволие своих граждан. Об этом свидетельствуют, в частности, следующие данные опросов: только 26 процентов россиян полагают, что благополучие человека в большей степени зависит от него самого, в то время как 64% - "оттого, насколько справедливо устроено общество". Если 65% респондентов считают, что отношение власти к людям ухудшилось по сравнению с временами СССР, то только 4% полагают, что оно улучшилось [См.:37.].

Подводя итоги, с сожалением приходится констатировать, вывод политолога из республики Коми В.Ковалева о том, что во многих регионах России “власть “оседлала” механизм выборов” относится и к Санкт-Петербургу, и к Ленинградской области. И в этом немалую роль сыграли (как представляется автору) действующая модель голосования, поскольку, как известно, электоральными правилами легче всего манипулировать в политических целях. В условиях Санкт-Петербурга применение данной модели выборов, при данном распределении власти приведет в конце-концов к оформлению двух избирательных блоков(условно): “прогубернаторского” и “антигубернаторского”( или, по-выражению Н.Петрова, “партия власти” и “партия рвущихся к власти”), при доминировании первого. Может быть, вывод аналитика Администрации Президента РФ М.Афанасьева о том, что “в своем нынешнем виде региональные парламенты являются оформлением корпоративной унии власти и крупного капитала”[38], и не вполне адекватно отражает нынешнюю ситуацию в ЗАКС (о чем, в частности, свидетельствует его “неработоспособность”), но это наше наиболее вероятное “светлое будущее”.

В целом можно согласиться с выводом В.Пастухова: “Выборы 1999-2000 гг. при любом исходе не станут значимой вехой в истории России. Они будут разделять периоды правления, а не общественные эпохи”[39]. Небезразличны итоги выборов нескольким властным кланам, еще 10-15 % населения страны, которые прямо или косвенно связаны с ними. Для всех остальных результаты выборов не будут играть принципиального значения.

л и т е р а т у р а

1. Саква Р. Режимная система и гражданское общество в России.// Полис. 1997, N 1, с.61-82.

2.Полис. 1997 № 3, с.102.

3. Сain W.,Ferejohn J.,Fiorina M. The personal vote: Constituency service and electoral independence. Cambridge (Mass.); London, 1989, p. 9.

4.Moser R.G. The Impact of the Electoral System on Post-Communist Party Development: The Case of the 1993 Russian Parliamentary Election // Electoral Studies, 1995, vol. 14,№ 4, p.3935. 5. Сain W.,Ferejohn J.,Fiorina M. ..., р.9.

6. Кузьмин А. Партии в регионах. - Формирование партийно-политической системы в России. / Под ред. М.Макфола, С.Маркова и А.Рябова. М.,1998, с.150.

7.Голосов Г.В.,Шевченко Ю.Д. Независимые кандидаты и зависимые избиратели: влияние социальных сетей на электоральную политику в России // Полис,1999, № 4, с.120.

8. Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полис, 1999, № 3, с17.

9.Известия. 1999, 21 декабря

10.Голосов Г.В.,Шевченко Ю.Д. Независимые кандидаты и зависимые избиратели..., с.109

11. Ware A. Citizens, Parties and the State. A Reapprisal. Princeton, 1988, p.60.

12. Downs A. Economic Theory of Democracy. N.Y.,1957.

13.Aldrich J.H. Wy Parties? The Origin and Transformation of Political Parties in America. Chicago, L.,1995, p.24

14. Пастухов В.Б. Власть и общество на поле выборов, или Игры с нулевой суммой // Полис, 1999, № 5, с.9.

15. Кто есть кто в российской глубинке? // НГ-Регионы, 1997, № 2.

16. Макаренко Б.И. Губернаторские “партии власти” как новый общественный феномен // Полития : Анализ. Хроника. Прогноз. М.,1998, № 1, с.50.

17.Афанасьев А.И. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп.- Куда идет Россия? Пятый международный симпозиум. Москва 16-17 января 1998 г. / Под общ. ред. Т.И.Заславской. М.,1998, с.143-144.

18. Подсчитано по: Законодательное собрание Ленинградской области 1994-1999. СПб.,1999.

19.См.: Кола Д. Противоречия в конституционной истории СССР/России и строительство многонационального правового государства.//Полис,1998, № 6, с.77.

20. В.В.Лапкин Пейзаж перед битвой. Российский электорат за два года до президентских выборов, с.66-67.

21. Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.,1996, с.217.

22.Heinrich H.-G. Vom realen Sozialismus zum surrealen Kapitalismus //Osterreichische Zeitschrift fur Politikwissenschaft.Jg 26. 1997, s.288.

23. В.В.Лапкин Пейзаж перед битвой. Российский электорат за два года до президентских выборов, с.66-67.

24. См.: Кола Д. Противоречия в конституционной истории СССР/России и строительство многонационального правового государства..., с.77.

25.Almond G& Verba S. The Civiс Culture. Princeton 1963.

26.Вести. Спб.,1999,9 декабря, с.316. Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем...с.165.

27.Камышев Д. Удачная партия власти // Коммерсант. 21.12.1999, с.117.

28.Соловьев А.И. Двумерность российской политии как показатель кризиса системы власти // Полис. 1999, № 4, с.83

29.Center for Strategic and International Studies. CSIS Task Force Report. Russian Organized Crime. 1997, p.34.

30. Йенсен Н.Д. Как управляют Россией - 1998 // Россия XXI. М.,1999, № 2. апрель-март, с.49.

31. Невское время. 16 января 1999 г.

32. См. “НГ - сценарий”, 13.III. 1997 г.

33. Севастьянов Д. Грязные дорогие выборы...// Час пик , №36, 15 сентября 1999г.

34. М.Доган и Д.Пеласси Сравнительная политическая социология. М.,1994. с.130.

35. Дилигенский Г.Г. Индивидуализм старый и новый (личность в постсоветском социуме) // Полис, 1999. № 3, с.8

36.Григорьев С.И. Представления россиян о справедливости регулирования государством доходов богатых граждан.-Политическая система и политическая жизнь в современной России. (Проблемы федерального и регионального уровней. Барнаул, 1997, с.30

37.Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. М.,1994,N 5; 1995, N 5;1996,N 1.

38. Афанасьев А.И. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп.- Куда идет Россия? ..., с.144.

39. Пастухов В.Б. Власть и общество на поле выборов... , с.16.

М.Б. Горный

Нарушения избирательного законодательства,

связанные с коррупцией

(опыт руководителя избирательной кампании объединения)

(Стенограмма выступления на семинаре

«Предотвращение коррупции в избирательном процессе», февраль 2000г.)

Я собираюсь говорить об избирательной кампании, которая закончилась совсем недавно - 19 декабря прошлого года, о ходе выборов в Государственную Думу. Но перед этим, чтобы потом не возникало вопросов, я хочу ввести понятие, как я понимаю коррупцию. Конечно, оно не будет отличаться от общепринятых обозначений, но, тем не менее, для меня коррупция - смысл её существенно уже, чем в общепринятых обозначениях. Для меня коррупция - это действие (или бездействие) должностного лица в своих корыстных интересах или в интересах третьего лица по распоряжению публичными ресурсами.

Если согласиться с таким определением, то последствия коррупции сразу налицо, что один из наиболее опасных видов коррупции - это политическая коррупция. Тогда, когда это должностное лицо либо действует (либо бездействует), оно принадлежит к властным структурам, более того, к высшим властным структурам, либо его действия и бездействия относятся к политическим процессам. При этом политическая коррупция начинается с выборов. Причины и возможности политическая коррупции, коррупции в избирательном процессе обусловлены нашим избирательным законодательством. Во-первых, они обусловлены как раз тем, что мы, Россия - страна перехода. Уж коль скоро мы - страна перехода, то нам достается наследие этого самого проклятого тоталитарного прошлого. Что имеется в виду? Это страна экономического кризиса, это необеспеченность должностных лиц, это абсолютно громоздкий бюрократический аппарат. Т.е. мало того, что их много, что они дублируют свои функции, они еще и мало получают. Это, так сказать, определение. Теперь совершенно конкретно.

Тема сообщения: «Нарушения избирательного законодательства, связанные с коррупцией», с точки зрения руководителя избирательной кампании объединения. Как-то так получилось, что в этой избирательной кампании я был начальником штаба одного из региональных отделений объединения. По сути, был одним из руководителей избирательной кампании. И с его точки зрения, как проходил избирательный процесс, какие там были нарушения законодательства, как они связаны с коррупцией.

Если сравнить кампанию 1998 и 1999 года - выборы в ЗС, выборы в Госдуму. Наверное, все помнят, сколько было критики, касающейся законодательного обеспечения, законодательного регулирования выборов в ЗС. Это и организации-двойники, и двойники-кандидаты, и возможность подкупа избирателей, как говорили, за 20 рублей люди ставили подписи и т.д., и т.д. В том числе, благодаря и обсуждениям нарушений в процессе избирательного законодательства 1998 года, в законодательство, которое регулировало выборы 1999 года, были внесены изменения, в том числе и благодаря деятельности нашей организации. И эти изменения, в принципе, преследовали благую цель: пресечь нарушения избирательного законодательства, связанные с коррупцией, т.е. пресечь коррупцию, искоренить её. Действительно, по крайней мере, в Санкт-Петербург нет ни кандидатов-двойников, ни организаций-двойников. Это правда. Пресечена ли и искоренена ли коррупция? На мой взгляд она, правда и кампания с большим размахом велась - и думская кампания, и губернаторская, масштабы коррупции, масштабы нарушения законодательства здесь возросли. По сравнению с 1998 годом. С другой стороны, как руководитель кампании одного из объединений сразу говорю, что если следовать букве закона, т.е. выполнять все его нормы, то вести кампанию становится значительно сложнее. И так как её вести все-таки приходится, то я беру на себя смелость утверждать, что избирательные объединения закон обходят. Т.е. нарушают этот закон. При этом они каким-то образом связаны с должностными лицами. Т.е. вот еще одна возможность коррупции. К сожалению, в более невыгодном положении оказываются те избирательные объединения, которые можно отнести к законопослушным, которые все-таки дух и букву закона стараются соблюдать. Имеется в виду, во-первых, конечно, финансовое обеспечение избирательной кампании и доступ к СМИ во время избирательной кампании. Имеется в виду, конечно, общегородская избирательная кампания. Вы все в курсе, что сейчас избирательное объединение не имеет права открывать свой счет. Избирательную кампанию вести либо только через центральный счет - через Москву, либо через избирательные счета кандидатов, что крайне затрудняет проведение избирательной кампании, но, тем не менее, избирательная кампания ведется. Соответственно, моментально возникает проблема «черного» нала. Отсюда следующая стрелка - моментально возникает проблема коррупции. Только её масштабы возрастают.

Далее, проблема доступа к средствам массовой информации. Жестко регламентированы действия избирательных объединений, действия кандидатов и действия СМИ во время избирательной кампании, что-то предоставляется бесплатно, что-то предоставляется за определенную плату, и жестко оговорены условия, как происходит и то, и другое.

Теперь, по-видимому, самая интересная часть сообщения: конкретные примеры нарушения избирательного законодательства, которые могут быть связаны с коррупцией. Начали мы со СМИ. Я утверждаю совершенно ответственно, что повсеместно распространена практика, когда СМИ формально действуют в рамках закона. Фактически это в чистом виде нарушение закона, это коррупция. Что имеется в виду? Избирательные объединения, отдельные кандидаты покупают место печатной площади в газетах или время в эфире. При этом СМИ совершенно четко через счет кандидата (предельные размеры счета ограничены) получают определенную сумму. Сверх этой суммы в 5, а иногда и на порядок большую сумму, СМИ получают в виде «черного» нала. При этом довольны и те, и другие. Вот вам в чистом виде использования ресурса в совершенно определенных - в собственных целях или целях третьего лица. Я за эти факты отвечаю.

Далее. Про это уже говорили, но, тем не менее, то, что у всех на слуху: самый главный результат - не равный доступ к СМИ. Это феномен «Единства», феномен «Медведя». Для меня, я избирательными кампаниями больше десяти лет занимаюсь, с 1989 года, для мены был шок, что у нас в Санкт-Петербурге (в России - ладно, действительно, там субъектная политическая культура, ориентация на царя, много еще чего можно сказать) оказалось это не совсем так. Тем не менее, на выборах в Санкт-Петербурге победило «Единство», победил «Медведь». Победила организация, которой не существует в Санкт-Петербурге, которая не выставила ни одного кандидата-одномандатников, тем не менее, набрала больше всего голосов. Во-первых, это следствие нашей политической культуры россиян. Это также следствие того, что был неравный доступ к СМИ, и это избирательное объединение получило вот такую раскрутку в СМИ. Но все-таки то, что Санкт-Петербург отличается от остальной России, этому свидетельствует не совсем большой успех организации ОВР, хотя у нее тоже были достаточно мощные и сильные административные ресурсы.

Напрямую нарушения законодательства, которое связано с коррупцией. Опять-таки они напрямую связаны с использованием административного ресурса, это неравные условия для кандидатов и избирательных объединений. Во всем неравные условия, не только по отношению к возможности доступа к СМИ. О возможностях доступа к СМИ - остановимся на одном из округов по выборам депутатов Государственной Думы. Представителя этого округа здесь нет, к сожалению. Тот, кто следил, поймет, о чем идет речь. Этот кандидат получил абсолютно неравные права выступать по телевидению, выступать по радио. Дело дошло даже до того, что все остальные кандидаты написали коллективную жалобу на кандидата с просьбой вообще снять его с дистанции. Тем не менее, конечно, жалоба действия не возымела. Этого кандидата однозначно поддерживала администрация Санкт-Петербурга. Другой пример о том, что в неравных условиях были кандидаты, и представители этого округа здесь имеются. Это кандидат, которого поддерживала администрация Санкт-Петербурга в ходе избирательной кампании за нарушения, в т.ч. и нарушение избирательного законодательства. Он получил 4 предупреждения. Все 4 предупреждения остались без последствия. В другом округе кандидат, которого не поддерживала администрация (правда, и не боролась), на мой взгляд, за существенно меньшие нарушения просто-напросто был поставлен перед фактом, грубо говоря, либо он убирает все свои агитационные материалы из поликлиники и школ, либо его тут же снимают с регистрации. Это тоже факт.

Использование административного ресурса в российском масштабе. Совершенно не равные условия по проведению агитации в воинских частях. Кандидатам и избирательным объединениям, которые были поддержаны на уровне России, такая возможность предоставлялась. Другим кандидатам такой возможности предоставлено не было. Совершенно конкретный пример из проведения зондичной кампании того объединения, которым имел честь руководить я. Наши кандидаты, как правило, не поддерживались администрацией. Т.е. административный ресурс, если использовался, то использовался против наших кандидатов. Совершенно конкретные примеры: это аресты наших агитаторов в Ленинградской области за наших кандидатов, причем, аресты, достаточно интересные. Человека задерживают за то, что якобы он у себя хранит наркотики. В результате этого задержания конфискуется вся агитационная литература, которая направлена на поддержку нашего кандидата. Совершенно конкретное давление оказывалось именно на пикеты нашего объединения. Они достаточно часто и густо стояли по городу. Были места у станций метро, где наших пикетчиков не просто гоняли, а прямо арестовывали. Более того, некоторые из них даже заплатили штраф. Естественно, после окончания выборов, дело свернули и штрафы вернули также.

Я заканчиваю на том, с чего начал. На мой взгляд, эти все нарушения, безусловно, связаны с коррупцией. Никакими изменениями в законодательстве искоренить их нельзя. А все-таки одна из целей этого семинара - какие-то рекомендации по изменению законодательства выработать. Я думаю, что мы чего-то такое выработаем. Предложения уже есть. Но рассчитывать на то, что не то, что коррупция исчезнет, а изменится вся ситуация, на мой взгляд, надежды очень мало. На мой взгляд, необходим достаточно длительный период, необходимо терпение и такт. Шаг за шагом развивать и усиливать структуры гражданского общества. Т.е. делать то, чем занимается центр «Стратегия», в т.ч. и в рамках данного проекта.

Л.П.Красовская

Нарушение федерального избирательного законодательства при проведении выборов в Санкт-Петербурге

На законодателе субъекта Российской Федерации лежит конституционная обязанность своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования органов власти, приводить избирательные нормативные акты в соответствие с федеральными законами, обеспечивая защиту избирательных прав граждан. В настоящее время только 11 субъектов Российской Федерации привели свое избирательное законодательство в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее-Закон). Согласно статье 1 п.7 Закона установлены пределы действия: в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации данному закону, применяются нормы настоящего федерального закона. Ни при каких условиях орган власти субъекта Российской Федерации не может применять акт, противоречащий порядку, установленному Законом.

Избирательные законы Санкт-Петербурга не приведены в соответствие с федеральным законодательством. Так, отклонением от конституционных гарантий осуществления избирательных прав, закрепленных частью второй статьи 32 Конституции Российской Федерации за всеми гражданами России, является статья 2 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», где сказано о том, что пассивным избирательным правом обладают лишь лица, прожившие в Санкт-Петербурге не менее одного года до дня выборов. Аналогичная норма содержится в статье 3 Закона Санкт-Петербурга «О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга», согласно которой губернатором может быть избран гражданин России, проживающий на территории Санкт-Петербурга в течение одного года предшествующего дню выборов

В Уставе Санкт-Петербурга ( 14.01.98) права и свободы граждан увязываются с особым статусом жителя Санкт-Петербурга. Конституцией Российской Федерации предусмотрен только статус гражданина, постоянно или преимущественно проживающего в данном городе. Таким образом, статус жителя, введенный законодательством Санкт-Петербурга, противоречит норме, установленной в федеральном законодательстве. Так, согласно статьи 4 пункту 5 Закона ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права, не допускается.

Первая стадия избирательного процесса - назначение выборов, которые должны проходить в предусмотренные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации сроки. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 8 октября 1999 года приняло Закон Санкт-Петербурга «О сокращении срока полномочий и проведении досрочных выборов главы исполнительной власти Санкт-Петербурга», где в статье 1 сокращался срок полномочий главы исполнительной власти - губернатора почти на полгода, назначив досрочно губернаторские выборы на 19 декабря 1999 года. Вместе с тем, Закон не допускает изменения ( уменьшения или увеличения) срока полномочий действующих органов, делая исключение для случаев досрочного прекращения полномочий по причинам, которые в целом можно охарактеризовать как исключающие возможность дальнейшего исполнения своих обязанностей ( ст.8 п.3). Однако в этом Законе ст.66 п.7 согласно поправке от 30.03.99 закреплена возможность такого совмещения выборов до 01.05.2001г. Согласно этой норме выборы можно проводить вовремя, а можно и совместить в зависимости от политической конъюнктуры. С избирателями же никто по этому поводу не консультируется, хотя именно их право и нарушено на формирование органа государственной власти. Избирательные права граждан нарушаются и в том случае, когда губернатор Саратовской области К.Титов, проиграв президентские выборы, ушел в отставку с тем, чтобы принять участие в выборах на эту же должность в этом же субъекте Российской Федерации . В избирательном законодательстве следует предусмотреть невозможность баллотироваться на эту же должность лицу, которое добровольно ушло в отставку с этой же должности чтобы избежать манипулирования голосами избирателей.

В соответствии со статьей 4 пунктом 8 Закона международными договорами РФ ( такой договор есть с Республикой Беларусь) иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России. Однако эта норма не отражена в Законе Санкт-Петербурга «О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге» ( в статье 3 указанного закона установлено, что избирать и быть избранными могут только граждане России).

Статья 58 пункт 2 Закона устанавливает, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, для того чтобы выборы состоялись подпункт а) Закона предусматривает необходимость установления в избирательных законах субъектов Российской Федерации определенный минимум явки избирателей на выборы. Избирательным законодательством Санкт-Петербурга такой минимум не предусмотрен.

Это число на наш взгляд должно быть не менее 25 процентов избирателей, включенных в списки. Иначе, выборы теряют смысл как форма непосредственного народовластия. Тем более, как показывает опыт проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 06 февраля 1998 года в данных выборах приняло участие 40,6 процента, внесенных в списки избирателей. В результате в 6 избирательных округах были избраны депутаты. В остальных 44 округах ни один из кандидатов не получил необходимого количества голосов избирателей. 20. 12. 98 был проведен 2 тур голосования, в котором приняло участие 31,8 процентов избирателей.

Избирательное законодательство Санкт-Петербурга не приведено в соответствие с Законом. Так, согласно статье 2 Закона политическое общественное объединение должно быть зарегистрировано органами, соответствующими уровню выборов, или на более высоком уровне не позднее, чем за один год до дня голосования. Статья 28 Закона Санкт-Петербурга «О выборах глав муниципальных образований глав Санкт-Петербурга», Статья 6 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» предусматривает регистрацию такого объединения управлением юстиции не позднее, чем за 6 месяцев до дня выборов. Или согласно статье 43 Закона агитационные материалы до их распространения должны предоставляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую соответствующего кандидата (соответствующий список кандидатов). Эта норма отсутствует в избирательном законодательстве Санкт-Петербурга, но на выборах и депутатов Государственной Думы 1999 года и Президента в 2000 году эта норма применялась Городской избирательной комиссией Санкт-Петербурга.

В пункте 7 статьи 22 Закона закреплено положение о том, что ЦИК совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации наделена правом контроля за соблюдением избирательных прав граждан. Эти контрольные полномочия комиссий по соблюдению избирательных прав граждан не только подчеркивают их статус как государственных органов, но свидетельствуют о федеральной природе системы избирательных комиссий в России.

Совершенствованию избирательного законодательства в значительной мере будет способствовать наделение ЦИК Российской Федерации и избирательных комиссий ее субъектов правом законодательной инициативы по вопросам избирательного законодательства.

Система избирательного законодательства Санкт-Петербурга представлена отдельными законами, большая часть норм которых являются процессуальными, а процедура проведения различных выборов ( как в органы государственной власти Санкт-Петербурга, так и в органы местного самоуправления) во многом совпадают. Кодификация норм избирательного законодательства в одном законодательном акте - в избирательном кодексе явилось бы логичным продолжением совершенствования избирательного законодательства в Санкт-Петербурге. В некоторых субъектах Российской Федерации кодексы уже действуют, поэтому, обобщив их опыт, можно было бы разработать и принять Федеральным Собранием модельный избирательный кодекс для субъектов Российской Федерации в рамках консультативной помощи в их законотворческой деятельности по координации правотворческого процесса в стране. Кроме того, необходимо в Регламенте Законодательного Собрания предусмотреть процедуру независимой экспертизы законопроектов для их проверки на соответствие федеральному законодательству. Таким независимым экспертом могли бы стать кафедры государственного права ведущих юридических ВУЗов Санкт-Петербурга.

Выборы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга показали, что контроль за движением денежных средств на специальных избирательных счетах кандидатов, ввиду отсутствия надлежащей правовой базы, регулирующей вопросы финансового контроля, не осуществлялся в полной мере. Контрольно-ревизионная служба, созданная при Санкт-Петербургской избирательной комиссии и выполнявшая свои обязанности на общественных началах, не имела возможности осуществлять систематические проверки и как следствие этого, не имела полной информации об избирательных фондах кандидатов.

Закон нарушался самими избирательными комиссиями. Так, согласно пункту 3 статье 51 Закона устанавливает утверждение избирательного бюллетеня в 25 - дневный срок до дня голосования. Окружная избирательная комиссия № 21 нарушила этот срок. Окружная избирательная комиссия 208 округа в 1999 году одному кандидату в депутаты Савицкому В.М. пять раз отказывала в регистрации его кандидатом, что, безусловно, является нарушением избирательного законодательства.

Избирательными комиссиями нарушался принцип равенства всех кандидатов в депутаты, закрепленный в статье 48 Закона. Так, окружная избирательная комиссия 208 только в отношении Савицкого В.М. проводила дополнительные проверки и по их результатам было принято решение об отмене в его регистрации в качестве кандидата в депутаты, однако, суд отменил это решение. Избирательными комиссиями нарушались процессуальные нормы избирательного законодательства. Так, решение в отказе в регистрации Попова А.Г., Терентьева В.Д ( окружная избирательная комиссия № 208, 210) было принято председателями комиссий единолично, а не комиссиями этих округов, что повлекло за собой отмену данных решений судом.

Действующим законодательством не предусмотрено продление пропущенного срока ( не раннее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) внесения залога для лиц желающих баллотироваться в депутаты, даже если этот срок пропущен по уважительной причине. В Санкт-Петербурге в 7 случаях в регистрации кандидата в депутаты было отказано в связи с тем, что желающими баллотироваться в депутаты были пропущены сроки для открытия специальных избирательных счетов для внесения залога. Причины, признаваемые уважительными, должны быть оговорены в законе и являться основанием к восстановлению судом или избирательной комиссией пропущенного срока.

В соответствии с пунктом 8 статьи 21 Закона Санкт-Петербургской избирательной комиссии следовало согласовать свое обращение в ЦИК РФ о совмещении территориальными и участковыми избирательными комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания и губернатора Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления, но данная комиссия не обсудила указанный вопрос с органами местного самоуправления. Не обсуждался и не был согласован ни с представительными, ни с иными органами местного самоуправления. С проектом решения о возложении на территориальные участковые избирательные комиссии дополнительных полномочий по подготовке выборов в губернаторы Санкт-Петербурга были ознакомлены лишь должностные лица органов местного самоуправления - председатели муниципальных советов либо главы муниципальных образований, что могло привести к оспариванию результатов выборов, если бы они были проведены. Причиной указанного нарушения стало отсутствие законодательно предусмотренной процедуры согласования данного вопроса с органами местного самоуправления.

В ходе выборов допускались нарушения Закона, касающиеся регистрации кандидатов и внесения избирательного залога. Окружная избирательная комиссия № 211 нарушила пункт 5 статьи 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в том, что избирательный залог вносится кандидатом исключительно из средств своего избирательного фонда. Так, при принятии решения о регистрации Шутова Ю.Т., избирательная комиссия не имела сведений о том, что на избирательный счет Шутова Ю.Т. были внесены средства, являющиеся избирательным залогом. Кроме того, он представил недостоверные сведения о своем имуществе. Согласно пункту 6 статьи 47 указанного закона данные нарушения могут являться основанием для отказа в регистрации кандидата. Назрела необходимость в избирательном законодательстве устанавливать императивные нормы, предусматривающие обязанность избирательных комиссий в случае определенных нарушений Закона принять соответствующее решение. Лучше иметь хороший закон, чем рассчитывать на хороших людей, исполняющих его. Законодатель ввел понятие существенных и несущественных нарушений Закона, а критерии лежащие в основе разграничения этих понятий, не определил, отдав их на откуп избирательным комиссиям. Так, на выборах в Государственную Думу 1999 года при регистрации кандидатов в депутаты 82 тыс. рублей, не заявленные Г. Явлинским, оказались несущественными, а место под гараж, не указанное Михайловым - существенным, повлекшим отказ в регистрации. Членам ЦИК предоставлено право самим решать вопрос о том, является ли то или иное нарушение существенным или нет.

Согласно статье 63 Закона установлено, что решения и действия (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц и общественных объединений, органов местного самоуправления, а также избирательных комиссий, нарушающих права граждан, могут быть обжалованы в суд.

Практика судебной защиты избирательных прав граждан получила распространение с 1994 года, когда российское избирательное законодательство лишь начало формироваться как демократический институт. Поэтому не только рядовые участники избирательного процесса, но и судьи не вполне овладели его содержанием. Не сложилась пока основательная и непротиворечивая судебная практика, так как опыт судебного рассмотрения таких споров в России практически отсутствовал. Суды в субъектах федерации оказались не готовы правильно применять избирательное законодательство, а избирательные комиссии - профессионально готовить и защищать в судебных инстанциях свои решения и действия с учетом изменившихся принципов правосудия. Так одновременно с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания в Санкт-Петербурге предполагалось провести выборы губернатора Санкт-Петербурга, в связи с чем, 08.10.99 Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят Закон «О сокращении срока полномочий и проведении досрочных выборов главы исполнительной власти Санкт-Петербурга». Данный закон и действия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга при его принятии подписании опубликовании были обжалованы в Санкт-Петербургском городском суде объединением «Яблоко» а также рядом депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и граждан. Решением Санкт-Петербургского городского суда Санкт-Петербурга от 15.11.99 в удовлетворении всех жалоб было отказано. В кассационном порядке дело рассматривалось Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, которая своим определением от 11.12.99 отменила указанное решение Санкт-Петербургского городского суда и приняла новое решение, которым жалобы заявителей были удовлетворены.

Судебное рассмотрение избирательных споров регулируется гражданским процессуальным правом, однако, действующий порядок не обеспечивает учета специфики избирательных правоотношений. Из-за отсутствия установленной законом процедуры и не единообразного толкования норм закона, судебными органами допускаются ошибки: по аналогичным спорам принимаются прямо противоположные решения. Противоречивые решения судов по однотипным делам указывают еще и на необходимость специализации судей при рассмотрении дел, связанных с защитой избирательных прав граждан. Кроме того, практика рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации избирательных споров должна учитываться нижестоящими судами при разрешении ими споров по аналогичным вопросам, а накопленный ими опыт должен активно использоваться для совершенствования регионального и избирательного законодательства. Основную массу дел в городских судах составляли дела по жалобам на отказ окружных избирательных комиссий принять подписные листы и зарегистрировать в кандидаты в депутаты или на выборную должность. Последнее решение комиссии нередко мотивировали невозможностью засчитать подписи избирателей в подписных листах незаверенных подписями сборщиков. Рассматривались избирательные споры, касающиеся следующих вопросов: об отказе в регистрации инициативных групп; о необоснованной регистрации кандидатами в депутаты или на выборную должность; о признании состоявшихся выборов недействительными; о неправомерных ограничениях региональными законами условий приобретения гражданами активного и пассивного избирательного права. Так, окружной избирательной комиссией № 210 было отказано Шпилеву О.Ю. во внесении его фамилии в списки избирателей, так как он страдает хроническим психическим заболеванием, но в судебном порядке, как этого требует закон, Шпилев недееспособным не был признан. В выборах не смогли принять участие студенты 1 курса Санкт-Петербургского государственного университета телекоммуникаций в силу того, что администрация данного Вуза не обеспечила регистрацию по месту жительства студентов в связи с чем они не были внесены в списки избирателей.

При проведении выборов в Санкт-Петербурге обычными стали нарушения избирательного законодательства - незаконная агитация участие в агитации должностных лиц, занимающих государственные или муниципальные должности, которые не могут делать публичных заявлений о поддержке кандидатов или против них, заключение договоров с избирателями на проведение агитации, что являлось завуалированной формой подкупа избирателей, организация массового досрочного голосования на некоторых избирательных участках с целью получить голоса, использование «грязных технологий» ( кандидаты- двойники выпуска безымянных агитационных материалов и др.).

При засилии коррумпированных структур выборы в некоторых одномандатных округах представляют собой борьбу «денежных мешков», в которой избирателей запугивают, подавляют, стараются подкупить. Выходом из этой ситуации может быть закрепление пропорциональной системы выборов только 5 % барьер необходимо снизить, потому что не всякая партия в России может его преодолеть. Конституционный Суд Российской Федерации в 1995 году отклонил рассмотрение запроса о правомерности введения этого барьера. Свою позицию он обосновал тем, что Конституция Российской Федерации не содержит указания о системе выборов: не пропорциональной, ни мажоритарной ,ни смешанной. Вопрос о формировании органов государственной власти, безусловно, является предметом конституционного регулирования. Но в ныне действующей Конституции России нет главы об избирательной системе, которая бы избавила страну от бесконечных выборных экспериментов и политической напряженности. Основные правила формирования органов государственной власти содержало все предшествующее законодательство России (Конституция РСФСР 1918 г. 1925г. 1937г. 1978г. имели разделы об избирательной системе).

Причиной нарушения избирательного законодательства является и низкая правовая культура. Во все учебных заведениях необходимо вводить специальный курс по избирательному праву. Пока общество не будет отвергать неэтичные, некорректные, незаконные средства проведения выборов, мы ничего кардинального сделать не сможем по совершенствованию избирательной системы. Необходимо реализовать «Федеральную целевую программу повышения правовой культура избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации», одобренную Указом Президентом Российской Федерации от 28.02.95, где разработаны методы правового просвещения избирателей.

А.А.Ливеровский

О ПОЛНОМОЧИЯХ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ

В докладе рассматривается последовательность событий в политической жизни Санкт-Петербурга, связанных с проводимыми избирательными кампаниями в органы государственной власти и местного самоуправления. Эти события определялись нормативными правовыми актами, как федерального уровня, так и уровня субъекта Российской Федерации, а также решениями федеральных судов.

Очень трудно принятие обсуждаемых решений мотивировать чисто правовыми соображениями. Но мы постараемся насколько это возможной уйти от политической аргументации и конъюнктурных соображений.

1. Санкт-Петербургская избирательная комиссия была сформирована в октябре 1995 года в соответствии с п. 2 статьи 21 Устава Санкт-Петербурга срок полномочий членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии составляет четыре года. Статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 11 октября 1995 года «О Санкт-Петербургской избирательной комиссии» было установлено, что срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии составляет четыре года. Несмотря на то, что вышеупомянутый Закон вступил в силу уже после формирования Санкт-Петербургской избирательной комиссии, он распространяется и на первый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии, поскольку его переходные положения прямо регулируют полномочия избирательной комиссии первого состава. Таким образом, срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в октябре 1995 года и установленный Законом Санкт-Петербурга, истек в октябре 1999 года.

2. 30 июня 1999 года Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Постановление № 166 «О составе Санкт - Петербургской избирательной комиссии», которым назначило «свою часть» комиссии - 6 ее членов. Необходимо заметить, что избрание членов избирательной комиссии происходило достаточно бурно. Достаточно заметить, что предложенное депутатам для избрания руководство комиссии прошлого состава не было избрано.

Можно предположить, что политическое напряжение отразилось на правовой стороне рассматриваемого акта. Два факта оказались оспоримыми:

-были выбраны два лица, представляющие движение «Блок Ю.Болдырева»;

-в выбранном составе представители избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе или Законодательном Собрании Санкт -Петербурга составили менее одной трети.

По первому факту прокурор Санкт-Петербурга внес протест, который был впоследствии отозван. После дополнительной проверки выяснилось, что движение «Блок Ю.Болдырева» не обладало на момент назначения членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии статусом избирательного объединения в понимании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Второй факт до окончания срока полномочий первого состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии не был обжалован.

Необходимо заметить, что положенное в соответствии с законодательством назначение губернатором Санкт-Петербурга нового состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии до окончания срока полномочий прежнего состава не было произведено.

3. На 19 декабря 1999 года были назначены выборы депутатов Государственной Думы. В соответствии с п.2 статьи 25 Федерального закона от 2 июня 1999 года № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации срок полномочий которой истекает в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы сохраняется вплоть до предоставления Центральной Избирательной Комиссией Российской Федерации финансового отчета.

Таким образом, старый созыв Санкт-Петербургской избирательной комиссии был полномочен проводить выборы депутатов Государственной Думы.

В это время Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Закон Санкт-Петербурга о совмещении выборов губернатора Санкт-Петербурга с выборами депутатов Государственной Думы.

Тогда впервые встал вопрос: правомочна ли Санкт-Петербургская избирательная комиссия проводить назначенные Законом Санкт-Петербурга выборы губернатора Санкт-Петербурга?

Для ответа обратимся к нормативным правовым актам, регламентирующим порядок проведения выборов.

В соответствии с п.7 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия и порядок деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти устанавливаются этим Федеральным законом, иными федеральными законами, а при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации - этим Федеральным законом, уставами и законами субъектов Российской Федерации. Пунктом 7 статьи 1 данного Федерального закона также установлено, что федеральные законы принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить этому Федеральному закону. В случае, если федеральные законы противоречат этому Федеральному закону, то применяются нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Следовательно, Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не могут быть установлены полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, полномочия членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии, назначенных в 1995 году, были продлены Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» исключительно для проведения выборов депутатов Государственной Думы.

4. Видимо, данный вопрос волновал руководство Санкт-Петербургской избирательной комиссии и оно решило закрепить свои полномочия по выборам губернатора Санкт-Петербурга иным способом, причем пошло при этом «во все тяжкие».

Из пункта 8 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует, что совмещение Санкт - Петербургской избирательной комиссией полномочий по подготовке и проведению выборов в Государственную Думу и губернатора Санкт-Петербурга возможно лишь по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принятому на основании обращения Санкт-Петербургской избирательной комиссии, согласованного с Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Соответствующее обращение было направлено в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, причем как следует из письма депутата Г. необходимых согласований выполнено не было. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, не стала проверять наличие правомерных согласований и приняла «соломоново решение» (постановление от 5 ноября 1999 года № 38/484-3): разрешить Санкт-Петербургской избирательной комиссии возложить на территориальные и участковые избирательные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва полномочия по выборам губернатора Санкт-Петербурга, при этом не подтверждая и не опровергая право Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, проводить выборы губернатора Санкт-Петербурга.

Вышесказанное подтверждает наш вывод о том, что Санкт-Петербургская избирательная комиссия, сформированная в 1995 году была неправомочна заниматься проведением выборов губернатора Санкт-Петербурга.

Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. оспорил правомерность проведения выборов губернатора Санкт-Петербурга составом Санкт-Петербургской избирательной комиссии, назначенным в 1995 году, - обратился с жалобой в Санкт-Петербургский городской суд. К сожалению, точку зрения Санкт-Петербургского городского суда по данному вопросу выяснить не удалось, поскольку после признания Верховным Судом Российской Федерации недействительным Закона Санкт-Петербурга о совмещении выборов губернатора Санкт-Петербурга с выборами депутатов Государственной Думы, судья Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько прекратила производство по делу по жалобе А. В качестве основания для прекращения дела был выбран п) 8 статьи 219 ГПК РСФСР (по аналогии). Согласно данному пункту судья прекращает производство по делу, если после смерти гражданина (умерли выборы! - автор), являвшегося одной из сторон по делу, спорное правоотношение не допускает правопреемства.

Выбор такого основания для прекращения дела представляется не очень убедительным. Признание Закона Санкт-Петербурга недействительным не повлекло за собой автоматической отмены обжалованного депутатом. А решения Санкт-Петербургской избирательной комиссии - оно продолжало действовать. Полагаю, что в рассматриваемой ситуации было бы более правильным рассмотреть жалобу по существу и решить вопрос о том, полномочна ли была Санкт-Петербургская избирательная комиссия решать вопросы, связанные с проведением выборов губернатора Санкт-Петербурга. Депутат А. не стал обжаловать определение о прекращении дела в Верховный Суд Российской Федерации.

Отмена решения о проведении выборов губернатора Санкт-Петербурга 19 декабря 1999 года имела столь мощный политический резонанс, что вопрос о полномочиях Санкт-Петербургской избирательной комиссии отошел на второй план.

5. Другое дело, когда неожиданно была объявлена избирательная кампания по выборам Президента Российской Федерации. Отсутствие полномочий у действующего состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии могло поставить под удар проведение выборов Президента Российской Федерации в Санкт-Петербурге. Губернатор Санкт-Петербурга немедленно (соответствующее распоряжение было опубликовано в «Санкт-Петербургских ведомостях» 5 января 2000 года) назначил «свою часть» нового состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии.

Казалось бы, новый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии, как установлено федеральным законом, должен был в течение 15 дней собраться и начать работать. Однако ни в течение 15 дней, ни при созыве заседания по инициативе одной трети членов нового состава, Санкт-Петербургская избирательная комиссия в новом составе не собралась по причине неявки членов избирательной комиссии, назначенных губернатором Санкт-Петербурга.

Председатель Санкт-Петербургской избирательной комиссии в беседах с журналистами ссылался на то, что полномочия Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, продлены для проведение любых выборов до сдачи финансового отчета Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и … на то, что в Санкт-Петербургском городском суде появилась жалоба гражданки П., оспаривающей Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга «О составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии».

6. Зададимся вопросом, существуют ли у Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, полномочия для проведения выборов Президента Российской Федерации? Согласно п.2 статьи 18 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» в случае, если срок полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, установленный законом субъекта Российской Федерации, истекает в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, то полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации сохраняются вплоть до представления Центральной избирательной комиссией финансового отчета. Установленный законом Санкт-Петербурга срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в октябре 1995 года, истек до начала избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, следовательно, ее полномочия не продлеваются.

7. Как мы уже отмечали выше, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга при назначении членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии не выдержало установленную федеральным законом норму представительства, о чем и шла речь в жалобе гражданки П, удовлетворенной Санкт-Петербургским городским судом.

По поводу норм материального права отметим следующее:

Согласно части второй статьи 239-7 ГПК РСФСР установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственной органа, и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд должен выносить решение об отказе в удовлетворении жалобы. При принятии рассматриваемого постановления Законодательное Собрание Санкт-Петербурга действовало в пределах своей компетенции. Круг лиц, имеющих право предлагать кандидатуры для назначения в состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии определен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Гражданка П. такого права не имеет. Следовательно, вывод суда о нарушении прав гражданки П. действиями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по принятию рассматриваемого Постановления и самим Постановлением, учитывая круг отношений, регулируемых им, является необоснованным.

В данном случае, нас беспокоит не столько применение норм материального права судьей Т.А.Гунько, сколько нарушение ею, с нашей точки зрения, норм процессуального права при рассмотрении жалобы гражданки П.

Согласно статье 239-5 ГПК РСФСР жалоба подается в трех месячный срок со дня когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было официально опубликовано 29.09.99, а действия совершены 30.06.99. Таким образом, установленный законодательством срок для обжалования действия и индивидуального правового акта

Законодательного Собрания Санкт-Петербурга истек и Санкт-Петербургский городской суд не должен был принимать к рассмотрению жалобу гражданки П.

Особо следует обратить внимание на то обстоятельство, что судебное заседания проходило без представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Судья Т.А.Гунько в своем решении отмечает, что представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в судебное заседание не явился, хотя суд надлежащим образом известил законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга о дне и месте слушания данного дела. В соответствии с частью второй статьи 239-6 ГПК РСФСР рассмотрение жалобы в отсутствие руководителя государственного органа, действия которого обжалуются или его представителя возможно лишь, в случае если неявка была по неуважительной причине. Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в принципе не мог явиться на заседание суда, поскольку у представительного органа власти не было фактической возможности успеть решить вопрос о представителе в предлагаемый судом срок.

Таким образом, у Законодательного Собрания Санкт-Петербурга были основания для подачи кассационной жалобы в Верховный Суд Российской Федерации.

8. В конце января произошло еще одно удивительное событие: Санкт-Петербургская избирательная комиссия опубликовала календарный план мероприятий по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в двух округах в соответствии с назначенной ею датой выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга!

Полагаю, что решение о назначении даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не могло быть принято Санкт-Петербургской избирательной комиссией по следующим причинам:

-на момент принятия Санкт-Петербургской избирательной комиссией соответствующего решения полномочия депутатов М.И.Пирогова и В.С.Новоселова еще не были прекращены;

-у Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году на момент принятия соответствующего решения не существовало полномочий для назначения даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Все вышеизложенное, видимо, послужило причиной принятия 2 февраля 2000 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга решений об обращении в Санкт-Петербургский городской суд с жалобой на соответствующее решение Санкт-Петербургской избирательной комиссии и кассационной жалобой на решение судьи Т,А,Гунько по жалобе гражданки П.

Обе жалобы были возвращены в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

9. В Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 10 февраля поступили:

определение судьи Санкт-Петербургского городского суда С.Н. Масоловой об отказе в принятии жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

письмо судьи Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько от 08.02.2000 N 3-85/00, которым в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возвращена его кассационная жалоба.

Остановлюсь на каждом из перечисленных документов.

1). В отношении определения судьи С.Н.Масоловой

Из определения судьи С.Н.Масоловой фактически следует, что в отсутствие председателя и заместителей председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга не имеет права на защиту своих интересов в судебном порядке.

В обоснование своего вывода судья С.Н.Масолова ссылается на Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации и Устав Санкт-Петербурга.

Действительно, согласно статьям 43 и 45 ГПК РСФСР дела юридических лиц ведут в суде их органы либо их представители. Полномочия представителя должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с законом. Доверенность от имени юридического лица выдается руководителем соответствующей организации (статьи 43 и 45 ГПК РСФСР).

Но действующее федеральное законодательство не устанавливает, кто является руководителем юридического лица - законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Уставе Санкт-Петербурга (статье 27) установлено, что право на обращение в суд от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принадлежит председателю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а в случае его отсутствия - одному из его заместителей в соответствии с поручением председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (речь идет о временном отсутствии председателя, иначе как он может дать поручение). Однако Уставом Санкт-Петербурга не урегулирован вопрос о том, кто вправе представлять интересы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в суде, выдавать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга доверенности в случае, когда не избраны ни председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ни его заместители.

Учитывая вышеизложенное, а также то обстоятельство, что в федеральном законодательстве отсутствует указание о том, что рассматриваемый вопрос должен быть урегулирован именно в уставе субъекта Российской Федерации, представляется ,что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вправе принять по данному вопросу постановление. Что и было сделано.

Статьей 129 ГПК установлено, что на определение судьи об отказе в принятии заявления может быть подана частная жалоба.

В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга первого созыва существовала традиция, в соответствии с которой уполномоченные лица использовали все имеющиеся правовые возможности для отстаивания действий и правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Представляется необходимым и в настоящее время поддерживать данную традицию. Отказаться от нее - значит расписаться Законодательному Собранию Санкт-Петербурга в своей беспомощности, а в рассматриваемой ситуации лишиться права на судебную защиту, которая статьей 46 Конституции Российской Федерации гарантирована каждому.

2). В отношении письма судьи Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько

Данным письмом "кассационная жалоба, подписанная ненадлежащим лицом" возвращена в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В начале письма приводятся аргументы, аналогичные по существу аргументам, содержащимся в определении судьи С.Н.Масоловой. Однако, заканчивается письмо выводом, отличным от выводов, сделанных в определении судьей С.Н.Масоловой и вступающим в противоречие с ранее изложенными в письме аргументами (здесь необходимо отметить, что доверенность, выданная представителю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и подписанная председательствующим, была фактически признана надлежащей, поскольку представителю под роспись была выдана копия решения и разрешено ознакомиться с материалами дела). Из предпоследнего абзаца письма можно сделать вывод, что судья Т.А.Гунько считает, что жалоба подписана ненадлежащим лицом, поскольку "В Постановлении отсутствует наделение «представителя» правом подписи от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационной жалобы".

Таким образом, можно заключить, что судья Т.А.Гунько в отличие от судьи С.Н.Масоловой не утверждает, что в отсутствие председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и его заместителей, интересы Собрания не могут представлять иные лица, уполномоченные Собранием. С ее точки зрения необходимо, чтобы в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было специально оговорено именно право подписи от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационной жалобы.

Напомню, что постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга председательствующему было поручено подписать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга доверенность для представления интересов Собрания при обжаловании в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации решения Санкт-Петербургского городского суда от 25 января 2000 года.

Из анализа главы 34 ГПК РСФСР можно сделать вывод, что подача кассационной жалобы, ее подписание есть этап обжалования. Его осуществление поручено конкретному представителю.

В письме судьи Т.А.Гунько содержится также утверждение , что "суд не считает возможным принять во внимание акт внутренней деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" - речь идет о постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которым утвержден Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга!

Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - один из видов правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Санкт-Петербурга и Законом Санкт-Петербурга "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями" постановлениями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга регламентируются общественные отношения, возникающие в самых различных сферах жизнедеятельности. Напомню, что недавно именно постановлением была назначена дата выборов губернатора Санкт-Петербурга. Верховный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал вопросы, связанные с соблюдением требований Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В связи с вышесказанным вызывает недоумение позиция судьи Т.А.Гунько, не считающей возможным принять во внимание постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Итак, судья Т.А.Гунько возвратила кассационную жалобу в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Были ли у нее на то правовые основания и как должны были быть оформлены ее действия?

Согласно п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1982 года N 3 "О применении судами Российской Федерации законодательств, регулирующего рассмотрение гражданских дел в кассационной инстанции" (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.92 N 19, от 21.12.93 N 11, от 26.12.95 N 9) отказ в принятии кассационной жалобы допустим лишь в случаях, когда:

- жалоба подана лицом, не обладающим таким правом;

- заявителем пропущен срок на кассационное обжалование, и он не просит о восстановлении этого срока.

В определении судьи об отказе в принятии кассационной жалобы должны быть изложены мотивы отказа. Указанное определение так же, как и определение об оставлении кассационной жалобы без движения, может быть обжаловано в соответствии с п.2 статьи 315 ГПК РСФСР в суд кассационной инстанции, поскольку оно преграждает возможность дальнейшего движения дела.

Имелись ли в рассматриваемом случае законные основания для отказа в принятии кассационной жалобы?

Лица, обладающие правом подать жалобу перечислены в статье 282 ГПК РСФСР. В соответствии с данной статьей решения всех судов (кроме решений Верховного Суда Российской Федерации), могут быть обжалованы в кассационном порядке сторонами и другими лицами, участвующими в деле.

Кассационная жалоба была подана на бланке Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, от его имени. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга привлечено к участию в деле, т.е. имеет право подать кассационную жалобу. Следовательно, жалоба подана юридическим лицом, обладающим правом на кассационное обжалование.

Если с точки зрения судьи Т.А.Гунько, представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не имел права подписывать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационную жалобу, то это означает, что кассационная жалоба подана надлежащим лицом, но не подписана им (т.е. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга).

В соответствии со статьей 288 ГПК РСФСР при подаче кассационной жалобы, не подписанной подающими ее лицами судья выносит определение, которым оставляет жалобу без движения и назначает лицу, подавшему жалобу, срок для исправления недостатков. Если лицо, подавшее жалобу в установленный срок выполнит указания, содержащиеся в определении, жалоба считается поданной в день первоначального представления в суд.

Следовательно "подача жалобы лицом, не обладающим таким правом" и "подписание жалобы ненадлежащим лицом" это разные понятия, влекущие разные правовые последствия.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что судья Т.А.Гунько нарушила как требования по оформлению отказа в принятии кассационной жалобы, так и по основаниям отказа.

В рассматриваемой ситуации представляется необходимым обжаловать действия судьи Т.А.Гунько. Не столько для отстаивания постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сколько для отстаивания прав Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и торжества законности. Постановление же о составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии Собрание само может отменить.

10. В докладе изложены правовые позиции по оценке решений представительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, произведен анализ действий и решений судей федеральных судов. Видимо, в изложенных правовых спорах еще не поставлены точки, рано делать окончательные выводы. Но представляется необходимым доводить до сведения, как ученых правоведов, так и юристов-практиков, да и всех граждан, интересующихся вопросами государственного строительства, актуальные проблемы всех этапов юридической практики. Представляется, что в условиях проведения судебной реформы особое внимание надо уделять освещению и анализу в научной печати решений федеральных судов по вопросам конституционного права. Так хочется добиться независимости судебной ветви власти - важнейшей гарантии создания правового государства.

М.Н. Кудилинский

Административная ответственность за нарушение

избирательного законодательства: перспективы и правоприменения

На сегодняшний день избирательное законодательство РФ, я имею в виду федеральное рамочное законодательство, можно констатировать, что оно сформировано на 100 процентов. Случилось это в конце прошлого года - в начале этого года. Вступили в силу два закона, которые, к сожалению, юридическая общественность то ли по причине своей занятости, скажем, по причине того, что происходили известные события, связанные со сменой власти в РФ, эти законы замечены не были. Однако именно эти законы, устанавливающие административную ответственность юридических лиц в период избирательной кампании, и законы о расширении административной ответственности физических лиц «О внесении изменения в КоАП» полностью завершили формирование федерального избирательного законодательства. В этой связи создание какого-нибудь дополнительного кодекса вряд ли целесообразно, поскольку мы имеем закон «Об основных гарантиях», который регламентирует практически все. И мы имеем принятый на его основе закон, который данному федеральному закону в целом не противоречит. Сейчас он уже не стоит о таких жестких коллизиях, какие были, скажем, в 1994-96 гг. в избирательном законе.

Сейчас у нас имеется достаточно стройная система избирательного законодательства. И вряд ли целесообразно вводить еще один избирательный кодекс, который будет в большей части своей дублировать закон «Об основных гарантиях избирательных прав», который, по сути, этим избирательным кодексом и является. Выдумывать что-то еще, на мой взгляд, вряд ли целесообразно.

Теперь что касается непосредственно административной ответственности. В принципе, эти законы полностью соответствуют федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав» и устанавливают ответственность за те административные нарушения, за которые предусмотрено федеральным законом «Об основных гарантиях» и также федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы». В этом смысле появление этих законов можно только приветствовать. Однако существует ряд моментов, достаточно сложных. Во-первых, в этих законах не прописана процедура их применения. Содержат лишь отсылки к кодексу административно-правовых правонарушений. Тут надо отдавать себе отчет, что кодекс об административно-правовых нарушениях создан достаточно давно, во-вторых, он направлен немножко на другие правонарушения и доказывание по избирательным делам. В особенности, производство по избирательным делам. Они столь вели, что использовать общий порядок, по меньшей мере, странно. Я думаю, этот вопрос как раз будет преодолен стараниями Верховного Суда, стараниями ЦИК, будет наработана какая-то практика, будут так или иначе изданы разные разъяснения, формальные, не формальные. Это не самое страшное.

Более примечателен другой момент. Он связан с тем, что избирательная кампания - это не столько отношения по линии кандидат - государство, кандидат - избирательная комиссия, сколько отношения по линии кандидат - кандидат. Это отношения, связанные с борьбой кандидата, в том числе и правовой. Новое избирательное законодательство, в частности, закон «Об избирательных гарантиях», который в принципе не плохой, расширил правовые возможности кандидатов в борьбе друг с другом, что видно хотя бы из того, что суды между кандидатами стали более частым явлением. В условиях Санкт-Петербурга это суд Шелищ против Ананова и Иванов против Васильева, когда один кандидат, по сути, обвинял другого в нарушениях избирательного законодательства - подкупе избирателей. И там, и там, по сути, речь шла именно об этом. Однако же судебная практика показала, что кандидаты не смогли выиграть судебные процессы по одной простой причине: они не смогли обосновать свою позицию. Они не смогли доказать её в процессуальной форме, необходимой для вынесения соответствующего решения. В этой связи закон, устанавливающий административную ответственность, весьма примечателен.

Если мы сравним ст. 64 и 91 соответственно федерального закона «Об основных гарантиях» и статью из закона «О выборах депутатов Госдумы», то мы увидим, что регистрация кандидатов может быть отменена практически за любое правонарушение. Там достаточно большой люфт: от не вовремя сданного финансового отчета до таких вопиющих нарушений, как подкуп избирателей. И именно за такие правонарушения установлена административная ответственность, в частности, законом «О внесении изменений в кодекс административных правонарушений».

В этой связи можно констатировать, что правовая борьба кандидатов друг с другом, в связи с принятием закона «Об административной ответственности», претерпит значительные изменения. Если раньше кандидат, желающий снять своего конкурента с регистрации, был вынужден работать с избирательной комиссией, с судом и приводить какие-то доказательства, которые судом оценивались достаточно критически, то сейчас вектор правовой борьбы будет направлен на то, чтобы на конкурента было наложено определенное административное правонарушение. Опять же, в силу того, что процедура не прописана, и в силу того, что правовая грамотность избирательных комиссий, мягко говоря, могла бы быть и повыше, могут возникнуть ситуации, которые, в частности, в тезисах описано, ситуации, связанные с тем, что, по сути дела, избирательная комиссия составляет протоколы об административно-правовых нарушениях, а эта обязанность возложена на избирательную комиссию, что в принципе не совсем правильно. Протокол у нас обычно составляет милиция, пожарный надзор и прочие карательные органы. Теперь это вынуждена будет делать избирательная комиссия. Как она будет это делать, я, честно говоря, затрудняюсь сказать. Но, так или иначе, протоколы будут составлены. И у избирательной комиссии появится обязанность при проявлении определенных признаков того или иного административного нарушения составить протокол. То есть, если сейчас избирательная комиссия оценивает те или иные данные кандидатов, у нее есть определенная свобода действий, она может считать их убедительными, не убедительными, то сейчас, если буквально следовать кодексу административно-правовых нарушений, у избирательной комиссии появится обязанность составлять протоколы. Тем более, что формально, действительно, по протоколам потом разбирательство осуществляет суд. Зная процедуру рассмотрения административно-правовых нарушений, можно сказать, что в большинстве случаев, когда протокол составлен, соответствующее решение суда не в четком соответствии с данным протоколом. Поскольку процесс по делам об административно-правовых нарушениях носит больше инквизиционный характер, что вытекает из самого существа данной процедуры, это не наше нововведение, это мировая практика - по мало значительным правонарушениям - облегченная процедура. Так вот, по этой облегченной процедуре защита прав кандидата объективно затруднена. Если, кто-то имел дело в плане Госавтоинспекции или в ином плане с работой административных комиссий или даже с работой судей, то вы понимаете, что решение практически предопределено. Защитник может быть, можно привести десять свидетелей. Но, если есть протокол, значит, решение будет таким. И в результате чего на кандидата будет налагаться определенное административное взыскание. Ведь в административных нарушениях он очень велик, и практически за все из них кандидат может быть снять с регистрации. И в этой связи я не берусь судить, какова будет реакция избирательной комиссии и какова будет реакция суда, когда они будут рассматривать жалобы одного кандидата на другого, когда у заявителя будет в руках судебное решение, которое будет говорить: да, этот кандидат не вовремя сдал финансовую декларацию; да, этот кандидат совершил некоторое иное нарушение; да, возможно, он совершил подкуп избирателей. Но, как показывает практика, в этой сфере злоупотребления возможны самые разные. И, грубо говоря, организовать определенное решение суда по административному делу может практически каждый кандидат. Технически это не так сложно, как может показаться. В связи с этим поле для злоупотреблений открывается очень большое. И суд, имея на руках данные районного суда о наложении административного взыскания, я не берусь судить, как он будет на это реагировать. Формально по ГПК он не связан доводами соответствующего районного суда. Фактически опровергнуть их в суде будет чрезвычайно сложно, поскольку, даже если вы знакомы с техникой создания судебных решений, описать мотивировочную часть, почему суд считает данное правонарушение, уже установленное, не существенным и недостаточным для снятия кандидата с регистрации будет крайне сложно. В связи с этим и законодателю, и кандидатам в ближайшем будущем предстоит эту ситуацию осмыслить и продумать некоторые механизмы противодействия этим злоупотреблениям. Слава Богу, если такие механизмы будут выработаны вскорости, и на действие будет соответствующее противодействие. Здесь должны работать не только законодатель, но и ЦИК, определенный судебный департамент. Может быть, судебный департамент должен эту ситуацию в правовом отношении как-то урегулировать. Потому что если правовое решение вопроса сейчас останется на таком уровне, как оно есть сейчас, когда кандидаты практически могут установить ответственность за правонарушение другого кандидата очень просто, когда на основании этого решения кандидата практически гарантированно можно снять с регистрации, потому что злоупотребления тут могут быть самые обширные.

В этой связи эта ситуация должна быть осмыслена и найти решение в неких законодательных актах. Это совершенно необходимо для нормального функционирования избирательного процесса. Хотя, в принципе, установление административной ответственности есть благо, но, как всегда, федеральный законодатель несколько не продумал процедурные моменты, которые могут привести к применению данных законов не во благо избирательного процесса, а могут быть использованы во вред по тем схемам, которые я кратко описал в докладе.

В.Г. Киселев

Правовые аспекты юридической ответственности субъектов избирательного процесса

Соответствующая система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах обуславливает необходимость организации и проведения на соответствующих территориях выборов в органы государственной власти РФ и ее субъектов.

В период реформирования системы государственной власти (формы правления, государственного устройства и политического режима) в общественном обиходе стало появляться понятие коррупция. Коррупция в переводе с латинского «corruptio» означает убыток или порча. Понятие «коррупция» в юридическом смысле применяется по отношению к действиям или бездействия должностных лиц любого уровня и инстанции, которые подпадают под уголовную или административную ответственность. Расширительное толкование позволяет исследовать не только отдельного субъекта правонарушения или преступления - должностное лицо, но многочисленное количество субъектов, которые, участвуя в установленных избирательным законодательством процедурах, могут нарушать установленные избирательные права граждан.

Гарантии избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме, предусмотренные и гарантируемые Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации носят непосредственный характер и подлежат применению в любом случае при проведении выборов и референдумов. Применение норм права об избирательных правах граждан напрямую связано с охранительными и пресекательными функциями государства, которые обеспечиваются правовыми нормами административного, уголовного и гражданского характера.

Такое сочетание норм позволяет персонифицировано определять тот вид и объем ответственности, которому подлежит лицо, нарушившее своими действиями избирательные права граждан. При этом под понятием «избирательное право граждан» следует подразумевать не только реализацию гражданином, принадлежащего ему в силу закона пассивного и активного избирательного права, но все действия физических и юридических лиц, государственных и местных органов и их должностных лиц, избирательных комиссий различного уровня, участие которых в организации и проведении выборов обязательно или желательно в соответствии с действующим законодательством.

Исследование оснований и мотивов проявлений такого социального явления как коррупция может быть основано не только проведения анализа подобного социального явления, с точки зрения моральных и нравственных принципов, преобладающих в обществе, но и в пределах содержания тех норм права, которые устанавливают вид и объем ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, физических и юридических лиц, нарушающих правила, установленные для единообразного применения избирательного права граждан на участие в выборах и референдуме.

Первостепенное значение для правильного применения понятия «коррупция» к тем или иным действиям (бездействия) указанных субъектов имеет мотив и объективная сторона происходящего нарушения.

Рассматриваемая в докладе юридическая ответственность является ни чем-то пространным, не имеющим под собой какой-то правовой основы, а абсолютно конкретными правовыми нормами, регулирующими вопросы юридической ответственности всех участников избирательного процесса.

Для более глубокого изучения соответствующих правовых норм действующего законодательства Российской Федерации, наиболее целесообразно разделить юридическую ответственность по сферам правового регулирования. В данном случае подобными видами ответственности может выступать некая умозрительная совокупность различных отраслей права: гражданская, административная, уголовная. Поскольку эти отрасли регулируют вопросы юридической ответственности, постольку присутствует ответственность гражданская, административная и уголовная.

Такое распределение, по моему мнению, позволит в наибольшем спектре исследовать вопросы, связанные с юридической ответственностью за правонарушения или преступления, основанием применения которой стали действия или бездействия участников избирательного процесса, нарушающие права граждан на участке в выборах или референдуме.

Вместе с тем необходимо отметить, что ответственность по действующему избирательному законодательству и ответственность по действующему гражданскому, административному или уголовному законодательству по данному предмету несколько различается. Дело в том, что избирательное законодательство в отличие от иных вышеупомянутых отраслей права, за исключением отрасли гражданского права, предусматривает и допускает юридическую ответственность не только граждан, но и иных субъектов, например, избирательные комиссии всех уровней, избирательных объединений и избирательных блоков. В то же самое время административное и уголовное законодательство как воплощение соответствующих отраслей права, регулируют меры ответственности только по отношению к гражданам, не затрагивая при этом коллективных участников избирательных процессов. Подобный субъектный состав ответственности не вносит в общую структуру юридической ответственности существенных разночтений для органов правоприменительной деятельности - судебных учреждений, прокуратуры, вышестоящих избирательных комиссий, органов внутренних дел. Помимо указанного отличия, следует указать и на различие в основаниях к применению меры ответственности, субъективного состава, а также тех процессуальных норм, которые применяются при исследовании всей совокупности обстоятельства дел, возникших в результате нарушения избирательного права.

В целях наиболее досконального изучения мер юридической ответственности необходимо обратить все свое внимание на отдельные правовые нормы, регулирующие подобные вопросы. Одним из видов оснований к применению мер юридической ответственности являются нормы избирательного законодательства. По избирательному законодательству появление оснований, которые могут повлечь за собой меры ответственности, является ни что иное, как нарушение избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме.

В качестве примера меры ответственности по избирательному законодательству следует привести содержание ст.25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года №124-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральным законом от 40 марта 1999 года №55-ФЗ, официальное опубликование которого состоялось в «Российской газете» 6 апреля 1999 года) /далее - Федеральный закон/, положения которой устанавливает возможность применения к избирательной комиссии соответствующего уровня, нарушившей избирательные права граждан, меры ответственности в виде расформирования. Механизм расформирования предусматривает возможность обращения с заявлением в соответствующие статусу избирательной комиссии судебное учреждение о расформировании избирательной комиссии. Обращение с заявлением может быть выполнено только в том случае, если действия (бездействия) соответствующей избирательной комиссии в ходе проведения выборов или референдума нарушены избирательные права граждан и по данному факту вышестоящая избирательная комиссия вынесла решение о признании результатов голосования недействительными. В этом случае группа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, группа депутатов представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации (численностью не менее одной трети от общего численного состава представляющего ими органа), а также ЦИК Российской Федерации вправе выйти в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии. Эта мера юридической ответственности является достаточно наглядным примером особенности избирательного права по отношению к иным отраслям права, где меры ответственности сопряжены с принудительными мерами государства, которые применяются к нарушителю (гражданину или должностному лицу) в виде санкций за правонарушение, содержание которых будет проанализировано ниже.

Ст. 64 Федерального закона предусматривает такую меру юридической ответственности, как отмена (аннулирование) регистрации кандидата и отмена решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или результатах выборов, референдума. Основания, которые могут быть положены в обоснование применения меры ответственности прямо перечислены в этой же статье Федерального закона.

В ст. 65 Федерального закона устанавливается отсылочная норма, предопределяющая, что меры ответственности по указанным в ней основаниям применяются в соответствии с действующим уголовным и административным законодательством. Таким образом, применение норм административного и уголовного законодательства, прямо установленного избирательным законом.

В этой связи в главе 5 Кодекса об административных нарушениях РСФСР ст.40-1 (воспрепятствование осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо работе избирательной комиссии); ст.40-2 (проведение агитации в период ее запрещения); ст.40-3 (распространение ложных сведений о кандидате); ст.40-4 (нарушение прав члена избирательной комиссии (комиссия по проведению референдума), наблюдателя или иностранного (междунраодного) наблюдателя); ст.40-5 (нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей); ст.40-6 (выдача гражданам избирательных бюллетеней (бюллетеней для голосования) в целях предоставления им возможности голосования за других лиц); ст.40-7 (отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах (референдуме); ст.40-8 (нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации); ст.40-9 (изготовление или распространение анонимных агитационных материалов); ст.40-10 (умышленное уничтожение, повреждение агитационных печатных материалов); ст.40-11 (непредставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума); ст.40-12 (незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком); ст.40-13 (непредоставление либо неопубликование сведений об итогах голосования или о результатах выборов).

Административное взыскание по данной категории дел налагается в судебном порядке в соответствии с общей процессуальной процедурой, предусмотренной КоАП РСФСР.

Уголовный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, предусматривающих юридическую ответственность за действия, нарушающие права граждан. Так, в ст. 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий».

Воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Те же данные: а) соединение с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения; б) совершенные лицом с использованием своего служебного положения; в) совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а также ст.142 «Фальсификация избирательных документов референдума или неправильный подсчет голосов», предусматривающая ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, референдума, нарушение тайны голосования, если эти деяния совершены членом избирательной комиссии, инициативной группы или комиссии по проведению референдума.

Как явствует из содержания санкций, предусмотренных КоАП РСФСР и Уголовным кодексом РФ, одним из основных видов ответственности является денежный штраф, размер которого устанавливается судом в пределах размера санкции, предусмотренной соответствующей статьей.

Продолжая исследование субъектного состава юридической ответственности по избирательному законодательству, необходимо указать на наличие в его содержании мер ответственности, предусмотренных для кандидатов и иных участников избирательного процесса. Пункт 1 ст.64 Федерального закона устанавливает, что мерой ответственности кандидата за нарушения норм избирательного законодательства может выступать отмена решения о его регистрации в качестве кандидата. В этом случае заинтересованным лицом, т.е. субъектом привлечения к ответственности выступает избирательная комиссия, зарегистрировавшая данного кандидата, нарушившего избирательные права граждан. В данном случае под понятием «нарушение избирательных прав граждан» следует подразумевать: нарушение правил выдвижения кандидата; нарушение правил ведения предвыборной агитации и финансирование избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях избрания; присутствие фактов подкупа избирателей кандидатом, а также организациями в целях избрания определенного кандидата.

Индивидуальные особенности юридической ответственности кандидата, зарегистрированного и входящего в список отдельного избирательного объединения в качестве руководителя избирательного объединения (т.н. «первая тройка»), состоит в том, что в случае установления оснований для аннулирования регистрации кандидата, подлежат аннулированию не только регистрация самого кандидата, но и всего списка кандидатов от избирательного объединения, руководителем которого он является (ст. 51 Федерального закона «О выборах депутатов ГД Федерального Собрания Российской Федерации»).

Наряду с юридической ответственностью зарегистрированных кандидатов законодательство о выборах предусматривает ряд норм об ответственности, применяемых к членам избирательных комиссий (комиссий референдума), наблюдателям и иным участникам избирательного процесса. Так, в частности, ст.52 Федерального закона предусматривает ответственность для членов избирательная комиссии (комиссии референдума) в том случае, если он пытается воспрепятствовать работе избирательная комиссии или комиссии референдума либо осуществлению гражданином принадлежащих ему избирательных прав, прав на участие в референдуме, а также нарушения тайны проведения голосования. При обнаружении подобных незаконных действий член избирательной комиссии (комиссии референдума) может быть отстранен от исполнения своих должностных обязанностей. В том числе после отстранения от работы в составе комиссии, а в случае, не требующем отлагательства, удаление из помещения для голосования, к нему могут быть применены меры административного или уголовного воздействия. Отстранение от работы в составе комиссии осуществляется по решению комиссии, из состава которой он исключается.

На этом примере можно убедиться в том, что действующее законодательство достаточно определенно устанавливает меру ответственности в случае присутствия подобного грубого нарушения обязанностей членом избирательной комиссии (комиссии референдума). По существу, меры юридической ответственности как в этом, так и в ином другом примере носят не правоприменительный (пресекательный), а превентивный характер. Такой вывод напрашивается, поскольку подобная юридическая мера ответственности не имела практики применения в Санкт-Петербурге.

Как упоминалось в начале сообщения, меры юридической ответственности включают в себя не только нормы Федерального закона, но и нормы, содержащиеся в КоАП РСФСР и Уголовном кодексе РФ. Соотношение этих норм является одним из наиболее важных аспектов правоприменительной практики в работе компетентных органов. Подобный вопрос о соотношении норм различных отраслей права может восприниматься лишь как общая теория, не относящаяся к нуждам процедуры проведения выборов или референдума. Однако не следует забывать о том, что административная и уголовная ответственность возникает только при определенных обстоятельствах. В число таких обстоятельств входит: общественная опасность совершенного действия (бездействия); умысел (прямой или косвенный) на совершение противоправного деяния; наличие нормы права, регулирующего применение мер административной или уголовной ответственности. Разграничение между административной и уголовной ответственностью необходимо в силу определенных объективных обстоятельств.

Ст. 40-1 КоАП РСФСР предусматривает административную ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо права участвовать в референдуме, а равно нарушение тайны голосования, а также за действия, направленные на воспрепятствование должностными лицами работе избирательная комиссии (комиссии по проведению референдума), либо вмешательство должностных лиц в работу указанных комиссий или в деятельность членов избирательной комиссии (комиссии по проведению референдума), связанную с исполнением ими своих обязанностей.

Ст. 141 УК РФ предусматривает ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, а за те же деяния, соедиенные с подкупом, обманом, применением насилия, либо с угрозой его применения или совершенные лицом с использованием своего служебного положения, или совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.

При наличии совпадения мер ответственности административного и уголовного законодательства разграничение между ними необходимо провести, исходя из следующих принципов: наличие в совершенном деянии признака «общественной опасности» (ст.10 КоАП); повторное совершение правонарушения в течение года с момента наложения мер административной ответственности за соответствующие неправомерные действия. Это означает, что лицо, совершившее действия, предусмотренные ст.40-1 КоАП РСФСР и ст. 141 УК РФ, может быть привлечено к уголовной ответственности только в том случае, если лицо ранее привлекалось к административной ответственности по ст. 40-1 КоАП РСФСР, а срок между вновь совершенным правонарушением и датой возложения меры административной ответственности (т.е. дата вступления в силу решения суда) за то же нарушение не превышает одного года. Одновременное применение мер административной и уголовной ответственности не допускается.

Помимо вопроса о взаимосвязанности применения мер административной и уголовной ответственности, наибольший интерес вызывает вопрос о соотношении указанных мер юридической ответственности с мерами юридической ответственности, предусмотренных действующим гражданским законодательством. В системе юридической ответственности присутствуют нормы, которые, по существу, регулируют вопросы одного объекта права, а именно, так называемые «личные неимущественные отношения», т.е. право гражданина на неприкосновенность чести и достоинства от незаконного посягательства иных лиц. Подобное правонарушение подлежит преследованию в соответствии со ст.4-3 КоАП РСФСР (Распространение ложных сведений о кандидате), ст.ст. 129 и 130 УК РФ (Клевета и оскорбление), а также ст. 152 первой части ГК РФ (Защита чести, достоинства и деловой репутации). Подобное соприкосновение различных правовых норм, регулирующих отдельные сферы юридической ответственности по поводу одного объекта - чести и достоинства гражданина в правоприменительной практике приводит к неправильному, а порой и к их противозаконному применению. Различие между административными и уголовными мерами ответственности, как ранее указывалось, проводится по определенным признакам. Другое дело, когда речь заходит о конкуренции между мерами административного или уголовного воздействия, с одной стороны, и мерами гражданско-правовой ответственности.

В соответствии со ст.152 первой части ГК РФ гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в тех же средствах массовой информации. В решении суда устанавливаются основания и механизм опровержения таких сведений.

Как уже указывалось, норма гражданского законодательства существенным образом перекликается с нормами административного законодательства. При этом между ними существует своеобразная конкуренция. Если рассматривать объективные предпосылки к применению норм ст. 40-3 КоАП РСФСР (Распространение ложных сведений о кандидате) и ст.ст. 129 и 130 УК РФ (Клевета и оскорбление).

Предпринятое исследование оснований применения различных правовых норм, различных отраслей права, предусматривающих ответственность за нарушение избирательных прав граждан, подводит к выводу о необходимости глубокого и всестороннего изучения существующего законодательства о выборах. Подобное изучение позволит не только устранить существующие противоречия, но и удалить из правоприменительной практики двойное толкование юридической ответственности. Безусловно, результатом такого совместного изучения должна стать подготовка предложения по систематизации действующего законодательства о выборах.

Были вопросы, связанные с членами избирательной комиссии, вопросы, связанные с ответственностью кандидатов по незаконным пожертвованиям, а также применения различного рода воздействия на избирателей.

Применение в данном случае мер административной и уголовной ответственности вступает в конкуренцию с мерами гражданско-правовой защиты чести и достоинства кандидатов. Суть вопроса заключается в том, что применение мер административной и уголовной ответственности за клевету в адрес кандидата ставит в неравные условия участников данного процесса. Поскольку возбуждение административного и уголовного судопроизводства целиком и полностью зависит от государства, которое в этом случае выступает по смыслу действующего законодательства стороной, обвиняющей и защищающей. Такое положение вещей существенно ограничивает состязательность процесса при выяснении обстоятельств дела о клевете. Представляется наиболее целесообразным рассматривать гражданско-правовые методы, как наиболее эффективные и демократические, методы установления и пресечения фактов распространения клеветы в отношении кандидатов в период проведения избирательных кампаний.

Коррупция в бюджетном процессе

О.Л.Покровская

«Резервные фонды» депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - благо для округа или

источник коррупции?

Вступление.

Так называемые «резервные фонды» депутатов Законодательного Собрания с самого начала их существования стали предметом повышенного интереса со стороны политиков и журналистов. Утверждение о коррупционности этих фондов стало банальностью. Надо сказать, что депутатские «резервные фонды» бюджета Санкт-Петербурга - уникальное явление. Ни на уровне федерации, ни в других регионах России аналогов подобных фондов нет. Это связано не с тем, что «резервный» опыт Санкт-Петербурга неизвестен за его пределами. Предложения организовать депутатские фонды не находят поддержки большинства парламентариев из-за уверенности в неэффективности и коррупционности такого механизма финансирования (во всяком случае, именно так аргументировали свою позицию депутаты Государственной Думы 2-го созыва и Московской городской Думы).

Так ли это на самом деле? Соответствует ли истине мнение, что депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга создали законный механизм, способствующий крупномасштабным хищениям бюджетных средств? Автор настоящей аналитической записки не ставила перед собой цели сделать выводы о наличии элементов коррупции в распределении фондов того или иного депутата. Задача состояла в оценке возможностей, которые предоставляют депутатские фонды для коррупции, а также в систематизации фактов сомнительного использования фондов депутатами. Исходя из этого, фамилии депутатов упоминаются не с точки зрения правовой оценки их действий, а лишь для иллюстрации тех или иных тенденций, положений или выводов.

Как появились «резервные фонды».

Так называемые «резервные фонды» депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга впервые появились в 1996 году.

Формальным поводом для этого послужила необходимость решения местных проблем (проблем округа) в отсутствие местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления (районные советы народных депутатов) в Санкт-Петербурге были ликвидированы в 1993 году распоряжением А.Собчака, изданным во исполнение известного Указа президента Б.Ельцина № 1400. Районы города лишились собственных бюджетов и были переведены на сметное финансирование. Естественно, это сказалось на возможности решения проблем, традиционно находившихся в ведении районных администраций. Отсюда - предложение «разделить» 2% доходов городского бюджета на 50 равных частей (по числу округов депутатов) и предоставить самим депутатам возможность определить, на что израсходовать эти деньги.

Законодательное воплощение это предложение нашло при рассмотрении Закона о бюджете Санкт-Петербурга на 1996 год. Были приняты два постановления Законодательного Собрания - от 6 и 13 марта 1996 г., результатом которых стало появление в Бюджете города на 1996 год Приложения N 25 «Распределение средств резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга на 1996 год».

Первоначально мэр Санкт-Петербурга А.Собчак высказался категорически против создания депутатских фондов. Тем не менее, накануне губернаторских выборов 1996 года А.Собчак предпочел не конфликтовать по этому поводу с Законодательным Собранием и подписал Закон о бюджете на 1996 г.

Законодательная «мимикрия».

Существование РФ с самого начала противоречило законодательству. В том числе - провозглашенному Конституцией России принципу разделения властей. В связи с этим в 1997-1998 гг. были предприняты попытки отменить Закон в судебном порядке.

Самая известная попытка - иск адвоката Аникина, по которому окончательное решение было вынесено весной 1998 года Верховным Судом. Решение было не в пользу истца. Тем не менее следствием этих событий стали изменения, внесенные Законодательным Собранием в действующее законодательство Санкт-Петербурга с целью закрепить сложившуюся практику распределения средств «резервных фондов» депутатов и сделать практически невозможными любые попытки эту практику изменить. В то же время следует отметить, что процесс распределения и использования «резервных фондов» был введен в рамки закона и поставлен под определенный контроль.

В Устав Санкт-Петербурга было введено положение о резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга, изложенное в п. 6 статьи 74. Статья закрепляет право депутатов на распределение «двух третей объема средств резервного фонда… в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга». Таким образом, общий размер резервного фонда бюджета (включая резервный фонд Администрации) ограничен 3 % от общего объема расходов.

В Закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге» были внесены изменения, зафиксированные в статьях 5-9. Суть изменений состоит в том, что вместо «резервных фондов» речь теперь идет о предложениях депутатов Законодательного Собрания по расходованию 2% средств от общего объема доходов бюджета Санкт-Петербурга. Такая сложная и неоднозначная словесная конструкция применена, скорее всего, с целью замаскировать истинный смысл явления, которое она обозначает. Это было необходимо и для того, чтобы избежать противоречий с Бюджетным кодексом РФ (ст. 81, 82), в котором предусмотрено образование резервных фондов только исполнительной власти для финансирования непредвиденных расходов, в том числе - на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Изменения, внесенные в Закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», ограничили возможности распределения бюджетные средств восемью направлениями:

*проведение Администрацией Санкт-Петербурга общегородских мероприятий по оказанию социальной помощи отдельным категориям граждан;

*выделение средств организациям, финансируемым за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;

*финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга не завершенных строительством объектов адресной программы капитальных вложений;

*выделение средств на капитальный ремонт государственного жилищного фонда;

*оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, науки, здравоохранения, архивным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, в целях проведения капитального и текущего ремонта занимаемых помещений;

*оказание целевой финансовой помощи общественным объединениям для проведения общегородских мероприятий по поддержке отдельных категорий социально незащищенных граждан Санкт-Петербурга (ветеранов, лиц, награжденных медалью "За оборону Ленинграда", лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалидов, детей-сирот); для проведения мероприятий по антинаркотической пропаганде; для социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; для финансирования мероприятий, проводимых творческими союзами; для проведения мероприятий в сфере культуры;

*участие в финансировании международных, всероссийских и городских конференций, фестивалей и конкурсов;

*направление средств в фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.

Одновременно в Закон «Об основах бюджетного процесса…» было внесено важнейшее положение о том, что предложения по направлениям расходования средств не должны устанавливать точное наименование закупаемых товаров (работ, услуг), а также определять поставщиков данных товаров (работ, услуг). Фактически Закон лишил депутатов права самостоятельно выбирать подрядчиков, ограничив, таким образом, одну из реальных возможностей для коррупции.

Кроме того, было ограничено число целевых статей (до 20), которое каждый депутат может предложить в рамках «коллективной поправки». Именно так - «коллективной поправкой депутатов» - называют теперь сами законодатели свои «резервные фонды».

В дальнейшем появятся и иные названия, обозначающие «резервные фонды» и «добавки» к ним. В 1999 году, например, появились «пакетная поправка депутатов» и «комплексная поправка». Для удобства далее будет использоваться первоначальное название - «резервные фонды»

Одним из последствий изменения законодательства в 1998 году стало включение «коллективной поправки» в основной текст бюджета, то есть фактически скрыло ее от общественного контроля (в 1996-1998 гг. «резервные фонды» депутатов публиковались в виде отдельного приложения к бюджету).

Возможна ли связь «резервных фондов» депутатов и коррупции?

Интерес к депутатским «резервным фондам» в контексте их возможной связи с коррупцией вполне закономерен, так как речь идет о значительных средствах. Каждый из 50 депутатов Законодательного Собрания в 1996 году распределил «резервный фонд» размером в 5 614 тыс. руб., в 1997 - 4 324 тыс. руб., 1998 - 5 645 тыс. руб.. 1999 - 11 420 тыс. руб. , 2000 - 11 400 тыс. руб. Для удобства здесь и далее суммы за все годы приводятся в деноминированных рублях.

По определению, данному в «Российской юридической энциклопедии», (Изд. Дом ИНФРА-М, Москва, 1999) коррупция - это «использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ, как в личных, так и групповых интересах».

Исходя из этого в рамках поставленной задачи посмотрим, использовались ли «резервные фонды» в следующих целях:

*прямого финансирования коммерческих или бюджетных организаций, в которых депутаты имели (или могли иметь) какие-либо интересы;

*средств массовой информации;

*общественных оргазаций.

Следует также проанализировать, насколько «прозрачны» назначения «резервных фондов», то есть насколько определенна конечная цель бюджетного финансирования.

Почему иизбран именно такой подход?

Первое. Специалисты в бюджетном процессе хорошо знают, что хищения бюджетных средств (а, следовательно, и коррупция) в максимальной степени возможны там, где их распорядитель (т.е. государственный чиновник) или получатель могут самостоятельно принимать решение, на что их тратить. «Прозрачный» (то есть подробный) бюджет - лучшее средство от коррупции.

Второе. Излишне говорить, что прямое финансирование коммерческих организаций из бюджета любого уровня в подавляющем числе случаев - непосредственный путь к коррупции. Безусловная заинтересованность коммерческих организаций в заказах и инвестициях неуклонно порождает вполне материализованное «чувство благодарности», которое тем легче реализовать, чем проще определить «благодетеля». В этой связи не будем забывать, что «резервные фонды» распределяются единолично. Бюджетные организации также способны предоставить «инвестору» или его близким материальные или иные блага (гонорары за лекции или иную работу на спецусловиях и по спецтарифам, путевки, эксклюзивные условия для обучения, престижные и выгодные должности, заказы определенным предприятиям).

Третье. Одна из особенностей депутатской деятельности - необходимость в ее популяризации. Рано или поздно наступает время выборов. Один из факторов, влияющих на исход предвыборной кампании - известность кандидатов. В масштабах такого крупного региона, как Санкт-Петербург, значение СМИ для приобретения известности и популярности трудно переоценить. Обычно представители власти объясняют финансирование СМИ необходимостью сделать газеты, радио и телевидение более доступными для граждан. К сожалению, на практике прямое финансирование СМИ органами власти или их представителями приводит к тенденциозному отображению фактов и событий. Крайнюю степень выражения такие явления приобретают в период избирательных кампаний, когда именно «инвесторы» получают односторонние преимущества в СМИ.

Четвертое. Прямое финансирование общественных организаций из бюджета представляется крайне сомнительным. Тем более, что за «социально-значимым» названием такой организации могут скрываться 5-6 человек, включая самого депутата или его доверенных представителей. Понятно, что общественная организация, получившая деньги из рук представителя власти, будет благодарна ему во время предвыборной кампании. Примеры привести нетрудно: ветеранские организации поддержали на выборах 1998 года именно тех депутатов Законодательного Собрания, которые перечисляли им деньги.

Перечисление бюджетных средств общественным организациям часто делается под предлогом проведения ими каких-либо важных мероприятий: предоставления социальной помощи населению, реабилитации больных и инвалидов, возведения монументов, издания книг и т.д. Эффективность подобных вложений вызывает сомнения, а контроль за деятельностью таких общественных организаций затруднен ввиду неопределенности обязанностей их членов.

Далее будут приведены наиболее показательные примеры по всем четырем рассматриваемым нами направлениям использования резервных фондов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга за 1996-2000 годы. Возможность «отката» за заказ от подрядчика в настоящей записке не рассматривается, поскольку она столь же очевидна, сколь и недоказуема вне рамок расследования, которое вправе производить только правоохранительные органы, и судебной прцедуры.

Прямое финансирование коммерческих или бюджетных организаций из «резервных фондов» депутатов

Финансирование коммерческих организаций из «резервных фондов» за все годы их существования имело место не так уж часто. Как правило, это делается под предлогом выполнения ими какой-либо важной задачи.

Так в 1996 году С.Никешин направил львиную часть своего фонда (4 000 тыс. руб.) на финансирование «туризма работников культуры, искусства, науки, образования, средств массовой информации в Аликанте (Испания)». Как сообщали средства массовой информации, именно в этой местности С.Никешин владеет гостиничным комплексом.

В 1997 году В. Жимиров и А.Прохоренко начинают финансировать программу «Забота», выделяя для этого 4 и 3 миллиона руб соответственно из своих «резервных фондов». Цели у «Заботы» благие: снабжение по льготным ценам малоимущих, в первую очередь, пенсионеров, продуктами питания, лекарствами, другими товарами первой необходимости. Правда, организует это программу Петровский банк. Это означает, что средства «резервного фонда» прямиком попадают на его счета. То есть имеет место беспроцентное кредитование банка за счет бюджета. В 1998 году 6 депутатов внесли на счет «Заботы» 8 555 тыс. руб. В дальнейшем «Забота» теряет популярность у законодателей: в 1999 году Петровский банк получил в общей сложности 4 млн. руб., в 2000 - менее 3 млн.

В 1998 году Ш. Сайфуллаев выделяет субсидию размером в 1 млн. руб. инвестиционному агентству «Оккервиль» на проведение экологической экспертизы и благоустройство территории. И.Воронцов при помощи 400 тыс. руб. поддерживает объединение СВПРА, производящее хлебо-булочные изделия. Ю.Новолодский под предлогом оказания бесплатной юридической помощи малообеспеченным гражданам направляет 3 млн. рублей Балтийской коллегии адвокатов, в которой сам депутат являлся председателем президиума.

В 1999 году К.Серов финансирует из своего «резервного фонда» создание сети социальных магазинов на базе федерального государственного унитарного предприятия «Управление федеральной почтовой связи СПб». Проект обошелся бюджету в 1, 05 млн. руб.

Существуют и косвенные свидетельства об использовании депутатами «резервных фондов» в личных целях. Например, депутат В.Гольман большую часть своих «резервных» миллионов направляет на капитальное строительство и капитальный ремонт. Трудно поверить, что подрядчиком на этих работах не было ни АО «Ленстройжилсервис», которым руководит сам В.Гольман, ни какая-либо из связанных с ним фигур.

Если говорить о прямом финансировании из «резервных фондов» бюджетных организаций, то таких примеров намного больше. Прежде всего, это организации, в которых работали сами депутаты или их родственники.

Так в 1996 году С.Зыбин финансирует строительство тира для правоохранительных органов в Красносельском районе (2,1 млн. руб.) - там, где расположен руководимый им Юридический институт МВД. С 1998 г. С.Зыбин регулярно субсидирует Санкт-Петербургскую юридическую Академию (негосударственное учебное заведение), где работает в это время. Деньги перечисляются в целях переподготовки военнослужащих, увольняемых из Вооруженных Сил Российской Федерации и на развитие Академии. Вместе со взносами от других депутатов юридической Академии в 1998 году перечисляется более полутора миллионов рублей, в 1999 г. - 880 тыс. руб., в 2000 г. - 840 тыс.

Депутат А.Ковалев направляет средства на научные и проектные работы по археологическому наследию Санкт-Петербурга (в 1996 г. - 400,0 млн. руб., в 1997 и 1998 гг - по 300 тыс.). Хорошо известно, что сам А.Ковалев в это время принимал личное участие в археологических изысканиях.

Значительные средства получает в 1997 г. Государственный фонд развития малого предпринимательства: 1,3 млн. рублей передает ему К.Серов и 500 тыс. - Ш.Сайфуллаев. Известно, что проведенная впоследствии финансовая проверка выявила серьезные нарушения в деятельности фонда. Известно также, что К.Серов входит в число руководителей этой организации.

В 1996 - 1998 гг. С.Миронов финансирует Горный институт, А.Воронцов и В.Островский - Педагогический университет им. А.Герцена, В.Ягья - международный факультет СПГУ. Особой популярностью пользуется СПГУ. Деньги, как правило, переводятся тем ВУЗам, где депутаты работают или читают лекции по совместительству. Перечисления в большинстве случаев небольшие (по «резервным» меркам) - 100-200 тыс. руб. Исключение составляет опекаемая С.Никешиным инженерно-экономическая Академия, где в 1998 г. он защитил докторскую диссертацию. В 1997 г. депутат перечислил Академии 400 тыс. руб., в 1999 - 3 миллиона.

Есть и иные случаи пристрастного отношения депутатов к определенным организациям. Так В.Селиванов (Калининский район) ежегодно перечисляет средства кинотеатру «Современник» (по 100-150 тыс. руб.) на проведение праздничных вечеров для ветеранов и пансионату «Заря» (от 500 тыс. до 1,8 млн. руб.) в Зеленогорске. О.Сергееву (его округ расположен во Фрунзенском районе) больше нравится другая здравница: в 1999 и 2000 гг. он выделяет 200 и 300 тыс. руб. соответственно на приобретение путевок для малообеспеченных граждан в санаторий «Репино».

Нельзя обойти также финансирование депутатами органов власти. Деньги направляются судам (особенно усердствовал в этом Ю.Новолодский в бытность его председателем Управления юстиции Санкт-Петербурга), органам внутренних дел, подразделениям Администрации.

В 1996 г. Ю.Кравцов выделил 1,8 млн. руб. Администрации города «на жилищно-коммунальное хозяйство». Вскоре после этого разразился скандал вокруг роскошного ремонта квартиры Ю.Кравцова за счет городского бюджета.

В последние годы появилась тенденция перечисления «резервных» средств Законодательному Собранию «на расходы, определяемые в соответствии с предложениями депутатов ЗС». В 2000 году эта сумма составила более 2,5 миллионов рублей.

Финансирование средств массовой информации

из «резервных фондов»

Средства массовой инфомации - излюбленные объекты финансирования за счет «резервных фондов». В 1996 году СМИ получили из рук депутатов 1,7 млн. руб. (450 тыс. долларов), в 1997 году - 2,2 млн. руб. (443 тыс. долларов), в 1998 году (год перевыборов Законодательного Собрания) - 6 125 тыс. руб. (что даже с учетом августовского дефолта составило примерно полмиллиона долларов), в 1999 - 695 тыс. руб. (примерно 30 тыс. долларов), в 2000 - 1 230 тыс. руб. (44 тыс. долларов).

В 1996 году 12 из 50 депутатов профинансировали, в основном, районные газеты и радио. Исключение составили журнал «Аврора» (188 тыс. руб.) и газета «Вестник ветерана», на издание которой 500 тыс. руб. перечислили фонду «Омега» В.Селиванов и Н.Рочев.

В 1997 году на СМИ «раскошелились» уже 17 депутатов, в 1998 - 26. Лидерами в получении «резервных» средств стали районные СМИ, а также «Петербургская газета» (550 тыс. руб.). Вообще же предпочтения депутатов по части СМИ разошлись. В перечне бюджетополучателей можно обнаружить «Санкт-Петербургские ведомости» и «Ритмы города» наряду с такими изданиями, как «Совесть», «Русская земля» и «Педагогические вести». Чемпионом по финансированию СМИ стал А.Дыбовский, выделивший на эти цели 700 тыс. руб. - шестую часть всего «своего» фонда.

В 1998 году проходили выборы депутатов Законодательного Собрания, и депутаты не поскупились на поддержку четвертой власти. Общая сумма средств, перечисленная СМИ из «резервных фондов» в рублевом эквиваленте возросла по сравнению с предыдущим годом почти в три раза. Деньги получили и ведущие городские издания, и районные, и даже такие экзотические, как альманах «ПЕН-клуба». Финансирование в ряде случаев сопровождается определенными условиями. Так С.Никешин выделил газете «Санкт-Петербургские ведомости» 700 тыс. руб. «на дополнительный тираж для малообеспеченных жителей округа». Ю.Новолодский направил «на просветительскую юридическую деятельность», создание юридической еженедельной телепередачи и юридических рубрик в городских газетах в общей сложности 1 миллион 250 тыс. рублей. Понятно, что сам депутат взял на себя и роль ведущего всех этих рубрик и передач. К.Серов пошел иным путем: 795 тыс. руб он перечислил «на реализацию «Программы открытой политики Администрации Санкт-Петербурга» (эти средства были использованы телеканалом «Петербург», а сам К.Серов нередко выступал там, рассказывая о своей деятельности) .

В дальнейшем аналогичным способом стали действовать и некоторые другие законодатели. Например, в 1999 году Н.Ананов выделяет 480 тыс. руб. «на информирование населения по рассматриваемой Законодательным Собранием Системе целей развития СПб и изучение мнения населения по данному вопросу». Как известно, в 1999 году в петербургских СМИ была проведена широкомасштабная рекламная кампания, основным героем которой стал сам Н.Ананов и разработанный им Закон о системе целей развития Санкт-Петербурга. В.Селиванов ежегодно направляет немалые средства (только в 2000 году - 800 тыс. руб.) «на программу информационной поддержки ветеранов» или на информирование жителей Калининского района. Эти деньги идут, в основном, на издание газеты «Вестник ветерана», рассказывающей о деятельности депутата, и на публикации в «Петровском курьере».

В целом прямое финансирование СМИ из «резервных фондов» в 1999 и 2000 гг. резко сократилось, что может быть связано с тем, что до выборов еще достаточно далеко. Или с тем, что деньги перечисляются теперь каким-либо иным способом, более соответствующим принятым в 1998 г. изменениям в законодательстве, которые резко ограничивают возможности направления «резервных» денег средствам массовой информации.

Финансирование из «резервных фондов» общественных организаций

Перечисление средств «резервных фондов» общественным организациям приобретает все возрастающие масштабы. Если в 1996 году на эти цели было направлено 640 млн. руб. (примерно150 тыс. долларов), то в 1997 - уже миллион долларов. На этом уровне сохраняется она и в 1998 году, даже при учете последствий дефолта.

Среди организаций, финансируемых депутатами, прежде всего следует назвать общества ветеранов и войны и труда, жителей блокадного Ленинграда, инвалидов, общество слепых, ассоциации многодетных матерей и родителей детей-инвалидов. В подавляющем числе случаев финансируются районные отделения этих организаций. При распределении средств «резервных фондов» немалое внимание уделялось также Обществу потребителей и его районным структурам, фонду инвалидов спорта «Эдельвейс», общественной организации «Полярный конвой», Центру современной литературы и книги, Союзу писателей Санкт-Петербурга. Суммы, передаваемые вышеназванным организациям каждым из депутатов в разные годы колебались в пределах от 50 до 200тыс. руб. Цели, на которые передаются деньги, как правило, соответствуют названию самих организаций.

В то же время немало случаев перечисления средств из «резервных» фондов кажутся не столь обоснованными. В 1997 г. А.Воронцов распределил 95 тыс. руб. некоему фонду «Диалектик». Г.Гардымов выделил 100 тыс. на развитие материальной базы Фонда пожарной безопасности (не путать со службой противопожарной безопасности МВД РФ), а Ю.Новолоцкий предоставил 124 тыс. «Санкт-Петербургскому Георгиевскому фонду».

Иногда за вывеской общественной организации скрывается группа предпринимателей. Так в 1998 году С.Миронов и А.Ливеровский направили по 50 тыс. руб. ОО «Дирекция международного фестиваля электронных искусств в Санкт-Петербурге», которая, по сути, представляла собой частную продюсерскую фирму. Фонд «Омега», регулярно получающий бюджетные средства от В.Селиванова, занимается издательской деятельностью (в том числе, издает газету «Ветеран», пропагандирующую деятельность В.Селиванова).

О.Нилов, один из лидеров «Афганвета», ставший депутатом в конце 1997 года, в 1998 году перечисляет своей организации 765 тыс. руб. на цели социальной помощи, организацию выставок и праздников. А вот Л.Карлин, не пояснил, для чего именно 2,4 млн. рублей предоставлены им «Молодежному центру новых технологий».

Некоторые депутаты финансируют одни и те же общественные организации из года в год. При этом в ряде случаев обращают на себя внимание масштабы финансирования.

Так Н.Ананов перечисляет средства «Петербургскому Союзу пенсионеров» на социальные программы: в 1997 г. - 924 тыс. руб., в 1998 - 1 млн. руб., в 1999 г. - 1 млн. 300 тыс. руб., в 2000 - 2 миллиона. Туда же направляют средства Ю.Гладков (350 тыс. в 1999 и 400 тыс. в 2000 году) и А.Ловягин (по 600 тыс. в течение двух последних лет).

Е.Истомин в бытность свою депутатом предоставил Благотворительному фонду взаимопомощи и милосердия Св.Апостола Андрея Первозванного для реабилитации детей-инвалидов 2 млн.руб. в 1997 году и 3 млн. в 1998.

И.Риммер, избранный депутатом в 1998 году два года подряд финансирует проведение мероприятий по поддержке социально незащищенных граждан Санкт-Петербургской Межрегиональной общественной организации «Общество социальной справедливости»: в 1999году эта организация получает от И.Риммера 3,5 миллиона рублей, в 2000 году - 3 миллиона (в общей сложности за два года - примерно 240 тыс. долларов).

В Петроградском районе под патронажем депутата С.Шевченко создан целый ряд общественных организаций с «социально значимыми» названиями, в том числе - благотворительная общественная организация «Общество адресной социальной помощи Петроградского района». Сумма перечислений в адрес этой организации в 1999 году составила 5 млн. руб., в 2000 - 8 миллионов (в общей сложности - почти полмиллиона долларов!).

Повторюсь, что средства в таких значительных объемах направляются, как правило, на социально-значимые цели, в основном - на социальную помощь. Не считаю возможным без серьезных причин сомневаться в благонамеренности помыслов депутатов. Но сразу же возникают вопросы. По каким законам распределяется эта помощь, в какие сроки? Насколько эффективен такой механизм использования средств? Почему депутаты прибегают именно к такому механизму, отказываясь от существующего государственного? Только ли потому, что в этом случае происходит своеобразная «приватизация» бюджетных денег, которые затем раздаются населению исключительно от имени общественной организации и самого депутата? Ответить на эти вопросы можно только после тщательных проверок организаций, получающих бюджетное финансирование. Но уже сейчас есть основания считать, что такой механизм распределения “резервных фондов” предоставляет благодатную почву для коррупции.

“Прозрачность” назначений “резервных фондов”.

Степень “прозрачности” депутатских фондов, в целом, соответствует всему бюджету.

В 1996 году такие статьи, как «Образование, капитальный ремонт - 1000 тыс. руб.» (Л.Карлин) или «Прочие мероприятия в области социальной политики - 5614,0 тыс.руб.» (В.Жимиров) использовались практически всеми депутатами, но в дальнейшем назначения стали более определенными.

Тем не менее, даже в 2000 году А.Ловягин направил 300 тыс. руб. на «расходы на прочие учреждения и мероприятия по культуре и искусству», а еще 1,5 миллиона на «расходы на прочие учреждения и мероприятия по социально-культурному развитию».

Значительную часть своих «резервных фондов» депутаты направляют в резервные фонды районных Администраций. Гарантией неустранения депутата от раздела «собственных» средств является статья в Законе о городском бюджете, гласящая, что эти средства расходуются только по согласованию с депутатами (сама по себе эта статья является вмешательством в компетенцию исполнительной власти).

По-видимому, депутаты направляют свои «резервные» средства в адрес районных Администраций по разным причинам. С одной стороны, это может быть стремление избежать единоличного распределения, прибегнув к посредничеству местной исполнительной власти или депутатов муниципальных советов (именно об этом неоднократно заявлял М.Амосов). С другой стороны не исключено, что некоторые депутаты таким образом хотели бы избежать возможного обсуждения их собственных предложений в Комитете по бюджету и Администрации города (что предусмотрено Законом «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге»). В любом случае совершенно очевидно, что общественный контроль за использованием «резервных» средств в случае перечисления их в адрес районной Администрации становится более проблематичным. Особенного внимания заслуживает пример использования фонда депутатом Собрания 1-го созыва А.Левашевым. Округ А.Левашева находится во Фрунзенском районе, но практически все средства он ежегодно направлял в адрес Администраций Василеостровского района и города Павловска.

Некоторые политические и экономические последствия практики «резервных фондов» депутатов.

Следует коротко остановиться на основных последствиях «резервного творчества» Законодательного Собрания.

Ослабление местного самоуправления. Законодательное Собрание как 1-го, так и 2-го созывов всячески препятствует становлению в Петербурге полноценного местного самоуправления. Есть основания полагать, что одна из серьезных причин для этого - нежелание депутатов расстаться с «резервными фондами», существование которых оправдывается именно необходимостью решать местные проблемы.

Самоустранение от обсуждения бюджета. Администрация города умело пользуется «резервными» амбициями депутатов. Фактически можно констатировать наличие сговора между Администрацией и большинством Собрания: Администрация не обращает внимание на противоречащие закону «резервные» статьи (например, те, где указан подрядчик, или направленные в адрес общественной организации на социальную помощь), а депутаты не вмешиваются в представленный Администрацией проект бюджета. Именно такая ситуация имела место при обсуждении бюджета-2000.

«Подкуп» депутатов. По мнению многих наблюдателей, лояльность депутатов к проектам, внесенным Администрацией, во многом определяется степенью финансирования их «резервного фонда». В 1999 г. исполнительная власть города опробовала и иной способ влияния на законодателей. При корректировке бюджета было предложено добавить к «резервным фондам» по 2,28 млн. рублей (так называемая «пакетная поправка»), отказавшись взамен этого от обсуждения предложенного проекта. Большинство Собрания с этим согласилось.

Снижение эффективности бюджетных ассигнований. Утверждение, что «резервные фонды» предназначены для решения местных проблем, не выдерживают критики. Даже поверхностный анализ свидетельствует, что значительная часть этих фондов расходуется на иные цели. Иногда - весь фонд (как в случае с А.Левашевым). Кроме того, депутаты, распределяя средства в меру своего понимания, часто финансируют не столько решение реальных первостепенных проблем, сколько свои собственные хобби и пристрастия. Так в 1998 году С.Андреев предоставил 100 тыс. руб. на финансовую поддержку Санкт-Петербургской федерации бадфайта; А.Ловягин - 75 тыс. рублей на соревнования по дартсу и дрессуру собак; С.Никешин - 700 тыс. рублей на развитие бодибилдинга; Н.Рочев - 60 тыс. на содержание конной казачьей добровольной дружины Павловского городского отдела внутренних дел, а Ш.Сайфуллаев (в 1997 г.) - 2 млн. руб. на разработку экологически чистых энергетических технологий и оборудования для преобразования ветровой и биоэнергии в Санкт-Петербурге. И таких примеров множество.

Вовлечение бюджетных организаций в выборный процесс. Нередко предоставление средств из «резервных» фондов бюджетным организациям депутаты представляют как плоды большой работы, свою личную заслугу. Взамен получатели «подарков» просто вынуждены оказывать депутатам посильную помощь на выборах: агитировать за депутата пациентов медицинских учреждений, родителей учащихся, клиентов Центров социальной помощи. Такие случаи - повсеместная практика. Не говоря уже о том, что социальная помощь предоставляется нуждающимся почти исключительно от имени депутата. Избирателей уверяют, что это - личная заслуга их избранника. Именно такая агитация, по мнению многих экспертов, решила исход выборов в Государственную Думу по 209-му округу в марте 2000 года. К.Севенард опередил ближайшего соперника только на относительно небольшой территории своего «городского» округа, где активно использовал социальные выплаты от своего имени. Но перевес именно в этом округе был настолько велик, что позволил компенсировать проигрыш на оставшейся территории.

Заключение.

Представленные аргументы дают возможность сделать вывод о возможности коррупции при распределении «резервных фондов» депутатов Законодательного Собрания. Это совсем не означает, что депутаты изначально преследуют преступные цели. Напротив, «резервные фонды» во многих случаях действительно помогают решать проблемы округов.

Но задача политиков состоит не только в том, чтобы решать имеющиеся проблемы, но и в том, чтобы не создавать новых. Институт представительной власти возник как инструмент, препятствующий неэффективному расходованию бюджета и его расхищению. Задача депутатов - не распределять средства единолично, а в процессе коллективного обсуждения определять наиболее рациональные направления бюджетных ассигновений. Существование «резервных фондов» противоречит этому предназначению.

КОРРУПЦИЯ В РОССИИ, УКРАИНЕ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ:

ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ

А.С. Быстрова, М.В. Сильвестрос

КОРРУПЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ, ИНСТРУМЕНТ ПОЛИТИКИ, СОЦИАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА?..

(ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ ПОДХОДЫ)

Разнообразные формы человеческого поведения, объединяемые понятием “коррупция”, известны человечеству давно. Многие из них воспринимаются как неотъемлемая часть повседневной жизни в различных странах мира. Однако, как социальное явление она осознана лишь в последние три - четыре десятилетия. Прошедшее десятилетие отмечено взрывом интереса к коррупции. Единодушие относительно природы коррупции, ее причин и последствий, а также антикоррупционных мер - достаточно редкое явление. Чаще вокруг коррупции кипят споры. Дело, видимо, не только в самом предмете, но и в том, что коррупция и причастные к ней действующие лица окутаны тайной.

Внимание исследователей к коррупции (в аналитическом смысле) стимулировалось скорее общественным интересом к реформам, их подготовке и проведению, нежели к самому предмету. Действительно, периоды реформ отличает повышенный общественный интерес к коррупции. В такие периоды появляется множество публикаций с результатами журналистских расследований, доставляющих богатый материал обществоведам. В то же время интерес может возникать и изнутри социальных наук, когда коррупция оказывается в поле зрения ученых как сопутствующее социальное явление либо как атрибут основного предмета исследования.

Определения. В центре нашего внимания - политическая коррупция. Как отмечают исследователи, понятие “коррупция” применительно к политике употреблял еще Аристотель, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, “испорченную”) форму монархии. Правоведы считают, что в Римском праве термин “коррупция” появился путем сочетания латинских слов “correi” - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и “rumpere” - ломать, повреждать, нарушать, отменять. Из этих двух слов образовался самостоятельный термин “corrumpere”, который предполагает участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является “порча”, “повреждение” нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества”. Н. Маккиавелли определял коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах.

Одно из наиболее коротких определений принадлежит Джозефу Сентурия (Joseph J. Senturia): злоупотребление публичной властью ради частной выгоды. При этом, подчеркивает автор статьи о коррупции изданного в Германии словаря, остается открытым, относится ли это деяние к разряду законных или противозаконных, задевает ли оно общественное мнение, подрывая чувство справедливости, или имеет измеримые последствия (ориентация на общее благо или, напротив, ущерб общественному благосостоянию), имеет ли нематериальный результат (утрата доверия).

Немного истории. Российские источники упоминают мздоимство еще в ХШ веке. Начиная с Ивана Ш, имеют место попытки законодательного ограничения коррупции. Первой попыткой можно считать Белозерскую уставную грамоту, которая впервые установила твердые “кормы” для наместников и их аппарата. Последний теперь был ограничен по численности (два тиуна и два доводчика). Появилось также право у местного населения предъявлять иск к наместникам, тиунам и доводчикам. Кроме того, установлено было обязательное участие в суде сотских и “добрых людей” и без этих представителей местного населения не мог состояться суд. В Судебнике великого князя Ивана Васильевича, дошедшем до нас в виде единственного списка, впервые были официально запрещены взятки - “посулы”, а также впервые зафиксирован размер судебных пошлин - шесть процентов боярину, четыре процента дьяку.

Хотя взяточничество вызывало недовольство населения, массовых выступлений и протестов именно по этому поводу практически не было. Известен всего один такой эпизод. Ко времени царя Алексея Михайловича относится антикоррупционный бунт 1648 года в Москве, когда народу были выданы наиболее запятнавшие себя коррупционеры - судья Земского приказа Леонтий Плещеев и заведовавший Пушкарским приказом Петр Траханиотов.

В дальнейшем, наличие коррупции многократно констатировалось властями, ими делались многочисленные попытки если и не уничтожить, то хотя бы уменьшить коррупцию. Об этом свидетельствуют многочисленные указы Петра I, Елизаветы Петровны, Екатерины II, Александра I, Александра II, а также создание различных комитетов для изучения причин лихоимства и выработки мер по его искоренению и тому подобное.

В качестве терминов для обозначения проявлений коррупции использовались “мздоимство” и “лихоимство”. Под “мздоимством” подразумевалось принятие должностным лицом взятки за совершение действия, входящего в круг его обязанностей, под “лихоимством” - получение взятки за совершение служебного проступка или преступления в сфере служебной деятельности.

Власти в разное время применяли различные наказания для виновных: от легкого штрафа или снятия с должностей до вечной ссылки с вырыванием ноздрей и отнятием “всего имения” или смертной казни путем повешения или даже четвертования. Тем не менее, к началу ХХ века коррупция по-прежнему процветала.

Причины живучести взяточничества исследователь начала века П. Берлин объясняет тем, что в России “взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни”. Продолжавшаяся на протяжении веков практика параллельного осуществления, с одной стороны, борьбы с взяточничеством, а с другой, развращения высших слоев чиновничества, путем щедрой раздачи даров “прислужившимся”, способствовала закладыванию психологических основ для взяточничества и казнокрадства. Соответственно, низшие слои чиновничества, не имея возможности быть одариваемыми сверху, прибегали к вымогательству по отношению к подчиненным. Отмечалась также связь взяточничества и казнокрадства с политической благонадежностью. Создавалась ситуация, когда на эти преступления власть смотрела сквозь пальцы в обмен на политическое угодничество (лояльность, как сказали бы в настоящее время). Кроме того, важно, что взятка являлась своеобразным инструментом, с помощью которого обыватель мог добиться “если не фактического упразднения, то, по крайней мере, сколько-нибудь “милостивого”, сколько-нибудь широкого толкования существующих узаконений”. Таким образом, взятка смягчала архаичность, несовершенство законодательства.

Следует отметить, что борьба властей с коррупцией носила своеобразный характер. Нередко она была обусловлена причинами и мотивирована обстоятельствами, не связанными впрямую с конкретными преступлениями. Один из характерных примеров: многочисленные обвинения в коррупции членов царского правительства, функционировавшего накануне революции 1917 года, в дальнейшем не нашли достаточного документального подтверждения, хотя Временное правительство приложило немало усилий для поиска доказательств.

Взяточничество считалось большевиками злом, имманентно присущим “прогнившему царскому режиму” и доставшимся в наследство пролетарскому государству. Поэтому Советская власть буквально с первых месяцев своего существования начинает борьбу с коррупционными проявлениями. Первым правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество, стал Декрет СНК “О взяточничестве” от 8 мая 1918 года. Декретом предусматривалось в качестве наказания лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенное с принудительными работами на тот же срок. Покушение на получение или дачу взятки приравнивалось в Декрете к совершенному преступлению. Кроме того, в том случае, если взяткодатель был представителем “эксплуататорского” класса и взятка имела целью сохранить его привилегии, то он приговаривался “к наиболее тяжелым и неприятным работам”, а все его имущество конфисковывалось. Таким образом, в Декрете просматривается классовый подход к наказанию за подобный род противоправной деятельности.

Весь период существования советской власти характеризуется довольно широким распространением коррупции, существованием ее как целостной системы, что отмечалось зарубежными исследователями данного вопроса. Как и в царской России, коррупция позволяла населению выжить, обеспечить себя дефицитными жизненными благами. В то же время, подкуп чиновников, взятки и другие неофициальные способы решения проблем смягчали жесткое централизованное управление и планирование народного хозяйства, делали его более мобильным и отзывчивым на вызовы времени, а теневой сектор служил источником потока коррупционных платежей.

За недостатком места ограничимся этими короткими замечаниями относительно коррупции советского периода. Обратимся ко временам нынешним. Довольно суровые наказания за взятки были смягчены только в начале 90-х г.г. XX века. Однако, проведение экономических и политических реформ, имевших следствием рост корыстных преступлений, включая взятки, потребовало принятия дополнительных мер. В 90-е годы был принят ряд документов, касавшихся борьбы с коррупцией.

Распространенность коррупции в мире и в России. Проявления коррупции в той или иной степени свойственны всем странам мира. Страны с посткоммунистическими режимами, проводящими экономические и политические реформы, демонстрируют значительный рост коррупции, вызывающий остро негативную реакцию общества и попытки властей как-то ограничить этот рост и негативные последствия. Правда, попытки оказываются далеко не всегда успешными. В Польше операция, подобная итальянской операции “Чистые руки” (о самой операции - несколько позднее в тексте), в числе коррумпированных лиц выявила трех министров, десятки их замов, директоров департаментов. Плохую услугу операции оказал Конституционный суд Польши, вынесший решение, в котором говорилось, что государственные чиновники, которые брали “вторые получки” от богатых частных фирм, “не виновны в том случае, если их направило в эти компании государство с целью соблюдения интересов последнего”.

В странах, где “коррупция, являясь актуальной частью политической повестки дня, используется в клановом противостоянии, но реальных мер по борьбе с ней не предпринимается”, могут иметь место три модели дальнейшего развития ситуации: азиатская, африканская и латиноамериканская.

В случае азиатской модели коррупция является не только привычным, но и общественно приемлемым культурным и экономическим явлением, которое связано с функционированием государства.

Африканская модель предполагает, что “власть продается “на корню” группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования”. Кроме того, развит институт землячества. В африканских странах чиновник зачастую получает образование на деньги, собранные для него всей родной деревней. Став чиновником, он считает себя обязанным помогать всем односельчанам, которые приезжают в столицу. Если он становится чиновником высокого ранга, то, зачастую формирует подчиненный ему аппарат из земляков. Несмотря на то, что крупным чиновникам гарантируются достаточно внушительные доходы, тем не менее, важным источником их дополнительных доходов являются взятки; по некоторым подсчетам, коррупция приносит чиновникам до 1/3 их общих доходов.

Латиноамериканская модель характеризуется тем, что при попустительстве коррумпированного государства, теневые и криминализированные сектора экономики достигают могущества, сравнимого с государственным. Мафия образует государство в государстве. В связи с политической нестабильностью, более возможным становится установление на волне борьбы с коррупцией диктатуры, после чего может быть переход к африканской модели.

Ежегодные потери от коррупции в России составляют 15 млрд. долларов. По данным президента фонда “Информатика для демократии” Г. Сатарова, приведенных им на парламентских слушаниях “О коррупции в РФ и путях ее решения”, минимальные потери России от коррупции составляют 20 млрд. долларов в год. В структуре привлекаемых к ответственности коррупционеров в 1996 году 41,1% составляли работники министерств, комитетов, а также их структур на местах, 11,7% - работники кредитно-финансовой системы, 26,5% - сотрудники правоохранительных органов, 8,9% - работники контролирующих органов, 3,2% - работники таможенной службы, 0,8% - депутаты органов представительной власти, прочие - 7,8%”.

По оперативным данным МВД, каждой десятой организованной преступной группировке оказывают содействие чиновники органов государственной власти. По другим данным, такого чиновника имеет каждая из преступных группировок. Согласно некоторым оценкам, в 1995 году члены организованных преступных групп тратили на подкуп чиновников 50% похищенного, тогда как в 80-х годах на эти цели тратилось до 35%. Коррупционные преступления являются преступлениями высокой латентности. Выявляемость случаев коррупции всего 1-2% от общего числа. По данным Б.В. Волженкина, она колеблется от 0,1 до 2% и в большинстве своем это случаи так называемой “низовой коррупции”, поскольку, как указывает А.С. Куликов, коррупционеры средних и высших эшелонов “действуют практически безнаказанно: благодаря своему статусу они находятся в своеобразной “зоне безопасности” либо защищены депутатским иммунитетом”.

В списке стран с самыми высокими показателями подкупа при госзаказах (%% от стоимости заказа) Российская Федерация занимает шестое место (впереди - Таиланд, Индонезия, Филиппины, Индия, Парагвай). Согласно индексу, составленному в 1999 году Transparency International на основе опроса 770 руководителей ведущих компаний, торгово-промышленных палат, коммерческих банков и юридических фирм в 14 странах, осуществляющих переход к рынку, Российская Федерация занимает 83-е место (общее количество стран, включенных в индекс - 99) и находится между Эквадором и Албанией (см. таблицу). Значение индекса 10 соответствует полному отсутствию коррупции, 0 - наибольшей вовлеченности в коррупцию. Стандартное отклонение показывает различия в восприятии коррупции в данной стране по различным источникам, использованным при подготовке индекса. В 1996 индекс составлял для России 2,58; в1997 - 2,27; в 1998 - 2,40.

Таблица (данные 1999 года)

Место страны	Страна	Значение индекса	Стандартное отклонение	Количество обзоров
1	Дания	10,0	0,8	9
2	Финляндия	9,8	0,5	10
3	Новая Зеландия	9,4	0,8	9
4	Швеция	9,4	0,6	10
5	Канада	9,2	0,5	10
6	Исландия	9,2	1,2	6
7	Сингапур	9,1	0,9	12
8	Нидерланды	9,0	0,5	10
9	Норвегия	8,9	0,8	9
10	Швейцария	8,9	0,6	11
11	Люксембург	8,8	0,9	8
12	Австралия	8,7	0,7	8
13	Англия
14	Германия	8,0	0,5	10
15	Гонконг	7,7	1,6	13
16	Ирландия	7,7	1,9	10
17	Австрия	7,6	0,8	11
18	США	7,5	0,8	10
19	Чили	6,9	1,0	9
20	Израиль	6,8	1,3	9
21	Португалия	6,7	1,0	10
22	Франция	6,6	1,0	10
23	Испания	6,6	0,7	10
24	Ботсвана	6,1	1,7	4
25	Япония	6,0	1,6	12
26	Словения	6,0	1,3	6
27	Эстония	5,7	1,2	7
28	Тайвань	5,6	0,9	12
29	Бельгия	5,3	1,3	9
27	Намибия	5,3	0,9	3
31	Венгрия	5,2	1,1	13
32	Коста-Рика	5,1	1,5	7
33	Малайзия	5,1	0,5	12
34	ЮАР	5,0	0,8	12
35	Тунис	5,0	1,9	3
36	Греция	4,9	1,7	9
37	Мавритания	4,9	0,7	4
38	Италия	4,7	0,6	10
39	Чехия	4,6	0,8	12
40	Перу	4,5	0,8	6
41	Иордания	4,4	0,8	6
42	Уругвай	4,4	0,9	3
43	Монголия	4,3	1,0	3
44	Польша	4,2	0,8	12
45	Бразилия	4,1	0,8	11
46	Малави	4,1	0,5	4
47	Марокко	4,1	1,7	4
48	Зимбабве	4,1	1,4	9
49	Сальвадор	3,9	1,9	4
50	Ямайка	3,8	0,4	3
51	Литва	3,8	0,5	6
52	Южная Корея	3,8	0,9	13
53	Словакия	3,7	1,5	9
54	Филиппины	3,6	1,4	12
55	Турция	3,6	1,4	10
56	Мозамбик	3,5	2,2	3
57	Замбия	3,5	1,5	4
58	Беларусь	3,4	1,4	6
59	Китай	3,4	0,7	11
60	Латвия	3,4	1,3	7
61	Мексика	3,4	0,5	9
62	Сенегал	3,4	0,8	3
63	Болгария	3,3	1,4	8
64	Египет	3,3	0,6	5
65	Гана	3,3	1,0	4
66	Македония	3,3	1,2	5
67	Румыния	3,3	1,0	6
68	Гватемала	3,2	2,5	3
69	Таиланд	3,2	0,7	12
70	Никарагуа	3,1	2,5	3
71	Аргентина	3,0	0,8	10
72	Колумбия	2,9	0,5	11
73	Индия	2,9	0,6	14
74	Хорватия	2,7	0,9	5
75	Берег Слоновой Кости	2,6	1,0	4
76	Молдова	2,6	0,8	5
77	Украина	2,6	1,4	10
78	Венесуэла	2,6	0,8	9
79	Вьетнам	2,6	0,5	8
80	Армения	2,5	0,4	4
81	Боливия	2,5	1,1	6
82	Эквадор	2,4	1,3	4
83	РФ	2,4	1,0	13
84	Албания	2,3	0,3	5
85	Грузия	2,3	0,7	4
86	Казахстан	2,3	1,3	5
87	Киргизия	2,2	0,4	4
88	Пакистан	2,2	0,7	3
89	Уганда	2,2	0,7	5
90	Кения	2,0	0,5	4
91	Парагвай	2,0	0,8	4
92	Югославия	2,0	1,1	6
93	Танзания	1,9	1,1	4
94	Гондурас	1,8	0,5	3
95	Узбекистан	1,8	0,4	4
96	Азербайджан	1,7	0,6	5
97	Индонезия	1,7	0,9	12
98	Нигерия	1,6	0,8	5
99	Камерун	1,5	0,5	4

Основные исследовательские подходы. Первые исследования коррупции (в 1-ой половине нынешнего века) были связаны в основном с анализом функционирования американской политической машины в крупных городах США, а также с реформами муниципального управления. В этих ранних работах отмечена важнейшая характеристика коррупции - дополнительность по отношению к формальным институтам. При этом “побочным” продуктом этих исследований оказались симпатия и сочувствие, с которым описывались деятельность некоторых наиболее легендарных боссов крупных американских городов.

В дальнейшем констатация определенной положительной составляющей в характеристике их деятельности получила обоснование в рамках структурно-функционального подхода. Здесь, видимо, необходимо упомянуть Р. Мертона и предложенную им модель анализа функционирования американской политической машины. Опираясь на работы Л. Стеффенса, его суждения, Р. Мертон пишет о структурном контексте исследования, основным элементом которого считает диффузию и фрагментацию власти и соответственно ответственности. Речь шла о крупных, быстро растущих городах США с их специфическими проблемами и конфликтами. В них возникали альтернативные официальным, неформальные центры ответственности - власть “боссов”, лидеров неофициальных исполнительных структур, работавших “в задней комнате”. Колоритное описание этих акторов находим у М. Вебера. Если коротко сформулировать точку зрения М. Вебера на сущность явления “босс и его организация”, то это есть субститут бюрократии в развивающейся политической культуре демократии. По мере проведения реформы государственной гражданской службы в США “дилетантское управление” чиновников, сопровождаемое властью боссов, заменяется профессиональным бюрократическим, когда посты занимают университетские образованные чиновники, неподкупные и знающие свое дело.

Возвращаясь к модели, описанной Мертоном, отметим, что он подробно рассмотрел функции неформальных лидеров - боссов, выделив при этом несколько основных: 1) предоставление различного рода услуг наиболее обездоленным жителям (пища, работа, помощь в трудных житейских ситуациях и т.д.), платой, благодарностью за которые являлись голоса на выборах; 2) решение проблем предпринимателей как мелких (например, нередко защита от взаимных посягательств), так и крупных, нуждавшихся в помощи при выполнении больших и дорогостоящих проектов; и те и другие нуждались в неформальной защите от противоречий законов, кодексов и правил; благодарностью за эти услуги являлись денежные пожертвования - “масло для машины”; 3) предоставление каналов социальной мобильности для представителей тех социальных групп (например, этнических меньшинств), для которых закрыты или чрезвычайно затруднены иные, легальные способы вертикальной мобильности; платой за услуги в данном случае выступала безусловная преданность; 4) замещение официальной легитимации тех видов бизнеса, что стоят вне закона; в то же время обеспечение контроля путем установления стандартов и пределов деятельности; платой в данном случае были денежные пожертвования. Таков описанный Мертоном паттерн. Признанная классической, модель являлась исходным пунктом для многих исследователей коррупции, хотя реальность, послужившая материалом для ее создания, существенно изменилась.

Исследователи коррупции в последние два десятилетия рассматривали, как правило, не столько самое коррупцию, сколько ее последствия, влияние на различные стороны жизни общества. Исследования проводились в рамках структурно-функционального подхода, и коррупция представлялась как дисфункция, обусловленная внутренними политическими, культурными и административными факторами.

Традиция рассмотрения коррупции как девиации властвующих элит восходит к К. Фридриху, что иногда ускользает от внимания исследователей. К. Фридрих рассматривал коррупцию как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. Личная выгода не обязательно имеет денежно-финансовый характер, она может быть связана с продвижением по службе самого коррупционера, членов его группы поддержки или иными преимуществами для членов его семьи и приближенных. К. Фридрих увязывал степень коррумпированности власти с контекстом ее осуществления, степенью консенсуса, достигнутого в обществе, а факторами, сдерживающими коррупцию, называл движения, оппозиционные власти, и свободную прессу. У К. Фридриха коррупция - явление почти однозначно негативное, “патология политики”, порче при этом подвергаются и государственные чиновники и властные институты, хотя он признает ее функциональность до определенного предела. Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент во взглядах К. Фридриха на коррупцию. Он считает ее одним из непременных спутников политики, а “окончательную победу” над коррупцией - задачей утопической.

Как девиантность элиты рассматривают коррупцию (в ряду других подобных явлений) Дэвид Р. Саймон и Д. Стэнли Эйтцен. Необходимость такого подхода они обосновывают тем, что термин “беловоротничковая преступность” неадекватен сути явления - институционализации безнравственности, аморальности и скандализации страны. А также тем, что в США проблема преступности в действительности коренится в системе, в которой преступность низших классов, мафия, коррумпированный публичный сектор и преступные сообщества объединяются ради прибыли и власти. Поэтому они исходят из предположения, что преступность и девиация социетально обусловлены, заданы на уровне общества. Это означает, что определенные социологические факторы обусловливают совершение преступлений, как индивидами, так и организациями. Среди наиболее важных из этих факторов в американском обществе - властная структура как таковая.

Экономические, рыночно-центристские подходы рассматривают коррупцию как форму социального обмена, а коррупционные платежи как часть трансакионных издержек. Среди исследователей, работающих в этом русле, чаще всего называют С. Роуз-Аккерман и Г. Нойгебауэра. В рамках этого подхода коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. Поэтому коррупция может быть вполне функциональна, поскольку является противовесом излишней бюрократизации. Она выступает средством ускорения процессов принятия управленческих решений и способствует эффективному хозяйствованию. Следует отметить, что эти положения первоначально были сформулированы для стран с централизованно-управляемой экономикой, к каковым относилась и Россия (СССР), и для стран третьего мира. Хотя в дальнейшем аналогичным образом разработчики данного направления в анализе коррупции подходили к анализу коррупции в развитых странах с рыночной экономикой, выступая против расширяющегося государственного участия. Однако эта точка зрения не помогает понять и объяснить, почему в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция весьма невысока (например, в Дании).

В рамках вышеназванного подхода рассматривает коррупцию автор известной теории коллективных благ Мансур Олсон. В дополнении к русскому изданию получившей широкую известность и признание книги “Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз” он так заявляет свою позицию: “Суть нашей позиции состоит в том, что любое законодательство или ограничение, вводящее “рынок наоборот”, создаст практически у всех участников побудительные мотивы к нарушению закона и скорее всего приведет к росту преступности и коррупции в рядах правительственных чиновников. Таким образом, одна из причин, по которым многие общества серьезно поражены коррупцией госаппарата, заключается в том, что почти все частные предприниматели имеют побудительные мотивы к нарушению закона, при этом почти ни у кого не возникает стимула сообщать о таких нарушениях властям… Не только совокупный побудительный мотив частного сектора толкает его обойти закон, но и все побудительные мотивы, характерные для частного сектора, оказываются на стороне тех, кто нарушает правила и постановления. Когда таких постановлений и ограничений становится слишком много, рано или поздно частный сектор (поскольку все или почти все его представители имеют побудительные мотивы к нарушению антирыночных установок или к подкупу чиновников) делает правительство коррумпированным и неэффективным”.

В 60-е годы, в рамках так называемой “ревизионистской” школы исследования коррупции, большинство политологов и социологов считали коррупцию болезнью развивающихся обществ, результатом, следствием и/или проявлением незавершенной модернизации и бедности. Представители этой школы (например, Хосе Абуэва, Дэвид Бейли, Натаниэль Лефф, Колин Лейес) выступали против односторонне-негативистского подхода к коррупции как общественной патологии. Напротив, они утверждали, что коррупция может выполнять позитивные функции в плане интеграции, развития и модернизации обществ “третьего мира”.

Действительно, распространение рыночных отношений, с одной стороны, и бюрократизация власти и управления, с другой, разрушают связи патримониального господства, традиционные формы групповой солидарности, характерные для доиндустриальных обществ. Однако в развитых странах этот процесс был растянут во времени. Что еще важнее, в западных странах вместо личной зависимости между индивидами установились договорные отношения, регулируемые правом, что явилось результатом длительного поиска гражданских форм защиты и солидарности. В обществах, форсирующих модернизацию, либо в тех, где состояние переходности по различным причинам приобретает характер “зависимого развития” и исторически сильны государственные начала в общественной жизни, затруднено формирование институтов, свойственных модернизированным обществам, или их существование дисфункционально. Отношения типа “патрон-клиент”, являясь естественной формой защиты индивида в традиционном обществе, имеют все шансы сохраниться и в период модернизации. Они могут проявляться по-разному и нередко воспринимаются как коррупционные. Что касается развитых стран, успешно и давно осуществивших модернизацию, то сохранение различных форм личной зависимости и господства в публичной сфере, которые (формы зависимости и господства), в частности, реализуются в актах обмена индивидов и представителей государственной власти, чиновников, означает не что иное, как коррупцию институтов.

В России социологическое исследование мздоимства и взятки, ее социокультурых и, в частности, национальных особенностей осуществлялось до начала двадцатых годов ХХ века в рамках “отечественной социологии чиновничества”. Самые общие выводы, которые были сделаны о природе этого явления в России: 1) подкуп административного лица - это традиция; 2) формы взяточничества менялись, по сути злоупотребление властью сохранялось; 3) упорная воспроизводимость явления нашла отражение в появлении в языке (и бытовом и литературном) как прямых обозначений, так и многочисленных эвфемизмов. С конца 20-х годов нашего столетия социология чиновничества в России исчезла с научного горизонта. А о взяточничестве, коррупции можно было прочитать разве что в сатирических публикациях. Научное же рассмотрение явления продолжалось лишь в рамках криминологии.

Актуализация проблемы коррупции связана с ее расцветом в период застоя, а публичное признание состоялось в 80-е годы. С тех пор в печати появилось несметное количество публикаций разоблачительного характера. Проблемой довольно активно занимаются криминологи и правоведы. Показательно, что практически единственная за эти годы (1996) научно-практическая конференция, посвященная коррупции, была проведена Московским институтом МВД. С тех пор положение с исследованиями несколько улучшилось.

Но все еще очень немного работ отечественных социологов, политологов, экономистов, хотя бы отчасти посвященных проблеме коррупции. Кроме уже цитированной статьи И.А. Голосенко, упомянем еще работы М.Н. Афанасьева и В.В. Радаева. В.В. Радаев рассматривает данное явление в основном с позиций институционального подхода. Вымогательство и взяточничество чиновников он считает “начальной и примитивной формой взаимоотношений предпринимателя и чиновника. С ростом масштабов бизнеса и по мере укрепления взаимного доверия складывается сложная система обмена услугами, а на ее основе - форма сотрудничества в рамках неформальных контракт-отношений”. У М.Н. Афанасьева коррупция проистекает из особенностей властных структур России и укорененности в обществе патрон-клиентских отношений.

Для понимания коррупции в современной России, безусловно, важно определить сущность процесса трансформации, происходящего в стране. Вполне осознавая трудности, поджидающие исследователя, попытаемся кратко сформулировать свою точку зрения, основываясь на результатах исследований, проводившихся в самой России и за ее рубежами.

Во-первых, российское общество переживает переломный момент своего развития, перед страной снова стоит проблема самоопределения.

Во-вторых, Россия переживает очередной “приступ” модернизации. При этом ее, видимо, можно отнести к числу стран, “стабилизированных в переходном периоде” (наряду с большинством стран Юго-Восточной Азии). По многим сущностным характеристикам она напоминает крупные “страны-материки” третьего мира такие, как Бразилия и Индия, с одной стороны, а своей традицией мощной имперской государственности - Китай.

Для России, как и других стран, осуществляющих системный переход (каковым является модернизация), характерно сочетание “старых” и “новых” институтов и типов поведения. Поскольку страна находится в состоянии продолжительного системного перехода, институты, “отвечающие” за переход, и соответствующие модели поведения начинают доминировать в системе общественных отношений. Собственно, отсюда происходит интерпретация сегодняшней России как страны коррумпированного капитализма.

Властвующие группы в современном российском обществе уже не являются номенклатурой, но еще не реализуют себя как элиты. Идеально-типическое определение властвующего слоя (совокупности властвующих групп) - “постноменклатурный патронат”, паразитирующий на государственных формах.

Отмечается тенденция реализации интересов всех господствующих групп в обход легально определенных правил и процедур. Более того, это обычная практика. В то же время на предприятиях отмечается усиление личной зависимости работников от администрации. Имеет место тенденция сращивания в “единый лоббистский организм” на госкапиталистической основе ведомств и головных отраслевых корпораций, а также “приватизация” формально государственных институтов и превращение клиентарно-организованных частных и частно-корпоративных интересов практически в единственную действенную власть.

Коррупция как социальное отношение. В разнообразии подходов к изучению коррупции проявляется многогранность проблемы. Коррупция многолика. Она присутствует во многих обществах, но ее масштабы и формы проявления, роль и влияние различны. Несмотря на различия в подходах, определениях, оценках, существуют некие характеристики, констатируемые всеми. Коррупция - это, прежде всего отношение, в котором одна из сторон непременно является представителем власти. С другой стороны ему противостоит субъект, заинтересованный в получении неких услуг (благ и т.д.). То есть это отношение обмена.

С точки зрения отношений обмена разумно предположить, что модели коррупции могут иметь следующий вид: 1) чиновник - субъект бизнеса,2) чиновник - политик, 3)чиновник - индивиды, решающие свои частные проблемы, не связанные с бизнесом или политикой.

Однако анализ внутренних взаимодействий бюрократического аппарата позволяет придти к выводу, что на самом деле все эти модели имеют трехчленную структуру “шеф - агент - клиент”. Э.К. Бэнфилд, одним из первых определивших таким образом коррупцию, считал, что “коррупция становится возможной, когда существуют три типа экономических агентов: уполномоченный, уполномачивающий и третье лицо, доходы и потери которого зависят от уполномоченного. Уполномоченный подвержен коррупции в той мере, в какой он может скрыть коррупцию от уполномачивающего. Он становится коррумпированным, когда приносит интересы уполномачивающего в жертву собственным, нарушая при этом закон”.

Другая известная исследовательница коррупции С. Роуз-Аккерман также рассматривает природу коррупции в связи с разделением труда и передачей (делегированием) полномочий. При этом она разделяет коррупцию на политическую, связанную с принятием законов, и административную, обусловленную их применением, раскрывая механизмы их функционирования. Если сказать коротко и достаточно упрощенно, механизм коррупции строится на том, что законодатели суть агенты избирателей, руководители организаций - агенты законодателей, а бюрократы, чиновники - агенты руководителей организаций. Принципал определяет набор предпочтений, нацеленных на достижение определенного результата. Коль скоро контроль стоит дорого и не может быть тотальным, агенты имеют возможность действовать бесконтрольно в известных пределах, и, при наличии определенной мотивации, в первую очередь удовлетворять собственные интересы, то существует вероятность появления третьего лица (клиента), заинтересованного в получении неких услуг и экономии своих затрат при этом. Последнее возможно как раз в случае коррупции агента, получающего взятку. Собственно, описанный механизм действует и в случае политической и в случае административной коррупции. Сходство механизмов послужило основанием для утверждения некоторыми исследователями необходимости преодоления традиционно раздельного изучения политической и административной коррупции. Так, Р. Теобальд считал, что любые административные функции имеют политическое измерение, а различия между политикой и администрацией являются чисто количественными; и административная и политическая коррупция являются сторонами одного и того же явления. С точки зрения выявления коррупции, злоупотребления административными полномочиями значительно легче установить, поскольку административные функции определяются более точно, чем роли политиков.

На возникновение и уровень коррупции влияют следующие институциональные условия: 1)монопольная власть чиновников; в частности, по распределению государственных товаров или государственному регулированию цены и установлению квот на производство и экспорт/импорт товаров; лицензированию деятельности; 2)определенная степень свободы действий чиновников, которую они вправе использовать; чем больше свободы дано чиновнику, тем больше у него возможностей толковать правила (в обмен на незаконные выплаты или иные блага); строгие правила - хорошая профилактическая мера, если им следуют; но результативнее - упростить правила; 3)определенная степень учета (контроля) и прозрачности действий чиновников; здесь, однако, существует опасность коррупции самих контролирующих институтов и таким образом, восхождение коррупции на более высокие уровни управления.

Поскольку мотивы коррупции связаны с личной выгодой, многие полагают, что важно (едва ли не основной вопрос) хорошо оплачивать работу государственных чиновников, а также иметь отлаженную систему поощрений и продвижения чиновников по служебной лестнице, чтобы выполнение правил сулило большее вознаграждение, нежели их нарушение в пользу клиентов. Здесь, однако, уместно напомнить об обоснованных сомнениях относительно результативности этих мер, как и значимости самого фактора.

Анализ поведения и мотивации индивидов на микро уровне позволяет многое понять, однако не дает возможности ответить на вопрос, почему модели коррупционного поведения приобретают массовый характер, становятся привычно-типическими в России.

Видимо, эти достаточно универсальные положения необходимо вписать в конкретный социальный контекст современной России.

Политические и экономические реформы означали снятие многих ранее существовавших запретов и ограничений самостоятельных социальных действий и установление новых для бывших советских граждан прав и свобод. “Возросшая самостоятельность социальных субъектов” в условиях дефицита правовых установлений и традиционного для России правового нигилизма, имеет следствием расширение поля произвола и беззакония в различных сферах жизнедеятельности общества, включая и все уровни иерархии власти. Произошла определенная “институционализация неправовой свободы”, то есть ее “превращение в устойчивый, постоянно воспроизводящийся феномен, который, интегрируясь в формирующуюся систему общественных отношений (экономических и неэкономических), становится нормами (привычными образцами) поведения больших групп индивидов и постепенно интернализируется ими”. В массе социальных взаимодействий феномен коррупции (взяточничества, казнокрадства и т.д.) - это двусторонние солидаристические неправовые взаимодействия. На высших уровнях властной иерархии - это солидарность в незаконном расходовании средств бюджета, заключение заведомо убыточных для казны договоров, невыгодная для государства приватизация, принятие законов в интересах определенных групп интересов. Об этом же говорит и Л. Косалс. Быстрый слом прежнего механизма поощрения за следование социальным нормам и в то же время механизма санкций за их нарушение ведет к тому, что и индивиды и социальные группы теряют ориентиры деятельности, нарушается социальный порядок. По мнению Л. Косалса, происходит “неформальная институционализация множества экономических феноменов”. Он приводит примеры, среди которых, в частности, незаконная приватизация государственной собственности. Значительный рост должностных преступлений (с учетом их высокой латентности) за годы реформ, а также превращение неправовых взаимодействий в эффективный инструмент адаптации, как индивидов, так и социальных групп, свидетельствует о прочной интегрированности отношений коррупции в трансформационный процесс.

Прежде всего, это касается процесса становления частной собственности на основе проводимой в стране широкомасштабной приватизации, а также предпринимательства. Нет, видимо, необходимости приводить здесь данные о многочисленных нарушениях законодательства и злоупотреблениях в процессе приватизации. Об этом очень много писалось и говорилось. Приватизация во всех ее формах (и ваучерная, и залоговые аукционы и т.д.) сопровождалась громкими скандалами и обвинениями в коррупции. Некоторым чиновникам пришлось даже уйти с занимаемых постов. Нередко свои действия “приватизаторы” оправдывали недостатком в стране легальных ресурсов для приватизации крупных предприятий. Что, конечно, справедливо, но, тем не менее, не может служить оправданием для действий чиновников, особенно, когда эти действия явно осуществляются в пользу определенных групп интересов.

Громкие требования оппозиции о пересмотре результатов приватизации вызывают однозначно негативную реакцию исполнительной власти. Среди аргументов против пересмотра есть и такой: практически во всех актах приватизации есть более или менее серьезные нарушения.

Анализируя взаимоотношения государственной власти в лице чиновников с предпринимателями В.В. Радаев, ссылаясь на известную работу А. Шляйфера и Р. Вишни, говорит о трех моделях коррупции. Он называет их: 1) монополистическая, когда предоставление общественных благ находится в одних руках под единым бюрократическим контролем; 2) дерегулируемая, когда бюрократические структуры действуют относительно независимо друг от друга в подведомственных областях; 3) конкурентная, когда каждое общественное благо обеспечивается более чем одной бюрократической структурой.

По мнению В.В. Радаева в крупных городах (включая столичные), где находится большое количество бюрократических структур, значительно больше возможностей для формирования конкурентной модели. Возвращаясь к модели А. Шляйфера и Р. Вишни, отметим, что согласно их мнению, “в России при коммунистах существовала целостная система взяток (monolithic bribe collection system). С уходом коммунистов, в отличие от прежних времен, берут взятки и правительственные чиновники, и чиновники местных органов власти, и чиновники министерств и многие другие, что приводит к росту взяток, хотя, возможно, коррупционные потоки ниже, чем при коммунистах”. То есть, в постсоветском обществе произошел постепенный сдвиг от монополистической к дерегулируемой модели.

А. Шляйфер и Р. Вишни связывали уровень коррупции со структурой государственных институтов и структурой политического процесса. Особенно значимым представляется это для новых слабых правительств, не контролирующих свои органы, к тому же когда эти последние представляют собой недостаточно зрелые институты. Указанная взаимосвязь была замечена еще С. Хантингтоном. Зрелость, сила государственных институтов, государства может пониматься и в абсолютном (как сила принуждения) и в относительном (то есть процедурном) смысле. Второе означает также “четкость институциональных границ государства” и соответственно четкость разграничения между государством как специфическим институтом и тем, что находится вне его границ. Соответственно и слабость государства понимается как “дефицит полицейско-административной мощи и как нарушение институциональных границ и процедур. Первое выражается в разгуле преступности и бандитизма, второе - в разрастании коррупции”.

Процесс реформ в России сопровождался существенными изменениями в социальной структуре общества, имущественной дифференциацией и стратификацией по новым основаниям. Отчасти процесс связан с легализацией теневой социальной структуры, то есть тех социальных групп, которые развивались в советские времена вне правового поля, нередко паразитируя на государственной собственности. Их деятельность была самым тесным образом связана с коррупцией советской государственной машины.

В значительно же большей степени новая модель стратификации связана с формированием слоя крупных собственников, состоящего в основном из бывшей партийно-советской и хозяйственной номенклатуры, обменявшей право распоряжения собственностью на право владения ею.

Проведение реформ открыло новые каналы для быстрого продвижения в верхние слои общества. Становление новых элитных групп, особенно в регионах, сопровождалось существенным рассогласованием статусов. Инструментом согласования положения во властной иерархии и материального достатка, который в глазах представителей власти должен давать возможность для соответствующего стиля жизни и приобретения символических предметов потребления, служит целый арсенал средств: от легальных до преступных. Многие из них могут быть отнесены к коррупционным действиям.

Характерными проявлениями коррупции в России являются совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах; организация коммерческих структур должностными лицами, использующими при этом свой статус, обеспечение этим предприятиям привилегированного положения. Государственные чиновники и политики высокого ранга нередко используют служебное положение в процессе приватизации государственных предприятий к собственной выгоде или в пользу близких ему лиц. Распределение государственных финансовых ресурсов также является предметом коррупционных деяний. Изобретательность коррупционеров весьма велика, поэтому список услуг и материальных ценностей можно умножать до бесконечности. По заключению В.В.Лунеева, “изощренное мздоимство и казнокрадство стало основной и перспективной статьей дохода на временных и неустойчивых государственных должностях, институированного порочным российским деловым обычаем”.

Последствия коррупции. Коррупция как социальная проблема. Как мы убедились, причины коррупции усматриваются в чрезмерном вмешательстве государства в жизнь общества. Однако демократия и рынок не ведут к исчезновению коррупции. Более того, в них самих таятся причины коррупции. Варианты интерпретации как причин, так и самой коррупции могут содержать противоположные суждения. Оценка одних и тех же явлений, их восприятие в обществе на разных этапах истории может быть различным. Примеров такого рода можно привести достаточно.

Отношение общественного мнения к коррупции изменяется от страны к стране и от культуры к культуре. Существуют различия, даже разрыв и в восприятии коррупции общественным мнением в целом и элитами, в частности. Неодинаково восприятие коррупции и различными социальными группами. Исследования, проводившиеся в России, также подтверждают справедливость этого положения.

Отнесение того или иного действия или явления к коррупции зависит, по выражению И. Мени от “порога терпимости общества”, а также от “интенсивности контроля над системой сверху”,

Различное восприятие коррупции побудило А. Дж. Хайденхаймера предложить классификацию коррупции как “белой”, “серой” и “черной”. В основе классификации - отношение общественного мнения в целом и элиты, в частности. А. Дж. Хайденхаймер отнес к “белой” коррупции те деяния, которые не воспринимаются ни общественным мнением, ни элитами в качестве незаконной, хотя формально они таковыми являются. По мнению исследователя, это говорит о том, что данная форма коррупции стала частью национальной культуры (обычаем, нормой). К “черной” коррупции относятся деяния, в отношении которых наличествует единодушное осуждение. Наконец, к “серой” коррупции он относит те действия, относительно которых нет единодушного мнения.

Точно также существует целая палитра суждений по поводу последствий коррупции, ее влияния на различные сферы общественной жизни.

В поле зрения исследователей прежде всего попадает воздействие коррупции на экономический рост и развитие. Многими признается функциональность коррупции в плане ускорения принятия решений, оживления экономической деятельности и предпринимательства в странах, страдающих от излишнего государственного вмешательства. Мы уже приводили суждения по этому поводу известных авторов.

Автор наиболее часто цитируемой по этому вопросу статьи Н. Лефф считал, что коррупция в форме взяток позволяет преодолеть многочисленные жесткие правила, устанавливаемые властями развивающихся стран. И хотя взятка идет в карман чиновнику, а не государству (это - негативная сторона), но эффективность распределения ресурсов при этом повышается.

Споры вокруг характера воздействия коррупции на экономику продолжаются. Нередко сторонники положительного воздействия ссылаются на опыт стран Юго-Восточной Азии в период с 1965 г., демонстрировавших значительный рост и одновременно высокий уровень коррупции. Однако экономический рост являлся результатом целого набора факторов и влияние коррупции неясно. Можно предположить, что главное - это насколько экономика эффективна изначально. Если изначально она не эффективна, то коррупция может стимулировать более эффективное поведение и рост. В случае же, если экономика достаточно эффективна, то коррупция может внести искажения в ориентиры роста, что в свою очередь негативно скажется на экономике.

Если для отдельного субъекта (клиента) возможно достижение определенных целей при использовании коррупции как инструмента в конкурентной борьбе, то с позиции страны в целом коррупция означает ограничение конкуренции, недобор налогов, рост теневого сектора экономики и сокращение инвестиций. Наконец, нельзя не упомянуть и то, что коррупция усугубляет неуверенность и неопределенность экономической среды в результате кумулятивного эффекта искажения ориентиров экономического роста, создаваемого множеством отдельных ее актов.

При оценке последствий коррупции необходимо иметь в виду особенности правящего режима: степень политической централизации и демократической прозрачности, а также характер его взаимодействия с институциональными структурами, через которые осуществляется политический контроль и влияние. Политические структуры, в которых слаба или отсутствует вовсе деятельность представительных институтов, могущих призвать к ответственности правительство, создают большие возможности для коррупции ввиду того, что в них нет политических механизмов, посредством коих может быть смещено правительство, потакающее коррупции или непосредственно в ней замешанное. Опасность коррупции коренится в политическом влиянии, которое могут оказывать политики и правительственные чиновники на бюрократические институты, судебную и правоохранительную систему. Отсутствие ясных правил, ограничивающих политическое влияние на бюрократические институты, а также недостаточное разделение власти между правящим режимом и судебной системой могут способствовать расцвету коррупции. Развивающееся гражданское общество и СМИ способны играть мониторинговую роль в отношении коррупции, проводя собственные расследования фактов коррупции и публикуя соответствующую информацию. Однако, возможности СМИ и институтов гражданского общества существенно ограничены в условиях автократических политических режимов не только ввиду наличия различного рода ограничений свободы слова и печати, но и из-за собственной слабости. Тем не менее, при совпадении интересов политического и судебного истеблишмента, гражданское общество и СМИ могут оказаться теми немногими каналами, посредством которых можно как-то уменьшить коррупцию.

Весьма важную роль в ограничении коррупции, ее негативного влияния на общество имеет степень организованности коррупции, ее предсказуемость. Сотрудничество бюрократических структур (и политиков) в установлении размеров взяток и выполнении обязательств коррупционерами могут существенно ослабить ее отрицательное воздействие. Примером сотрудничества во взяточничестве иногда приводят СССР, где различные бюрократии кооперировались в определении размера взяток, а КГБ отслеживал возможные отклонения.

Наконец, коррупция, а точнее, возможность получения больших взяток может служить серьезным стимулом к завоеванию или удержанию политической власти и влияния, как для правящих элитных групп, так и для оппозиции. Следовательно, может служить фактором обострения отношений между элитными группами, а также вести к политической дестабилизации. Установление власти, мотивированной желанием сохранить привилегии и коррупционные платежи, искажает приоритеты экономической и социальной политики, когда провозглашаемые цели и стратегии развития лишь в малой степени отвечают интересам страны.

Мы начали этот раздел с констатации того, что не существует однозначного взгляда, единой оценки коррупции. Ранее мы отмечали, что интерес в обществе к проблеме коррупции связан с проведением реформ. Большинство упоминавшихся исследователей считают коррупцию источником дезорганизации общества. В то же время лишь немногие обращают внимание на динамику данного социального феномена, учитывают, как коррупция становится проблемой в глазах общества, почему в дальнейшем она выступает объектом политических действий или все заканчивается очередным скандалом.

Г. Блумер утверждал, что социальные проблемы суть продукты процесса коллективного определения, а не набор каких-то объективных социальных условий. На самом деле, многое указывает на то, что проблема коррупции - это вопрос интерпретации, восприятия реальности, а социологическому узнаванию и признанию явления в качестве социальной проблемы предшествует ее обозначение таковой со стороны общества (общественного мнения).

Новый взгляд на коррупцию связан с концепцией социального конструирования реальности П. Бергера и Т. Лукмана, которые утверждают, что хотя реальность социально определена, само ее определение воплощается в конкретных индивидах и группах, которые творят это определение. С. Чибнелл и П. Саундерс, применив этот подход к анализу коррупции, идентифицировали ее скорее как классификацию поведения, достигнутого в результате переговоров, нежели качество, внутренне присущее определенному типу поведения. Они продемонстрировали, как интерпретация одного и того же действия может изменяться в зависимости от специфики социального контекста и запаса знаний.

Знание социальных условий может быть использовано не только для того, чтобы объяснить возникновение определенных требований привлечь внимание к каким-то явлениям, но также для того, чтобы объяснить, почему они получают это внимание или даже принимают форму публичной политики. В таком ключе осуществлено исследование коррупции в Индии В. Паваралой. Он, в частности, отмечает, что коррупция в Индии выступает полем выяснения отношений элитных групп. Это не столько обсуждение самой коррупции, ее сути и т.д., сколько споры и конфликты вокруг экономических, политических и социальных структур, которые ведут различные элитные группы между собой.

Политическая практика демонстрирует, что обвинения в коррупции обычно исходят от групп, стремящихся к реформам. В развивающихся странах эти элиты презентируют коррупцию как неотъемлемую характеристику прежних политических режимов и общественных систем, которые они стремятся если не разрушить, то, по крайней мере, модернизировать. То есть у этих групп существует прямой интерес в дискредитации прежних режимов при помощи обвинений в коррупции.

Поскольку коррупция все же чаще осуждается обществом, обвинения в коррупции, как правило, служат действенным инструментом манипуляции общественным мнением и инструментом политической борьбы. Откровенные выступления российских политиков дают этому прекрасные подтверждения. “Чемоданы компромата” Руцкого, обвинения Президента и его окружения со стороны оппозиционных групп, взаимные обвинения олигархов, заполнившие СМИ и т.д.

Сказанное не означает что такого рода обвинения, по определению, ложны. Более того, правящие элиты нередко оказываются вовлечены в коррупцию вследствие поиска возможностей, способов расширения потока благ, притекающих по официальным каналам. Как указывала Е. Этциони-Халеви, элиты - это те, кто охраняют демократию, но они также являются теми, кто при определенных обстоятельствах увеличивают свою силу посредством коррупции правил и процедур демократии.

Наконец, напомним, что коррупция также является инструментом, способным обеспечить вертикальную (направленную вверх) мобильность тем социальным группам, точнее, ее представителям, для которых закрыты иные возможности. Если ранее мы говорили об этом, ссылаясь на Мертона, о значении этого канала для этнических групп, то теперь к ним необходимо добавить преступные сообщества. Российская избирательная кампания 1999 года дает тому немало примеров.

В заключение отметим, что перспективы России в ограничении коррупции, точнее, сведении ее до приемлемого уровня следует связывать с существенным улучшением правовой базы взаимодействия государства (его представителей) с обществом, а не с ловлей отдельных мошенников и казнокрадов. Последнее очень важно, особенно в плане укоренения в жизни граждан уважения к закону и привычки жить в соответствии с законом, но недостаточно, если не будут существенно ограничены и точно описаны процедуры взаимоотношений сторон. Однако пессимизм внушает неспешное формирование институтов гражданского общества, без которых общество неизбежно скатывается к административно-силовым способам решения проблем коррупции.

Т.И.Виноградова, А.Ю.Сунгуров

ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ КАК ОДИН ИЗ ПУТЕЙ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ

1.Коротко о коррупции

Десятилетие глубочайших политических и экономических реформ, которому предшествовало пятилетие горбачевской перестройки, радикально изменили жизнь россиян. Можно надеяться, что к старому полутоталитарному режиму уже дороги нет. Однако очевидно то, что вместо старых возникли новые проблемы и трудности. Это и резкое социальное расслоение общества, и многочисленные барьеры на пути развития предпринимательства, и коррупция власти на различных уровнях, и растущая политическая апатия жителей. Среди этих проблем одной из наиболее острых является широкое распространение коррупции. Это явление, подобно раковой опухоли распространяется по организму государства, и, также подобно опухоли, снижает сопротивление здоровых тканей организма общества.

Само слово «коррупция» происходит от латинского слова, обозначающего «порчу», «поражение». Сегодня не существует общепринятого понимания коррупции. Наиболее широкое определение дала Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы: «Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других». В соответствии с этим определением можно говорить о коррупции не только по властных структурах, но и в частных фирмах, некоммерческих организациях, университетах и т.д.

В настоящей работе мы будем использовать термин «коррупция» в более традиционном смысле - как коррупцию властных структур.

Под коррупцией мы будем понимать «приватизацию власти» - использование властных полномочий в личных целях. В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется такое определение: "коррупция" - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Некоторые эксперты говорят даже о «коррупции, как образе жизни», когда многие чиновники готовы делать то, за что им заплатят извне, а многие граждане готовы заплатить чиновнику, чтобы «обойти» закон.

2. Бюджетный процесс и коррупция.

Одним из центральных властных процессов является бюджетный процесс, включающий его подготовку, принятие и исполнение. Существенной особенностью бюджетного процесса является его цикличность, ежегодная повторяемость. Другим циклическим властным процессом являются выборы. Но во втором случае мы имеем, большую длительность цикла, к тому же исполнительная власть в России имеет тенденцию сдвигать сроки выборов на удобное для себя время. Кроме того, в выборах по определению есть победители и побежденные, тогда как от принятия хорошего, сбалансированного бюджета выигрывают практически все жители данного города, региона или страны.

Однако именно в рамках бюджетного процесса открываются достаточно большие возможности для коррупции. Действительно, если выбор исполнителя тех или иных статей бюджетных расходов находится в руках чиновников, то возможностей для получения «отката» от заинтересованных лиц или фирм оказывается более чем достаточно. В законах «Об основах бюджетного процесса» выделяют пять основных стадий бюджетного процесса. Это подготовка проекта бюджета исполнительным органом власти; его обсуждение в представительном органе власти (принятие в первом чтении); внесение поправок к принятому за основу проекту, проведение второго чтения; принятие бюджета в целом в третьем чтении; его опубликование и вступление в силу. Однако этим не отражены все стадии реального бюджетного процесса, а именно, упущены этапы подготовки планов-прогнозов развития территории, а также самого процесса исполнения бюджета. Эти этапы относятся к числу функций административного управления, но при этом, по оценкам экспертов, в реальности на каждой из данных стадий имеются возможности «корректировок» соотношения расходов в пользу тех или иных интересов. Это важно подчеркнуть для существа рассматриваемого вопроса потому, что ни при каких условиях административное управление не может превращаться в управление налогоплательщиками, поскольку это первый шаг к закладыванию известной коррупционности.

Особенность бюджетных решений заключается в их многокритериальности - зачастую все интересы не удовлетворить в силу ограниченности ресурсов. А для многокритериальных задач не существует единственного оптимального решения, возможно, выработать множество эффективных решений, оцениваемых по разным критериям, и как следствие несравнимых рациональным способом. Поэтому любое бюджетное решение является политическим (то есть принимается на основе субъективных предпочтений) и должно быть отнесено к компетенции коллективного представительного органа власти. При этом, насколько бы тщательно не готовилось решение, прогноз будущего никогда не бывает точным и всегда остается риск, что эффект принимаемого решения будет не тот, на который рассчитывают. Следовательно, и ответственность за такие решения может брать на себя только тот, кто реально в конечном итоге что-то теряет или выигрывает от этого решения, - то есть граждане непосредственно или через представительный орган.

В последнее время все чаще звучат у политологов выводы о недостатках представительной демократии, состоящих в возможности искажения реально существующих интересов. Это подтверждается также и теорией общественного выбора. Ее сторонники создали модели, позволяющие понять, как процедуры голосования могут повлиять на результаты коллективного выбора. Во-первых, члены коллективного органа, уполномоченного принимать решения, могут обмениваться голосами по тем или иным вопросам («депутатские резервные фонды» в Санкт-Петербурге - пример такого обмена). Во-вторых, руководство коллективного органа контролирует форму и последовательность вынесения на голосование тех или иных вопросов, тем самым влияя на результаты голосования. (Обвинения, звучавшие в СМИ, прогубернаторской группы председателя Законодательного Собрания Ю.Кравцова в «проталкивании» Устава Санкт-Петербурга, значительно «урезающего» полномочия исполнительной власти). И т.д.

3. Прозрачность бюджетного процесса как путь к предотвращению коррупции.

Итак, мы констатировали, что политический момент в бюджетном процессе вкрадывается и на стадию исполнения бюджета, если роспись расходов не является настолько прозрачной, в смысле детальной в данном контексте, что ее нельзя изменить путем «согласований», носящих коррупционный характер. Для предупреждения этого, статьей 36 российского Бюджетного кодекса провозглашен принцип гласности (имелось ли в виду прозрачности?), который, к сожалению, детально в законах не прописан и поэтому не регулирует практику как призван.

Так как употребленный нами термин «прозрачность», как перевод слова «transparency» является относительно новым применительно к описанию требований к бюджетному процессу, нам необходимо показать, что мы под ним подразумеваем, и это мы сделаем чуть далее.

Фиксация требования «прозрачности» бюджетного процесса происходит из опубликованного 16 апреля 1998 г. Международным валютным фондом так называемого Кодекса «финансовой прозрачности», содержащего рекомендации странам-членам МВФ по обеспечению фискальной прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. «Кодекс» - первый опыт международного масштаба по определению стандартов, применимых к любой бюджетной системе. Однако. хотя «Кодекс» МВФ представляет собой серьезное пособие, у него есть свои особенности, он адресован прежде всего правительствам и ограничен рамками финансовой политики и в незначительной степени направлен на совершенствование бюджетного процесса на основе эффективного участия законодателей и общественности. Исследования и разработки Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам США, а также межрегиональной программы «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» расширяют рамки «Кодекса» МВФ, основываясь на принципах общественного участия, а также отличаются уровнем детализации, количеством и техническими деталями стандартов.

Таким образом, опираясь на вышеизложенные разработки, мы вкладываем в понятие «прозрачности» бюджетного процесса следующие пять компонентов. Во-первых, законодательное закрепление распределения функций и ответственности, возможности общественного участия в бюджетном процессе. Во-вторых, реализация этих норм на практике. В-третьих, доступность (в т.ч. «понятность») бюджетной информации. В-четвертых, независимая проверка, анализ бюджетной информации (включая исполнение бюджета). И в-пятых, возможность влияния на бюджетный процесс (возможность вносить поправки в бюджет представителями общественности).

И действительно, профессионалам очевидно, что в настоящий момент в России недостаточно введения жестких требований к технологии бюджетного процесса. Поддерживающим фактором практики «прозрачности», а равно и ее эффектом становится общественное участие, являющееся контролирующим звеном планирования, перераспределения бюджетных расходов, а также исполнения бюджетов.

Насколько принцип "прозрачности" осуществляется на практике можно понять из анализа реализации государственного или муниципального заказа, используется ли при этом процедура открытого конкурса с ясными критериями определения победителя, или выбор подрядчика происходит келейно. Не случайно после реализации в Италии программы борьбы с коррупцией «Чистые руки», стоимость дорожных работ в среднем по стране снизилась на 20%.

Поэтому столь важным является принятия закона о бюджете депутатским корпусом, обладающим при этом и правом контроля за исполнением бюджета. Однако глубина проработки закона о бюджете существенно различается от региона к региону, от города к городу. Нередки еще случаи, когда в представляемы на утверждение депутатам материалах отсутствует адресность статей бюджетных расходов, их детальная проработка. В этих случаях возникают большие возможности для самодеятельности чиновников, и в решениях по распределению бюджетных средств определенную роль может играть и личная заинтересованность этих чиновников.

Если же, как это имеет место в Санкт-Петербурге, бюджет оказывается достаточно адресным и проработанным, администрация использует те или иные формы влияния на депутатов, и здесь субъектом коррупции депутатов может выступать сама исполнительная власть. Так называемая коллективная депутатская поправка к закону о бюджету, по сути, сводится к возможности депутату лично определять направления расходования сумм в размере нескольких сотен тысяч долларов на территории своего округа в обмен на лояльность к предложенному администрацией проекту бюджета. Так как при этом степень финансирования предложений тех или иных депутатов находится исключительно в руках администрации, то появляется реальная возможность влияния на нелояльных губернатору депутатов.

Таким образом, контроль бюджетного процесса со стороны депутатов оказывается явно недостаточным. И снова в полный рост встает необходимость контроля со стороны структур гражданского общества.

4. Общественное участие и общественный контроль.

Если обратиться к причинам столь резкого роста коррупции в современной России, то можно указать, наряду с другими, и такую причину, как распад достаточно целостной системы партийно-государственного контроля, существовавшего в советское время. Хотя эта система, включающая в себя и подсистему «народного контроля», была в целом послушным инструментом у руководящей партийной номенклатуры, она все же позволяла достаточно жестко контролировать деятельность большинства чиновников, особенно низкого и среднего ранга. Сегодня остались лишь системы государственного ведомственного контроля, которых явно недостаточно. Отсутствие действенной системы общественного контроля действий власти является, таким образом, одним из факторов развития коррупции. И именно в этом направлении возможно участие ответственных сил российского общества, ставящих задачу предотвращение развития коррупции.

Хотя общепризнано, что народ - источник власти (ст.3 п.1 Конституции РФ) и непосредственно осуществляет власть (ст.3 п.2, ст.32 п.1 Конституции РФ), термин "общественное участие" продолжает оставаться неологизмом.

Что мы называем общественным участием? Общественное участие в бюджетном процессе - это непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между общественностью и органами власти, ответственными за подготовку, принятие и исполнение бюджета, включающий в себя меры, способствующие полному пониманию общественностью механизмов каждого этапа бюджетного процесса; полное информирование общественности о выработке приоритетов бюджетной политики, о продвижении разработки проекта бюджета, о ходе его принятия представительным органом, о внедрении проектов, планов, программ, о контроле за исполнением бюджета; активный сбор мнений представителей общественности, их восприятия предлагающихся бюджетных приоритетов, а также их предпочтений в отношении бюджетной политики по направлениям.

«Общественное участие» и «паблик рилейшнз» не являются синонимами. Общественное участие - это запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия решения и предотвращение, либо разрешение конфликтов через взаимное двустороннее взаимодействие, в то время как связи с общественностью - это запланированные усилия влияния на общественное мнение.

5. Общественное участие в России: нормативные основы и реальная практика.

Какие существуют законодательные предпосылки общественного участия в российской практике принятия политических решений?

Участие общественности в принятии решений определяется нормами, в которых предписывается привлечение к участию или право участвовать в разработке законов, нормативных актов, решений разного уровня. Такие нормы имеются в ряде законодательных актов, как, например:

1. ФЗ от 18 июля 1995 г. «О рекламе». Ст. 28 «... общественные организации ... привлекаются к разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных актов».

2. ФЗ «Об использовании атомной энергии» Ст. 14.

3. ФЗ от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей». Ст. 45.

4. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О занятости населения в РФ». Ст.21.

5. ФЗ от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в РФ». Ст. 33.

и др.

Можно привести примеры норм, предписывающих и регулирующих привлечение некоммерческих организаций к работе в государственных органах:

1. ФЗ от 26 мая 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Ст.5.

2. Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1045 «О Госкомитете РФ по поддержке малого предпринимательства» «... В Госкомитете образуется коллегия, в состав которой могут входить представители общественных объединений».

3. Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1009 «О федеральной Комиссии по рынку ценных бумаг». П.13.

4. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. № 1304 «О совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых при Правительстве РФ». П.2.

Некоторые законодательные и нормативные акты подразумевают общественный контроль за властью:

1. КЗОТ РФ. Ст. 248 Общественный контроль за соблюдением законодательства о труде «...осуществляется профессиональными союзами, а также общественными инспекторами и комиссиями соответствующего выборного профсоюзного органа».

2. ФЗ от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения». Ст.12 Общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности.

3. ФЗ от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Ст 8. Участие общественных объединений в осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения.

4. Постановление Правительства РФ от 26 августа 1995 г. №-838 «О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей». П.1.

5. «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и другой алкогольной продукции». Ст.19 Общественный контроль за соблюдением настоящего Федерального закона.

и др.

Оценивая примеры вышеприведенного нормативного материала, можно сделать вывод, что, в юридические рамки общественного участия в принятии решений попадают наиболее напряженные сферы социальных отношений, а также, главным образом, касаются лишь отдельных видов некоммерческих организаций.

Действующее российское законодательство не содержит реальных юридических механизмов, предусматривающих участие общественности в бюджетном процессе в точно означенных процессуальных формах и с определенными правовыми последствиями. Как мы уже упоминали, в России провозглашен принцип гласности бюджетной системы, который означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решениям законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Этот принцип включает в себя обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательным и исполнительным органом власти (ст.36 Бюджетного кодекса).

Вместе с тем, в ряде регионов России, в частности, в городах Карелии и Псковской области практикуется привлечение общественности к обсуждениям проекта бюджета, вносимого в представительный орган власти, а также отчета об исполнении бюджета. В Биробиджане апробируется механизм участия общественности в принятии решений органами власти, закрепленный Постановлением мэра - одной НКО создан Круглый стол, в котором участвуют все желающие НКО и на обсуждение которого выносятся проекты решений органов власти, непосредственно затрагивающих интересы населения. В Красноярске проводятся общественные слушания по первоочередным проблемам местного сообщества с последующей возможностью формирования целевых программ для решения выявленных проблем, работают «согласительные комиссии» с Ассоциациями предпринимателей, налогоплательщиков.

Зачем общественность включается в механизмы общественного участия? Казалось бы, отсутствуют юридически фиксированные возможности учета ее мнения. Для кого-то этот вопрос может прозвучать так же, как и вопрос «а зачем нам выборы?». Тем не менее, в понятие «участие» некоммерческие организации вкладывают совершенно разный смысл. И практика показала, что преимущественное значение в ходе общественного участия некоммерческие организации придают лоббистской деятельности.

6. Общественное участие и лоббирование своих интересов.

Понятие лоббирование можно определить как форму законного влияния (давления) на органы государственной власти представителей "организованных интересов" с целью принятия определенных политических решений. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в бюджете. Добиваясь этого, они могут либо способствовать скорейшему принятию бюджета, либо воспрепятствовать принятию бюджета, добившись возможности вносить поправки.

Можно задаться вопросом: а не является ли общественное участие лоббированием? Когда мы определяем лоббирование как деятельность в государственных органах и органах местного самоуправления представителей некоммерческих организаций, нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов отдельных социальных групп, мы можем утверждать, что оно является одной из форм общественного участия.

Лоббирование бюджета включает в себя: а) работу организаций по выработке приоритетов бюджета; б) подача поправок к бюджету; или в) участие в конкурсах на получение муниципальных грантов.

В России принято связывать лоббизм с коррупцией. Справедливости ради нужно отметить, что и за рубежом довольно распространены суждения, согласно которым лоббизм строится в основном на взятках и незаконных сделках. Однако лоббизм - явление многоплановое и неоднозначное. Торговлю ведь никто не будет осуждать лишь из-за того, что кто-то противозаконно торгует наркотиками. Лоббизм как таковой изначально не является чем-то противозаконным. Он естественен, поскольку естественны существование структурированного общества и наличие разных интересов у разных социальных групп.

Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации конституционного права граждан - участвовать в управлении. Определенной правовой основой для участия в деятельности органов местного самоуправления являются нормативные акты, принятые на уровне субъектов РФ. Например, в Уставе Самарской области (Ст. 10) содержатся положения о том, что «граждане имеют право участвовать в управлении делами Самарской области как непосредственно, так и через представителей.» В ст. 23 указано, что «Каждый вправе обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями. Обращения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех обращений, которые требуют дополнительного изучения и проверки. Сроки разрешения такого рода обращений могут быть продлены, но не более чем на один месяц с сообщением об этом лицу, подавшему предложение, жалобу».

Нам не удалось найти в Уставе Самарской области положения, как содержится, к примеру, в Уставе Тамбовской области (ст.19) «органы государственной власти и органы МСУ области обязаны регулярно информировать население о своей деятельности, положении дел в области и на соответствующих территориях МСУ». Или в ст.12 Устава Ростовской области указывается, что по вопросам, представляющим широкий общественный интерес, организуются общественные слушания. А в ст.8 Устава г.Ростов-на-Дону эти положения получают развитие: «Каждый член городского сообщества имеет право на участие в работе городской Думы ... в соответствии с Регламентом, ... , а также право принимать участие в публичных слушаниях, ... , при этом население города обеспечивается оперативной информацией о ходе и результатах обсуждения повестки дня Думы, позиции отдельных депутатов по этим вопросам и о принятых решениях.»

К серьезному лоббированию готовы далеко не все организации. Коммерческие структуры в России преуспели в сфере лоббизма значительно больше, чем НКО. Это требует не только и не столько финансовых ресурсов, а навыков взаимодействия, обладание информацией о процессе принятия решений и существе вопросов. Например, участие в разработке Стратегического плана города, муниципального образования предполагает определенный профессионализм.

Вместе с тем, чем выше профессионализм взаимодействующих с органами власти, а также, чем выше прозрачность бюджетного процесса, тем меньше разрешающих возможностей для коррупции имеет система государственной власти.

7. Общественное участие в бюджетном процессе: опыт СПб центра «Стратегия».

Основываясь на предыдущем выводе, центр «Стратегия» строит свою программу «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять», которая направлена на развитие общественного участия в бюджетном процессе.

Программа реализуется центром с 1998 года и конкретная деятельность строится по следующим целевым направлениям:

* содействие оптимизации бюджетного процесса путем повышения его прозрачности и открытости;

* дальнейшее развитие участия в бюджетном процессе некоммерческих организаций;

* адаптация бюджетного кодекса МВФ;

* оценка прозрачности бюджетных процесов в регионах путем применения соответствующей шкалы, разработанной в соответствии с рекомендациями Кодекса.

В этих рамках в Санкт-Петербурге с сентября 1999 г. осуществляется ниже перечисленная деятельность.

1. Центр “Стратегия” инициировал проведение общественных слушаний по бюджету в Законодательном собрании, откуда дважды был получен отрицательный ответ - вначале от Комитета по бюджету ЗС, в дальнейшем - от имени и.о. Председателя ЗС (Никешина) на основании нецелесообразности. Тем не менее мы продолжили работу с отделом по связям с общественностью (Шапошникова, Зайцев), который готов организовать слушания, но, по всей вероятности, по уже принятому бюджету.

2. Во время обсуждения вопросов бюджетного процесса в Санкт-Петербурге в рамках проекта в прошлом году неоднократно поднималась тема законодательного обеспечения прав жителей на “вмешательство” в бюджетный процесс и более полное их информирование об этом процессе. Экспертом проекта Б.Л.Вишневским были сформулированы предложения по законодательным инициативам в области бюджетного процесса, которые напечатаны в третьей брошюре по Санкт-Петербургу (с.26-27). Так появилась еще одно направление нашей работы - анализ законодательства в части гарантий учета мнения (интересов) граждан при принятии составлении бюджета Санкт-Петербурга. Как оказалось, проект закона по этой тематике (напрямую не касающийся бюджетного процесса, но делающий существенный шаг в данном направлении) разрабатывался не только Б.Л.Вишневским с коллегами, но и А.И.Худяковым, который представляет свои взгляды в данном сборнике.

3. Результатом начала работы по адаптации разработанного в Международном валютном фонде “Кодекса бюджетного процесса” к российским условиям с использованием “Шкалы оценки прозрачности” Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам (Вашингтон) явился проект российской шкалы прозрачности, находящийся в настоящее время на экспертизе у региональных экспертов с целью сведения в единую окончательную версию для последующей оценки прозрачности бюджетных процессов.

4. Для повышения уровня понимания данных бюджетного анализа, а также увеличения способности участия в приоритизации и контроле за исполнением было подготовлено к печати пособие по участию в бюджетном процессе, ориентированное на некоммерческие организации и органы местного самоуправления.

5. С целями ознакомления участников с азами бюджетного процесса, информирования о данных анализа проекта бюджета-2000 экспертами, а также создания мотивации для обеспечения прозрачности бюджета 22 октября, 3 декабря, 19 января (совместно с Центром поддержки некоммерческих организаций) и 4 февраля состоялись однодневные семинары для лидеров НКО города.

6. 8-13 ноября и 6-11 марта в рамках образовательного модуля программы были проведены интенсивные тренинги для региональных экспертов и последующих мультипликаторов проекта в регионах.

7. Разработаны Рекомендации по анализу бюджета и бюджетного процесса для региональных групп, которые обобщают как накопленный опыт за первый год реализации проекта, так и комментарии региональных экспертов, позволяющие опираться на специфику территориального развития.

8. Аналогичная работа ведется центром "Стратегия" в городах: Петрозаводске, Мурманске, Пскове, Великих Луках, Самаре, Новосибирске, Южно-Сахалинске.

Подробнее с программой "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять" можно познакомиться на сайте "Стратегии" в Интернет: http://strategy.spb.osi.ru

В.В.Орешников

Законодательное регулирование бюджетного процесса,

как средство противодействия коррупции

1. Коррупция - использование должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения. Это довольно широкое понятие, которое включает в себя не только коррупцию в органах государственной власти, но и коррупцию в любых органах управления и самоуправления. Коррупция возможна всегда, когда имеются неравноправные отношения и возможность личной продажи предоставления благ. Часто понятие коррупции сужают до коррупции органов государственной власти, что действительно является наиболее опасным видом коррупции, но сегодня, в условиях отсутствия действенного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, коррупция депутатов муниципальных советов и должностных лиц органов местного самоуправления является очень серьезной проблемой.

Коррупция в органах государственной власти является характеристическим показателем, отражающим уровень коррумпированности общества в целом, поскольку имеющейся там объем властных полномочий создает наилучшие условия для конвертации имеющихся возможностей в личное состояние. Кроме того, коррупция в органах государственной власти содействует коррупции в других органах управления, поскольку государственная власть - это власть публичная, а потому является примером для других видов власти.

Наиболее удобным объектом коррупции является государственный бюджет, поскольку он позволяет обогащаться непосредственно, путем присвоения бюджетных денег, или опосредованно, путем получения благ от организаций, которым эти деньги выделяются. Поэтому законодательство всех стран запрещает бесконтрольное использование бюджетных средств и получение чиновником взяток за предоставление преференций третьему лицу. В частности, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ в пункте 8 статьи 11 устанавливает, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.

2. Еще более строго ограничено использование бюджетных средств законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Оно осуществляется исключительно в соответствии с законодательно определенным бюджетным процессом, который представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

С 1 января 2000 года в Российской Федерации начал действовать Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 N 145-ФЗ, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Помимо Бюджетного кодекса бюджетный процесс регулируется Федеральным законом о Федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, Законами Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15.08.96 N 115-ФЗ, "О Бюджете развития Российской Федерации" от 26.11.98 N 181-ФЗ, а также Законом Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 09.07.99 N 159-ФЗ.

Бюджетный кодекс Российской Федерации состоит из следующих разделов: общие положения, бюджетное устройство Российской Федерации, доходы бюджетов, расходы бюджетов, сбалансированность бюджетов, участники бюджетного процесса, составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, государственный и муниципальный финансовый контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, заключительные положения. В соответствии с бюджетным кодексом неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю следующих мер принуждения: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени;

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

В Санкт-Петербурге бюджетный процесс регулируется следующими Законами Санкт-Петербурга: Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 05.01.96 N 155-26, "О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга" от 18.09.98 N 200-39, "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" от 26.05.95 N 57-8, "О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета Санкт-Петербурга" от 07.05.99 N 94-17. Закон Санкт-Петербурга "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" регламентирует контроль со стороны независимого от Администрации Санкт-Петербурга органа - Контрольно-счетной палаты - за процессом исполнения бюджета Санкт-Петербурга на текущий финансовый год.

Из сказанного видно, что бюджетный процесс регламентируется довольно жестко, но все равно, распорядитель финансовых средств имеет возможность смухлевать и получить "свой процент". Поэтому законодательство предусматривает разделение процессов составления и принятия бюджета, исполнения бюджета, утверждение отчета об исполнении бюджета между различными ветвями государственной власти. Принятие бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета - прерогатива законодательной власти, а исполнение бюджета - исполнительной.

К сожалению, процесс составления бюджета отнесен к прерогативе исполнительной власти, что приводит к появлению возможности у исполнительной власти включить в бюджет нужные только руководителям администрации расходы. Поскольку исполнение бюджета находится тоже в руках исполнительной власти, то такие статьи исполняются в первую очередь и "надлежащим образом". Часто такие статьи можно было "определить" по большому количеству нулей в графе сумма, но в последнее время умные администраторы стали ставить в такие статьи вместо нулей случайные цифры. Другой вариант сокрытия необходимых администрации расходов - наличие крупных по объему финансирования статей без дополнительной расшифровки этих расходов. Подобные статьи в бюджете 2000 года сосредоточены в комитетах финансов и по благоустройству и дорожному хозяйству:

расходы на погашение кредита, полученных под поручительство Администрации Санкт-Петербурга, исполнение гарантий Санкт-Петербурга и процентов по ним - 1397,89 млн. руб. (4,1% расходов бюджета);

расходы на ликвидацию последствий аварии на Кировско-Выборгской линии метрополитена - 1256 млн. руб. (3,7%);

расходы на погашение кредиторской задолженности по территориальному дорожному фонду Санкт-Петербурга - 1 070 млн. руб. (3,1 %);

капитальное строительство объектов благоустройства - 830 млн. руб. (2,4%);

текущее содержание дорог - 585 млн. руб. (1,7%).

Кроме того, аналогичные нерасшифрованные статьи присутствуют в комитетах по содержанию жилищного фонда, по транспорту и по энергетике и инженерному обеспечению:

расходы на содержание и ремонт жилищного фонда - 1540,23 млн. руб. (4,5% расходов бюджета), из них на оплату труда госслужащих - 672,54 млн. руб., обеспечение их рабочих мест - 183,37 млн. руб., командировки, транспорт и связь для госслужащих - 30,44 млн. руб., прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг - 585,04 млн. руб., а собственно на капитальный ремонт - 68,96 млн. руб. (4,5% от объема статьи);

возмещение разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ГП "ТЭК Санкт-Петербурга" для отопления жилых домов - 553,8 млн. руб. (1,7%);

возмещение разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ОАО "Ленэнерго" для отопления жилых домов - 540,192 млн. руб. (1,6%);

расходы на содержание жилищного фонда в связи предоставлением льгот по оплате за коммунальные услуги - 502,909 млн. руб. (1,5%);

расходы на покрытие убытков теплоснабжающих организаций - 340,9 млн. руб. (1,0%);

компенсация убытков от перевозки пассажиров на метрополитене по регулируемому тарифу - 618,455 млн. руб. (1,8%);

компенсация убытков от перевозки пассажиров, в том числе за бесплатный проезд пенсионеров на пригородных маршрутах в период с 01.05.2000 до 31.10.2000, автобусным транспортом по регулируемому тарифу - 329,685 млн. руб. (1,0%);

компенсация убытков от перевозки пассажиров наземным электротранспортом по регулируемому тарифу - 329,685 млн. руб. (1,0%);

расходы на капитальное вложения по отрасли "Транспорт" на погашение убытков ОАО "Метрострой" от курсовой разницы по кредиту, привлеченному на строительству правобережной линии Петербургского метрополитена, в соответствии с АПКВ - 300,0 млн. руб. (какая круглая цифра).

Если учесть, что в бюджете есть четкая строка "Расходы на реализацию целевой программы "Стабилизация и развитие наземного пассажирского транспорта Санкт-Петербурга" в соответствии с АПКВ", то становится непонятным, почему и эти строки не имеют точной расшифровки. Было бы правильным, если бы все целевые статьи бюджета, объемом более 0,5% расходной части бюджета имели бы сметные расшифровки или бы включались в бюджет только на основании целевых программ.

3. Особый разговор - средства бюджета, распределяемый депутатом Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Во-первых, это небольшой объем (0,04 - 0,07% расходов бюджета на одного депутата), во-вторых, имеется серьезные ограничения их использования: только по направлениям, указанным в Законе Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге", и под контролем главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга - органов исполнительной власти, а в-третьих, сегодня это единственный источник "латания дыр" в решении социально-экономических вопросов - депутат ближе к избирателям, чем чиновник исполнительной власти.

По закону Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вправе представлять предложения о расходовании средств бюджета Санкт-Петербурга по следующим направлениям:

проведение Администрацией Санкт-Петербурга общегородских мероприятий по оказанию социальной помощи отдельным категориям граждан;

выделение средств организациям, финансируемым за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;

финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга не завершенных строительством объектов адресной программы капитальных вложений;

выделение средств на капитальный ремонт государственного жилищного фонда;

оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, науки, здравоохранения, архивным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, в целях проведения капитального и текущего ремонта занимаемых помещений;

оказание целевой финансовой помощи общественным объединениям для проведения общегородских мероприятий по поддержке отдельных категорий социально незащищенных граждан Санкт-Петербурга (ветеранов, лиц, награжденных медалью "За оборону Ленинграда", лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалидов, детей-сирот); для проведения мероприятий по антинаркотической пропаганде; для социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; для финансирования мероприятий, проводимых творческими союзами; для проведения мероприятий в сфере культуры;

участие в финансировании международных, всероссийских и городских конференций, фестивалей и конкурсов;

направление средств в фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.

Предложения по направлениям расходования средств не должны устанавливать точное наименование закупаемых товаров (работ, услуг), а также определять поставщиков данных товаров (работ, услуг).

Учитывая, что исполнение этих статей бюджета лежит на Администрации Санкт-Петербурга, то использовать эти средства в личных целях возможно исключительно по сговору с исполнительной властью. Все известные примеры "неудачного" распределения бюджетных средств были связаны с резервным фондом 1995 - 1996 годов, то есть до введения в действие 27 ноября 1996 Закона "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга", который, после принятия известного судебного решения был внесен в Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" Законом Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 27 мая 1998 года № 152-50. Вообще, судебное решение об отмене резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга, распределяемого депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга, привело только к тому, что в приложениях к Закону Санкт-Петербурга перестали фиксировать как депутат распределяет свой бюджетный фонд. Это скорее содействует коррупции, чем противодействует ей.

В целях предотвращения коррупции составление бюджета следует отнести в ведение органа, независимого от исполнительной власти. Естественно, что такой бюджет будет формироваться на основании мотивированных предложений комитетов Администрации Санкт-Петербурга - главных распорядителей бюджета, но не самой Администрацией Санкт-Петербурга. Для профессионального составления бюджета и улучшения контроля представительной власти за его исполнением функцию составления бюджета разумно поручить Контрольно-счетной палате.

В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" основными задачами Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (далее -КСП) являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей городского бюджета и расходованием средств городских внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению городской администрацией Санкт-Петербурга;

- оценка эффективности и целесообразности расходования государственных финансовых ресурсов и использования государственной собственности Санкт-Петербурга органами государственной власти, государственными предприятиями, учреждениями и организациями, получающими средства из городского бюджета, имеющими право пользования городской собственностью, налоговые или иные льготы;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов законов Санкт-Петербурга, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств городского бюджета, или влияющих на формирование и исполнение городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль финансовой деятельности городской администрации Санкт-Петербурга, в том числе контроль за реализацией принимаемых Собранием законов о бюджете и финансах;

- подготовка проектов нормативных актов по вопросам ведения КСП;

- ежемесячное представление Собранию информации о ходе исполнения городского бюджета и результатах контрольных мероприятий.

Поскольку в соответствии со статьей 1 этого закона КСП является структурным подразделением Законодательного собрания Санкт-Петербурга, то дополнение этих функций еще одной: сбор, анализ и обработка предложений распорядителей бюджетных средств, а также составление на их основе проекта бюджета на следующий финансовый год - позволило бы вывести функцию составления проекта бюджета из-под исполнительной власти. К сожалению, это противоречит бюджетному кодексу Российской Федерации, который поручает функцию составления проекта бюджета органам исполнительной власти (ст. 154). Но сегодня в Санкт-Петербурге Комитет финансов сам предложил бюджетно-финансовому комитету Законодательного собрания Санкт-Петербурга участвовать в подготовке проекта городского бюджета на 2001 год.

В целом следует признать, что введение законодательного регулирования бюджетного процесса в 1996 - 1999 годах, существенно уменьшило по сравнению с 1993 - 1996 годами возможности для нецелевого использования бюджетных средств.

4. В заключение хочу остановиться на экономической классификации статей бюджета, поскольку это связано с рассматриваемой темой.

Экономическая классификация расходов бюджета - группировка расходов бюджета по их экономическому содержанию. Она определяет правила использования выделенных средств и отчетность за полученные бюджетные средства.

Наиболее бесконтрольная экономическая статья экономической классификации является статья 130100 "Субсидии и субвенции". Поэтому статья 78 Бюджетного Кодекса Российской Федерации устанавливает, что предоставление субсидий и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям допускается:

из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год;

из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки выданные ранее субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет.

* * *

Таким образом, хотя бюджет и является наиболее привлекательным объектом для коррупции, законодательство Российской Федерации и Санкт-Петербурга существенно снижает возможности для нецелевого использования бюджетных средств. Конечно, без действенного контроля за деятельностью органов государственной власти со стороны заинтересованных структур гражданского общества, одними законодательными действиями и с помощью внутренней борьбы в органах власти и управления решить проблему коррупции невозможно, поскольку и сам законодатель не всегда заинтересован в решении этой проблемы. Самым действенным инструментом борьбы с коррупцией является общедоступность информации о деятельности органов управления и прозрачность финансовых потоков. Частью такой системы государственно-общественных отношений является открытость информации на всех этапах бюджетного процесса.

А. Г. Орлов.

Проблемы формирования местных бюджетов в современной и

дореволюционной России

России грозит опасность превратиться в криминально-синдикалистское государство: т. е. государство, которое состоит из бандитов, коррумпированных государственных чиновников и нечестных бизнесменов, продолжающих накапливать огромные богатства, поощряя и используя коррупцию, которая поразила все сферы экономической и политической жизни современной России. Коррумпированные чиновники всех уровней тесно связаны с криминальными структурами и бизнесом, ставя перед собой цели обогащения, выживания и завоевания власти, угрожают подорвать основы общества.

Одним из основных условий развития в сторону демократического общества является развитие социальной и рыночной экономики, основанной на господстве права, с едиными правилами ведения бизнеса и развитие всех форм местного самоуправления, которое является основой и важнейшим признаком демократического государства.

Местное самоуправление делает возможным приблизить к каждому гражданину и сделать эффективным управление. Если семья - основа общества, то местное самоуправление - основа государства и главный фактор его живучести и стабильности. В соответствии с “Европейской хартией местного самоуправления”, которую ратифицировала Россия, под ним понимается право и действительная способность местного самоуправления контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. Таким образом, это должна быть власть, которая наиболее приближена к гражданам. Для того, чтобы осуществлять свои функции, естественно, местное самоуправление должно обладать достаточными ресурсами. В своем выступлении я бы хотел остановиться на вопросах формирования местных бюджетов в современной России и сравнить их с формированием местного бюджета в царской России, а также обратить ваше внимание на то, что местное самоуправление без достаточного финансирования само по себе является источником коррупции.

И так, в соответствии с Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 27.09.97 г. доходная часть местных бюджетов состоит из местных доходов и поступлений от регулирующих доходов, финансовой помощи в различных формах, средств фонда финансовой поддержки, средств по взаимным расчетам.

К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

Местные налоги и сборы устанавливаются федеральными законами, и с ними все ясно.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества

-10% доходов от приватизации гос. имущества, находящегося на территории муниципального образования. Так как процесс приватизации завершился, то говорить о реальных поступлениях не приходится;

- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель (не очень много имущества);

- платежи за пользование недрами и природными ресурсами (до сих пор нет механизма?);

- доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей / доходов нет;

- штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет;

- государственная пошлина;

- не менее 50% налога на имущество предприятий и организаций;

- подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Как видно, не густо. Приватизация прошла, имущества нет, налоги не платятся, и трудно говорить о каких-либо доходах.

Также к собственным доходам относятся доли федеральных налогов:

- часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по убытку РФ; (зарплаты низкие, налоги крайне маленькие).

- часть налога на прибыль организаций (не менее 5% в среднем по субъекту РФ (прибыли нет).

- часть налога на НДС по товарам отечественного производства (за исключением драг. металлов и драг. камней из Гос. фонда драг. металлов и драг. камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

- часть акцизов на спирт, водку, ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ.

- часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральное сырье, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% по субъекту РФ.

О размерах минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе говорить и совсем не приходится.

Эти доли рассчитываются по фактическим данным базового года.

Как видно из вышеперечисленного, законодательно на том место и оставили для местного самоуправления.

Даже хотелось бы обратить ваше внимание на полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов.

Они имеют право:

- устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

- принимать решение об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты;

- вправе получать налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования;

- население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.

Хотелось бы услышать от коллег, кто непосредственно занимается формированием и исполнением местного бюджета, мнения реальной картины получения доходов. Я не буду останавливаться на вопросе, касающемся расходной части местных бюджетов в современной России, а перейду к теме: откуда брали деньги местные власти в царской России. В конце XIX- начале XX века городские доходы складывались из “обыкновенных” и “чрезвычайных”.

Обыкновенные налоги состояли из доходов от городских недвижимых имуществ и некоторых налоговых сборов, основными из которых были: оценочный налог с недвижимых имуществ и торгово-промышленные сборы. Оценочный налог взимался со всей недвижимости, от него освобождались только имущества, принадлежащие царскому двору, здания казенных, учебных и благотворительных учреждений, бездоходные церковные имущества, земли и сооружения железных дорог. Оценочный сбор не мог превышать 1% стоимости или 10% чистого дохода с недвижимого имущества. Конкретный размер налога устанавливали городские думы.

Главными налогами, которыми облагалась торговля и промышленность, были сборы с документов (купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдий, свидетельств на билеты мелочного торга, приказчичьих свидетельств 1-го и 2-го классов, промысловых свидетельств, питейных патентов) и с трактирного промысла (к последнему также были причислены постоялые дворы, съестные лавки, чайные и др.).

Размер сбора с документов в пользу города ограничивался определенным процентом от казенного налога. Величина сбора с трактирных заведений никакими нормами не регулировалась, она определялась самими думами. В доходах некоторых городов этот сбор занимал заметное место, составлял иногда 10-14% от общей суммы налогов. Кроме того, существовал налог с наемной платы за помещения торгово-промышленных предприятий, включая банки и банкирские дела и ряд специальных налогов с предпринимателей (извозчиков, биржевых маклеров, браковщиков и пр.).

Важным источником дохода служили недвижимые имущества, находившиеся в собственности города. Прежде всего это внутригородская земля, сдаваемая в аренду под различные виды построек или склады, и пригородные земли, сдаваемые под дачи, сады, огороды, выпас скота. Сюда также относились принадлежащие городам здания и сооружения, нанимавшиеся арендаторами за соответствующую плату.

Так, Сенной рынок, построенный городской управой Санкт-Петербурга, ежегодно давал в городскую кассу около четверти миллиона рублей. Помимо того, местным властям дозволялось на свое усмотрение устанавливать и взимать плату за использование находящихся в общественном владении площадей, улиц, рек, каналов, прудов в черте города для торговли, стоянок экипажей, устройства купален, лодочных причалов и т. д.

К чрезвычайным доходам в городском бюджете были отнесены займы, поступления от продажи городских имуществ, от казны и земства, из недоимок прошлых лет, прибыль от городских общественных банков. Средства из Государственного казначейства давались в качестве возмещения расходов общественного управления на расквартирования войск, содержание полиции, тюрем, пожарной команды. Эти суммы были незначительны и обычно не покрывали расходов города на указанные цели.

Несмотря на заметный рост городских бюджетов к началу XX века доходы, извлекаемые из стабильных источников, оставались недостаточными не только для капиталоемких дел (прокладка водопровода, канализации и т. д.), но и для удовлетворения текущих нужд городского хозяйства. В таких условиях городские власти прибегали к кредитам. Источники получения кредитов были весьма ограничены. Основная задолженность российских городов приходилась на облигационные займы, меньшую часть составляли долги земельным и городским банкам.

Таким образом, если сравнивать возможности местного самоуправления в царской России с финансовыми возможностями местного самоуправления в современной России, то предпочтение должно отдать царской России.

Все же необходимо отметить, что принятие Закона о финансовых основах местного самоуправления оказало положительное влияние на развитие системы. Однако Налоговый кодекс лишает местное самоуправление большей части собственных доходов. Количество местных налогов сокращено до пяти, в них не попался налог с продаж, на который приходилось около 60% поступлений от местных налогов. Местное самоуправление становится заложником налоговой политики региона. Принимая во внимание то, что Федеральный бюджет трещит по швам, то местное самоуправление постоянно влияет на прочие хронической финансово-бюджетной недостаточности. Федеральная и региональная власти законодательно устанавливают ущербность местных бюджетов. Нигде нет фондов финансовой поддержки муниципальных образований, нигде нет прозрачных процедур перераспределения средств. Регионы не желают делиться властью с местным самоуправлением. Власть имеет смысл только при наличии финансовой основы, если ее нет, то это не власть, а фикция, обман населения. Если на территории муниципального образования нет налогооблагаемой базы, люди получают нищенскую зарплату, никто не занимается хозяйственной деятельностью, то на какие средства будет существовать такое образование?

Далее я бы хотел познакомить уважаемых коллег с общей концепцией правительства Германии в области приватизации.

“Политической целью приватизации является изменение и улучшение отношений между государством и экономикой, равно как и укрепление позиций правительств и рынков, улучшение конкуренции в рамках национальной экономики и эффективности предприятий, усиление национальных рынков капитала и широкое распределение собственности среди предпринимателей”. Д-р юр. наук Herbert Biener.

В социальной рыночной экономике ведущая роль принципиально принадлежит частной инициативе и частной собственности, государственной же компетенции и государственной собственности принадлежит лишь вспомогательная роль (принцип субсидиарности).

Частная собственность и частнохозяйственная деятельность, управляемые и контролируемые рынком и конкуренцией, наилучшим образом обеспечивают экономическую свободу, эффективность и приспособляемость к изменяющимся рыночным условиям и вместе с тем благосостояние и социальную уверенность граждан. Если возникает необходимость регулирующего влияния со стороны общества на рынок, оно оказывается посредством выравнивающих и поддерживающих инструментов политики государства в области социального обеспечения, на рынке труда и структурной политики, а не посредством предпринимательской деятельности государства.

Для политики в области государственной долевой собственности:

- государству следует воздерживаться от предпринимательской деятельности в таких областях, где соответствующие задачи могут решаться посредством частной инициативы должным образом и без ущемления государственных интересов;

- в условиях тяжелого налогового бремени и высокой задолженности государства оно не может накапливать имущество и использовать его в хозяйственной деятельности, подменяя тем самым отдельных граждан. Всюду, где только это оказывается возможным, частная собственность должна заменить государственную собственность.

Кроме того, Федеральное правительство в целях дальнейшей денационализации приняло следующие решения:

- приватизировать услуги, которые прежде находились в государственном ведении;

- шире привлекать частный капитал к совершенствованию социальной инфраструктуры;

- ограничить государственное вмешательство посредством ликвидации регулирования рынков;

- способствовать дебюрократизации посредством упрощения правовых и административных предписаний с целью ликвидации бюрократических препятствий предприятиям и гражданам.

Во всех странах процессы приватизации протекают под существенным влиянием политических и экономических факторов как результатов соответствующих финансовых и социальных условий, в которых эти страны находятся.

Цель - максимальное ограничение предпринимательской деятельности государства и сосредоточение на выполнении его главных задач.

Наряду с основной целью приватизация преследует ряд второстепенных задач, как:

- развитие и усиление инициативы предпринимателей;

- переодификация безличной государственной собственности и ее широкое распределение;

- участие рабочих и служащих в делах и имуществе предприятий;

- обогащение биржевого потенциала и укрепление финансового положения страны.

Приватизация дала государству серьезные финансовые поступления. Были получены значительные бюджетные доходы. Кроме того, федеральный бюджет был освобожден от требований предприятий предоставить денежные средства для финансирования их дальнейшего роста.

К предпосылкам хозяйственной деятельности в рамках рыночной экономики также относится возможность приобретения предприятиями и частными лицами права собственности на любое имущество, особенно на землю.

Рынок способен выполнять свои функции оптимального управления и распределения экономических ресурсов лишь в том случае, если существует противодействие монопольным структурам (картельное право) и обеспечивается транспарантность рынка (право конкуренции, защита интересов потребителей).

А.Л.Рогачевский

Бюджетный процесс в Ленинградской области

и предотвращение коррупции в бюджетной сфере



А. Вступительные замечания.

В настоящее время Ленинградская область (далее - ЛО) располагает целым рядом нормативных актов, посвящённых сбору налогов и иных обязательных платежей, формированию областного бюджета, хранению и использованию бюджетных средств. В последние годы в целях борьбы с коррупцией также приняты некоторые нормативные акты, позволяющие контролировать порядок доступа к бюджетным деньгам. И тем не менее современная нормативная база в указанной области нуждается в совершенствовании. В действующих ныне актах имеется ряд изъянов, которые оставляют «лазейки» для недобросовестных действий.

Ниже под углом зрения борьбы с коррупцией будут рассмотрены нормативные акты ЛО, посвящённые формированию и исполнению областного бюджета, в частности, закон ЛО «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области» (далее - ЗБУ) от 26 марта 1996 г. (с последующими изменениями). Мы стремились прежде всего продемонстрировать «слабые места» областных нормативных актов.

Б. Замечания по отдельным этапам

формирования и исполнения бюджета Ленинградской области.

I. Составление бюджета.

Система нормативных актов, касающихся формирования бюджета, состоит прежде всего из ЗБУ, ежегодно принимаемых областных законов о бюджете ЛО, а также Порядка разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области, утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 22 декабря 1997 года N 516-пг (приложение).

Основной вопрос, представляющий важность с точки зрения противодействия коррупции уже на этапе составления областного бюджета, связан с возможным лоббированием интересов отдельных организаций и их групп в различных сферах бизнеса. Значимость этой проблемы применительно к бюджетному процессу неоднократно подчёркивалась в официальных документах. К сожалению, ни на федеральном, ни на областном уровне не существует каких-либо нормативных актов, которые регламентировали бы лоббистскую деятельность. П.3 ст. 17 ЗБУ говорит лишь о том, что «конкретный объем бюджетных ассигнований для осуществления расходов определяется при принятии закона или решения о бюджете на предстоящий финансовый год. При этом предложения представительного органа власти об увеличении объема ассигнований, по какой-либо статье расходов или включении новых статей должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходных источников, перераспределения расходов». Сама по себе процедура выработки решений (в отличие от процедуры их принятия, которой посвящены ст.21-23 ЗБУ) в этой области никак не урегулирована. О ней молчат и Устав ЛО, и иные нормативные акты местного уровня. До некоторой степени «отслеживать» заинтересованные организации можно благодаря оговорке ст.23 ЗБУ, согласно которой «в рамках главных разделов функциональной классификации любой вид ассигнований на сумму, превышающую один миллиард рублей, должен быть указан отдельной строкой». Однако указанная оговорка не позволяет в должной мере контролировать лоббистские процессы как на этапе составления, так и на этапе рассмотрения бюджета. То же самое касается и разработки региональных целевых программ. Упомянутый «Порядок» (разделы 4-5 и приложение) предусматривает формальную схему разработки и утверждения заявок на включение того или иного мероприятия в целевую программу, но о влиянии каких‑либо лоббистских групп в ней нет никаких упоминаний.

Сказанное в полной мере относится и к аккумуляции государственных средств в рамках бюджетных и внебюджетных фондов (см. ниже).

II. Аккумуляция бюджетных средств.

Помимо общих расходов по отдельным статьям бюджета областное законодательство предусматривает также формирование целевых бюджетных фондов. В настоящее время действует распоряжение губернатора ЛО «Об утверждении положений о целевых бюджетных фондах Ленинградской области» от 22 августа 1997 г. N 298-рг. Этим распоряжением утверждены однотипные положения о трёх целевых фондах: Фонде кредитных ресурсов для поддержки сельскохозяйственных предприятий, Фонде поддержки фермерских хозяйств, Фонде поддержки малого предпринимательства. Все три положения предусматривают возможность выделения средств на возвратной основе (в том числе по итогам конкурсов). В то же время допускается и выделение средств на безвозвратной основе по отдельным распоряжениям губернатора, перераспределение их по решению правительства ЛО. Все три положения предусматривают контроль лишь за целевым характером расходования средств (он возлагается на соответствующие комитеты Правительства ЛО). Однако какой-либо контроль извне за процедурой выработки решений о выделении бюджетных средств из указанных фондов (какие именно мероприятия включаются в программу, какие предприятия приглашаются администрацией ЛО для оказания маркетинговых услуг предпринимателям и т.п.) указанными актами не предусмотрен.

Помимо перечисленных бюджетных фондов, в ЛО создан также Внебюджетный экологический фонд Ленинградской области (положение о нём утверждено распоряжением губернатора ЛО от 22 августа 1997 года N 298‑рг). Его основное назначение - «финансирование и кредитование областных программ, научно-технических проектов и научно-исследовательских работ, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения». Формируется фонд главным образом за счёт отчислений предприятий и организаций, загрязняющих окружающую среду, штрафы за вредные выбросы и т.п. В то же время п. 8 Положения предусматривает, что «для обеспечения выполнения возложенных на него задач внебюджетный экологический фонд Ленинградской области в установленном порядке... осуществляет кредитные операции, выступает гарантом и может размещать свободные средства на депозитах банковских учреждений». Согласно п. 9, в число средств Фонда входят и доходы, полученные «в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц, а также кредитов». Кроме того, п.11 говорит о «хозяйственной деятельности в целях приумножения средств фонда». По смыслу Положения, «установленный порядок», упомянутый в п.8, подразумевает лишь соблюдение формальных требований (письменная форма с соблюдением требуемых реквизитов и т.п.); выбор же конкретного банка, условий размещения депозитов и т.д. никак не предписаны. С одной стороны, вероятно, нелогично заранее связывать руководство фонда, который должен и самостоятельно зарабатывать денежные средства; с другой стороны, формулировки Положения оставляют место для субъективных решений, которые могут и не отвечать государственным интересам. В настоящее время не существует официально изданных нормативных актов, которые давали бы алгоритм действий для руководства Экологического фонда ЛО. Впрочем, низкая эффективность управления в принадлежащих государству финансовых институтах давно является наболевшей проблемой, которая отнюдь не ограничена рамками структур ЛО.

В дополнение к сказанному считаем целесообразным отметить, что целом ряде субъектов Федерации всякого рода внебюджетные фонды получили значительное распространение. Фактически они служат для аккумулирования средств, подконтрольных лишь узкому кругу высших должностных лиц местной администрации. Средства, поступающие в такие фонды, служат для поддержки «дружественных» администрации компаний, для финансирования предвыборных мероприятий и т.п., а инвесторы, вносящие средства в подобные фонды, получают разного рода налоговые льготы. Поэтому в известной мере следует отдать должное руководству ЛО, которое не пошло по этому пути (по крайней мере, официально).

III. Хранение государственных средств.

Хранение государственных средств привлекательно для любого коммерческого банка. Оно не только даёт возможность увеличить оборот банка, но и служит рекламой для партнёров и клиентов, свидетельствуя о надёжности кредитного учреждения. В этой связи немаловажен вопрос о надлежащем выборе банка для хранения государственных денег.

П.2 ст.16 ЗБУ гласит: «Учреждения Центрального банка Российской Федерации, муниципальные и коммерческие банки, определяемые правительством Ленинградской области, органами местного самоуправления и расположенные на территории Ленинградской области, ведут счета и являются кассирами соответствующих органов власти». Принципы, на которых основано избрание конкретного банка, в ЗБУ не раскрыты. Этот вопрос затронут в других нормативных актах ЛО, прежде всего в Положении об уполномоченной структуре правительства Ленинградской области (утв. постановлением губернатора ЛО от 17 марта 1997 года N 146-пг) и в постановлении Губернатора ЛО от 8 января 1997 года N 2/1-пг «Об уполномоченных банках правительства Ленинградской области»(с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Губернатора Ленинградской области от 26 февраля 1997 года N 120-пг).

При обращении к указанным источникам (особенно к первому из них) возникает целый ряд вопросов. П.1.4 Положения об уполномоченной структуре правительства ЛО гласит: «В целях обеспечения свободной конкуренции и гласности, имеющих целью выбор наиболее рациональных и эффективных способов использования ресурсов, по результатам проведения конкурсов должно приниматься решение об установлении не менее двух уполномоченных структур по каждому виду деятельности». Однако в тексте положения нет никаких правил, позволяющих исключить допуск к конкурсу «родственных» (в частности, аффилированных) структур. Это касается не только банков, но и иных организаций (см. ниже).

Никак не раскрыто и включённое в п.3.2 того же положения понятие «режим наибольшего благоприятствования», что также может порождать злоупотребления.

Оставляют место для субъективизма в принятии решений и иные статьи Положения. П.2.3 устанавливает, что «уполномоченная структура должна предпринимать все возможные меры по поддержанию имиджа Ленинградской области и защите ее интересов»; п.4.2 предусматривает, что лишение статуса уполномоченной структуры принимается конкурсной комиссией при однократном нарушении п.2.3. Ни законом, ни какими-либо иными нормативными актами понятие «имидж» не определено. Возможно, речь идёт о деловой репутации ЛО как юридического лица (в смысле п.7 ст. 152 Гражданского кодекса РФ), но это лишь толкование. Кроме того, комиссия вправе лишить организацию статуса уполномоченной структуры и при «нанесении ущерба интересам правительства Ленинградской области» и «при любых действиях, дискредитирующих статус уполномоченной структуры правительства Ленинградской области». Подобные формулировки, основанные на сугубо оценочных категориях, дают неограниченные возможности для произвола в отношении тех организаций, руководство которых стало «неугодным». В то же время формулировка п.4.3 представляет собою как бы оборотную сторону приведённых положений п.4.2. Она устанавливает, что «Правительство Ленинградской области вправе пересмотреть условия по созданию режима наибольшего благоприятствования для хозяйствующих субъектов, утративших статус уполномоченной структуры». Из текста следует, что даже если какая‑либо организация (включая банк) обоснованно утратила статус уполномоченной, то это не обязательно влечёт утрату предоставленных льгот, а зависит от усмотрения сотрудников Правительства ЛО, готовящих соответствующие решения.

В обоих названных положениях обойдён молчанием вопрос о том, допускается ли обжалование принятых решений и если да, то в каком объёме (в отличие от сходного по содержанию общероссийского Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (пп.59-63), утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»).



IV. Расходование бюджетных средств.

Правовой основой для предоставления различных государственных заказов являются Постановление Губернатора ЛО «О введении конкурсной основы распределения ресурсов в Ленинградской области» (от 8 января 1997 года № 1/1-пг) и Положение о региональном заказе Ленинградской области (утв. постановлением Губернатора ЛО от 28 января 1997 года № 42-пг), а также уже упоминавшееся выше Положение об уполномоченной структуре правительства ЛО.

Положение о региональном заказе предусматривает две формы допуска к получению заказов от Правительства ЛО: конкурс и целевое размещение заказов. Положение предусматривает, что целевое размещение регионального заказа осуществляется исключительно в следующих случаях: а) при использовании регионального заказа для управления координацией деятельности предприятий внутри финансово-промышленных групп, в том числе региональных, а также подкрепления внешних договоров финансово-промышленных групп; б) при использовании регионального заказа для целевой поддержки отдельных предприятий, деятельность которых имеет приоритетное значение для Ленинградской области (пп.3.2.1, 3.2.2). При этом, если конкурсной процедуре посвящён самостоятельный нормативный акт (см. ниже), то принципы целевого размещения заказов никак не раскрыты и по существу исчерпываются двумя указанными положениями. Каким финансово-промышленным группам следует отдавать предпочтение, деятельность каких предприятий имеет «приоритетное» значение для региона (градообразующие предприятия? предприятия с большим числом занятых?) - всё это остаётся «белым пятном». Указанное обстоятельство не может не настораживать потенциальных инвесторов.

Что касается конкурсного размещения, то его порядок довольно подробно описан в названных положениях. Главным же документом, посвящённым этой теме, является Положение о процедуре проведения конкурсов по распределению ресурсов в Ленинградской области, утв. названным постановлением губернатора ЛО от 8 января 1997 года N 1/1-пг (приложение 2). Оно, к сожалению, не свободно от изъянов. Прежде всего бросается в глаза положение о том, что «организатором конкурса может быть областной заказчик либо любое юридическое или физическое лицо, уполномоченное Комиссией на организацию конкурса. В качестве организатора конкурса могут выступать специализированные на проведении конкурсов организации, а также предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности» (п.2.6). Каким образом определяется «уполномоченное лицо», подпадает ли это понятие под действие уже упоминавшегося Положения об уполномоченной структуре правительства Ленинградской области - документ не раскрывает. Одновременно анализируемое «Положение о процедуре...» предусматривает, что конкурсная комиссия «имеет право делегировать экспертному совету или консультационной организации часть своих полномочий по экспертизе любой документации, связанной с проведением конкурса» и что «организатор конкурса имеет право делегировать экспертному совету либо консультационной организации часть своих полномочий по разработке, распространению и экспертизе тендерной документации, а также привлекать к работе по подготовке конкурса специалистов проектных, научно-исследовательских, инженерно-изыскательских, консультационных и других организаций» (пп.2.5 и 2.9). В принципе ещё 18 марта 1997 г. было принято Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры правительства Ленинградской области (утв. пост. Губернатора ЛО № 148-пг), которого мы ещё коснёмся ниже. Однако обязательность обращения к таким «уполномоченным» консультационным организациям в Положении о процедуре... юридически не закреплена.

Применительно к некоторым видам деятельности на областном уровне разработаны и приняты специальные нормативные акты, призванные упорядочить распределение региональных заказов. К ним относятся:

1. Областной закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции и продовольствия для нужд Ленинградской области (в региональный фонд)" от 3 июля 1995 года N 17-oз и Положение о конкурсной комиссии по размещению государственного заказа на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции и продовольствия для нужд учреждений социальной сферы, подведомственных Правительству Ленинградской области утверждённое распоряжением Правительства ЛО от 31 октября 1997 года N 1292-р (приложение 2);

2. Порядок подготовки конкурсов по поставкам продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд в Ленинградской области, утверждённый постановлением Губернатора ЛО от 8 июля 1999 года N 224-пг (приложение 1);

3. Порядок аккредитации страховых компаний по страхованию строительных рисков при правительстве Ленинградской области утверждённый распоряжением губернатора ЛО от 25 марта 1997 года N 121-рг (приложение 1)

4. Положение о специализированной комиссии по организации конкурсов по распределению заказов на ремонт, реконструкцию, строительство, закупку материалов, оборудования и механизмов для дорожного хозяйства Ленинградской области (утв. постановлением Губернатора ЛО от 30 января 1998 года N 27-пг, приложение 1)

5. Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной лизинговой компании Правительства Ленинградской области, утв. постановлением Губернатора ЛО от 22 декабря 1997 года N 515-пг (приложение 1);

6. Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры Правительства Ленинградской области в сфере малого предпринимательства (утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 30 июля 1997 года N 349-пг) и уже упоминавшееся Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры правительства Ленинградской области (с изменениями на 6 декабря 1999 года) (утв. постановлением губернатора Ленинградской области от 18 марта 1997 года N 148-пг).

Перечисленные выше нормативные акты в целом однотипны и содержат алгоритм проведения конкурсов на право реализовывать товары, выполнять те или иные работы и оказывать услуги для администрации ЛО. Однако и в них отсутствует чёткий порядок, который на региональном уровне конкретизировал бы требование федерального законодательства о недопустимости занятия предпринимательской деятельностью для государственных служащих. Без введения чётких критериев (в отношении недопущения к конкурсам предприятий, в деятельности которых имеют прямую заинтересованность областные служащие и т.п.) невозможно эффективное противодействие коррупции в бюджетной сфере. Конечно, это проблема отнюдь не только региональная, но включение прямых предписаний такого рода в нормативные акты способствовало бы оздоровлению инвестиционного климата в ЛО.

V. Контроль за исполнением бюджета.

ЗБУ предусматривает двоякий контроль за исполнением бюджета: государственный и независимый. Постоянный государственный контроль возлагается на контрольно-счетную палату, которая в своей деятельности независима от финансового органа правительства Ленинградской области (п.2 ст.24). В соответствии с областным законом от 28 мая 1996 года «О контрольно-счетной палате Ленинградской области» ей предоставлены довольно обширные полномочия (ст.8). В то же время этот закон в известной мере декларативен, включённые в него положения описывают компетенцию и направления деятельности указанного органа лишь в общих чертах. В основном же работа палаты строится на основании инструкций председателя палаты (ст.7), что, как представляется, не даёт ей возможности достаточно эффективно осуществлять свои функции.

Помимо этого, контроль за исполнением бюджета возлагается на постоянную комиссию законодательного собрания Ленинградской области, представительного органа местного самоуправления, при которой по решению соответствующего представительного органа за счет средств собственного бюджета может быть создана контрольная группа из специалистов, независимая в своей деятельности от финансового органа правительства Ленинградской области, органа местного самоуправления. Финансовый орган правительства Ленинградской области, местного самоуправления ежемесячно предоставляет в постоянную комиссию необходимую информацию по состоянию бюджета и его исполнения (ст.20). Однако реальное применение указанной статьи представляется маловероятным - как в силу того, что средства на создание контрольной группы выделяются из бюджета самого создающего их органа, так и из‑за отсутствия каких либо нормативных актов, конкретизирующих это положение.

Л.П.Романков

О коррупции в социальной сфере

В данном контексте под коррупцией я буду понимать предоставление должностными лицами за деньги услуг, которые не полагаются по закону, или полагаются бесплатно.

Содержание статьи не означает, что коррупция в социальной сфере распространена повсеместно; однако описываются наиболее характерные и часто встречающиеся случаи.

Следует отметить, что и в советское время происходили те же самые коррупционные процессы в социальной сфере, но «незаконные услуги» предоставлялись как за деньги, так и «по блату», т.е. по знакомству (система дефицита предполагала построение сложных бартерных цепочек, в которых участвовали мясо и другие продукты, билеты в театр, импортная одежда, престижные книгоиздания, ковры и холодильники, билеты на самолет и т.п.).

С исчезновением товарного дефицита и обеднением многих слоев населения «блат» стал играть значительно меньшую роль, чем прямые денежные выплаты.

Образование

В средней школе, получающей явно недостаточные бюджетные средства как на зарплату преподавательскому составу, так и на ремонты и приобретение оборудования, был выработан целый ряд способов получения денег с родителей учеников, хотя формально образование является бесплатным:

-«Конкурс родителей-спонсоров». Прием детей в школу с хорошей репутацией осуществляется на деле не по конкурсу детских знаний, а по тому, сколько средств могут вложить в школу родители. Естественно, что средства эти никак не отражаются в документах и идут «черным налом» или услугами.

-Дополнительные платные занятия. Случается, что ученикам нарочно занижаются оценки, с тем, чтобы побудить родителей нанимать за отдельную плату репетиторов для своих детей - тех же самых учителей. Могут и прямо намекнуть, что без дополнительных занятий детям не получить удовлетворительные оценки.

-Существуют дополнительные платные занятия, которые «навязываются» ученикам (английский, русский, информатика) под тем предлогом, что школа имеет высокий уровень знаний, и дети не смогут в ней удержаться, если не будут заниматься дополнительно.

-Часто родители жалуются, что с них собирают деньги на компьютерные классы, но компьютеры в школе так и не появляются.

Комитет по образованию администрации Санкт-Петербурга был вынужден учредить специальную инспекцию для рассмотрения жалоб родителей на незаконные поборы в школах.

После всего этого говорить о принудительно-добровольных сборах денег на различные подарки и праздничные мероприятия уже кажется достаточно банальным.

Если школа получает непосредственно бюджетные деньги на различные работы и нанимает подрядчиков, то может иметь место «откат» - возврат определенного процента (как правило, 10-15%) средств наличными заказчику за право получить заказ.

То же самое происходит, если бюджетные деньги получает РУНО (районное управление народного образования), только с еще большим размахом. Организуются фальшивые тендеры с заранее известным результатом; отдав часть денег, подрядные организации выполняют работу с худшим качеством, от чего страдают школы.

Так, например, ко мне, как к депутату, обратилась администрация гимназии №92 Выборгского района. На выделенные из бюджета средства для ремонта кровли гимназии была выбрана районным территориальным управлением по конкурсу в качестве подрядной организации ЗАО «Новая эра». Администрация гимназии жалуется, что «ремонт был выполнен некачественно, в результате появилось множество протечек…». Несмотря на то, что по договору ЗАО давало гарантийный срок 7 лет, за устранение протечек ЗАО требует отдельной платы. Я получил объяснение от ЗАО, что протечки вызваны «чрезвычайными погодными условиями», однако трудно отделаться от мысли, что ЗАО было поставлено в необходимость жесткой экономии по вышеуказанным причинам.

Бывали случаи, когда для школ закупались продукты по цене в несколько раз дороже рыночной.

В качестве иллюстрации этого положения хочу процитировать отрывок из сообщения в газете «На Выборгской», №11, члена муниципального Совета № 13 Т.Харламовой :

«Одна из самых значимых проблем - питание детей в школах и садах. Как же нужно изощряться повару школьной столовой, чтобы приготовить завтрак на 4 руб,18 коп., когда столовая № 89, снабжающая школы района, привозит хлеб (акты от 10.03.99) по цене 4 руб.80 коп., батоны по 6 руб.20 коп., сахарный песок по 17.34, сливочное масло по 84 руб., куру по 42 руб. Таких цен нет в самом дорогом супермаркете!

Наша комиссия поднимала этот вопрос еще в октябре 1998 г., но поставщик остался тот же.

Уж кто выигрывает - не нам судить, но страдают дети!

Наша комиссия совместно с комиссией по здравоохранению провела проверку стоимости поставляемых столовой № 89 продуктов, акты направили губернатору города и в ГУВД.»

На мой взгляд, максимально полезную роль в области контроля финансовых вопросов и расходования бюджетных и внебюджетных средств могли бы сыграть школьные попечительские советы.

Возможно возложить контроль на органы местного самоуправления, особенно, если школы и дошкольные учреждения будут переданы в их ведение.

Высшая школа.

Поступление в институты, в советское время также основанное в высокой степени на взятках и блате, особенно коммерциализировалось в связи с обнищанием профессорско-преподавательского состава.

Разработаны сложные схемы выкачивания денег из абитуриентов - от организации платных подготовительных занятий с гарантией поступления в ВУЗ, в котором работают преподаватели, до прямого поступления за деньги в результате договоренности между членами приемной комиссии, где для каждого выделена квота «своих» абитуриентов.

Доходит до смешного - для поступления на наиболее престижные бесплатные факультеты размер взятки превышает стоимость обучения на этом же факультете на платном отделении - считается, что на платном отделении уровень образования хуже.

В газете «Тайный советник», (№6, март 2000 года) помещена статья Александра Самойлова «Российский диплом». В ней приводятся некоторые фактические данные по коррупции в высшей школе:

…«По данным Управления по борьбе с экономическими преступлениями, только в 1999 году в Петербурге было возбуждено 18 уголовных дел в отношении преподавателей-взяточников. При этом надо учитывать, что со взятками борется не одна эта правоохранительная структура. Кроме того, по словам оперативников, взяточничество в учебных заведениях относится к латентному (т.е. скрытому) виду преступлений. На одного заявителя может приходиться несколько десятков человек, не спешащих сообщить в милицию о финансовых отношениях с работниками учебных заведений.(…)

Уверяют: для того, чтобы стать студентом некоторых государственных вузов, необходимо обладать суммой в 2-5 тысяч долларов (зависит от института и кафедры).

Такса за сдачу обычного сессионного экзамена - от 50 до 80 долларов. В отдельных случаях «стоимость» успешной сдачи одного экзамена может достигать и 200 долларов.

Пока правоохранительным органам известен лишь один случай, когда преподавателя обвиняли в вымогательстве взятки за защиту диплома. Этот случай произошел совсем недавно.

В феврале 2000 года внимание сотрудников Управления по борьбе с экономическими преступлениями было приковано к Санкт-Петербургскому государственному институту сервиса и экономики - сразу на двух преподавателей этого вуза в УБЭП от разных студенток поступили заявления о вымогательстве взяток.

Первой к помощи правоохранительных органов обратилась студентка четвертого курса. По словам девушки, сразу после защиты диплома к ней подошел 59-летний Анатолий Горбоконь. член государственной аттестационной комиссии института, профессор и заместитель заведующего кафедрой финансов и кредита. Педагог, якобы, заявил девушке, что для того чтобы придать ее дипломному проекту «законный» вид, необходимо заплатить 500 долларов. 8 февраля при получении денег профессор был задержан сотрудниками одного из отделов УБЭП. 11 февраля ему предъявили обвинение в получении взятки.

Спустя неделю аналогичное обвинение в получении взятки было предъявлено 39-летнему Вадиму Бурцеву - преподавателю кафедры .технологии и конструирования швейных изделий того же института. Он был задержан тремя днями ранее при получении 100 долларов. Заявительницей выступила другая студентка, с которой Бурцев, по ее словам, потребовал 250 долларов за сдачу экзамена по предмету «Оборудование швейной промышленности» в ходе зимней сессии. По сведениям из правоохранительных органов, не исключено, что в уголовном деле этого преподавателя может появиться и еще один эпизод.

Расследование обоих уголовных дел продолжается. Преподаватели находятся под стражей»….

Ходят упорные слухи, что на некоторые специальности некоторых высших учебных заведений вообще никто не может поступить «с улицы» - только «по предварительной договоренности».

Продаются так же результаты учебного процесса - рефераты, курсовые, дипломные проекты, а то и сами дипломы. Их продают как преподаватели, так и наиболее продвинутые студенты.

Мне представляется, что наиболее верным средством против коррупции при поступлении в ВУЗ была бы компьютерно-тестовая система сдачи приемных экзаменов.

Однако повышение зарплаты преподавателям так же сыграло бы положительную роль.

Здравоохранение.

Как и в советское время, реально медицина требует с населения «живых денег». Раньше они нужны были, чтобы попасть в нужную больницу; на обследование к нужному врачу; на операцию к нужному профессору; для получения дополнительных услуг в больнице, в принципе бесплатных.

С появлением платной медицины для людей с достатком пропала проблема блата и взяток. Однако для большинства населения, пользующегося страховыми полисами и «бесплатной» медициной, возникает проблема получить эти бесплатные услуги - лекарства, койку, процедуры и т.д.

Чаще всего им говорят, что бесплатных мест сейчас нет, есть только платные; что имеющиеся лекарства плохого качества, могут повредить здоровью, поэтому нужно принести свои; что для того, чтобы операцию делал определенный хирург нужно ему заплатить. Потому бесплатное лечение как правило дорого обходится больному, либо оно исключительно низкого качества.

То, что касается тендеров на закупку медицинского оборудования или на производство ремонтно-реставрационных работ абсолютно аналогично закупкам любого другого оборудования или выдачи подряда на работы, производимых за счет бюджетных средств. Те же «откаты», те же псевдо-тендеры с заранее известными результатами. Последний такого рода скандал произошел с закупкой Комитетом по здравоохранению автомашин для скорой помощи - менее надежных, и по более дорогой цене, чем у конкурентов. На эту тему комиссией по здравоохранению был направлен в администрацию депутатский запрос:

«Решением председателя Комитета по здравоохранению Администрации Санкт-Петербурга Павлова Ю.В. заключен контракт с ЗАО «ТДВ-АВТО» на закупку 84 машин скорой медицинской помощи марки «Форд - Транзит ВЭН 1 GO-190» общей суммой 50 миллионов рублей.

Ранее Администрацией был объявлен конкурс автомобилей «Скорая помощь». В конкурсе изъявили желание участвовать представители фирм «Форд», «Газ» и «Мазда». Международная Академия Транспорта, рассмотрев по просьбе Павлова Ю.В поданные заявки, пришла к заключению, что только по варианту «Мазда» исходные данные представлены в полном объеме, позволяющем выполнить оценку выгодности сделки. Таким образом, ни один участник конкурса, кроме фирмы «Мазда», не имел права претендовать на выполнение городского заказа.

Для справки:

оптовая цена автомобилей: «Форд» - 21.150 долларов, гарантия - 15 месяцев «Мазда» -18,625 долларов, гарантия - 36 месяцев. Следует отметить- что только автомобиль «Мазда» сертифицирован в Минздраве, а санитарное оборудование, устанавливаемое на его базу. производится в Санкт-Петербурге.

Постоянная комиссия по здравоохранению и экологии Законодательного Собрания обращалась к Вам с просьбой в срочном порядке рассмотреть вопрос о закупке санитарных машин скорой помощи и принять решение в соответствии с экспертной оценкой МТА. Однако ответа не последовало».

Вообще, проведение тендеров требует очень тщательного контроля со стороны законодательной власти, общественности, Контрольно-счетной палаты Часто слишком поздно публикуются сведения о проведении тендеров; часто условия подгоняются под известные фирмы, с которыми существуют предварительные небескорыстные договоренности; часто используются лазейки в законодательстве и условиях проведения торгов, и разрешается участие единственного поставщика.

Дело в том, что в «Методических рекомендациях по проведению предварительного квалификационного отбора поставщиков и проведению торгов (конкурса) на закупку товаров для государственных нужд Санкт-Петербурга"» (журнал «Городской заказ Санкт-Петербурга», №3(6), март 1999 года) существует следующий пассаж:

« закупка продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга у единственного источника по согласованию с Министерством экономики РФ или с уполномоченным им территориальным органом - Комитетом экономики и промышленной политики Администрации Санкт-Петербурга в случаях:

а) при наличии срочной потребности в продукции, в связи с чем проведение конкурса или применение иного способа размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно, при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее и они не явились результатом медлительности действий заказчика;

б) если вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенной продукции, в связи с чем применение иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно с учетом затрат времени;

в) если продукция может быть получена только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена;

г) при наличии обстоятельств, позволяющих заказчику проводить специализированный закрытый конкурс в соответствии с "Положением...", в случае, если заказчик установил, что проведение закупок из единственного источника является наилучшим способом закупок.

(ст. 30 "Положения...").»

Представляется, что расплывчатая формулировка «срочной потребности» и допустимость согласования решения об отказе от конкурса на основании этой срочной потребности с комитетом по экономике и промышленной политике администрации Санкт-Петербурга, взятая из Указа Президента № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», создает предпосылки для коррупции в этой сфере.

Анализу нормативной документации по городскому заказу, способствующей коррупции, посвящен запрос депутата Михаила Бродского от 05.04.2000:

«Проанализировав всю имеющуюся у меня информацию о практике исполнения Закона Администрацией Санкт-Петербурга, хотелось бы отметить следующие моменты:

Главным инструктивным документом для структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга по прежнему остается приказ губернатора Санкт-Петербурга № 85-п от 16 ноября 19998 года "Об организации деятельности структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга по закупке продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга" (далее - приказ). Данный приказ уже не вполне соответствует принятому позднее Закону и не обеспечивает "прозрачности" производимых подразделениями Администрации Санкт-Петербурга закупок. По видимому, он нуждается в корректировке. В результате попрежнему каждое структурное подразделение Администрации без участия Контрольной комиссии городского заказа Санкт-Петербурга выбирает для себя поставщиков, что не обеспечивает оптимизацию бюджетных расходов. Так, есть основания полагать, что в 1999 году бюджетные закупки питания для детей, картофеля и некоторых иных товаров производилась по ценам существенно выше среднерыночных.

Такая ситуация является следствием игнорирования Администрацией Санкт-Петербурга требования ст. б Закона, которая устанавливает, что "для утверждения состава конкурсных комиссий, осуществления контроля за формированием и размещением заказа Санкт-Петербурга создается Контрольная комиссия, формируемая на паритетных началах губернатором Санкт-Петербурга и Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. До сих пор Положение о Контрольной комиссии не разработано, не определен ее численный состав, что блокирует работу по ее формированию.

"Не работают" также следующие положения Закона:

- пункты 2 и 4 статьи 2, предусматривающие предоставление Собранию одновременно с проектом бюджета сводного перечня государственных и городских нужд Санкт-Петербурга и утверждение его в качестве приложения к закону о бюджете города;

- статья 11, устанавливающая предоставление Собранию ежеквартальной информации о заключенных за отчетный период государственных контрактах.

Отдельно хотелось бы остановиться на положениях статьи 12 Закона, регулирующей ведение Реестра государственных контрактов Санкт-Петербурга.

"Контракты, по утвержденным результатам конкурсов, подлежат обязательному учету в Реестре государственных контрактов Санкт-Петербурга (далее - Реестр). Сроки исполнения предусмотренных контрактом обязательств не могут наступать ранее обязательного включения контракта в Реестр.

В Реестре указываются следующие сведения: дата заключения и цена контракта, вид продукции, поставляемой по контракту, сроки выполнения обязательств по условиям контракта, сроки фактического выполнения обязательств и иные сведения".

В настоящее время порядок ведения Реестра утвержден приказом губернатора Санкт-Петербурга от 02 апреля 1999 года № 29-п "О Реестре государственных контрактов Санкт-Петербурга" (далее - приказ).

Значительная часть структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга, наделенных функциями заказчиков и являющихся держателями ведомственных реестров городских контрактов, или полностью игнорируют установленную приказом обязанность предоставления информации о заключенных контрактах, или информация предоставляется в таком виде, которая исключает возможность провести по ней детальный анализ.

Сложилась противоречащая Закону практика, когда предприятия и организации города, представляющие свои предложения по поставкам продукции и услуг для участия в формировании я исполнении городского заказа и получающие доступ к базе предложений обязаны приобрести в НПО "Аврора" программный продукт и подписаться на журнал "Городской заказ". Закон не обязывает желающих участвовать в формировании и исполнении городского заказа приобретать какие-либо программные продуктов у НПО "Аврора" и совершать другие действия, прямо не предусмотренные Законом. Кроме этого, необходимо указать на установление монополии НПО "Аврора" в этом вопросе.

Следует заметить, что разработка автоматизированной системы контрактных заявок НПО "Аврора" проведена без объявления конкурса. В то же время данная система имеет ряд недостатков - не обеспечивает сбор информации по заявкам бюджетных организаций. Ее проблематично обобщать и получать единую сводку по городскому заказу в целом. Используемые программные средства и база данных не позволяют анализировать городской заказ по всем параметрам, выделять единую для многих бюджетных организаций номенклатуру товаров и услуг и, таким образом, осуществлять "прозрачные" оптовые закупки».

Ясно, что только настоящая справедливая конкуренция может снизить роль коррупции и дать существенную экономию бюджетных средств.

Культура.

Учреждения культуры, как правило, слишком бедны в смысле возможности предоставляемых услуг, чтобы в них расцветала коррупция; однако все, что было написано по поводу тендеров на освоение бюджетных средств, естественно, касается и сферы культуры.

Впрочем, предоставление прав на съемки в музеях, на проведение семейных или корпоративных праздников, деловых мероприятий во дворцах, ставших учреждениями культуры, особенно в пригородных дворцах-заповедниках, формирует широкое поле для получения «левых» доходов руководителями этих учреждений. Эти помещения весьма престижны, и существует спрос на такого рода услуги. Конечно, часть заработанных таким образом денег тратится на поддержание зданий в относительном порядке, но и директора представляют собой сегодня весьма обеспеченную прослойку сегодняшнего российского общества, причем уровень их благосостояния плохо корреллирует с уровнем официальной зарплаты.

Художники рассказывают, что провести выставку своих работ в одном из престижных городских залов, типа Этнографического музея, стоит немалых денег, выплачиваемых лично руководителю учреждения.

Существующая нормативная база никак не регламентирует необходимость и правила сдачи в аренду помещений в учреждениях культуры под проведение разовых мероприятий (вечеров, выставок, семинаров и т.п.).

Поэтому лишь добрая воля директора, его личные отношения с просителем, оказывают влияние на принятие решений. Есть, конечно, план по дополнительному зарабатыванию средств для бюджетных учреждений культуры их собственными усилиями; но кого поставить в первую очередь на выставку, на юбилейный вечер - естественно, зависит только от руководителя.

Вообще говоря, для исправления ситуации в этой области деятельности я вижу только один путь - увеличение легальной зарплаты руководителя при усилении налогового контроля за доходами и увеличении роли моральной репутации в нашем обществе.

Если же к культуре причислить телевидение и шоу-бизнес, то об этом надо писать детективные тома, а не короткие статьи. Там продается и покупается слишком многое, если не все.

Достаточно сослаться на широко известный термин «джинса», означающий телевизионные материалы, помещаемые в эфир за взятки. Эти материалы могут содержать скрытую коммерческую рекламу; скрытую политическую рекламу или антирекламу; «раскручивание» определенных музыкальных групп или отдельных исполнителей…

СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

А.А.Шароградская

Коррупция и СМИ.

Информирование общества о фактах коррупции - одна из важнейших профессиональных задач СМИ. Активная позиция СМИ находит выражение в журналистских расследованиях, которые привлекают внимание граждан и правоохранительных органов к нарушениям закона, связанным с коррупцией. Пристальное внимание прессы к судебным процессам по фактам коррупции, их объективное освещение на всех этапах вплоть до приговора суда - характерны для открытого общества. СМИ могут и должны играть решающую роль в борьбе с коррупцией, однако успешное выполнение этой задачи возможно лишь при условии, что СМИ пользуются доверием общества. Примером могут служить “Новая газета”, “Общая газета”, “Московские новости”, НТВ, “Эхо Москвы”.

В последние годы СМИ теряют доверие граждан по ряду причин, одной из которых является коррупция в самих СМИ. Согласно кодексу чести полицейских Чикаго, коррупция начинается с того момента, когда полицейский берет предложенную ему сигару. Конфликт интересов, т. е. извлечение пользы для себя лично, многие редакторы и журналисты даже не считают прегрешением. Скрытая реклама товаров и услуг приносит СМИ немалые доходы, но гораздо большую выгоду они получают от скрытой политической рекламы в период выборных кампаний на всех уровнях. Пресса, которая должна быть “сторожевым псом демократии”, идет в услужение тем, кто больше платит. Грань между освещением новостей и коммерческой деятельностью стирается, прибыль часто становится решающим критерием в выборе публикуемых событий или отказе от их публикации.

Совмещение руководителями СМИ и журналистами профессиональной деятельности с депутатскими полномочиями зачастую приводят к злоупотреблениям и коррупции. Действуя в своих интересах, журналисты-депутаты или журналисты-кандидаты на выборные посты дискредитируют соперников на выборах и устраняют их. Когда средствами массовой информации руководят представители властных структур, вместо объективной подачи новостей имеет место манипуляция общественным сознанием - гораздо более изощренная, чем открытая пропаганда, что очень дорого обходится обществу.

Для того, чтобы искоренить коррупцию в государственных структурах, необходимо прежде всего покончить с ней в СМИ.

Ю.И. Вдовин

СВОБОДНЫЙ ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ - НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОРРУПЦИИ

Тема разговора сегодняшнего и вчерашнего чрезвычайно важна и интересна потому, что, наверное, одной из самых больших бед в попытках преобразовать Россию от тоталитарного государства в государство демократическое с рыночной экономикой создают как раз коррупция и чиновничество, стремящееся сохранить свой контроль по советской привычке над всем и вся, потому что именно это дает возможность удовлетворять свои постоянно растущие потребности... Я готов принять участие в обсуждении еще целого ряда причин коррупции и способов ей противостояния. Накипело, что называется, от того, что видишь, знаешь, видишь со стороны.

Исторически и в царской России, в Советском Союзе, да и в теперешней России существовала и продолжает существовать власть чиновников. Это то, что югославским диссидентом Милованом Джиласом было описано в книге "Новый класс" - книга, за которую сажали у нас в тюрьму, потому что в ней очень точно было описано действительное положение вещей, был снят флёр с идеологических концепций и реально сложившейся правящей элиты в государствах так называемого социалистического лагеря. И была оставлена жесткая правда. Коммунистические режимы во всех странах вырастили категорию властных структур, "новый класс" чиновников, которые реально управляют страной, давным-давно забыв всякие марксистские идеологические установки и концепции, давно наплевали на это все и интересовались одной-единственной возможностью - распоряжаться тем, что они не создавали, что создано другими, и распределять и перераспределять это в собственных интересах, прикрываясь той самой идеологической шелухой, на которую они давно наплевали. И именно этот "новый класс" и является основной составляющей современных правящих элит, под какими бы знаменами они не проникали во власть сегодня.

Но все это было и теперь возможно при условии полной, хорошо задуманной коммунистической властью, информационной блокады общества от правды о самом способе распределения создаваемого обществом продукта, распределения сырьевых ресурсов, денежных ресурсов и всего прочего.

Все это происходило в условиях "тайны кабинета". "Тайна кабинета" является одной из самых главных составляющих тоталитарной власти. И ни о каком доступе граждан к информации в Советском Союзе не было и речи. У нас не было никаких законов, регулирующих отношения в этой области. И любой чиновник любого уровня говорил, что это - для служебного пользования, как минимум, и все. А при "совершенно секретно" ставился гриф, и все было закрыто.

Наступило время, когда страна стала делать вид, что она преобразовывается от тоталитарного государства к демократическому, что строится якобы правовое государство. И появилась необходимость возникновения каких-то законов. Хотя бы имитационных. Появился закон о средствах массовой информации, а в течение многих лет ходит в Госдуме закон, разработанный специалистами Судебной палаты по информационным спорам под руководством покойного уже ее первого председателя профессора Венгерова "О свободе информации", о праве доступа граждан к информации. Но этот закон никак не выйдет. Вышел закон (трехглавый закон - на жаргоне) - закон "Об информации, информатизации и защите информационных ресурсов", а в Думе в Комитете по безопасности возникает подкомитет по информационной безопасности. Возглавляет его депутат Лопатин. Он благоразумный человек, и похоже, создавал себе нишу для работы. Идея "информационной безопасности" оказалась благотворной: ФСБ и ФАПСИ в первую очередь оседлали ее, и возникла целая квази-наука "информационная безопасность", в которой чиновники в рамках этого понятия "информационная безопасность" опять начинают создавать системы блокирования информации по пути к гражданам.

Замечу, что все информационные ресурсы, которые создают чиновники, создаются на деньги налогоплательщиков. И эти информационные ресурсы в ст.12 этого закона, где сказано: "владелец информационных ресурсов", хотя по сути дела, владельцем информационных ресурсов являются налогоплательщики - народ, граждане, на деньги которых создаются эти информационные ресурсы, но владельцем этих информационных ресурсов в законе обозначены государственные органы власти. И органы государственной власти - чиновники могут устанавливать форму доступа к этой информации. Т.е. все красивые слова, которые прописаны в этом законе, перечеркиваются одной строчкой в ст. 12 этого закона, когда чиновник может установить форму доступа пользования информацией, он может написать родное ему "для служебного пользования" или "ограниченного доступа".

Всё это создает очень неприятную атмосферу. Еще в бытность свою депутатом городского совета, председателем комиссии по свободе слова и средствам массовой информации я помню, как журналисты собирались, извините за выражение, кутком, скидывались, чтобы покупать информацию у чиновника. Я не буду называть фамилии журналистов. Но это было так. Потому что другого способа добывать информацию в нашей мэрии демократического Собчака не было. Яковлев, если вы помните, провозгласил одно время открытую политику. И где-то там что-то он докладывал. Но в его понимании открытая политика (сейчас это забыто, нет открытой политики больше) - это было следующее: он доводил до сведения журналистов и граждан то, что он считал нужным. И сейчас для журналистов добыча информации о деятельности органов государственной власти остается проблемой. Мир, вообще говоря, решил эти проблемы давным-давно, как, например, скажем, США. Хотя, кстати, не совсем давным-давно. Мир тоже осознает, что эти проблемы решать нужно, к сожалению, не сразу. Просто то, что в Англии говорят: газон стригли 400 лет, просто сама стилистика жизни предполагает некие другие отношения. Но США в конце 50-х годов, если мне память не изменяет, приняли закон о свободе информации. И чуть позже был принят закон о прозрачности правительства, который обязывал чиновников правительства предоставлять информацию по первому запросу граждан. Там определены все финансовые вопросы. Там сказано, что информационные ресурсы, созданные на деньги налогоплательщиков, не являются собственностью государства, а получение гражданами информации, документов и проч. предполагало расходы граждан. По сути дела, они сводились к оплате бумаги и каких-то расходов по множительной технике. И не являются дополнительной статьей дохода чиновников или государства. А вот за отказ выдачи документов гражданам чиновник по американскому законодательству может поплатиться суммой до 10 тысяч долл., если необоснованный отказ в выдаче документов будет доказан. Поэтому американский народ, как ни странно, практически не имеет проблем в получении документов о деятельности исполнительной власти, и, как ни странно, существует проблема в получении информации о деятельности конгресса и сената. Предполагалось до этого, что сенат и конгресс были более доступны, а вот исполнительная власть закрыта. Исполнительную власть открыли. И уже на фоне этой открытой исполнительной власти деятельность представительных органов власти США стала выглядеть менее доступной, хотя доступность информации в США несравнимо более доступна, чем у нас. Достаточно сказать, что есть специальный кабельный канал, по которому идет трансляция всех заседаний Конгресса и Сената. Естественно, что каждый гражданин может подписаться на этот канал, но подписываются, как правило, средства массовой информации, потому что нормальному человеку канал парламента вряд ли нужен.

Конечно, создание информационных баз есть теперь и у нас. Информационные базы "Консультант +", "Кодекс", "Норма" и т.д. - которыми могут пользоваться владельцы компьютеров: Это их право. Это как бы доступно. Но оказывается и там, я анализировал санкт-петербургскую базу "Кодекса", которая имеет эксклюзивные права на информацию из администрации города, есть проблемы. Ну вот почему эта информационная база имеет эксклюзивные права на предоставление документов из административного органа власти - из Администрации Петербурга. Это означает, что остальные информационные базы могут иметь лакуны какие-то в информации о деятельности Санкт-Петербургской администрации. И вот этой информационной базой я не смог воспользоваться так, чтобы полностью удовлетворить свои информационные потребности. Там распоряжения губернатора по номерам идут с колоссальными пробелами. Можно предположить, что распоряжение губернатора о назначении на должность уборщицы можно и пропустить. Но я сталкивался с тем, что общественно значимые документы в информационную базу не попадает. Нас, может быть, ждут относительно более легкие времена, потому что в соответствии с нашими обязательствами, в связи с членством в Совете Европы, мы должны будем не позднее июня месяца иметь бесплатный сайт информационно-правовой базы, которая должна быть доступна всем владельцам компьютеров с выходом в Интернет. Но в России не все еще имеют компьютеры. И не все из тех, кто имеют компьютеры, имеют выход в Интернет. Сайт должен быть общедоступным. Подтверждение этому я получил буквально неделю-две назад. Я был в Москве на конференции "Интернет и право". И представитель управления юстиции заверил, что этот сайт должен быть с 1 июня. Он должен будет включать в себя законодательную базу всей России, РФ и региональные законодательства - все 150 тысяч региональных законов тоже должны быть на этом сайте и доступны всем нам.

Хотя есть и удивительные вещи. Это рамочные законы, которые разрабатывает парламентская ассамблея СНГ, - я не знал об этом, случайно пошел смотреть какие-то экологические бумаги, и мне любезно передали несколько документов парламентской ассамблеи СНГ, - я поразился, там такие прекрасные рамочные законы. И нет ни одного российского закона, который бы вписывался в эти рамочные законы СНГ. Похоже, что они существуют для того, чтобы их показывать, чтобы видели, какое СНГ правовое. А в действительности ни Казахстан, ни Таджикистан - никто даже не заглядывает в эти рамочные законы. И Российская Федерация, к сожалению, тоже.

Вот ситуация, которая складывается в законтворчестве сегодня, и проблема с доступом к информации органов исполнительной власти в центре и на местах. Но, конечно, мы не можем рассчитывать на то, что через Интернет граждане смогут получать необходимую информацию. Абсолютно точно администрация должна была там создать достаточно мощный информационный центр, в котором не существовало технической проблемы - гражданину за стоимость бумаги и за компенсацию расходов по амортизации оборудования предоставлять необходимые документы. Речь идет не только о журналистах, а речь идет о гражданах. Любой гражданин должен иметь такую возможность - посетить информационный центр, оставить там заявку и через два дня получить тот документ, который ему нужен. При этом принимать такого гражданина должен квалифицированный специалист, который помог бы гражданину найти именно то, что ему нужно. Администрация говорит, что это очень дорого стоит. Да, информация это вообще очень дорого. Но затратившись на такие информационные системы, мы обеспечили бы так необходимую прозрачность в деятельности властей. Совершенно очевидно, что эта прозрачность, которая наконец, возникла бы, сразу уменьшила бы вероятность возникновения каких-то коррупционных связей, просто из-за того, что граждане многое знали бы. И выдача подряда какой-то фирме за взятку чиновнику стала бы опасна возможным разоблачением и последствиями, я не говорю о поборах за ремонт кранов и батарей.

Когда я коснулся журналистики, то здесь ведь тоже возникает вопрос: даже в УК предусмотрена возможность журналисту обращаться в суд, если ему по тем или иным причинам администрация, властная структура отказала в предоставлении информации. Как ни странно, как правило, журналисты не обращаются. Ответ на самом деле прост. Журналист, если подаст в суд, он даже может теоретически выиграть этот суд и получит удовлетворение, газета получит информацию, и даже получит деньги за то, что администрация не предоставила информацию. Но, выиграв этот суд, журналист вообще проиграет возможность дальше более-менее продуктивно работать в информационном пространстве, потому что судившийся человек с властью наверняка станет навсегда врагом этой власти. И журналисты не хотят этого делать. Кроме того, журналисты, как правило, находят какие-то свои дорожки, где они получают информацию другим путем, полную - не полную, официальную - не официальную. Помните туманные разговоры журналистов о достоверности источников. Тем более, что журналист имеет право не указывать эти источники. Какая-то "утечка" бывает - специальная "утечка", случайная "утечка" и т.д. А на самом деле это создает потрясающую атмосферу коррупционированности и в средствах массовой информации. И тут, надо понимать, во-первых, средства массовой информации у нас не независимы. Они не независимы в первую очередь от государства, от властей, потому что государство, органы власти очень часто выступает в качестве учредителя. А это какой-то атавизм советской власти, когда власть должна была остаться у средства массовой информации. Задумаемся: а что такое средства массовой информации? Зачем они должны существовать? По советской традиции, средство массовой информации существует для формирования общественного мнения в целях, скажем, укрепления любви к коммунистической партии или еще к чему-то. Сейчас, когда у нас нет главенствующей идеологии по Конституции, кто и с какой целью имеет право формировать общественное мнение? А тем не менее, журналистская школа до сих пор строится на этом термине "формирование общественного мнения". Хотя можно говорить о том, что средства массовой информации должны были реализовывать право граждан на получение информации. И, работая в этом направлении, средства массовой информации должно содействовать формированию общественного самосознания. Тут есть большая разница, как мне кажется, между содействием формированием общественного самосознания и формированием общественного мнения. На основе деятельности средств массовой информации граждане должны получать необходимую им информацию (а не чиновникам!) для осуществления принятия осознанных самостоятельных решений. Это и осознанный выбор жизненных позиций, и выбор кандидатов куда бы то ни было, выбор товаров и услуг, и т.д. Осознанный выбор, на основе владения информацией.

Недели две назад питерское телевидение пригласило меня (оно меня очень не любит, и я был удивлен, что они меня пригласили) на какой-то пресс-клуб. Я пришел. Там дается листочек: создается пресс-клуб на телевидении, будут приглашать журналистов. Преследуется цель - сделать престижным такое явление. И вдруг читаю эту чудовищную фразу: "и будет содействовать формированию общественного мнения в городе". Задаю вопрос: будет формировать общественное мнение о чем? О том, что у нас очень хороший губернатор, что очень хорошая власть. Иначе я не могу понять. Или о чем? О том, что у нас плохая губернаторская власть. О чем еще? Я, может, не очень прилично поступил. Посидел и, когда стал выступать еще какой-то известный генерал из "Единства", кажется, Гуров, и я понял, что должен играть на каком-то странном чужом мне поле, поэтому тихонечко встал и ушел. Но меня в дверях остановили и спросили: "Юрий Иннокентьевич, что ж вы ретируетесь?" Я говорю, что мне делать нечего, мне неинтересно тут сидеть, участвовать в пропагандистских шоу я не могу, а любые попытки изменить ситуацию в режиме записи.

Вот это то пропагандистское пространство, которое сейчас существует вместо информационного. А дальше вы все видите. Из-за того, что государственная политика в области средств массовой информации ориентирована была все время по советским традиционным законам, с тем чтобы какая-то группа властных структур и, теперь оказалось, коммерческих структур владела какой-то частью информационного пространства и занималась формированием общественного мнения в угоду каким-то корпоративным интересам, и ничем другим, ни одно средство массовой информации не занимается реализацией нашего права на информацию. Вот что сейчас происходит...

С другой стороны, мне понравился Андрей Черкизов, который сказал в программе "Пресс-клуба" на "Рен-тв": - "Я ненавижу Лужкова, но когда на него наезжает Доренко, я готов его защищать". Коллеги знают, я не являюсь поклонником "Яблока" по разным причинам, я не являюсь его врагом, я являюсь его стратегическим союзником, но тактически мы расходимся. Но то, что сейчас прогубернаторские средства массовой информации вытворяют по отношению "Яблока", вызывает у меня бешеный протест и отвращение, но ничего не могу сделать, потому что у нас невозможно делать что-то. Идут какие-то совершенно чудовищные телевизионные передачи. Появились журналисты невзоровского стиля - чернядьевы, бондаренки, а на российском уровне доренки, леонтьевы. минкины, хинштейны, которые не имеют никакого отношения к журналистике и не имеют никакого представления о чести и порядочности, да в среде приличных людей уже давно их числят в разряде нерукопожимаемых - этакие российские модификации Ленни Рифеншталь - заменитой фашистской кинопропагандистки, которую в этом ублюдочном жанре почитали даже талантливой. Но ничего общего это с государственными интересами или интересами граждан не имеет. Это - тоже коррупция в средствах массовой информации, в журналистской среде, которая создает питательную почву для коррупции во властных структурах, поддерживаемых зависимыми ангажированными средствами массовой пропаганды и агитации по недоразумению или из соображений конспирации именуемыми средствами массовой информации.

На последней минуте я скажу следующее. Есть еще один аспект, о котором я много писал и говорил, и которым наша организация пытается заниматься. Это то, что называется СОРМом. Спецслужбы имеют, так называемую, систему оперативно-розыскных мероприятий на связи. Они сейчас организованы таким образом, что спецслужбы - ФСБ в первую очередь - имеет возможность несанкционированного доступа к телефонным переговорам, к интернету, к электронной почте, к мобильным телефонам и проч. Так организована эта система оперативно-розыскных мероприятий. И это является еще одним источником коррупции, потому что теперь чиновники мелкого звена, которые непосредственно занимаются перехватом информации, могут перехватывать информацию и продавать ее из одной фирмы в другую и наоборот. Я уж не говорю о том, что традиционно могут собирать информацию на любого индивидуума и использовать ее как угодно, и бесконечные сливы информации, которые происходят постоянно, я объясняю в первую очередь несанкционированным и неконтролируемым доступам спецслужб к телефонным и иным обменам информацией граждан и организаций. Конечно, по моему мнению, главным источником этого является ФСБ, которое имеет все технические средства для перехвата переговоров и интернетовской связи. И могут осуществлять это абсолютно бесконтрольно и беззаконно Это несет в себе совершенно потрясающую возможность коррупции, а не борьбы с ней, в которой так клянется ФСБ.

В заключение я представлю в оргкомитет для материалов конференции проект подготовленного нами закона "Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности". Он был передан в рабочую группу, занимавшейся проектом закон "О праве на получение информации". Отличительной особенностью нашего наверняка несовершенного проекта является легенда об обязанности чиновников давать информацию. Право граждан на информацию продекларировано уже много раз, а вот механизма реализации этого права нет. Вот установление законодательно обязанности чиновника предоставлять информацию и ответственности чиновника за непредоставление информации и будет первым звеном в системе реализации права граждан на информацию и заметным вкладом в предотвращение коррупции.

Б.Л.Вишневский

РОЛЬ НЕЗАВИСИМЫХ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В

ПРЕДОТВРАЩЕНИИ КОРРУПЦИИ

Начнем с определений: что такое коррупция? Наиболее адекватным представляется такое определение: коррупция - это действие или бездействие в своих или чужих корыстных интересах, совершенное с использованием публичных ресурсов (не обязательно государственных).

Известно, что одним из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией является привлечение общественного внимания к ее проявлениям. И в этом плане роль средств массовой информации переоценить трудно. Но хорошо ли СМИ справляются с этой ролью?

Да, известно множество случаев, когда благодаря вмешательству СМИ и соответствующим публикациям удавалось эффективно противодействовать коррупции. Приведем некоторые примеры.

Выборы депутата Законодательного Собрания по 31 округу в мае 2000 года стали беспрецедентными: за исключением печально известного Юрия Шутова, в Петербурге еще не было случаев, чтобы на депутатский мандат претендовал человек, официально подозреваемый в тяжких преступлениях. Между тем, стать депутатом пытался Вячеслав Шевченко - бывший депутат Госдумы от ЛДПР, с 11 апреля 2000 года разыскиваемый правоохранительными органами и объявленный в федеральный розыск по обвинению в вымогательстве в особо крупных размерах. Особую пикантность этому обстоятельству придавало то, что младший брат г-на Шевченко - Сергей, действующий депутат ЗАКСа, с апреля 2000 года пребывал за решеткой по аналогичному обвинению...

Санкция на арест Вячеслава Шевченко была выдана - но пока он скрывался от милиции и прокуратуры, его команда, как ни в чем не бывало, вела кампанию в 31-м округе, причем - с вопиющими нарушениями. Проще говоря, пытаясь скупить голоса избирателей оптом и в розницу. Некий “Фонд гуманитарной помощи жителям Санкт-Петербурга”, где Шевченко с января является “руководителем отделения социальных программ”, на протяжении последних месяцев в массовом порядке от имени кандидата раздавал избирателям 31-го округа эту самую гуманитарную помощь, и даже публиковал объявления об акциях по ее сбору в газетах. Федеральный закон о гарантиях избирательных прав расценивает такую “помощь” однозначно - как подкуп избирателей, который должен вести к немедленному снятию кандидата с дистанции. Но не тут-то было: окружная комиссия во главе с Галиной Кожевниковой явно не стремилась конфликтовать с кандидатом, имеющим, как постоянно пишут городские газеты, устойчивую репутацию человека, близкого к так называемым “тамбовцам”. Чем иным можно объяснить поведение комиссии, которая знает даже места раздачи командой Шевченко гуманитарной помощи избирателям - например, в кинотеатре “Планета”, на улице Ленсовета, 10, на Новоизмайловском проспекте, 12 - но бездействует? И категорически отказывается выехать на места раздачи, чтобы лично убедиться в нарушении закона, заявляя при этом, что подобное-де “не входит в ее обязанности”...

Помимо этого, с 29 апреля в окружной комиссии происходило давно знакомое действо - “группа поддержки” Шевченко собирала избирателей (большей частью, пожилых) для досрочного голосования понятно за кого, после чего доставляла их прямиком к указанным пунктам выдачи продуктовых наборов. И вот уже граждане пишут заявления типа “Проголосовала за Шевченко В.А. 4 мая 2000 года. Прошу выдать набор”... Окружная комиссия все так же бездействовала. Что же касается правоохранительных органов, то они заняли просто возмутительную позицию: начальник Московского РУВД полковник А.Н. Петров подписал письмо, из которого следует, что Вячеслав Шевченко ... ни в чем не подозревается и в розыске не числится! Остается только догадываться, насколько бескорыстно действовал полковник Петров. Ну, а его письмо команда Шевченко немедленно и распространила по округу, да еще пригрозила ... подать в суд на клеветников (!), которые-де облыжно обвиняют невинного кандидата в том, что он находится в розыске. При том, что санкция на арест Шевченко была выдана городской прокуратурой, о чем и журналистам и депутатам ЗАКСа сообщали начальник ГУВД Вениамин Петухов и зам.прокурора города Николай Винниченко, а официальные объявления о розыске Шевченко публиковались по согласованию с Региональным управлением по борьбе с организованной преступностью....

Все эти факты (которые трудно квалифицировать иначе, как коррупцию) были немедленно преданы огласке в городских СМИ (газеты, телевидение) - и бездействие окружной избирательной комиссии, и подкуп избирателей, и действия руководства Московского РУВД. Результат оказался достаточно действенным. Во-первых, когда 13 мая районный суд рассматривал жалобу на то, что кандидат Шевченко занимается подкупом избирателей, вся информация о фактах этого подкупа уже была опубликована и показана по телевидению. Более того, в качестве свидетелей на процессе выступала журналистка из съемочной группы НТВ, которая давала репортаж из пунктов раздачи гуманитарной помощи. И суд снял Шевченко с регистрации! А во-вторых, уже после выборов, начальник Московского РУВД полковник Петров был снят с должности - вполне вероятно, что в связи со своими действиями.

Достаточно эффективны оказались действия СМИ и в истории со строительством т.н. Ледового дворца для чемпионата мира по хоккею. Городские (а также федеральные) СМИ длительное время предавали огласке все факты, связанные с реальными источниками финансирования строительства Дворца, рассказывали, какие кредиты и на каких условиях взяты для этого строительства, опровергали утверждения представителей городской администрации о том, что на строительство Дворца якобы не будет затрачено ни копейки бюджетных средств, и так далее. Это позволило предотвратить новые потери для бюджета, заставило городскую администрацию сделать относительно “прозрачной” финансовую сторону строительства. Не исключено, что уже после чемпионата расследование будет продолжено - усилиями не только СМИ, но и правоохранительных органов.

Важнейшую роль сыграли СМИ в истории с так называемыми “резервными фондами” депутатов Законодательного Собрания, служащими постоянным источником злоупотреблений и коррупции. Именно СМИ постоянно публиковали сведения о том, как расходуются “резервные фонды” депутатов, предавали огласке случаи откровенно нецелевого или корыстного использования соответствующих средств, максимально привлекли к этой проблеме общественное внимание. И то, что депутаты в конце концов были вынуждены в значительной мере “умерить аппетиты”, начать расходовать средства резервных фондов большей частью на нужды своих избирательных округов - немалая заслуга СМИ.

Можно упомянуть еще такие известные ситуации, как строительство транспортно-коммерческого центра для РАО ВСМ у Московского вокзала, а также историю с приглашением в Петербург Олимпиады-2004. В обоих случаях планировалось потратить (или были потрачены) значительные бюджетные средства. Так, для РАО ВСМ планировалось взять под гарантии города кредит в 200 миллионов долларов США, который никогда не был бы возвращен. То, что в СМИ эти ситуация получила значительную огласку, в значительной степени повлияло на позицию депутатов Законодательного Собрания - они так и не утвердили соответствующий кредитный договор. Что касается ситуации с Олимпиадой-2004, то в СМИ были преданы огласке материалы проверки Контрольно-Счетной палаты, показавшие значительные злоупотребления и нецелевое расходование средств. Правда, никто из виновных в этих злоупотреблениях так и не был наказан...

Подобных примеров можно приводить много, но уместен один вопрос: а подвержены ли коррупции сами средства массовой информации?

К сожалению, ответ на этот вопрос следует дать положительный. Как и другие “ветви власти”, СМИ являются частью общества - и потому не могут быть свободны от пороков этого общества. Между тем, коррупция в СМИ - иными словами, злоупотребление этим важнейшим публичным (хотя во многих случаях и негосударственным) ресурсом в корыстных интересах - явление весьма опасное.

Одним из наиболее ярких примеров коррупции в СМИ является известная история, когда бывший и ныне покойный мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак в 1995-1996 годах дал возможность двум главным редакторам газет - Алле Маниловой (“Невское время”) и Наталье Чаплиной (“Час Пик”) приобрести квартиры в центре города по балансовой стоимости, на чем городской бюджет потерял примерно 180-200 тысяч долларов США. Оба издания во время выборов горячо поддерживали кандидатуру Собчака. Когда же эти история была предана огласке на пресс-конференции депутата Государственной Думы Александра Шишлова в октябре 1996 года, ни одно (!) из городских СМИ не поместило соответствующую информацию. Трудно назвать это иначе, как круговой порукой - при том, что именно “квартирным вопросом” все газеты, в том числе указанные, всегда интересуются весьма и весьма энергично.

Представляется (этот вывод сделан не только автором), что бороться с коррупцией СМИ могут при одном простом условии - что им верят. Однако, как можно верить СМИ, если имеют место подобные ситуации? Кто будет разоблачать коррупцию в самих СМИ, если она имеет место?

Далее, отметим: то, что происходит со средствами массовой информации во время выборных кампаний, особенно - в последние 4-5 лет, дает все меньше и меньше оснований относиться с доверием к СМИ. Непрерывная “скрытая реклама”, причем в незаконной форме, публикация “заказных” материалов, отказы предоставить слово тем, в отношении кого распространена недостоверная информация - все это стало не исключением, а правилом.

И до тех пор, пока коррупционные явления в самих СМИ не будут преодолены, до тех пор, пока СМИ не начнут действовать в строгих рамках Закона - трудно надеяться на то, что СМИ будут эффективным средством для борьбы с коррупцией.

Как можно выправить ситуацию? Какой-то одной мерой обойтись нельзя, нужен целый комплекс. Во-первых, изменения в законодательстве - устанавливающие ответственность СМИ за нарушения во время выборов. Во-вторых, принятие мер по укреплению материального положения СМИ - пока они будут бедными, а следовательно - зависимыми от финансовых “подкормок”, они будут играть ту музыку, которую им заказывают. В-третьих, давно назрело принятие какого-то этического кодекса журналистов - наподобие тех, которые существуют в ряде демократических стран.

УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРЕДОТВРАЩЕНИИ КОРРУПЦИИ

Организации, занимающиеся гражданским образованием

В.Н.Пронькин

Коррупция и гражданское образование:

подходы и образовательные методики

(НА ПРИМЕРЕ КУРСА «жИВОЕ ПРАВО»)

Коррупция - проблема многогранная и затрагивает не только юридические и политические аспекты общества и человека, но, прежде всего, нравственные, общекультурные и мировоззренческие. Как отмечают специалисты, приоритетное значение имеет предупреждение коррупции по сравнению с другими мерами (в том числе репрессивными) борьбы с этим явлением. Отсюда понятна особая роль раннего гражданского образования в предупреждении коррупции: культура (в том числе правовая), нравственность и мировоззрение активно формируются в детском и юношеском возрасте.

Под гражданским образованием можно понимать любые образовательные, обучающие мероприятия, направленные на формирование активной гражданской позиции. Очевидно, что гражданское образование в целом (даже впрямую не затрагивая тему коррупции) способствует предупреждению этого феномена.

На примере курса практического правового образования «Живое право», который разрабатывает Санкт-Петербургский институт права, я хотел бы показать, какие грани и подходы в гражданском образовании способствуют предупреждению коррупции и других негативных явлений в жизни общества.

В концепции курса «Живое право» мы выделяем три взаимосвязанных аспекта курса:

●содержание курса;

●методики курса;

●философия курса.

Содержание “ЖИВОГО ПРАВА”

В содержание курса мы включили следующие компоненты:

*систематические знания о праве и государстве;

*правовая политика;

*практические навыки;

*конфликт ценностей;

*общественные проблемы;

*разрешение конфликтов.

1. Систематические знания о праве и государстве.

«Живое право» - правовой курс гражданского образования (в отличие, скажем, от нравственного или политологического или обществоведческого подхода). Мы взяли за отправную точку право - как наиболее практический и действенный инструмент в гражданском обществе. Курс дает систематические знания о праве и государстве, изложенные для неюристов доступным языком в форме бесед и историй.

Структура программы курса следующая:

1. Введение в право и способы разрешения конфликтов.

2. Конституционное право.

3. Уголовное право и уголовный процесс.

4. Административное право.

5. Гражданское право и гражданский процесс.

6. Семейное право.

7. Жилищное право.

8. Трудовое право.

9. Права человека.

Курс снабжен богатым материалом для дополнительного чтения по философии, истории государства и права, а также современного их состояния.

Если возвратиться к проблеме коррупции, то становится понятно, что о ней невозможно говорить без профессионального раскрытия таких тем как государство и его органы, система права, механизмы решения проблем и конфликтов. Затрагивая проблематику борьбы с коррупцией, мы сразу же наталкиваемся на такие понятия как «демократический процесс», «гражданское общество», «административные реформы», «омбудсмен», «система правосудия», «международные организации и процедуры» и так далее.

2. Правовая политика.

Однако простых знаний о существующей правовой и государственной системе, законах, санкциях явно недостаточно. Учащийся должен уметь размышлять и составлять свое мнение, например, по таким вопросам: Как должно быть устроено государство? Какие должны быть законы? Следует ли мне соблюдать законы? Следовательно, в программе курса гражданского образования должно быть отведено время на подобные темы.

Касательно проблем коррупции это могут быть вопросы: Буду ли я брать взятки? Буду ли давать взятки? Готов ли я лишиться каких-то благ и возможностей, если их получение невозможно без дачи взятки? Могут ли быть оправданы дача и получение взяток? Возможно ли в России прожить без взяток? Должны ли быть законы, наказывающие за дачу и получение взяток в нашей стране? Работают ли эти законы? Как их нужно изменить? Готов ли я всегда соблюдать эти законы? Только открытое, честное обсуждение этих и других вопросов, а не морализаторство может привести к какому-то образовательному эффекту. К тому же сама практика открытого обсуждения - это инструмент борьбы с коррупцией и возможность приобретения навыков пользования этим инструментом.

3. Практические навыки.

Помимо знаний и обсуждения вопросов правовой политики ученик должен получить практические навыки пользования правовым и гражданским инструментарием. Как общаться с властью, как написать письмо, заявление, жалобу, как составить документ, как обращаться к юристу, как вести себя в суде, как участвовать в гражданских акциях - вот неполный перечень необходимых навыков для современного гражданина. Очевидно, что эти инструменты нужны и в борьбе с коррупцией и в предотвращении ее.

4. Конфликт ценностей.

Ученик должен понимать, что в общественной жизни он всегда сталкивается с конфликтом ценностей: например, конфликт между разными правами и обязанностями человека, между правом и обязанностью, между общественным и личным. В ситуации с коррупцией мы безусловно увидим конфликты ценностей: конфликт между государственными и личными интересами, между законным и быстрым положительным решением проблемы и так далее. Учась различать интересы и принимать решения, осознанно руководствуясь каким-либо интересом, ученик оказывается более подготовлен к встрече со сложной «коррупционной» ситуацией.



5. Общественные проблемы.

В курсе гражданского образования всегда должно быть место для обсуждения сложных общественных проблем (а не только личных ситуаций). Это позволяет формировать активную гражданскую позицию, мыслить масштабно, видеть последствия своих действий. Коррупция - одна из таких проблем и она может обсуждаться в разных темах.

6. Разрешение проблем и конфликтов.

Коррупция - это всегда проблема и конфликт. Да и чаще всего граждане «сталкиваются» с обществом, государством и правом как таковыми в конфликтной или проблемной ситуации. Умение определять такие ситуации, действовать в них, владение инструментарием для решения проблем и конфликтов (не только правовым) - важный элемент в системе гражданского образования.

МЕТОДИКИ “ЖИВОГО ПРАВА”

В курсе «Живого права» мы уделяем большое внимание так называемым интерактивным методикам преподавания. Это не случайно.

Но прежде всего, давайте условимся, что мы будем понимать под терминами пассивные, активные и интерактивные методики.

Пассивные методики предполагают однонаправленный образовательный поток от учителя к ученику (учитель учит - ученик воспринимает). Часто это имеет место при лекционных методиках преподавания, а также при чтении текстов.

Активные методики предполагают, что учитель получает обратную связь от каждого ученика, но при этом ученики не взаимодействуют друг с другом (ответы на уроках, выполнение письменных заданий).

Интерактивные методики предполагают, что при решении образовательных задач ученики взаимодействуют между собой. При этом правильного и единственно верного ответа не предполагается, следовательно, учитель находится в роли старшего партнера и участника процесса. Среди интерактивных методик: работа в малых группах, дискуссии, различного рода симуляции.

По исследованиям Мэрилендского Университета (США, 1985 г.) выявлено, что интерактивные методики в среднем наиболее эффективны для усвоения материала.

Пирамида обучения, появившаяся в результате их исследований, выглядит следующим образом (проценты означают процент усвоения материала учениками при использовании различных методик проведения занятий):

●лекции - 5%

●чтение - 10 %

●наглядные пособия - 20%

●демонстрации - 30%

●работа в дискуссионной группе - 50%

●практика через действие - 75%

●обучение других, немедленное

●применение обучения - 90%

Конечно, это усредненная картина, которую можно критиковать. Существуют замечательные лекторы, или ученики, которые, например, имеют отличную зрительную или слуховую память. Тем не менее, интерактивные методики дают уникальные возможности в гражданском образовании: способствуют приобретению практических и демократических навыков, создают атмосферу реальных общественных отношений, реальной жизни, реального права, а только через это возможно усвоение гражданских ценностей, знаний, навыков.

Кроме того, к интерактивным методикам принадлежат так называемые социальные проекты: школьное самоуправление, участие в местном самоуправлении, гражданские акции и другие. Эти проекты, имеющие практический результат и направленные на немедленное практическое применение обучения, являются одним из самых эффективных образовательных средств (см. пирамиду).

К числу методик, применяемых в курсе «Живое право» относится также использование общественных ресурсов: экскурсии в соответствующие организации, встречи с практическими работниками, работа в музеях, библиотеках.

Затрагивая проблемы коррупции в граждановедческом курсе, преподаватель или тренер должен подумать о методах преподавания. И здесь интерактивные методы выгодно отличаются от лекций или заданий по подготовке сообщений. Ученики могут высказать свою точку зрения, выслушать другого (шкала мнений, дискуссии), выявить картину отношения к коррупции среди своих сверстников и взрослых (социальный проект «социологический опрос»), практически потренироваться применять правовые способы борьбы с коррупцией (составление жалобы, обращение в суд, выступление в суде, симуляция судебного процесса), а также провести гражданские акции (социальный проект «гражданские акции», включая лоббирование законопроекта и др.). Встреча с практическим работником или посещение органов, касающихся вопросов борьбы с коррупцией поможет составить верное впечатление об этой проблеме.

ФИЛОСОФИЯ “ЖИВОГО ПРАВА”

Содержание и методики «Живого права» органически выливаются в «философию» самого курса, а также и проекта по распространению этого курса в регионах России. В философии можно отметить следующие аспекты:

*атмосфера доброжелательности и сотрудничества;

*атмосфера позитивного решения общественных и личных проблем;

*атмосфера совместного обучения и изменения себя.

Без этой атмосферы самые распрекрасные методики и содержание будут малоэффективны, ведь ученик, как и любой человек, являясь целостным существом, живет и впитывает, прежде всего, атмосферу общения, а потом ее воспроизводит в жизни. Конечно, интерактивные методики помогают создать нужную атмосферу. С другой стороны, интерактивные методики раскрывают личность учителя, его жизненные установки и принципы, которые влияют на мировоззрение ученика. Поэтому для учителя остро встает вопрос о собственном обучении и изменении себя, осторожном отношении к собственным взглядам и методам преподношения этих взглядов. Например, в вопросах коррупции ученики, наверняка почувствуют неправду, если учитель будет яростно агитировать против взяточничества, в то же самое время имея опыт участия в коррупции (например, в среде образования - при приеме учеников в школу). Обсуждение неоднозначности проблемы коррупции, честное и критическое отношение к себе (хотя бы не обманывать себя и учеников!) - помогут многим ученикам серьезно задуматься об этом.

В заключении хотелось бы поделиться еще одним опытом в области подготовки уроков (модулей) в граждановедческом курсе. Для того, чтобы учесть упомянутые элементы содержания, методики, философии, авторы «Живого права» разработали и применяли перечень (чек-лист), который приводится в приложении к этому материалу. Конечно, в своей работе авторы учитывали не только свои собственные находки, но и опыт многих и многих активистов граждановедения в России и за рубежом.

Е.В.Авинская

Формирование гражданской позиции школьников через работу в общественных объединениях учащихся.

Учащиеся сегодняшней школы - завтрашние граждане России. Их ценностные ориентиры складываются во многом под влиянием школы. От их мировоззрения, жизненной позиции, активности во многом зависит будущее нашей страны, успешность ее вхождения в мировое сообщество.

В российском обществе происходят перемены, которые заставляют задуматься педагогов над изменением системы и содержания образования. Мировые тенденции развития общества (переход к информатизации, становление гражданского общества, повышение роли «экранной культуры» в духовной жизни, ускорение темпов социальных перемен) и специфика российской жизни (переход к рыночной экономике, длительный экономический кризис, ситуация политической неопределенности), позволяют сделать вывод, что человек-профессионал сегодня не способен решить актуальные проблемы развития российского общества, ибо они лежат вне сферы профессиональной деятельности. Задачи создания демократического, рыночного, развивающегося, цивилизованного и гуманного общества способен решить человек-гражданин, отличающийся высоким уровнем обучаемости и ответственности, готовый к диалогу, сотрудничеству. Он должен быть способен решать и мировоззренческие, и технологические задач, в ситуации постоянного выбора (Лебедев О.Е., Классный журнал, №2, 1999).

Сложившаяся система образования в России ограничивает возможности формирования личности гражданина способного выполнять свои социальные роли на основе принятых в обществе норм и правил, способного ориентироваться в достижениях материальной и духовной культуры и использовать их для решения социально-значимых проблем.

Сегодня все чаще говорят о демократизации школы. Предполагается, что демократизация - это область решения многих проблем, вставших сегодня перед российской школой и обществом. Проблема демократизации школы достаточна сложна. Она охватывает все без исключения стороны жизни учебного заведения. По сути - это долгий мучительный процесс преобразований с целью нормализации отношений между обществом, государством и школой, между руководителями всех рангов и педагогами, педагогами и школьниками, и между самими школьниками. Обозначим несколько принципов демократизации школьного образования (А.М. Новиков, Педагогика, №1, 2000):

-принцип «Равных возможностей»;

-принцип многообразия образовательных маршрутов и проблема их выбора;

-принцип сотрудничества;

-принцип открытости;

-принцип общественно-государственного управления;

-принцип самоорганизации учебной деятельности.

Проблема демократизации школы напрямую связана с гражданским образованием и социализацией личности. Основной целью демократической школы становиться создание условий для формирования личности будущего гражданина, расширение его социального опыта, поддержка становления его индивидуальности. Предполагается, что условиями успешности адаптации личности в стремительно изменяющемся мире будут формирование аналитического склада ума, прочных навыков коммуникативной культуры, общекультурного, профессионального и методологического уровня компетенции школьников. То есть формирования личности способной самостоятельно строить свою жизнь и регулировать свои отношения с другими людьми на основе понимания и выполнения норм человеческой морали, социально-правовых норм, опираясь на достижения современной науки и техники.

Демократизация российской школы становится одним из направлений работы СПб МОО «Ассоциации Аничков дворец»» (далее Ассоциация). Особенностью подхода к решению этой проблемы в рамках Ассоциации, является подключение самих учащихся к решению проблемы демократизации школы через расширение социального опыта в ходе исследовательской, проектной и социально полезной деятельности.

Традиционно в России сложились две параллельные системы образования - общего и дополнительного. При этом подразумевалось, что общее образование в рамках школы дает необходимые знания, навыки, умения, формирует мировоззрение, а дополнительное образование привлекает школьников к различным видам деятельности: научно-исследовательская деятельность, общественная деятельность, социальная деятельность и т.д. Общее образование по закону об образовании должны получать все граждане России, в отличие от общего - дополнительное, как правило, получают в учреждения дополнительного образования наиболее активные, талантливые учащиеся. Вопрос о необходимости дополнительного образования, как личностно развивающего фактора для каждого ребенка остро не ставился. Долгое время умалчивали о развивающем воздействии на формирующуюся личность школьника деятельности как таковой и получения собственного опыта социально ориентированной деятельности. Проблема воспитания гражданственности имеет, как образовательный, так и воспитательный аспекты, Решаться она может только через объединение форм и методов традиционных для систем общего и дополнительного образования и, безусловно, в рамках каждой конкретной школы. Жить в нашем мире придется каждому ребенку и педагогическая помощь нужна, безусловно, тоже каждому. Оптимальным вариантом решения этих задач является создание единого образовательного пространства в школе, объединение урочной и внеурочной форм деятельности, через создание единой образовательной программы школы и/или дополнение школьной программы внеурочными формами деятельности. Структура деятельности такова:





Из приведенной схемы видно, что сложившаяся система состоит из двух блоков - урочного и внеурочного. Урочный блок рассчитан на получение необходимого стандарта знаний, умений и навыков, как базы для дальнейшей активизации и закрепления их в процессе внеурочной деятельности. Урочный блок построен с использованием активных форм обучения, благодаря чему обеспечивается формирование базовых знаний и коммуникативных навыков.

Внеурочный блок формирует практический опыт деятельности. Предусматривается возможность апробации и анализа результатов собственной деятельности в различных социальных ролях. Включение в программу элементов проектирования и исследовательской деятельности формирует конструктивно- аналитический ум и критическое отношение к действительности. Внеурочная деятельность в составе школьного научно-исследовательского общества, позволяет приобрести опыт прогнозирования, планирования и самоуправления, что чрезвычайно актуально при воспитании гражданина.

Оба блока, взаимодействуя и взаимодополняя друг друга, в целом решают задачи по формированию самосознания учащихся, приобретению ими необходимых навыков жизни в качестве будущих граждан государства. Содержание образования в урочном блоке в отдельных случаях определено существующими государственными программами изучения предметов, в отдельных случаях интегрированными экспериментальными програмами скорректированными в соответствии со спецификой и потребностями образовательной программы конкретной школы. Достаточно принципиальной в данном вопросе является создание единой надпредметной программы школы или, единого образовательного пространства внутри общеобразовательной школы. Подобных подход позволит подойти к формированию гражданской позиции учащегося через различные предметные области, с учетом его интересов или активности. В вопросе формирования гражданина главным является развитие умений ученика участвовать в общественной жизни и влиять на ее ход. Необходимо поставить учащегося в ситуацию самостоятельного поиска и формулирования знания, сформировать потребность понять по каким законам существует мир и повлиять на существующий ход вещей. При этом обязательной составляющей деятельности, является организация рядя последовательных заданий, которые дополняя друг друга, разовьют у учащихся навыки контроля различных сфер общественной жизни и влияния на нее. Формирование гражданской позиции в процессе общего образования имеет следующие аспекты:

-философско-культурологический, расширение кругозора, формирования планетарного мышления;

-образовательно-правовой, повышение правовой культуры, элементов правоотношений и правовых институтов, умения творчески использовать эти знания для решения социально-правовых проблем;

-воспитательно-формирующий, ориентированный на осмысление прав человека, становление нравственных представлений и преобразование их в устойчивые убеждения и навыки гуманного поведения;

-психолого-развивающий, побуждающий процесс самопознания, самовоспитания и самосовершентсвования;

-коррекционный, направленный на диагностику отклоняющегося поведения (агрессивность, насилие, нетерпимость, жестокость) и его коррекцию психолого-педагогическими методами.

Формирование гражданской позиции тесно связано с воспитанием потребности добровольного служения обществу. Одним из подходов к решению проблем гражданского воспитания является создание добровольных организаций, объединений. Этот подход широко используется во всем мире. Россия также имеет богатый опыт привлечения добровольных организаций, волонтерских движений к решению общественных проблем. Основной педагогической задачей при этом становиться формирование атмосферы престижности, добровольности и сохранения многообразия форм общественных объединений школьников. Школа должна стать общественным центром микрорайона, а молодежные общественные инициативы должны стать заметным социальным явлением нашей жизни. Создание атмосферы доверия и достоинства, создание атмосферы реальности решения существующих проблем при условии, если к их решению подошли разумно, здраво, даст молодежи веру в свои силы и уверенность их родителям в светлое будущее нашей страны. Мы уверены в том, что общественная жизнь является необходимой составляющей демократии. И приучать к данному образу жизни - необходимо со школьной скамьи.

Санкт-Петербургская молодежная общественная организация «Ассоциация Аничков дворец», одна из самых молодых молодежных общественных организаций Санкт-Петербурга, объединившая в своих рядах участников ученических научных обществ, педагогов и научных работников, ориентированных на поддержку исследовательской деятельности школьников. За два года существования в нее вступило более 500 человек из 40 коллективов города. Помимо школьных научных обществ официально вступивших в ряды Ассоциации, в режиме сотрудничества и консультаций с Ассоциацией взаимодействуют еще ряд школ, гимназии и лицеев Санкт-Петербурга, имеющих свои внутришкольные объединения типа Ученических научных обществ (УНО). Ведущей задачей, решаемой в процессе деятельности Ассоциации является расширение возможностей каждого школьника за счет объединения общего и дополнительного образования и развития сети ученических научных обществ в школах Санкт-Петербурга.

Что же такое ученическое научное общество в школе сегодня? Это некоторое внутришкольное объединение учащихся, решающих как минимум познавательные и коммуникативные задачи. Это Малые Академии наук, клубы изобретителей, юных исследователей, интеллектуалов, дебат-клубы, диспут-клубы, научно-исследовательские общества с секционными подразделениями по специальностям, научные факультативы, работа в исследовательских экспедициях, выпуск газет, журналов, проведение коллективных исследований, создание проектов и т.д. Очевидно, любое неформальное объединение молодежи решает вопрос привлечения ее к деятельности, подготовки к будущей жизни. Каждое конкретное объединение решает вполне конкретные образовательные задачи. Одновременно ставятся вопросы воспитания, гражданственности, социализации, формирования активной жизненной позиции. Предпосылки для решения этих вопросов в рамках УНО безусловно есть. Есть и потребность молодежи к знакомству с различными сферами человеческой деятельности. В текущем году сформирован Молодежный Координационный Совет Ассоциации (МКС) третьего созыва. МКС Ассоциации отводится инициативная роль в процессе формирования общественных объединений в школах. Получая правовые знания и опыт организационной, социальной, исследовательской деятельности в рамках Юношеского Университета гражданских прав, молодежь пробует реализовать себя в среде сверстников. Безусловно - это длительный процесс, но заметные результаты этой деятельности уже есть. В ряде школ, именно учащиеся, являются инициаторами создания ученических научных обществ. В школах и районах, где инициатива школьников совпадает или получает поддержку взрослых, существуют различные формы жизнеспособных общественных объединений. Особенно отрадна ситуация с общественными объединения школьников в Ломоносовском и Василеостровском районах города, где существуют экологические объединения, объединения типа школьных парламентов, научные общества различной направленности, дебат-клубы. В настоящее время МКС Ассоциации инициируется направление групповых социологических молодежных исследований и проектной деятельности гражданской направленности. МКС Ассоциации неоднократно проводились исследования общественного мнения сверстников и педагогов для формирования перспективы деятельности Ассоциации, для выбора тем для обсуждения, заслушивания, изучения.. Среди тем, вызывающих интерес молодежи, по результатам этих исследований, заметную роль играют следующие:

1.Демократизация школы.

2.Чему и как должны учить школа.

3.Я - человек. Имею право, хочу, должен.

4.Общественные объединения школьников. Каковы они?

5.Каким может быть духовно-нравственное воспитание?

6.Самоуправление в школе. Что это такое? Можно ли его доверить молодежи?

7.Ученическое научное общество, как форма самоорганизации учащихся.

8.Двенадцатилетнее образование. Преимущества и недостатки.

9.Гражданская позиция. Что это такое?

Последнее время молодежь стала активнее интересоваться такими вопросами, как

1.Роль коррупции в нашем обществе.

2.Независимая пресса. Возможна ли она?

Многие темы связанные с общественной жизнью и гражданской позицией вызывают у подрастающего поколения интерес. Опираясь на данный интерес, нами предложен для работы в школах и апробирован на смене в ЗЦ «Зеркальном» проект «Гражданин». По решаемым задачам, проект «Гражданин» является формой, проведения группового исследования молодежным коллективом. Почему данный проект получил название «Гражданин»? Подразумевается, что достойным гражданином своей страны, является хорошо образованный, эрудированный член общества, способный видеть и решать проблемы в различных сферах жизни общества, для общей пользы и процветания своего государства. Работа по проекту состоит из четырех частей:

-поиск значимых для общества проблем, в различных сферах жизни - науке, культуре, экономике, социальной сфере и т.д.,

-подбор методик и проведение группового исследования по одной из выбранных проблем,

-описание возможных путей решения найденной проблемы, опираясь на различные информационные источники,

-выработка собственного отношения к возможности решения поставленной проблемы, поиск группового варианта решения, выход на осуществление этого решения.

Подразумевается, что первым этапом работы над проектом будет формирования списка, проблем общества, науки, культуры и т.д., осознаваемых школьной аудиторией. При этом в зависимости от проведенной подготовительной работы, предварительным лекциям, беседам или дискуссиям на определенные темы, возможна корректировка предлагаемых к решению учащимися проблем. Далее из множества проблем, предложенных подростками, для работы над проектом будет выбрана одна, в соответствии с интересами, уровнем развития и приоритетами школьной аудитории. Неоспоримым достоинством работы по данному проекту, наряду с формированием исследовательских навыков, является развитие навыков групповой работы. Определение конкретной проблемы тесно связано с выбором дальнейших методик для проведения группового исследования и распределения обязанностей по выполнению своей конкретной части исследования между членами группы. Последним этапом проводимого исследования является обсуждения полученных материалов, оформление единого проекта и его защита.

Первые результаты разработки и защиты проектов «Гражданин» показали, что методическое сопровождение работы над проектом, является недостаточным. Для успешности реализации проекта необходимо проведение обучающего семинара для учителей общеобразовательных школ, а также тиражирование методических разработок для дальнейшей работы. Огромное значение может иметь также инициация и проведения общегородских игр и соревнований гражданской направленности, типа игры «Дебаты», «Фемида», «Парламентские и законодательные слушания», «Судебное разбирательство», «Аппеляционный суд», «Мировой суд», «Моделирование ситуаций общественной жизни».

Проблема гражданского образования - общественнозначимая проблема. И заниматься гражданским образованием должна каждая школа, независимо от своей профессиональной ориентации. Элементы гражданского образования возможно реализовать и в гуманитарной, и в естественнонаучной, и в математической, и в художественной, и т.д. школах. Почему мы предлагаем школьные научные общества, как возможный вариант подхода к гражданскому образованию школы? Если мы хотим заботиться о подростках, то в первую очередь нас должен интересовать их собственный интерес. Интерес к учебе, к общению, к эмоционально-нравственным аспектам жизни, к взрослым, которые их окружают, к друзьям, соседям, городу и т.д., т.е. к реальной жизни этого мира. Ученые констатируют, что потребность в новых впечатлениях, новых знаниях является одной из фундаментальных у детей школьного возраста. Новые впечатления, новые знания - это мощный стимул психической деятельности на протяжении всей жизни человека. Так Н.И. Поддьяков отмечает, что потребность в новых впечатлениях перерастает у благоприятных условиях в познавательную потребность и, в конечном счете, выступает как база для развития других социальных потребностей ребенка. Самыми обычными формами организации реального мира для школьников являются семья, двор, школа. Так, почему бы не использовать, естественный интерес ребенка к этому миру и не столкнуть его вплотную с его проблемами, не приблизить их к ним. Мы можем съимитировать взрослую жизнь и помочь им в решении их проблем или, по крайней мере, честно попытавшись им помочь, признаться в своем бессилии? С нашей точки зрения, школьные научные общества, являются доступной каждой школе имитационной формой взрослой жизни, которая может помочь приблизить подростков к проблемам самих подростков. Во-первых все взрослые уверены, и многие подростки с этим согласны, что самая важная проблема в их жизни - это учеба и развитие познавательного интереса. Отсюда и вопрос: «Чему учиться и как учиться?». Как сделать так, чтобы учиться было интересно? Одной из задач, решаемой школьными научными обществами является создание атмосферы интереса к учебе. Ориентация на учебу и совпадение задач, решаемых ученическим научным обществом с задачами образовательных учреждений, дает нам надежду на жизнеспособность подобных молодежных объединений в школьной среде. Во-вторых, если делать что-то вместе, то появляется опыт коллективного сотрудничества, опыт общения, формируется коммуникативная культура - один из краеугольных камней в процессе демократизации школы. В-третьих возникают элементы самоорганизации и самоуправления. Самоуправление - одно из больных мест современной школы. Отсюда и вопрос, волнующий многих школьников «Самоуправление в школе. Что это такое? Можно ли его доверить молодежи?». Уже многие педагоги осознают необходимость введения самоуправления в школе, имеется определенный опыт проведения дней самоуправления. Но все это, в большей мере, игра, а не реальная жизнь. Наша школа в большинстве своем авторитарна и ни один директор не доверит решение вопросов жизнедеятельности школы учащимся. Так не проще ли создать учащимся свой мир, свое государство в государстве и полностью доверить управление этим государством самим учащимся. Это вполне реально. Можно заключить договор о сотрудничестве и регулировании отношений между администрацией школы и государством учащихся, а в нашем случае это школьным научным обществом. Безусловно, сначала рассказав учащимся об их правах и обязанностях, о том, что такое договор и для чего он существует. Если кому-нибудь не близка идея школьных научных обществ и он до сих пор не понял, почему мы так упорно к ним склоняемся, мы готовы отступить. Пускай будет общество «Почемучек», или что-то другое, ведь наши дети хотят все знать в этом мире, хотят везде сунуть свой нос. Мы должны поддержать их в этом желании. Главное это, чтобы работы школьного объединения была живой и интересной, как можно больше инициативы исходило от ребят, деятельность не превратилась бы в пустую формальность, в строчку отчета о количестве проведенных мероприятий, участниках и победителей соревнований. Главное, чтобы она волновала подростков. Инициировалась самими подростками. Была в реальной жизни объединения, с элементами самоуправления, поиска проблем, выбора и принятия решений.

Подобный подход к образованию как бы является своеобразным праобразом «взрослой» жизни и поэтому включает в себя основные типы деятельности человека и многообразие последующих результатов. Такой процесс является переходом к знакомству и усвоению культурного многообразия общечеловеческой деятельности, поскольку дети осваивают «настоящие» способы деятельности, которые будут играть не столько учебно-тренировочную, сколько реальную действенную роль в их дальнейшей жизни. Подобный подход несет в себе элемент гражданского воспитания и элементы программы служения обществу. Катлин Кирби (1997) отмечает следующие элементы, которые повышают успех программы:

-программа должна заниматься реальными нуждами учеников и общества;

-деятельность должна приводить к определенному результату;

-должны распределяться среди учащихся новые роли, они должны помещаться в незнакомые условия, аккумулировать новые навыки в ситуациях. Связанных с мобилизацией когнитивных способностей и этических установок

-должна подразумеваться личная ответственность за принятие решения;

-должна включать совместные усилия школьников и взрослых;

-должно опираться на опыт и сопровождаться продолжительными дискуссиями и письменным анализом;

-формулировать практические и образовательные цели всем участникам;

-дает возможность осознать и сформулировать их потребности;

-определить обязанности каждого участника;

-подобрать участников в соответствии с потребностями, сформировать команду;

-рассчитывать на подлинную, активную и продолжительную ответственность;

-использовать тренинг, наставничество, мониторинг, помощь, одобрение и оценку для достижения образовательных целей;

-вовлекать в работу программы представителей разных слоев общества.

Опираясь на собственный опыт работы в рамках МКС «Ассоциации», Юношеского Университета гражданских прав и Школы права ГОУ СПб Городского дворца творчества юных, мы готовы подписаться под необходимостью каждого из вышеуказанных элементов и готовы оказать помощь и поддержку молодежным коллективам в их реализации.

л и т е р а т у р а

Поддьяков Н.Н. 2000. Основные противоречия развивающейся психики ребенка. Педагогика №1.

Новиков А.М, 2000, Принципы демократизации профессионального образования, Педагогика, №1,

Лебедев О.Е.1999. Классный журнал, №2.

Кирби Катрин. 1997. Служение обществу и граждановедение. В книге: «Гражданское образование: содержание и активные методы обучения».

Е.М.Прошина

К вопросу об антикоррупционном образовании

государственных служащих

Естественно, в основу программы антикоррупционного воспитания и образования государственных служащих должно быть положено ясное понимание причин появления коррупции и методов борьбы с ней. Данные тезисы предполагают дать некоторое представление об основных подходах к решению этой задачи.

Проблема коррупции с неизбежностью становится особенно острой в странах, переживающих период кризиса или модернизации. Для таких периодов характерно сужение сферы действия позитивного права (нет адекватного законодательства и несовершенны институты исполнения законов), а также и нравственности, и потому возможности для коррупции оказываются практически неограниченными.

Практика показывает, что коррупция в таких ситуациях усугубляет кризис, а также становится препятствием для реализации объективно разворачивающихся процессов модернизации, поскольку здоровая конкуренция направлений и стратегий модернизации подменяется закулисной борьбой экономических кланов, оказывающих влияние на принятие и исполнение государственных решений при помощи коррупционного давления. Такая ситуация существует и на общегосударственном уровне, и на всех последующих. Коррупция оказывается объективным аспектом функционирования общества как целостной системы. При этом коррупция - проявление болезненности этой системы. Частые сравнения коррупции с раковой опухолью достаточно точно отражают суть ее природы.

Россия - традиционно-бюрократическое государство, с всевластием чиновничества, бесправием личности, с благодатной почвой для процветания коррупции. Между тем, разумеется, не Россия - родина коррупции: это явление международное, насчитывающее тысячелетнюю историю. Но тот масштаб, который приобрели ныне коррупционные процессы в нашей стране и особенно их бесстыдно-откровенный характер, очевидная коррумпированность государственного аппарата и местных органов власти, способны не только положить конец демократическому реформированию России, но и поставить под вопрос само существование нашего государства.

Опасность коррупции, охватившей буквально все стороны общественного организма, осознается сегодня и на правительственном уровне и в структурах формирующегося гражданского общества. Создан Комитет Государственной Думы по борьбе с коррупцией, с осени 1999 г. начал функционировать Национальный Антикоррупционный Комитет (НАК) - общественная организация, поставившая перед собой задачу «формирования законодательной базы, позволяющей свести коррупцию в стране к минимуму». В апреле 2000 г. открылась Общественная приемная НАК, основная цель которой - «помощь силовым структурам в сборе объективной информации о коррупции». Видимо впереди - создание международных организаций с теми же целями и задачами.

Однако это еще только первые организационные шаги на многотрудном и опасном пути борьбы с коррупцией. Что касается научного анализа этой проблемы, в последнее десятилетие и России и за рубежом, появилось немало работ; проводятся конференции и симпозиумы, инициируемые, как правило, общественными организациями; учреждены международные гранты. Но, в основном, авторы ограничиваются перечислением факторов, способствующих развитию коррупционных процессов, и фактов коррупции в тех или иных сферах общества.

Начнем с того, что до сих пор в исследовательской литературе нет единого определения коррупции, на что сетуют многие авторы. Думаю, что, учитывая многомерность форм и проявлений этого феномена в реальной жизни, «договориться» о едином, всех устраивающем определении и не удастся. Но что необходимо сделать в первую очередь, это дать правовое определение коррупции. До сих пор в гражданском кодексе его заменяет понятие «взятка», близкое по значению, но не исчерпывающее объема явления, определяемого словом коррупция, и, главное, не указывающее на несколько исключительно важных его аспектов.

В качестве «нормативного» определения, которое способно, на наш взгляд, быть инструментом анализа в исследовании проблемы, можно предложить наиболее простое, но схватывающее суть явления, определение: коррупция есть использование служебного положения в личных, корыстных целях (от вахтера, учителя, клерка до министра и президента). Разумеется, анализируя с помощью этого «рабочего» определения эпохи, периоды, сферы, уровни, формы проявления феномена коррупции, мы уточним и дополним данное определение, специфическими характеристиками, тем самым получим возможность создать типологии и классификации коррупции по различным критериям.

Одно из самых опасных представлений (назовем это «суеверием», по Ю. Бохеньскому) о коррупции, способных предопределить нашу пассивную позицию, может быть выражено следующим образом: коррупция - неизбежное зло. И подтверждений тому - немало.

В самом деле, исторические документы всех эпох, начиная с истории древнего мира, содержат бесчисленное количество свидетельств как о существовании коррупции, так и о поиске способов борьбы с ней. Множество примеров можно обнаружить и в истории России. Таким образом, утверждение, что коррупция вечна, всегда была и будет - не просто гипербола.

Кроме того, очевидно, что коррупция имеет всеобъемлющий характер, охватывая все стороны общественного организма; чем дальше, тем больше становится объективным аспектом функционирования общества как системы, атрибутом власти. Наибольшую тревогу общества вызывает именно этот аспект: коррупция органов государственной и местной власти и, по сути дела, перерождение бюрократических государственных институтов в полукриминальные «сообщества», в которых официально публично-правовые отношения подменяются отношениями личными и корыстными. Но от общественного и исследовательского внимания почти ускользает другой аспект, на наш взгляд, наиболее опасный, заключающийся в факте резко негативного воздействия коррупции на нравственное состояние индивидуума и общества в целом. Этот аспект был очевиден уже античным авторам. Само латинское слово коррупция (corruptio, onis) происходит от греческого - грязь и имеет более десятка значений. Только одно из них - подкуп, остальные характеризуют различные степени физического и нравственного падения: осквернение, разрушение, развращение, порча, приведение в упадок и т.д. Вот чем чревата деятельность субъекта коррупции: развращенный подкупом он способствует порче нравов граждан и разрушению государства.

Анализируя корни возникновения коррупции, можно допустить, что они таятся в самой природе, если не естественного, то «исторического» человека. Коррупция, взяточничество, мздоимство - явления, по сути, того же порядка, что и воровство: все они покоятся на корысти. По В. Далю, «корысть» - страсть к приобретению, наживе, жадность к деньгам, богатству; определение «воровской» означает: преступный, противозаконный, бесчестный. Вполне исчерпывающая характеристика коррупционера! А поговорки, приведенные Далем, как нельзя лучше описывают атмосферу в обществе, больном коррупцией: «Для чего не воровать, коли некому унять»; «что ворам с рук сходит, за то воришек бьют»; «вор на воре, вором погоняет»; «грабежи есть, воровство есть, а воров нет» (см. В.Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1-4. М., Русский язык. 1978-1980).

Напомним, что в Библии заповедь «не укради» стоит на втором месте после «не убий» и раньше, чем «не сотвори себе кумира», что может показаться странным для религиозного сочинения, но объяснимо для сочинения социально-психологического.

У Томаса Пейна (видного деятеля американской войны за независимость и политического мыслителя) есть замечательное высказывание о том, что общество создается нашими потребностями, а правительство - нашими пороками. Можно двояко толковать вторую часть этого высказывания. Первое толкование: правительство - единственное средство для обуздания людских пороков и страстей (как религия, по Вольтеру). А можно толковать и так: правительство всегда, в конечном счете, составляется из «испорченных» людей, поскольку человек, стремящийся во власть, изначально содержит в себе зародыши пороков, делающих его коррупционером.

Но если коррупция - «неизбежное зло», коренящееся в самой природе, не естественного, так «исторического» человека, если она - атрибут властных отношений, возможна ли, вообще, борьба с этим явлением? И может ли она быть успешной? Видимо, возможен только один ответ, тоже подсказанный историей: общество всегда искало способы борьбы с коррупцией. Принципиально важен сам процесс этой борьбы, а эффективность ее зависит от многих факторов: от совершенствования законодательства, от действительно демократических принципов осуществления государственной политики, от наличия политической воли высших лиц в руководстве страны, от нравственного оздоровления ее граждан.

Одним из возможных путей оздоровления общества является система антикоррупционного образования и воспитания гос.служащих, включающая в себя в качестве элементов набор специальных дисциплин и технологий, раскрывающих природу и механизм действия коррупции, способы борьбы с ней, а также историю ее возникновения и функционирования на различных этапах общественного развития, анализирующих специфические (в том числе, национальные) формы проявления этого феномена в различных сферах общества (экономической, социальной, политической), наконец, исследующих негативное воздействие коррупции на нравственное состояние общества.

Должны быть разработаны и приняты, как необходимые условия допуска к должности, система поручительств, присяга, выработан моральный кодекс чиновника и т.п. Знаковым должно стать понятие чести.

В принципе, антикоррупционные программы должны стать составной частью любых общеобразовательных программ.

И.А.Пидлуска

ПРОБЛЕМА КОРРУПЦИИ В УКРАИНЕ:

ПУТИ ГРАЖДАНСКОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И

СОКРАЩЕНИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ

Коррупцию в Украине часто называют "больной темой". О необходимости широкомасштабной борьбы с коррупцией как с угрозой национальной безопасности заговорили еще в 1992 году. Антикоррупционные призыви стали обязательным лозунгом всех без исключения политических сил, а сама тема коррупции - обязательной в общении с международными финансовыми структурами, донорскими организациями и потенциальными иностранными инвесторами. Со временем призывы к "широкомасштабной борьбе с коррупцией" трансформировались в утверждение что "коррупция существует везде в целом мире", а следовательно, бороться с ней не имеет смысла.

Парадокс: во всем мире коррупция - это плата госслужащему за оказание незаконных услуг незаконным способом. В Украине, как и в других постсоветских государствах, коррупция - это плата госслужащему за преференциальное оказание законных услуг, а часто - и просто за более качественное и своевременное выполнение чиновником работы, которую он и без того обязан выполнить.

Законодательная база борьбы с коррупцией

За годы независимой государственности создана достаточная законодательная база для борьбы с коррупцией в Украине. Одним из первых указов Президента Л. Кучмы был указ "О неотложных мерах по усилению борьбы с коррупцией", принятый в июле 1994 г. Вслед за ним были приняты Закон "О борьбе с коррупцией" (октябрь 1995), запрещающий совмещать госслужбу с любой другой деятельностью (за исключением творческой, каковой считаются исследовательская деятельность, преподавательская и научная работа), Указ о создании Национального бюро расследований (апрель 1997) (соответствующий законопроект так и не был принят парламентом), Национальная програма борьбы с коррупцией (апрель 1997), Концепция борьбы с коррупцией в Украине на период с 1998 по 2005 год (введена президентским декретом в апреле 1998 г.). В январе 1999 г. Украина присоединилась к Антикоррупционой Конвенции Совета Европы в области криминального права. Кроме того, существует своеобразный "кодекс этики" госслужащего - закон "О государственной службе" (1993 г.), запрещающий использование служебного положения в корыстных целях. Однако, в современном национальном законодательстве отсутствуют действенные механизмы, которые обеспечивали бы предотвращение конфликта интересов. Должностные лица высокого ранга имеют прямые и косвенные связи с бизнесом - как учредители компаний и владельцы акций, что не противоречит действующему законодательству. Однако, в отличии от общей практики ряда демократических государств, ничто не обязывает украинских официальных лиц и государственных служащих передавать свои корпоративные права и акции в управление на период исполнения своих государственных функций. Формально подавая в отставку, избранные в парламент или назначенные на государственные должности руководители корпораций переходят в официальный ранг "почетных президентов", при этом фактически оставаясь руководителями компаний. Понятие корпоративного управления остается в зачаточном состоянии.

Источники и причины коррупции

Среди наиболее типичных для постсоветского пространства объективных причин распространения коррупции - несовершенство законодательной базы и нормативных актов постсоветского периода, зачастую открывающих коррупционные возможности "в соответствии с действующим законодательством", а также - слабость гражданского общества. Среди субъективных причин коррупции особое значение имеют динамика элит и несоответствие статуса госслужащего уровню его власти и ответственности. В такий случаях коррупция выступает как баланс спроса и предложения. В тоже время, "тоталитарное наследие", которым зачастую объясняют привычку государственных служащих к взяточничеству, является не столько причиной, сколько попыткой оправдания коррупции как "традиционного" способа "смазки" плохо отлаженного государственного механизма.

Ведущий эксперт Всемирного банка Даниел Кауфман составил детальный список видов государственного регулирования, создающих коррупционных возможности. По его мнению, особое "коррупционное" поле создается там, где присутствуют выдача лицензий, разрешений, паспортов, таможенных и транспортных документов, предоставление субвенций, кредитных и налоговых льгот, где существуют квоты на импорт (экспорт), контроль за ценами, где наблюдается монополизация рынка, а новые фирмы и инвесторы встречают серьезные препятствия на своем пути на рынок. Коррупции чрезвычайно способствует закрытость социально-экономических процессов - закрытое акционирование недвижимости, телекоммуникаций, энергетической инфраструктуры, закрытая приватизация, возможность открытия анонимных банковских счетов, а также возможность избирательного применения законодательных актов. Пока данные факторы остаются правилом, антикоррупционные кампании будут малоэффективны, а борьба с коррупцией будет делом сезонным, как правило, "привязанным" к переговорам с международным финансовыми институциями о предоставлении очередного кредита.

Что же мешает эффективной борьбе с коррупцией? Прежде всего - непоследовательность, проявляющаяся в создании новых коррупционных возможностей. Например, одновременно с провозглашением борьбы с коррупцией, государственным органам, со ссылкой на хронически недостаточное бюджетное финансирование, позволяется просить "спонсорской помощи" от тех, кому они должны оказывать государственные услуги. На практике "просьбы" о "спонсорстве" превращаются в скрытое или открытое вымогательство со стороны госслужащих за оказание будто-бы бесплатных услуг. При этом низкая зарплата госслужащего и недостаточное бюджетное финансирование данного государственного органа используется для оправдания коррупции.

Тем не менее, массовая официальная антикоррупционная кампания 1998-1999 годов, в ходе которой правоохранительные органы регулярно публично заявляли о многочисленных случаях коррупции, но в отчетах среди выявленных и привлеченных к ответственности "коррупционеров" практически отсутствовали должностные лица хотя бы областного масштаба, не дала ожидаемых результатов. Несмотря на предпринятые усилия, избирательный подход в борьбе с коррупцией укрепил общественное мнение о том, что коррупция является неизменным атрибутом власти.

Результаты опроса, проведенного Киевским международным институтом социологии в конце октября 1998 года (выборка - 2 111 респондентов по всей Украине, более одного ответа на вопрос):

*39% считают, что коррупция поощряется тем, что чиновникам дано слишком много прав

*38% видят причину в "иммунитете" депутатов парламента и судей

*33% называют причиной недостаточный контроль за имплементацией законов

*27% - коррупция упрощается пробелами в законодательстве

*26% - отсутствием "кодекса этики" госслужащего

*24% - недостаточный контроль за использованием бюджетных средств

*19% - возможности ухода от ответственности за коррупционные действия (зависимость судей, сложность доказательства, очень короткий срок, отведенный законом на рассмотрение "коррупционных" дел - два месяца)

*17% - возможность оказывать поддержку "дружественным" фирмам.

Опрос, проведенный фирмой "Социс-Геллап" по заказу IFES в июне 1999 г. (репрезентативная выборка - 1 200), дал следующие результаты:

*62% респондентов считают, что коррупция в Украине широко распространена, но склонны рассматривать ее как "жизненный факт"

*26% считают, что коррупция "встречается достаточно часто"

*2% считают коррупцию "редким явлением"

*69% воспринимают коррупцию как "очень серьезную проблему"

*47% считают коррупцию основным фактором, блокирующим экономические реформы в Украине.

"Коррупционный рейтинг" данного опроса выглядел следующим образом:

1 - "высокие должностные лица" и милиция (81%)

2 - таможнники (80%)

3 - налоговые инспекторы (79%)

4 - члены парламента и судьи (73%)

5 - представители аппарата Кабинета министров (72%)

6 - члены президентской администрации (65%)

7 - частные предприниматели (64%)

8 - руководство банков (61%)

9 - руководство иностранных компаний (42%)

Показательно, что при этом лишь 5% респондентов считали коррупцию одной из основных причин своей неудовлетворенности ситуацией в стране и верили, что борьба с коррупцией может стать эффективным методом улучшения этой ситуации.

По данным Комитета Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и борьбы с организованной преступностью и коррупцией, за 9 месяцев 1998 года украинские суды получили 2,754 протоколов о коррупции. В 43% были вынесены обвинительные приговоры и большинство чиновников - коррупционеров были привлечены к административной ответственности, т.е. были оштрафованы на различные - в основном незначительные - суммы. Показательно, что из 208 привлеченных к ответственности за коррупционные деяния чиновников низших рангов 54 и дальше остались на своих должностях. Суммы штрафов не превышали эквивалент 110 долларов. По данным Генеральной прокуратуры Украины, в 1999 году количество зарегистрированных случаев взяточничества превысило 2600, а из переданных в суд 768 криминальных дел 200 касались высокопоставленных госслужащих. С начала 2000 года в суд уже направлено уже более 2 тысяч протоколов о коррупции. По оценкам экспертов Всемирного банка, годовая сумма взяток, которые платятся в Украине, соответствуют двухмесячному товарообороту в стране. Предприниматели отдают в виде взяток до 6,5% своей среднегодовой прибыли.

Официальные и общественные антикоррупционные инициативы

"Первой ласточкой" антикоррупционной кампании, затрагивающей известного государственного деятеля (правда, уже после того, как он ушел в отставку "по собственному желанию" после серии публикаций в западной прессе, обвиняющих его в коррупции) было "дело" Павла Лазаренко, премьер-министра Украины в 1996-1997 годах. Вскоре после отставки и перехода в оппозицию Лазаренко был обвинен в злоупотреблении властью, открытии незаконных валютных счетов за рубежем, нецелевом использовании более 2 миллионов бюджетных средств. В январе 1999 года Павел Лазаренко был лишен парламентской неприкосновенности и вскоре бежал в США, где попросил политического убежища и в настоящее время ожидает решения американских иммиграционных властей. У правоохранительных органов также имеются претензии к нескольким бывшим соратникам бывшего премьера - в основном по поводу уклонения от уплаты налогов и незаконных банковских операций.

Антикоррупционная кампания обрела реальные формы в сочетании с борьбой с организованной преступностью в Крыму. В начале 1998 г. Прокуратура Крыма - единственная в Украине - потребовала снять с регистрации ряд кандидатов на парламентских выборах, чем закрыла путь в парламент для около 50 криминальных "авторитетов". Спустя некоторое время среди арестованных оказались бывший мер Ялты, бывший министр туризма Крыма, два депутата Крымского парламента, три руководителя Крымского парламента скрылись, среди них - бывший спикер и лидер крупнейшей парламентской фракции. В начале 1999 г. около 25 депутатов местных советов, меров и заместителей меров, руководителей районных государственных администраций были арестованы по обвинению в коррупции.

Однако активность правоохранительных органов не всегда приносила столь ощутимые результаты, особенно на местах, где высокопоставленные должностные лица зачастую оставались “священными коровами” для официальных борцов с коррупцией.

Не последнюю роль в “нерешаемости” проблемы играет и то, что уровень гражданской нетерпимости к коррупции остается показательно низким. Большинство опросов Киевского международного института социологии показывают, что респонденты считают коррупцию "нормальным" явлением. 72% респондентов сообщили, что испытывали на себе вымогательство взятки чиновниками, а 52% считают, что лучше дать взятку, чем получать требуемую услугу долго и сложно официальным путем. Лишь 25% не согласны с этим утверждением. Около 90% опрошенных граждан, становясь объектом вымогательства взятки, не протестовали и не обращались в правоохранительные органы, хотя 30% из них не давали требуемой взятки.

Борьба с коррупцией силами гражданского общества серьезно усложняется как низким уровнем развития этого самого гражданского общества, недостаточного осознания стоимости коррупции и необходимости противостоять ей, так и проблемой зависимости средств массовой информации, которые не могут эффективно поддерживать эту борьбу. Законодательство предусматривает административную и криминальную ответственность "за оскорбление чести и достоинства личности" без различия между распространением информации о частном лице (чье право на частную жизнь действительно охраняется законом в демократическом государстве) и о государственном служащем - публичном политике, деятельность которого предусматривает максимальную открытость для пристального внимания общества. В 1999 году в суды было подано более 2000 исков к СМИ "за оскорбление чести и достоинства" на общую сумму около 90 миллиардов грн. - т.е. почти втрое больше, чем составляет государственный бюджет. По мнению специалистов, более половины этих исков преследовали вполне определенную цель - финансовой расправы с изданиями.

Тем не менее, в последние годы в "третьем секторе" возникает ряд инициатив, направленных не только на борьбу с коррупцией, но - что гораздо более важно - на исправление отклонений в законодательстве, механизме государственного управления и распределения, которые создают возможности для коррупции. Показательно, что пик антикоррупционной активности НПО - 1998-начало 1999 года - совпал с появлением борьбы с коррупцией в списке приоритетов ряда международных финансовых институтов и донорских организаций. Вскоре возникли национальные антикоррупционные коалиции, "Партнерство за добропорядочность" (Донецк, 1998), Американо-украинский центр исследований организованной преступности и коррупции (Харьков, 1998), украинское бюро Transparency International. Начала развиваться практика проведения общественных слушаний по законопроектам, способным существенным образом повлиять на социально-экономическую сферу жизни общества. Вопросы восприятия коррупции обществом заняли ключевое место в опросах общественного мнения и мониторингах.

Исходным пунктом антикоррупционных усилий общественных организаций было представление о коррупции как о системном явлении, требующем системного подхода к борьбе с ней. Опыт последних лет показал, что официальные антикоррупционные программы терпят поражение потому, что осуществляются в непрозрачной среде и не затрагивают самой системы отношений, сложившихся в обществе, прежде всего - в сфере распределения и ведения бизнеса. Законодательство открывает коррупционные возможности потому, что оно рассчитано на идеального чиновника, который четко выполняет букву закона и не имеет собственных корыстных интересов. Сложности, возникшие в процессе реализации официальных антикоррупционных кампаний, подсказали ряд выводов для общественных организаций. Вот некоторые из них:

(1) бороться надо не столько с коррупцией, сколько с ее причинами, одновременно создавая максимальную прозрачность в системе общественных отношений,

(2) необходимо сократить до минимума контакты с чиновниками, оставив только те, которые необходимы для получения четко установленных государственных услуг,

(3) разрешительная система (выдача разрешений, лицензий и т.д.) должна быть построена по принципу минимальной достаточности в соответствии с прозрачной и простой процедурой, открытой для контроля со стороны общества,

(4) необходимо упорядочить систему распределения публичных средств и благ, сделать ее прозрачной и подконтрольной обществу.

Методы общественного влияния на сокращение коррупционных возможностей могут быть различными. Достаточно эффективными и одновременно доступными для представителей гражданского общества являются (1) организация информационно-просветительских кампаний для населения на тему "Сколько вам стоит коррупция?", (2) принятие законодательных актов, закрепляющих вынесение проектов общественно важных решений на публичное обсуждение (например, через Интернет), (3) проведение общественных слушаний на местном уровне по вопросам эффективного использования бюджета, (4) обязательная общественная экспертиза проектов законодательных актов с последующим лоббированием общественных интересов через "своих" депутатов. Важное значение имеет мониторинг общественного мнения и обеспечение "обратной связи", способной продемонстрировать государственным служащим отношение к коррупции в обществе.

Как привлечь общественность к активному неприятию коррупции и противодействию его проявлениям? Для большинства постсоветских граждан, незащищенных в правовом, экономическом и социальном отношении, проблема борьбы с коррупцией не является приоритетом. Для того, чтобы мотивировать граждан на участие в общественных акциях по противодействию коррупции, или просто убедить их не давать и не брать взяток, одних призывов к борьбе с коррупцией и публикации статистической информации о фактах коррупции в прессе оказывается явно недостаточно. Следовательно, активизация неприятия коррупции как способа “смазки” неадекватно работающего государственного механизма должна основываться на убеждении, что коррупция стоит обществу и каждому его члену слишком дорого.

Выводы

Несмотря на то, что, в силу различных факторов, осложненных "коммунистическим прошлым" и "ментальностью", ситуация вряд ли вскоре изменится к лучшему кардинальным образом, существуют реальные пути решения проблемы в средне- и долгосрочной перспективе.

Ключевым вопросом сокращения коррупционных возможностей является реформа законодательства, направленная на его упрощение, исключение дублирующих друг друга и противоречащих друг другу положений. Особое значение имеет становление подлинно независимой судебной власти.

Одним из основных путей сокращение коррупционных возможностей является регуляторная реформа, состоящая прежде всего в ограничении вмешательства государственных структур в предпринимательскую деятельность, усовершенствовании процедуры проверок субъектов предпринимательства контролирующими органами, сокращении количества проверок и самих контролирующих органов, уполномоченных их осуществлять, а также обеспечение прозрачности, систематизация и унификация деятельности контролирующих органов. Как показала практика, большое значение имеет просветительская работа среди предпринимателей, прежде всего - публикация и распространение информации о процедурах, правах и обязанностях как контролирующих органов так и самих предпринимателей. Опыт Украины свидетельствует об эффективности введения упрощенных методов отчетности и налогообложения для малого бизнеса и предпринимателей - физических лиц. Переход в 1999 году на упрощенные методы отчетности и налогообложения (единый налог, фиксированный налог, единый торговый патент) для предпринимателей - физлиц и малого бизнеса в течении всего нескольких месяцев привел к созданию (точнее, в основном, легализации, выходе из “теневого сектора”) около 2 миллионов субъектов предпринимательской деятельности. Под давлением предпринимателей и деловых ассоциаций по инициативе Госкомитета по вопросам развития предпринимательства в 1999 году был введен порядок использования “Журнала регистрации проверок”, в котором все проверяющие, прежде чем приступить к проверке фирмы, должны были указать свое полное имя, адрес, контактный телефон вышестоящего руководителя, который санкционировал проверку, причину и цель проверки, а также список проверяемых документов. В противном случае предприниматель имел право не допустить проверяющих на фирму. Благодаря новой практике, с начала 1999 года количество проверок одной фирмы контролирующими органами типа санэпидстанции, пожарной охраны, службы охраны труда сократилось в среднем по стране со 100 до 22 в год. Соответственно, сократились и возможности вымогательства взяток.

В условиях, когда механизмы антикоррупционных административных или уголовных санкций работают недостаточно слаженно, наиболее действенным способом ограничения коррупционных возможностей для чиновников является сочетание методов контроля и принуждения с ограничением сферы и количества контактов чиновника с зависящими от его решений и действий представителями общества. "Творчество и инициатива" государственных служащих, не являющихся публичными политиками, должны быть минимизированы. С целью предотвращения распространения коррупции, к примеру, в области реализации государственного заказа, необходимо не только принять четкие правила проведения конкурсов, но и сделать результаты всех конкурсов открытыми для общественности.

Необходимым шагом в направлении уменьшения коррупционных возможностей является четкое законодательное определение “конфликта интересов”, ответственности за игнорирование данного законодательства и механизмов, лишающих чиновников возможности использования своих должностей для создания “особых условий” “дружественным” и “родственным” фирмам и организациям путем предоставления выгодных госзаказов, субсидий, кредитов, льгот или привилегий. Одним из основных путей решения этой проблемы является обязательное проведение конкурсов и тендеров, информация о которых должна доноситься до потенциальных участников и широкой общественности заблаговременно и в достаточном количестве, а также обязательное опубликование критериев отбора успешных кандидатов и результатов конкурсов. Хотя практика показывает, что условие конкурсности зачастую не является препятствием для предоставления преференций “избранным”, а требование об обнародовании информации о конкурсе “обходится” путем краткосрочного вывешивания объявления, продуманный механизм обеспечения конкурсности и публичности может дать значительные положительные результаты. Одним из условий предоставления государственного заказа может быть проведение независимого аудита потенциального контрактора и обнародование его результатов.

Репрессивные методы борьбы с коррупцией останутся неэффективными, пока не будет исправлена существенная диспропорция между уровнем властных полномочий, ответственности и ресурсов, которые находятся в их распоряжении, и уровнем официальной заработной платы. Реформирование статуса государственного служащего путем повышения престижа госслужбы и соответствующего материального вознаграждения госслужащего (зарплаты, на сегодня равной примерно 50 дол. в месяц) с одновременным повышением ответственности за злоупотребления. Особые перспективы - у "инвестирования в компетентную и справедливую власть" путем усовершенствования как системы подготовки госслужащих, так и системы образования в целом.

Поскольку в коррупции, как и в ряде других видов общественных отношений, существует баланс спроса и предложения, борьба только со стороной "спроса" путем ограничения чиновничьих возможностей по части злоупотребления служебным положением не может быть достаточно эффективной без ограничения стороны "предложения". Ключевую роль в этом должны сыграть международные антикоррупционные механизмы, прежде всего Конвенция ОЭСР, соглашение о международных стандартах бухгалтерского учета, развитие корпоративного управления, предотвращение конфликта интересов. Снижению коррупционных возможностей способствует принятие законодательных актов, обеспечивающих свободный доступ к официальной информации, а также наличие четких и прозрачных правил выполнения государственных функций, предоставления льгот и государственных услуг.

Решение проблемы коррупции - это длительный и многогранный процесс, требующих слаженных усилий и воли органов власти, неправительственных организаций, частного сектора и всего общества. В случае, если хотя бы один из участников этого процесса будет воспринимать коррупцию как факт жизни, с которым нет смысла бороться, антикоррупционные усилия остальных могут принести ожидаемые результаты еще не скоро.

Органы местного самоуправления

Н.И.Смоктий

Местное самоуправление как механизм ослабления коррупции.

До сих пор не выработано само понятие коррупции. Даже рекомендации международных организаций по этому вопросу вряд ли могут быть однозначно приняты в нашей стране. Что бы иметь представление о коррупции в России, в нашем городе, нужно знать, какое определение дается коррупции в литературе. Советский энциклопедический словарь дает следующие определение коррупции «Коррупция (от латинского подкуп), преступление, заключающиеся в прямом использовании должностными лицами прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения. Для того, что бы бороться с коррупцией нужно понимать, где она и что это такое. Есть и еще определение коррупции в словаре русского языка, Ожегова «Коррупция в буржуазных странах: подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей". Это определение тоже не раскрывает сути коррупции, так как в обоих определениях говорится только о взятках и о должностных преступлениях. Так, в результате проведения Генеральной Ассамблеи ООН 1979 года и международного семинара по проблемам коррупции (Гавань, 1990 год) в кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка коррупция была определена как злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды а, также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым должностным положением.

Выходит, что коррупция это должностное преступление и нужно бороться с ним в плане усиления борьбы с взятками и должностными преступлениями, но это уже было. С 1983 года по 1987 год боролись с должностными преступлениями и привлекли к уголовной ответственности всеми правдами и не правдами миллионы хороших специалистов, развалив органы МВД, прокуратуру, КГБ. Такая борьба кроме вреда нашему обществу ничего хорошего не принесла, а самое главное и смешное, что коррупция усилилась. Лакмусовая бумага этому явлению - это взятки и должностные преступления. Поэтому возьму на себя смелость сказать, что коррупция это явление социально-государственное и корни его идут сверху, но не снизу. Рыба гниет с головы.

В определение коррупции нужно добавить важный элемент - Власть. Власть из той же энциклопедии - это « В общем смысле способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств воли, авторитета, права, насилия (родительских, государственных, экономических и др.) политическое господство, система государственных органов». Добавив« Власть» в определение коррупции оно становится более понятнее и ближе к истине.

В проекте Федерального Закона «О борьбе с коррупцией» под этим социальным злом понимается использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или приравненными к ним, своего статуса и связанных с ним возможностей для непредусмотренного законами получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами. Причем под приравненным к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, понимаются служащие, постоянно или временно работающие в органах управления, должностные лица хозяйствующих субъектов, лица, участвующие в выполнении функций управления на общественных началах либо в порядке частной деятельности, кандидаты на занятие выборных государственных должностей. Выходит там, где есть Власть, может быть и коррупция и как следствие уже должностные преступления.

В соответствии с федеральным Законом « Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года дается понятие государственной должности, где оно разделяется на категории «А», «Б», « В» и устанавливается необходимость создания реестра государственных должностей, если отнести к должностным лицам всех, кто занимает государственные должности и выполняет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в общественных организациях, то мы получим достаточно полный перечень должностных лиц. Из них субъектами коррупции, на мой взгляд, могут быть только те, кто занимает государственные должности, т.е имеющие власть.

Коррупция должна обладать монополией на Власть или стремиться к абсолютной Власти, иначе не будет спроса на чиновника, нет спроса, нет должностных преступлений, нет наживы. Анализ международного и отечественного опыта, а также действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что определение понятия « коррупция» осуществляется по двум основным направлениям:

*установление круга субъектов коррупции:

*понятие личной заинтересованности.

Коррупция не возможна без объединения Властных чиновников и покровительства друг друга, т.е. образования «круга» коррупционеров. Входящие в «круг» никогда не понесут должного наказания за нарушение закона, они выше закона, у них имеется благодаря «кругу» неприкосновенность на все случаи нарушения закона. Они выше закона, «ОНИ -ЗАКОН». Обходя или нарушая закон коррупционер получает с этого огромную наживу, с которой он делится с участниками "круга"- это важный и связывающий принцип. Настоящий коррупционер не находится и не будет находиться в тюрьме благодаря все тому же «кругу». Отсюда можно понять отношение государства, чиновников, должностных лиц к лицам отбывшим наказание, т.е. судимым - они не помогают этим лицам, а наоборот создают общественное мнение об этих людях как о прокаженных. Нет секрета, что 70% отбывших наказание - невиновны или вина их была недоказана (лакмусовая бумага коррупции.)

В статье «Коррупцию посчитали» «Взятка - третья беда России» журналистка Светлана Бабаева приводит следующие примеры и цифры:

«По расчетам российских ученых и юристов, изучающих проблемы отечественной коррупции, из 2,5 млн. преступлений, зарегистрированных в 1998 году, только 5 тысяч можно квалифицировать как коррупцию. Наказание было вынесено в каждом четвертом - пятом случае. По данным тех же специалистов, из 22 тысяч фактов коррупции выявляется лишь один. Поэтому нет ничего удивительного в том, что Россию воспринимают как одну из самых коррумпированных стран».

На самом деле коррупция многогранна, но самый важный элемент - ВЛАСТЬ и группа лиц (круг) стремящихся удержать ее, и как продукт коррупции - должностные преступления, рост в целом преступности. Чиновники, входящие в «круг» не несут уголовного наказания за совершенные преступления они не досягаемы для общества, за них уголовные наказания несут, как правило, люди почти не имеющие или не имеющие к этому ни какого отношения. Как пример в Н.Новгороде (Т.В.«Сегоднячко» от 26.10.99г.), пострадали два невинных молодых человека, один из них остался инвалидом на всю жизнь. Молодых людей пытали правоохранительные органы электрическим током. Чиновники всех властных структур, в том числе и прокуратура, была в полном курсе происходящего и все поощряли и покрывали этот факт, т.к. было необходимо срочно найти тех лиц, которые могли совершить предполагаемое преступление. Благо, что потерпевшая нашлась и совершенно не предполагала ни о последствии, ни о фантазиях властных структур.

Из этого случая и подобных, получается, что продуктом коррупции может быть не только прямая нажива, но и просто любая выгода для коррупционера (продвижение по службе и т.д.). Есть и еще пример коррупции, который очень умно подводится под проблемы города и проблемы жителей района. Все знают, какая большая проблема стоит в городе связанная с хищением лифтового оборудования. В разных районах подошли к этой проблеме по-разному, а главное, что если чиновник облеченный властью не нарушает закон и не пытается его обойти или подменить закон громкими лозунгами, то он будет просто работать и выполнять свой долг перед народом и такую власть не назвать коррупционной. Так вот в одном из районов высокопоставленные чиновники решили закрыть все пункты приема цветного металла и к такой компании привлечь правоохранительные органы и др. властные структуры была даже создана выездная комиссия. Неправда ли идея, а главное проблема, очень актуальна и даже есть решение проблемы и действия. Все бы хорошо, но при закрытии пунктов приема металла грубо нарушались права предпринимателей и главное, нарушался закон. Возникает вопрос, кто дал такой комиссии право нарушать закон? Закон - законность - «один из важных демократических принципов деятельности государства. Заключается в неуклонном и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, должностными лицами, общественными организациями и гражданами. Является конституционным принципом». Для занятия какой-либо деятельностью предприниматель получает разрешение и лицензию, что дает ему законное право заниматься этим видом деятельности, а тут приезжает какая-то комиссия без каких-либо оснований закрывает пункт и незаконно изымает все документы этой фирмы, и просит сотрудников милиции заварить двери пункта сварочным аппаратом. Разобравшись, оказалось, что сотрудники милиции в состоянии пресечь правонарушения со стороны предпринимателей, главное, чтобы не мешали. Тем более что оказалось, закрывая пункты - они вновь продолжали работать нелегально и принимать ворованный цветной металл, в том числе и от лифтового оборудования. Выяснилось и то, что в районе имелось парочку фирм на которую запреты не распространялись - доказано и то, что эти фирмы занимались скупкой ворованного цветного металла. Я надеюсь понятно, что фирмы, на которую запреты не распространялись, связаны кое с кем из властных структур. Вот вам и еще элемент тонко законспирированной коррупции. Как можно излечить наше общество от болезни под названием «коррупция»? Как определить, где коррупция, а где некомпетентность властного чиновника? Из выше перечисленного можно выделить три явных составных элемента коррупции: ВЛАСТЬ - НАРУШЕНИЕ ЗАКОНА - ПОЛУЧЕНИЕ БЛАГ, ВЗЯТОК. Чтобы прекратить порочный круг его нужно либо разорвать, либо реорганизовать орган власти. Чтобы разорвать нужно создать такие условия для чиновника, чтобы ему было не выгодно, нарушать закон (сегодня это будет сделать трудно), чтобы реорганизовать нужно создать параллельные органы власти, снабдив их нормальным бюджетом и, разделив предметы ведения с др. существующим органом власти, можно и не делить пусть занимаются некоторыми проблемами, вместе ведя контроль друг за другом. Народ выберет сам к какой власти ему пойти, таким образом, устраним важный элемент - спрос на чиновника и появится обоюдный контроль за властью.

Один из выходов - создание Муниципальной Власти (Муниципальные Советы). Почему в средствах массовой информации, о работе Муниципалитетов говорится так мало или приводятся негативные примеры (как правило, искаженные)? По-моему после досконального разбора методов, принципов коррупции ответить на этот вопрос не составит особого труда, средства массовой информации - это тоже власть и она тоже входит в "круг". Нельзя говорить о средствах массовой информации как и о многих чиновниках, что они подвержены (заражены) коррупцией, нужно научится понимать и различать, дабы не обвинить или обидеть честных людей. Коррупция стремится к власти и никогда не захочет отдать власть или поделиться ею с другими альтернативными органами власти, поэтому муниципальные советы сейчас находятся в немилости городской власти, именно поэтому в проекте бюджета С-Петербурга на 2000 год количество дефицитных муниципальных образований составляет 65 % - это те муниципальные образования которые должны получить финансовую поддержку от Фонда финансовой поддержки МСУ, т.е от городской власти. Это не что иное, как крючок или удавка кому как (нравится), что бы имелась возможность манипулировать местными властями. Таким образом, 65% МО будут выступать в роли просителей, стоять с протянутой рукой т.к. на выполнение элементарных своих функций у них не будет денег.

Делая итог своим рассуждениям можно с определенностью сказать, что в настоящий момент мы в определенной степени заложники непродуманной или (продумано своеобразно) финансовой политики городской коррумпированной власти.

Из моего доклада нетрудно сделать вывод, что городская власть является коррумпированной властью стремящейся к монополии на власть и будет применять для удержания своей власти все законные и незаконные методы, а если власть является коррумпированной, то отсюда и рост преступности, должностные преступления, взятки, вымогательства, и грязная политика. На своей практике мы видим, как не экономично используются очень большие бюджетные деньги.

При губернаторе Яковлеве В.А. были уничтожены бюджеты районов, вместо председателей исполкомов со своим бюджетом были назначены фактически наместники губернатора в районах без собственного бюджета на сметном финансировании, тем самым сегодняшний глава района зависит полностью от личного расположения губернатора. В городе есть и любимчики, у которых в районе нет старого жилого фонда, но им выделяется на эсплуотацию жилого фонда в 1,5 раза больше бюджетных средств, чем, к примеру, выделяется В.О., хотя на В.О. 60% жилья нуждается в капитальном ремонте (150 лет). Фактически Власть и бюджетные деньги ушли вверх. Если необходимо отремонтировать квартиру, то надо обратятся в отраслевой комитет и убеждать выделить деньги, а в отраслевом комитете говорят, что одна или две квартиры это не серьезно т.к. они мыслят масштабами города. Разрушив систему районной Власти и не создав хотя бы промежуточную Власть префектур исполнительной Власти как в Москве, вся Власть сконцентрировалась в Смольном и в его отраслевых комитетах. Именно поэтому провалилась жилищная реформа, т.к. Власть вверху не учитывала мнение низов, реформа шла по принципу - я начальник, а ты дурак.

Другая острейшая проблема по нашему мнению - проблема досуга молодежи. Существующая в настоящее время система подростковых и спортивных клубов влачит жалкое существование из-за нищего финансирования и не может обеспечить занятость молодежи. В результате резко растет уровень преступности среди несовершеннолетних, рост среди них наркоманов. Из 30 существующих на В.О. клубов ни один не имеет нормального помещения, материальной базы для работы с подростками, а "под контролем губернатора" в это время строится очередной широкомасштабный проект стоимостью 50 млн. долларов - ледовый дворец. В то время, когда в городе уже существует три ледовых дворца, тратятся деньги на сооружение очередной "вещевой ярмарки".

Единственный выход на сегодняшний день дать муниципальным советам достаточно власти для контроля за деятельностью городской администрации (что было бы возможно если муниципальные образования формировались на основе районов) и обеспечить муниципальные советы бездефицитным бюджетом для воплощения действенных целевых программ.

А.Г.Гудимов

Проблемы коррупции в бюджетных процессах различных уровней.

Определение «коррупции» объяснялось в Римском праве как участие в деятельности нескольких лиц, целью которых, является «порча» "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества. Позднее известный политический деятель Н.Макиавели сделал более общее определение - использование публичных возможностей в частных целях.

Современные международные публичные нормативные документы понимают коррупцию по-разному. Например, в документах ООН о международной борьбе с коррупцией есть такое определение «коррупции» - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Однако постоянно подчеркивается, что понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом.

В Российской Федерации до настоящего времени не принято законодательное определение понятия «коррупция», в связи с волокитой принятия закона «О борьбе с коррупцией» (по сообщению ежедневной электронной газеты «Утро» от 19.11.99г. депутаты Госдумы РФ сняли с дальнейшего рассмотрения федеральный законопроект «О борьбе с коррупцией»). В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненных к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.

Мне представляется более близкой точка зрения, широко определяющая круг субъектов коррупции, тем самым, характеризуя ее как явление имеющее социальный характер и прочно укрепившееся подсознательном уровне самых широких слоев населения. Опасность этого явления отмечают политики всех уровней (Е.Примаков сообщил, что прямые потери, связанные со злоупотреблением и коррупцией, достигают 20 млрд. долларов, что почти соответствует доходной части бюджета за 1999 год)

Исходя из того, что явление коррупции носит социальный характер, возможно определить несколько уровней этого явления.

Первый и самый широко распространенный проявляется повсеместно и носит скорее бытовой характер. Сталкивается с этим каждый из нас практически постоянно, зачастую не осознавая противоестественность и противоправность своих действий, когда вручает деньги сотруднику ГИБДД, бутылку сантехнику, подарки врачу или преподавателю перед экзаменом. Приоритеты моральных ценностей сместились настолько, что подобные события воспринимаются естественно, отметая моральные угрызения низким уровнем жизни, незначительностью действия, или просто «все так делают». Практический пример - муниципальный Совет оказал материальную помощь, остро нуждающейся одинокой пожилой женщине. Каково же было наше удивление, когда на следующий день после получения небольших денег эта женщина пыталась вручить подарок бухгалтеру.

Следующий уровень - это коррупция в недрах широкой административно-командной системы. Росту коррупционных преступлений сегодня благоприятствует сохранение остатков старой административно-командной системы управления, а также наличие вновь созданного гигантского и громоздкого чиновничьего аппарата, по некоторым данным по численности равного бюрократии органов управления всего бывшего СССР. Нынешняя система государственного управления сохранила такие мощные бюрократические рычаги как разрешительный принцип организации бизнеса, монополия на предоставление налоговых, таможенных и прочих льгот в бизнесе и т.д. Все это создает благоприятную почву для злоупотреблений, взяточничества и других коррупционных преступлений.

Наиболее пораженными коррупцией являются структуры власти и управления, связанные с рассмотрением и решением вопросов финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, приватизации, лицензировании и квотирования импорта и экспорта, распределения фондов, созданием и организацией предприятий. Эти структуры настолько многочисленны, запутаны и разветвлены, что просто своим существованием предопределяют стремление их обойти или сократить путешествие по бюрократическим коридорам.

Наиболее опасный вид коррупции в России - элитно-властная коррупция (со стороны представителей высших органов власти во всех ее ветвях). Данная коррупция опаснее других всех вместе взятых из-за размеров взяток, последствий незаконных действий (хищения, отмывание денег, корыстные злоупотребления властью и прочие экономические преступления), а также из-за взаимодействия с организованной преступностью (по неофициальным сведениям от 30 до 50% доходов организованной преступности передается на подкуп чиновников).

Проводимая федеральными и региональными органами власти кадровая политика одно из условий элитно-властной коррупции. За серьезные злоупотребления высокие чиновники просто увольняются или переводятся на новую работу без каких-либо объяснений. Только на федеральном уровне за семь лет реформ уволены либо переведены на новую работу без каких-либо объяснений более полудюжины вице-премьеров по экономике, столько же министров финансов, несколько руководителей Госкомимущества, Госналогслужбы, силовых министерств - лиц напрямую ответственных за разгул экономической преступности (так, А.Чубайс трижды входил в правительство и выходил «сухим» из него). Аналогичное положение и в региональных органах власти.

Практика показывает, что одной из причин разрастания коррумпированных связей среди должностных лиц служит нарушение принципа подбора кадров, вследствие чего в государственный аппарат проникают лица, преследующие корыстные интересы. Предотвратить это может более тщательная финансовая, имущественная и иные проверки кандидата. Думаю, что при назначении государственных служащих на руководящие должности необходимо обязывать их представлять декларацию о доходах, информацию о движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также иных обязательствах финансового характера.

Можно выделить ряд причин и условий, определяющих разрастание коррупции:

●осуществление расходов бюджета на неконкурсной основе;

●неравномерность исполнения различных расходных статей бюджета, обладающих формально одинаковой степенью защищенностью;

●предоставление непредусмотренных бюджетом бюджетных ссуд;

●размещение средств бюджета в коммерческих банках;

●исполнение бюджета в форме взаимозачетов и погашение ценных бумаг, а также в натуральной форме, при котором чиновник по своему произволу определяет форму исполнения взаимных обязательств бюджета и субъекта экономики и курс, по которому принимаются разнообразные денежные суррогаты;

●сотрудничество государства с крупными корпорациями, как российскими, так и зарубежными;

●отсутствие механизма действенного контроля за исполнением принятых решений, постановлений и законов;

●недостатки в организации и деятельности правоохранительных органов, ведущих борьбу с коррупцией;

●безнаказанность (уголовная, гражданская, административная).

Одним из самых характерных условий способствующих распространению коррупционных связей, является плохое состояние контроля и учета. Поэтому существует устойчивое мнение предоставить дополнительные репрессивные рычаги Счетной палате, которая выявляет множество случаев не целевого использования бюджетных средств федерального и регионального уровня.

В 1997-1998гг Счетная палата выявила:

●Федеральная служба по делам о несостоятельности не по назначению использовала 261.6 тысяч рублей, 28.5 млн. рублей из внебюджетных фондов размещено на депозитах и в банке, предоставлено беспроцентных ссуд на приобретение квартир сотрудникам на сумму 4.67 млн. рублей;

●Министерство финансов заключило 36 договоров поручительства на предоставление коммерческих кредитов агропромышленному и природоохранному комплексам. Обслуживание кредитов легло на бюджетополучателей, вследствие чего они выплатили миллиарды рублей процентов. Привлечены банковские кредиты для финансирования расходов бюджета, в результате банки получили доход на сумму не менее 4 триллионов рублей. Минфин заключил задним числом 14 договоров поручительства на общую сумму 2 031 200 тысяч рублей. При финансировании северного завоза деньги прокручивались в РАТО - банке;

●Федеральная миграционная служба использовала не по назначению 910 млн. рублей и свыше миллиона долларов;

●Министерство обороны (незаконное получение квартир и наградного оружия;

●Подобным образом отличился еще целый ряд государственных структур;

Ничего более существенного, чем сердечное раскаяние Михаила Задорнова, Счетной палате добиться не удалось.

На региональном уровне ситуация с расходованием бюджетных средств практически ничем не отличается. Отсутствует система норм, правил и процедур, среди которых ключевыми являются правила принятия решений и последующей подотчетности, процедуры контроля, нормы ответственности за нарушения правил. Если должностное лицо или государственный орган имеют право принимать произвольные решения и нет норм ответственности за ущерб, нанесенный этими действиями - коррупция процветает.

В 1998 году было возбуждено уголовное дело по факту нарушения законодательства при проведении взаиморасчетов администрации Калининградской области с министерством финансов России на общую сумму 221 миллион рублей (деньги были потрачены на приобретение векселей «Ростробанка» и ряда других московских банков). В проведении так называемого взаимозачета участвовал вице-губернатор Михаил Каретный, однако, дело возбуждено не в отношении конкретного человека, а лишь с упоминанием событий и фактов. Целый поток подобных сообщений из средств массовой информации, поступает в отношении любого региона страны.

Опыт работы в местном самоуправлении Санкт-Петербурга показывает, что уровень коррупции в бюджетах данного уровня существенно ниже. Определяет этот уровень ряд объективных причин.

Во-первых, суммарный бюджет всех 111 муниципальных образований в 1999 году составляет 0,45% от бюджета города Санкт-Петербурга и поэтому бюджеты муниципальных образований не привлекают серьезного внимания организованной преступности. (Бюджет МО №8 в 1999 году составляет 1 480 тыс. рублей с учетом дотаций депутатов ЗАКСа)

Во-вторых, в большинстве муниципальных Советов аппарат исполнительной власти практически отсутствует, его функции исполняют депутатские комиссии, что противодействует развитию коррупции.

В-третьих, жесткий контроль со стороны городской исполнительной власти, выражающийся в регулярных проверках прокуратурой, исполнением бюджета муниципальных образований территориальными финансовыми управлениями (например, финансовая деятельность муниципального Совета округа №8 в 1998-99 годах четырежды полностью проверялась).

В-четвертых, вся разрешительная, лицензионная работа (так называемый «госрэкет») осталась в руках исполнительной власти Санкт-Петербурга.

Именно в деятельности Муниципальных советов видна настоящая «прозрачность» расходования бюджетных средств. Каждое решение Муниципального Совета доступно для ознакомления, помимо бюджета существует ряд документов тесно с ним связанных: целевые программы, сметы, отчеты депутатов и постоянных комиссий. Деятельность подробно освещается в средствах массовой информации. Однако опыт реальной работы показывает, что фактическое отсутствие законодательной базы по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге позволяет использовать разночтение федерального и регионального законов, прорехи в законодательстве при использовании бюджетных средств. Но самый короткий путь от получения бюджетных денег до их использования дает наименьший простор для коррупции.

В заключении необходимо сказать, что ограничение коррупции должно проводиться постоянно и всесторонне, поскольку будет сопротивление на всех уровнях власти. Но никакие потери на реализацию антикоррупционной программы не сравнятся с потерями от самого этого явления.

Общественные организации предпринимателей

А.Н.Андреев

Предприниматель и власть: на пути к диалогу

Я хочу поделиться нашим небольшим опытом, который можно определить, как (мы это называем) гуманитарные способы борьбы с коррупцией, либо борьба с коррупцией путем использования средств гражданского общества. А проще говоря, это движение за честный бизнес.

Результатом нашей работы явилось создание проекта «Декларации ведения добросовестной деловой практики в Санкт-Петербурге». Суть проекта Декларации в следующим.

Принят общий документ, который в настоящий момент поддержали более 100 компаний Санкт-Петербурга. Они присоединились к тем принципам, которые изложены в Декларации.

Также в помощь предпринимателям созданы примерные положения Кодекса ведения добросовестной деловой практики, которые можно использовать при создании внутренних кодексов.

Необходимо отметить, что это декларативные документы, которые не являются нормативными и не несут никаких правовых последствий для участников. Единственная обязанность, которую на себя принимают участники принятия Декларации - необходимость принять внутренний кодекс аналогичного содержания. Используя привычный нам термин, это могут быть расширенные Правила внутреннего распорядка, где указаны обязанности: такие как: вовремя приходить на работу и другие требования к персоналу, которые определяют лицо компании.

Поскольку я практикующий адвокат и довольно часто сталкиваюсь с проблемами предпринимателей в этой области, эта сторона мне наиболее близка. Я считаю, что наибольшую опасность представляет коррупция не на самом высоком уровне, которая скрыта и нам не видна, а та коррупция, с которой предприниматель сталкивается ежедневно. Но, если не ежедневно, то достаточно часто, т.е. то, что треплет нервы и не дает спокойно работать. Я думаю, все слышали историю о том, когда одно юридическое лицо могут проверять в течение месяца 3-4 организации подряд. О том, что при получении лицензии необходимо согласование с огромным количеством организаций.

Я не буду подробно останавливаться на сути проекта Декларации ведения добросовестной деловой практики. Это сделает моя коллега Анна Осипова, которая является координатором проекта. Мне лишь хотелось бы подробнее остановиться на направлении, которое выделяется в самостоятельную идею этого проекта. Это идея создания в Санкт-Петербурге антикоррупционной экспертизы местного законодательства.

Что это такое? Во-первых, в рамках нашего проекта мы работали тесно с советом по содействию иностранным инвестициям при губернаторе Санкт-Петербурга, почему мы и говорим о диалоге между предпринимателями и властью, потому что этот совет создан из представителей правительства города, с одной стороны, с другой стороны, из представителей ведущих ассоциаций.

В настоящий момент проведены предварительные переговоры с руководством Юридического комитета канцелярии губернатора. Я включен в состав экспертной группы от Коллегии адвокатов при Научно-консультационном совете по местному законодательству и местным законодательным инициативам. И идея, по крайней мере, сейчас на декларативном уровне получила одобрение. Речь идет о создании специальной группы экспертов, которые все местные законопроекты будут рассматривать с одной точки зрения: устранения из их текстов положений, которые могут создавать для чиновников возможность злоупотреблять своим положением.

Обсуждался, например, вопрос саморегистрации. Сейчас этот вопрос достаточно урегулирован. Что творилось до 1993 года, думаю, многие помнят. До того, как вышел знаменитый Указ Президента, когда он свел регистрацию новых юридических лиц к трем дням. Очень показательный и хороший пример. Был месячный срок рассмотрения, и чиновникам просто платили деньги за то, чтобы зарегистрировать свое дело быстрее. Потому что, как правило, счет надо открывать, деньги надо получать, сделки горят и т.д. В 1993 году вышел указ Президента, который до сих пор действует.

Он действует, по крайней мере, в той части, что регистрацию новых юридических лиц осуществляется в течение трех дней. Как только этот указ вступил в силу, по крайней мере, за скорость уже никто платить не стал. Это очень показательный пример того, как просто путем изменения закона прямого действия, устранения из действующих законов и законопроектов почвы для возможных злоупотреблений достигается положительный результат.

Правильно то, что борьба с коррупцией строится на основе массовых усилий по разным направлениям: это деятельность правоохранительных органов, деятельность гражданского общества в совершенно разных областях; это создание новых законов, это создание клубов предпринимателей, создание любых проектов, которые создают определенную атмосферу в обществе и определенную почву. По крайней мере, по созданию антикоррупционной экспертизы идея находится в стадии обсуждения. И о том, как ее создать и за счет чего финансировать, я говорю совершенно откровенно от группы экспертов, которые готовы работать в этой области: это юристы-практики и юристы из научной среды, которые готовы этим заниматься.

Здесь очень важен контакт с предпринимателями, потому что предприниматели по тому, что мы видим, это достаточно активная среда. Они знают, что они хотят. Они сталкиваются с этими явлениями достаточно часто и имеют возможность анализировать и понимать, к чему они хотели бы прийти в результате этой работы.

В принципе, по антикоррупционной тематике все. По поводу диалога предпринимателей и власти я могу сказать следующее. Установление определенных правил игры, попытку установления которых мы совершили, разрабатывая проект Декларации ведения добросовестной деловой практики в СПб, уже можно считать успешной по той простой причине, что более 100 компаний присоединились к Декларации. И это звучит уже по-другому практически во всех моих выступлениях, где мы представляли этот проект.

Это не просто 100 компаний Санкт-Петербурга. Это сто серьезных взрослых людей, которые каждый день занимаются тем, что делают деньги. И если они под чем-то подписались, я надеюсь и абсолютно уверен, что они это сделали не просто так. Это люди, которые твердо стоят ногами на земле, и знают, за счет чего и как они живут.

И во-вторых, 100 компаний Санкт-Петербурга - это не так мало. Проект расширяется, он не стоит на месте. И, по самым оптимистичным нашим прогнозам в середине будущего года предприятий может быть раз в пять больше. 500 компаний для Санкт-Петербурга это сила, с точки зрения лоббирования. Это 500 серьезных взрослых людей, 500 предпринимателей, 500 компаний, потенциальная часть будет являться инвесторами, в том числе. Это та сила, которая может вырабатывать определенные концепции и влиять на законодательные процессы, процессы разработки разных законов и т.д. Поэтому то, что совет по содействию иностранным инвестициям при губернаторе в мае одобрил проект, мы видим в этом положительную составляющую со стороны власти. Власть, естественно, является составной частью гражданского общества. И во власти работают такие же люди, я имею в виду нормальное чиновничество, если оно правильно организовано и правильно регулируется.

Разумеется, мои коллеги-юристы говорили, что мы должны быть более осторожными в определениях. У нас действительно нет определения коррупции, но, когда мы с ней сталкиваемся, мы ее безошибочно отличаем. Поэтому мы прекрасно знаем, о чем мы говорим, когда говорим о коррупции. Из этого мы исходим. Мы пытались дать свое определение. Конечно, мы не претендуем на то, что это определение не подлежит критике. Его можно в нашем документе прочитать. Но, я еще раз говорю, что чиновнику, что предпринимателю, что человеку, занимающемуся любым делом, одинаково неприятно сталкиваться с этими фактами, когда они касаются его непосредственно. Точно так же, как неприятно, когда тебя останавливает, скажем, пьяный полицейский или сотрудник ГИБДД. Речь идет о том, что мы видим возможность диалога - это раз, возможность диалога с учетом интересов всех сторон. А по какой причине нас поддерживают, искренне или потому, что, честно сказать, я не думаю, что кто-то во власти лично мне может сказать, что бороться с коррупцией - это плохо. В принципе, неважно, по какой причине нас поддерживают. Важно то, что нас поддерживают. И мы не беремся анализировать причины.

НКО, работающие на выборах

Н. В. Астахова

Деятельность «Лиги избирательниц Санкт-Петербурга»

по предотвращению коррупции на выборах.

Со дня своего основания общественная организация “Лига избирательниц Санкт-Петербурга” защищает интересы избирателей, осуществляет гражданский контроль за обеспечением честных и открытых выборов, работает по привлечению избирателей на выборы, предоставлению им достоверной информации. Финансовая поддержка, получаемая Лигой от различных фондов на конкурсной основе, помогла Лиге избирательниц сохранить независимость и стать известной общественной организацией в городе.

Лига не политическая организация, она не выдвигает своих кандидатов, но ведет планомерную работу по информационной поддержке женщин на выборах, помогает им освоить избирательные технологии, консультируя по всему спектру избирательной кампании от стратегии ее проведения до умения разговаривать с избирателями. Просветительская деятельность Лиги (выпуск газеты “Лига избирательниц”), работа бесплатной юридической консультации, широкое сотрудничество с политическими и общественными организациями города и депутатами различного уровня позволили привлечь внимание не только петербуржцев, но и жителей, прежде всего, Северо-западного региона к нашей организации. В семинарах, проводимых Лигой “Как победить женщине на выборах” участвовали женщины из различных политических и общественных организаций, как Санкт-Петербурга, так и Северо-западного региона. В настоящее время при нашем содействии созданы региональные организации.

В Петербурге, как и во всей России, исполнительная власть пытается диктовать свои условия, как законодательной власти, так и средствам массовой информации. Так петербургское телевидение односторонне освещает события, касающиеся как политической жизни города, так и власти в целом. Очевидно, что такие передачи как “Событие”, “Петербургский стиль”, “Город” и большая часть Информ-ТВ - это политическая реклама действующего губернатора. Телевидение либо вовсе не допускает оппозиционеров, либо искажает их высказывания до неузнаваемости. Для нас было очень важно, в создавшихся условиях, дать возможность избирателям получить достоверную информацию обо всех кандидатах в Государственную Думу, узнать их программы, воззрения, политические пристрастия, кандидатам же предоставить равные условия для освещения своих программ. Для этого Лигой были проведены форумы-встречи со всеми кандидатами в Государственную Думу не только в Санкт-Петербурге, но и в Северо-западном регионе. Лига с помощью своих координаторов провела серьезную предварительную работу. Избиратели были уведомлены о встречах с кандидатами своего округа сообщениями по радио, индивидуальными приглашениями, афишами, расклеенными по всему городу. На встречах присутствовало от 100 до 300 человек. Кандидаты пришли на встречу со своими агитационными материалами. Целью этих встреч было:

1.предоставить возможность избирателям познакомиться со всеми кандидатами и, выслушав их выступления и ответы на вопросы, сделать осознанный выбор.

2.кандидатам же предоставить равные условия для освещения своей программы.

В течение часа кандидаты по очереди отвечали на шесть вопросов, которые были сформулированы “Лигой избирательниц Санкт-Петербурга” совместно с другими общественными организациями. После этого кандидаты отвечали на вопросы, поступившие из зала.

В адрес Лиги были высказаны слова благодарности, как от кандидатов, так и от избирателей, за отличную организацию и за возможность одновременно общаться со всеми кандидатами. Были высказаны пожелания о проведение подобных встреч и в дальнейшем.

Данные форумы вызвали положительную оценку, прежде всего потому, что до этого ни одному кандидату за всю предвыборную кампанию не удавалось собрать столь многочисленную аудиторию, а избирателям иметь возможность непосредственно сравнить программы кандидатов, так как обычно кандидаты в депутаты встречаются со своими избирателями в индивидуальном порядке. Кроме того, подобные встречи не позволяют кандидатам огульно очернять своих соперников, все происходит публично и открыто.

Последние выборы в Государственную Думу продемонстрировали, что петербуржцы серьезно отличаются по своим симпатиям от жителей остальной России. Результаты голосования отчетливо показали, что в Санкт-Петербурге большинство избирателей привержены либерально-демократическим принципам. То, что именно в Санкт-Петербурге на выборах в Государственную Думу по одномандатным округам победили три женщины - это тоже во многом и наша заслуга. Мы неоднократно в своей газете печатали просветительские статьи по данному вопросу, рассказывая, прежде всего, о зарубежном опыте продвижения женщин во власть, а также предоставляли всем женщинам возможность высказать свою позицию по поводу того, зачем и почему они занимаются политикой. На страницах наших газет не раз появлялись публикации женщин-лидеров, так, например, Ирина Хакамада во время своего избрания в Государственную Думу рассказывала о себе и о том, как она видит свое участие в политической жизни страны.

В связи с тем, что мы активно помогаем женщинам во время выборов, мы постоянно сталкиваемся с попытками неправомерных действий, прежде всего, со стороны членов избирательных комиссий и недобросовестностью отдельных кандидатов. Нам приходится очень часто напоминать и объяснять членам участковых избирательных комиссий, что не они являются главными действующими лицами во время проведения выборов, а что их задача обслуживать кандидатов в депутаты, помогать им, а не создавать препоны для их деятельности. Часто члены избирательных комиссий пытаются поставить себя над кандидатами, навязать им свое видение, как и что должны делать они во время своего избрания, не имеющего ничего общего с тем, что подразумевает закон. Например, одной нашей кандидатке в органы МСУ запретили писать в листовке, что ее родители проживают в ее округе. Нам с большим трудом удалось объяснить, что они не имеют на это права.

На выборах в Законодательное собрание в декабре 1998г. во втором туре шла напряженная борьба между председателем Лиги избирательниц Татьяной Дорутиной, которая выставлялась от блока Ю. Болдырева, и С. Тарасовым - ставленником губернатора. Во время избирательной компании был похищен шофер Т. С. Дорутиной, которого в течение суток удерживали неизвестные, периодически избивая, но прокуратура и милиция отказались вмешаться. Только после выборов, благодаря публикации об этом инциденте в газете «Час пик», прокуратура провела внутреннее расследование по изложенным фактам. В день выборов наши наблюдатели пытались пресечь подкуп избирателей водкой, который осуществляла команда Тарасова, но милиция отказалась вмешаться. Пока ждали представителей городской избирательной комиссии граждане, нарушающие закон, разбежались. В конечном итоге судьба 39 округа была решена не в пользу жителей округа, а в пользу военных училищ, которые были подкуплены, если не сказать прямо, куплены. Всего на двух участках, на которых голосовали военные училища, голоса военнослужащих перекрыли решение жителей на 400 голосов. Первоначальный перевес в сторону другого кандидата составлял 1500 голосов, таким образом, 1900 голосов военных решили судьбу округа. Этого можно было бы избежать, если бы всем кандидатам в депутаты была предоставлена равная возможность общения с избирателями-военнослужащими. Уже полтора года длится судебный процесс по иску Татьяны Дорутиной, несмотря на то, что судьи явно затягивают дело, именно благодаря инициированию данного судебного разбирательства вышло Постановление «О голосовании военнослужащих».

Наиболее частые нарушения закона о выборах - это подкуп избирателей: раздача продуктовых наборов, сахарного песка и т. п., раздача денег, обещания денежного вознаграждения за победу того или иного кандидата. С этим злом необходимо бороться, инициируя судебные процессы по фактам нарушений. Когда по НТВ, благодаря вмешательству ряда кандидатов в депутаты по 39 округу (в том числе и председателя Лиги Т. С. Дорутиной), показали шеренги военнослужащих и толпы бомжей-пьяниц, голосующих досрочно, это послужило серьезным основанием для внесения изменений в законодательство. Таким образом, во время избрания депутатов в Государственную Думу досрочное голосование в том виде, в котором оно осуществлялось раннее, было запрещено. Во время же других выборов теперь необходимы веские причины для того, чтобы человек мог проголосовать досрочно. Так во время до избрания депутата Законодательного собрания по 31 округу (май 2000г.) досрочно проголосовало только 20 человек. Также впервые за всю историю выборов на 31 округе был снят кандидат в депутаты ЗАКСа Вячеслав Шевченко за подкуп избирателей. Любые попытки раннее добиться вмешательства избирательной комиссии заканчивались неудачей. Отрадно осознавать, что и наша лепта внесена в эту нелегкую борьбу, за право каждого кандидата, каждого избирателя рассчитывать на справедливость и оперативное вмешательство в случае откровенного нарушения закона. Но в тоже время очевидно и то, что подкуп избирателей стал столь привычным делом, что, как только был снят с дистанции В. Шевченко, большинство облагодетельствованных им избирателей проголосовало против всех кандидатов.

Еще одна серьезная проблема, на которую неоднократно указывала Лига в своих публикациях - отношения кандидатов в депутаты и волонтеров. Невозможность контролировать по сегодняшнему законодательству, куда идут деньги из избирательного фонда, позволяет “нечистоплотным” избранникам не выплачивать обещанное вознаграждение людям, работающим на них и на их блоки за деньги. Кандидатам часто удается обманывать своих агитаторов, так как на сегодня в законе жестко не закреплены договорные отношения между кандидатами и лицами, работающими на них. Так, например, во время выборов в Государственную Думу (декабрь 1999г.) А. Подберезкин вместо пяти обещанных рублей за подпись заплатил сборщикам только 2,5 рубля. Причем подписные листы, якобы бракованные, людям возвращены не были. Жители Стрельны, Петродворцового и Ломоносовского районов г. Санкт-Петербурга обвиняют г-жу Г. Н. Силиньш, представляющую “Союз Народовластия и труда” в обмане и лжи, сама же Г. Н. Силиньш считает, что эти люди работали плохо и даже занимались саботажем. В данном конфликте сложно разобраться, так как нет документального подтверждения заключенным между ними соглашениям. Во время последних губернаторских выборов в Санкт-Петербурге (май 2000г.) были нарекания в адрес Андреева, Марычева и Рыбакова по поводу несвоевременных выплат денежного вознаграждения сборщикам подписей, либо не выплаты такового вовсе. Вывод один: необходимо оформлять трудовые отношения договорами, в которых будет указана заработная плата работника, его обязанности и санкции за недобросовестный труд.

Особые нарекания вызывает сбор подписей, который стал уже предметом бизнеса. Не секрет, что целые команды «переписчиков» делают на этом деньги. Избирательная комиссия самостоятельно решает, поддельны или нет подписи, иногда исходя из личностных отношений к кандидату. Так во время выборов в Государственную Думу по 206 округу было отказано в регистрации Ирине Грешновой якобы из-за подделки подписей в подписных листах. Однако наше участие в суде по делу И. Грешновой показало невозможность объективной оценки подписных листов со стороны избирательных комиссий, так как приглашенный в суд в качестве эксперта графолог пояснил, что по такому количеству информации, как подпись и дата, внесенные собственной рукой, невозможно установить достоверность подписи. Поэтому сама практика сбора подписей является порочной. Необходимо изменение законодательства, исключающее сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата.

В Санкт-Петербурге, как и во всей России в целом, сложилась ситуация, что многие избиратели принимают решение непосредственно во время голосования, руководствуясь не реально проделанной работой депутата, а страхом перед тем, что незнакомый им кандидат окажется еще хуже своего предшественника. Многие же вообще не приходят на избирательные участки, так как разочарованы и не верят в реальную возможность влиять на политические процессы. Сегодня большинство петербуржцев сталкивается с бюрократическим аппаратом, с той номенклатурой, которая в новом обличье выступает в стенах административных учреждений. Для существующей власти естественны идеи протекционизма, протаскивание и отстаивание интересов своих кланов. Вождизм, интересы одного человека, чем дальше, тем больше затмевают все остальные интересы - и города, и развития экономики. Большинство граждан, несмотря на то, что придерживается либерально-демократических взглядов, не верит в возможность активно участвовать в политической и социальной жизни города, не верит в эффективность общественного и гражданского контроля за деятельностью городских властей. Последние губернаторские выборы наглядное тому подтверждение. В городе с богатыми политическими традициями за губернатора пришло проголосовать менее половины всех избирателей.

Еще одна проблема: проведение избирательной кампании на средства теневого бизнеса, что влечет за собой зависимость депутата, выполнение им впоследствии определенных обязательств. Избежать этого возможно, имея официальный институт лоббирования.

Лига совместно с Невским исследовательским фондом провела ряд семинаров для наблюдателей. Нами были подготовлены около 500 наблюдателей на выборы в Государственную Думу, которые подробно на наших занятиях изучили свои права и обязанности во время дежурства на участках. Наши наблюдатели столь серьезно обучены, что не один раз пресекали попытки недобросовестного подсчета голосов избирателей. А во время муниципальных выборов наши наблюдатели сумели пресечь попытку приписки голосов. В связи с тем, что зачастую избирательные комиссии сами не выполняют четко прописанных правил подсчета голосов, наблюдателям приходится напоминать им о необходимости, прежде чем начинать подсчет бюллетеней, озвучивать число избирателей, внесенных в список, число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательных участках в день голосования и проголосовавшим досрочно и т. п. Более всего таких нарушений зафиксировано во время президентских выборов. Очевидно, что не приходится ожидать честных и объективных результатов там, где не были озвучены до вскрытия ящиков данные цифры.

Активное участие Лиги во время недавно проведенных муниципальных выборах (26 марта и 14 мая 2000г.) отмечено было даже председателем Городской избирательной комиссии А.Б. Гарусовым. Многие женщины-кандидаты достойно показали себя и по праву вошли в пятерки вновь избранных депутатов. Наша газета занимает активную позицию, давая достоверную информацию о незаконных действиях тех или иных кандидатов. Так, например, благодаря публикации члена Совета Лиги С. Лепешкиной, глава муниципального образования № 6 Д. А. Першин не только не был избран вновь, но и по изложенным в статье фактам была начата прокурорская проверка деятельности данного муниципального образования. Мы получили искреннюю благодарность от главы муниципального Совета № 8 Андрея Борисова по поводу активной информационной поддержки работы муниципальных органов и члена его команды, депутата того же муниципального образования Людмилы Цой. Благодаря нашей публикации она сумела занять первое место. В связи с тем, что выборы в органы МСУ были по сути своей сорваны, прежде всего, из-за полного информационного вакуума, созданного вокруг них, Лига провела пресс-конференцию, посвященную анализу данной проблемы. В пресс-конференции приняли участие депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга от блока Болдырева Анатолий Кривенченко, представитель питерского Союза правых сил Иосиф Скаковский, председатель муниципального Совета округа № 8 Андрей Борисов, депутаты и экс-кандидаты в депутаты муниципальных Советов, представители общественных организаций. По итогам выборов в МСУ участники обсуждения констатировали, что изначально ущербный закон о МСУ мешает МСУ стать полноценной властью. Было высказано мнение, что даже депутаты Законодательного Собрания, не говоря об обычных избирателях, не смогут назвать муниципальный округ, на котором проживают.

Прослеживается общая тенденция дискредитации представительной власти всех уровней Администрацией города, во главе с губернатором. Они не заинтересованы в проведении выборов, иначе бы напомнили горожанам, что кроме выборов президента 26 марта, мы выбирали и местную власть. Кроме того, некомпетентность чиновников очевидна. Председатель комитета по взаимодействию с органами МСУ Нина Владимировна Шубина, выступая по Санкт-Петербургскому телевидению, ввела в заблуждение многочисленное количество избирателей, сообщив им, что они должны выбрать пять депутатов, и, если будут выбраны более или менее пяти человек, бюллетень будет признан недействительным. В Лигу после данного выступления звонили многие кандидаты в депутаты МСУ и избиратели, недоумевая, как такой ответственный человек мог столь серьезно ошибиться. Остается только догадываться, почему это произошло.

На пресс-конференции были проанализированы многочисленные нарушения, как в ходе избирательной кампании, так и при подсчете голосов:

●Действующие депутаты, которые повторно выдвинули свои кандидатуры в органы МСУ, используя свое служебное положение, устраивали празднества к международному женскому дню 8 марта. На эти мероприятия приглашались члены избирательных комиссий, директора школ, заведующие детскими садами, чиновники иного ранга, причем попытка принять участие в производимых мероприятиях другим людям заканчивалась ничем. Мы можем констатировать данным фактом использование, так называемого, административного ресурса, а если называть вещи своими именами, то налицо просто открытый подкуп.

●Действующие депутаты, выдавая подарки (продовольственные наборы, лекарства) людям пожилого возраста и инвалидам на деньги, взятые из муниципального бюджета, вместе с ними выдавали листовки пятерок, состоящие в основном из действующих депутатов, которых поддерживала исполнительная власть и администрация. В муниципальных газетах, которые также издаются на бюджетные деньги, были напечатаны те же пятерки. Использование муниципальной газеты только избранными является недопустимой роскошью во время избирательной кампании, так как создаются неравные условия для кандидатов в депутаты.

●Члены окружной избирательной комиссии муниципального образования № 8 во время проверки подлинности подписей, которая осуществлялась прямым выходом по адресам, где давали подписи, спрашивали избирателей, почему именно они отдали подпись за данного кандидата. Когда один из опрашиваемых ответил, что кандидат помогал по установке металлической двери в парадной, члены комиссии прокомментировали: «эти депутаты ничем не занимаются, кроме как установкой металлических дверей».

●Непосредственно во время выборов члены комиссии, которые обязаны были выдавать два бюллетеня, после росписи о получении этих бюллетеней спрашивали, как правило, шепотом, хочет ли тот или иной человек взять второй бюллетень, тем самым провоцируя отказ мало информированных граждан о муниципальных выборах. Так как роспись о получении второго бюллетеня стояла, если избиратель не брал второй бюллетень, его можно было использовать как угодно, не исключая и использование в интересах определенных кандидатов.

●При подсчете итогов голосования избирательные комиссии пытались выносить пустые бюллетени в другую комнату для того, чтобы сделать их действительными.

●Во время подсчета голосов были выявлены существенные приписки. Так, на территории 2 муниципального образования, на избирательном округе № 4 нашими наблюдателями была предотвращена попытка приписки кандидатам в депутаты Э.А.Музиль и Н.Ф.Константиновой соответственно 98 и 67 голосов, что дало бы им преимущество перед «Господином против всех».

На пресс-конференции сделан прогноз о том, каков был бы состав муниципальных советов, если бы выборы состоялись, перспективы довыборов депутатов МСУ, прозвучали выступления со словами благодарности в адрес Лиги избирательниц, разместившей информацию о 100 женщинах-кандидатах на муниципальных выборах в 200-тысячном выпуске своей газеты.

Жители Санкт-Петербурга знают Лигу также благодаря бесплатной юридической консультации. Через нашу общественную приемную проходят за год более 2000 человек. Больше всего обращений связано с жилищными вопросами. Чаще всего приходят с просьбой помочь получить освободившуюся комнату в коммунальной квартире, которая по закону должна быть при наличии оснований (учитываются метраж, количество проживающих и т.п.) предоставлена в первую очередь проживающим жильцам в этой же квартире. В нарушение существующего законодательства чиновники часто торопятся выставить комнату на продажу. Мы не раз выступали с ходатайствами по данному вопросу, зачастую наши ходатайства удовлетворяются. Таким образом, нам удается пресекать неправомерное распределение жилплощади, что лишний раз доказывает возможность конструктивной борьбы с произволом чиновников.

Гражданское общество в нашей стране будет создано тогда, когда каждый житель научится отстаивать свои права и осознанно подходить к выборам, как исполнительной, так и законодательной власти. Лига избирательниц намерена и в дальнейшем участвовать в этих процессах.

---

* Работа выполнена при поддержке РГНФ.

2 Gorta, Angela. Minimising corruption: Applying lessons from the crime prevention literature // Crime, Law and Social Change. 1998. Vol. 30, №.1. P. 67-87. P. 67.

3 Eric L. McKitrick. The Study of Corruption // Sociology and History: Methods / Ed/ by Seymour Martin Lipset and Richard Hofstadter. New York, London: Basic Books, Inc., Publishers, 1968. P. 358-370. P. 358.

4 Шабалин В.А. Политика и преступность// Государство и право. 1994. № 4. С. 46.

5 Колодкин Л.М. Коррупция и деонтологические меры борьбы с продажностью (“Бусидо” в Японии) / Коррупция в России: состояние и проблемы: материалы научно-практической конференции (26 - 27 марта 1996 года). Вып.2. М.: Московский институт МВД РФ, 1996. С.97.

6 Там же.

7 Wewer, Gottrik. Politische Korruption // Politic-Lexicon/ Herausgegeben von Everhard Holtmann unter Mitarbeit von Heinz Ulrich Brinkmann und Heinrich Pehle Zweite, uberarbeitete und erweiterte Auflage Munchen; Wein: R. Oldenbourg Verlag, 1994. S. 481.

8 Алексеев Ю.Г. Государь всея Руси. Новосибирск: Наука: Сибирское отделение, 1991. С.161-162.

9 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Сочинения. В 18 кн. Кн. Ш. Т. 5 и 6. М.: Мысль, 1989. С. 196; Алексеев Ю.Г. Государь всея Руси. С. 162.

10 Там же. С. 191-193. Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Сочинения. В 18 кн. Кн. Ш. Т. 5 и 6. М.: Мысль, 1989. С. 194. Дурманов Н. Взяточничество по русскому дореволюционному уголовному праву / Проблемы социалистического права. Сборник I. Под. ред. Н.В. Крыленко. М.: Юридическое издательство НКЮ Союза ССР, 1937. С.135. (Далее - Дурманов Н. Взяточничество по русскому дореволюционному праву...).

11 Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей: В 4 т. Т. 2. М.: ТЕРРА, 1997. С. 308. Соловьев С.М. История России с древнейших времен.Сочинения. В 18 кн. Кн. V. Т. 9-10. М.: Мысль, 1990. С.462-463.

12 Указы: от 2 марта 1711 года (учредивший фискальную службу), от 17 марта 1714 года (определивший ответственность фискалов за коррупционные нарушения), от 24 декабря 1714 года, от 12 января 1722 года (учредивший прокуратуру).

13 Указы: от 16 августа 1760 года, от 24 августа 1760 года (именной указ о губернаторах Пушкине и Солтыкове).

14 Указы: от 18 июля 1762 года, от 17 февраля 1763 года.

15 Указ от18 ноября 1802 года (“Об искоренении лихоимцев”).

16 Указ 1862 года “Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы”.

17 Подобные комитеты создавали, например, Николай I и Александр П.

18 Так, Александр Ш в 1884 году утвердил “Правила о порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах”, в результате чего сочетать государственную службу со службой в частном предприятии стало формально невозможно. (См.: “АИФ” № 18(233), 3 мая 1997 года; Андреев И. Ее величество взятка // Спутник. 1992. № 12. С. 101.)

19 Малый энциклопедический словарь: В 4 т. / Репринтное воспроизведение издания Брокгауза-Ефрона. М.: ТЕРРА, 1997. Т.1. С.817; Т.4. С. 1824. Журавлев М.П. К вопросу совершенствования уголовно-правовых средств борьбы со взяточничеством/ Коррупция в России: состояние и проблемы: материалы научно-практической конференции (26 - 27 марта 1996 года). М.: Московский институт МВД РФ, 1996. С. 118.

20 Берлин П. Русское взяточничество, как социально-историческое явление// Современный мир. 1910. № 8. С.48, 51, 52 -54.

21 Россия и коррупция: кто кого? (Проект доклада). Российская газета, Публикации, 19 февраля 1998 года.

22 Shleifer A., Vishny R.W. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 107. No3 (August). p. 610

23Указ Президента Российской Федерации № 361 от 4 апреля 1992 года “О борьбе с коррупцией в системе государственной службы”, Приказ Государственного Таможенного Комитета Российской Федерации от 26 апреля 1995 года № 287 “О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации”, Указ Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 года и Положение “О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью”, Уголовный Кодекс Российской Федерации (принят Государственной Думой 24 мая 1996 года), “Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1996 - 1997 годы”, “Концепция национальной безопасности Российской Федерации” (утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300). В соответствии с приказом № 129, подписанным в феврале 1996 года “О мерах по обеспечению законности в органах внутренних дел Российской Федерации и укреплению собственной безопасности”, в МВД было создано Управление собственной безопасности.

24 Валенса играет законами// Российская газета. 1995. 8 февраля.

25 Там же.

26 Сатаров Г.А., Левин М.И., Цирик М.Л. Россия и коррупция…

27 Чертков В.Л. Чиновничество тропической Африки// Народы Азии и Африки. 1984. № 2. С. 58-59.

28 Там же. С. 56. В данном случае автор ссылается на : Boloji S. Anatomy of Corruption in Nigeria. Ibadan,1970. p. 11-13.

29 Сатаров Г.А., Левин М.И., Цирик М.Л. Россия и коррупция…

30 Коррупции на пропитание. Российская газета. 1998, 20.ноября, №221.

31 20 млрд в год - “доход” коррупции. Невское время. 1998. 4 декабря.

32 Волженкин Б.В. Коррупция: Серия "Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе". СПб. : СПб юридич. ин-т Ген. прокуратуры РФ,, 1998. С. 14.

33 Там же. С. 16.

34 Гриб В.Г., Астрошабов А.В., Шайдаев Ш.Г. Мафия в России: современное состояние, прогноз / Проблемы борьбы с организованной преступностью: Материалы научно-практической конференции (28 - 29 ноября 1995 года). М.: Московский институт МВД России, Тверской филиал, 1996. С. 15.

35 Основы борьбы с организованной преступностью. М.: ИНФРА - М., 1996. С. 181.

36 Лунеев В.В. Политическая преступность в России: прошлое и настоящее// Общественные науки и современность. 1999. № 5. С. 77.

37 Волженкин Б.В. Коррупция... С. 15.

38 Куликов А.С. Законы должны способствовать обузданию организованной преступности// Журнал российского права. 1997. № 9. С. 17.

39 Wettwer Brigitte. Nuetzliche Ausgaben/Wirtschaftswoche, NR. 23 / 30.05.96

40 Eric L. McKitrick. The Study of Corruption // Sociology and History: Methods / Ed/ by Seymour Martin Lipset and Richard Hofstadter. New York, London: Basic Books, Inc., Publishers, 1968. P.358.

41 Merton, Robert K. Social Theory and Social Structure. Glencoe, Ill.: 1949. P. 71-81.

42 Steffens, Lincoln. The Shame of the Cities. New York: 1904.

43 Вебер, М. Политика как призвание и профессия // Вебер, М. Избранные произведения. М.: “Прогресс”. 1990. С. 682-685.

44 Там же, с. 685.

45 Friedrich, Carl J. The Pathology of Politics: Violence, Betrayal, Corruption, Secrecy, and Propaganda. New York: Harper & Row, 1972.

46 Киселев И.Ю Политическая элита: ее сущность и психология (по материалам исследований американских ученых) /Яросл. гос. ун-т. Ярославль, 1995. С.145.

47 Simon, David R., Eitzen, D. Stanly. Elite Deviance. 3rd ed. Boston etc.: Allyn and Bacon, 1990, pp. XII, 9-10.

48 Rose-Ackerman, Susan. Corruption: A Study in Political Economy. New York: Academic Press. 1978.

49 Олсон Мансур. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Пер. с англ. - Новосибирск: ЭКОР, 1998. 432 с. С. 401.

50 Abueva, J.V. The Contribution of Nepotism, Spoils and Graft to Political Development // East-West Center Review 3, 1966, pp. 45-54; Bayley, D.H. The Effects of Corruption in a Developing Nation // Western Political Quarterly. 1966. Vol. 19, № 4, pp. 719-732; Leff, N. H. Economic Development Through Bureaucratic Corruption // American Behavioral Scientist. 1964. Vol. 8, № 3, pp. 8-15; Leyes, C. What is the Problem About Corruption? // Journal of Modern African Studies. 1965. Vol.3, №2б, pp. 215-230.

51 Голосенко И.А. Феномен “русской взятки”: очерк истории отечественной социологии чиновничества// Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. № 3. С. 105-119.

52 Там же. С. 106, 118.

53 Власов А. На страже правопорядка// Коммунист. 1988. № 5.; Лунеев В.В. Политическая преступность в России: прошлое и настоящее// Общественные науки и современность. 1999. № 5. С. 77.

54 См, например: Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России. Нижнекамск: ИПЦ “Гузель”, 1995; Катаев Н.А., Сердюк Л.В. Коррупция (уголовно-правовой и криминологический аспект): Учебное пособие. Уфа: ВЭГУ и УВШ МВД РФ, 1995; Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: “Альфа”, 1997; Волженкин Б.В. Коррупция: Серия “Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе”. СПб.: СПб юридич. ин-т Ген. прокуратуры РФ, 1998.

55 Коррупция в России: состояние и проблемы. Научно-практическая конференция 26 - 27 марта 1996 года.

56 См. прежде всего: Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Центр конституционных исследований Московского Общественного Научного Фонда. 1997; Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: Центр политических технологий, 1998. Гл. 1 “Отношения предпринимателя с властью: издержки и выгоды”.

57 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: Центр политических технологий, 1998. С.97.

58 Пантин И. К. Проблема самоопределения России: историческое измерение // Вопросы философии. 1999. № 10. С. 3-17.

59 Павленко С. Элемент демократии или закулисные сделки? // Pro et Contra. Том 4, № 1. Зима 1999. С. 68-83.

60 Шанин Теодор. Умом Россию понимать надо. Тезис о трехъединстве России //Куда идет Россия?… Кризис институциональных систем: Век, десятилетие, год / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: Логос, 1999. С. 7.

61 Павленко С. Элемент демократии или закулисные сделки? // Pro et Contra. Том 4, № 1. Зима 1999. С. 70-71.

62 Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Центр конституционных исследований Московского Общественного Научного Фонда. 1997. С. 260, 280, 281.

63 Там же. С. 260, 270, 272, 280.

64 Социально-экономические аспекты коррупции. Проблемно-тематический сборник. М.: ИНИОН РАН, 1998. С. 20.

65 Социально-экономические аспекты коррупции… С. 21 - 22.

66 Klitgaard R. Controlling Corruption. Berkeley: University of California Press, 1988. Цит. по: Goudie A.W., Stasavage D. A framework for the analysis of corruption // Crime, Law & Social Change. Vol. 29, № 2-3, 1998. P. 11 -119.

67 Голосенко И.А. Феномен “русской взятки”: очерк истории отечественной социологии чиновничества…С. 106 - 108.

68 Шабанова М. “Неправовая свобода” и социальная адаптация // Свободная мысль. 1999. № 11. С. 54 - 55.

69 Там же. С. 59.

70 Косалс Л. Между хаосом и социальным порядком // Pro et Contra. Том 4. № 1. Зима. 1999. С. 49.

71 Shleifer A., Vishny R.W. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 107. № 3 (August). P. 599-617.

72 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков… С. 63-64.

73 Shleifer A., Vishny R.W. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 107. № 3 (August). P. 610.

74 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков… С. 64.

75 Shleifer A., Vishny R.W. Corruption. P. 610.

76 См.: Huntington S.P. Political Order in Changing Societies. New Haven, CT: Yale University Press, 1968.

77 Волков В. Политэкономия насилия, экономический рост и консолидация государства // Вопросы экономики. 1999. № 10. С. 53.

78 Трансформация социальной структуры и стратификация российского общества / Институт социологии РАН, 2-е изд., перераб. и дополн. Отв. ред. д. философ. н., проф. З.Т. Голенкова. М.: Изд-во Института социологии РАН, 1998. С. 287.

79 Волженкин Б.В. Коррупция…С.13

80 Лунеев В.В. Коррупция учтенная и фактическая // Государство и право, 1996. №8. С. 84

81 Мени И. Коррупция на рубеже веков: эволюция, кризис и сдвиг в ценностных представлениях // Международный журнал социальных наук. 1997. №16. С. 8

82 Там же. С. 11

83 См.: Heidenheimer, Arnold J., Michael Johnston, and Victor T. Le Vine (eds.) Political Corruption: A Handbook. New Brunswick, NJ: Transaction Books. 1989.

84 См. Leff, Nataniel H. Economic Development Through Bureaucratic Corruption // The American Behavioral Scientist. 1964. Vol. VIII. P. 8 - 14

85 Goudie, A.W. & Stasavage D. A framework for the analysis of corruption // Crime, Law & Social Change. Vol. 29, № 2 - 3. P. 139.

86 Ibid., p. 121.

87 Ibid., p. 125.

88 См. Shleifer A., Vishny R.W. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 107. № 3 (August). P. 610-612.

89 Blumer, Herbert. Social Problems as Collective Behavior // Social Problems. 1971, № 18 (Winter), pp. 298-306.

90 См.: Бергер Питер, Лукман Томас. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. М.: Московский философский фонд, “Academia-Центр”, “Медиум”, 1995.

91 Chibnall, S. and Saunders,P. World Apart: Notes on the Social Reality of Corruption //British Journal of Sociology. 1974, № 28 (June), pp. 138-154.

92 Best, Joel. Images of Issues: Typifying Contemporary Social Problems. New York: Aldine de Gruyter. 1989.

93 Pavarala, V. Interpreting corruption: elite perspectives in India. New Delhi etc.: Sage Publications. 1996.

94 Alam, Shahid M. Anatomy of Corruption. An Approach to the Political Economy of Underdevelopment // American Journal of Economics and Sociology. 1989. Vol. 48, № 4 (October), pp. 441-456.

95 Etzioni-Halevy, Eva. Bureaucracy and Democracy: A Political Dilemma. London: Routledge and Kegan Paul. 1985.

1 Работа доложена на конференции в апреле 2000г. в рамках программы «Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000» - прим. ред.

97 Остальные кандидаты получили менее 10% голосов. Напомним, что всего в выборах приняло участие 41,7% избирателей, а против всех проголосовали 5,2%.

98 Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных выборов // ПОЛИС, 1997. №4.

99 Подробнее об этом см. напр.: Чазов А. Место идеологии в избирательной кампании // Электоральная политология: теория и опыт России / Под. ред. Л.Сморгунова. Изд-во СПбГУ, СПб, 1997; Дубицкая В.П., Тарарухина М.И. Какого политика можно "продать"? // СОЦИС, 1998, №10.

100 Курсивом выделены дословные выдержки из рекламных материалов кандидатов.

101 См.: Жданова Н.Л. Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний: новый вид коррупции? // Предотвращение коррупции в процессе избирательных кампаний (тезисы докладов семинара), - Центр "Стратегия", СПб., 2000.

102 Краткий обзор данных теорий см.: Шевченко Ю.Д. Между экспрессией и рациональностью: об изучении электорального поведения в России // ПОЛИС, 1998, №1.

103 Спустя некоторое время после выборов глава Выборгской администрации В.Кириллов получил пост вице-губернатора.

104 Сведения опубликованы в областной газете "Вести" от 14.09.99

105 Последний пример - "война" В.Жириновского с ЦИК в ходе последних выборов Госдумы и президента, которая дала лидеру ЛДПР дополнительную возможность помелькать в СМИ.

* Очень часто сторонники мажоритарной системы голосования указывают также на опасность чрезмерного дробления партийной системы, в условиях применения пропорциональной системы, следствием чего является нестабильность, зачастую присущая коалиционным правительствам.

*“Персональный вотум” относится к той части предвыборной поддержки кандидата, которая базируется на его личностных качествах, квалификации, деятельности и достижениях,”- отмечают американские исследователи. Та же часть вотума, которая не является персональной, включает в себя поддержку кандидата основанную на его партийной принадлежности; таких устойчивых характеристиках избирателей, как класс, религия, этнос; реакции на такие национальные условия, как состояние экономики, а также на его оценке деятельности лидера правящей партии. Эти неперсональные факторы являлись причиной подавляющего большинства изменений результатов выборов, особенно за пределами США” [5].

* Так, принадлежность кполитической партиии обеспечивает кандидату “узнаваемость”. “Партийный лейбл”существенно упрощает целый ряд информационных проблем. Избиратель нередко испытывает дефицит политической информации. Однако восполнить этот дефицит он стремится максимально экономным способом, не тратя времени на на изучение программ выдвинутых независимыми депутатами. Тут-то на помощь и приходит партийная принадлежность, позволяющая легко идентифицировать позиции кандидата, а значит - облегчающая выбор при голосовании. Кроме того, заявляя о своей принадлежности к политической партии, кандидат присваивает долю ее известности и популярности [См.: 12.].

* Как пишет Б.И.Макаренко : “ГПВ складывается... накануне губернаторских и участвует во всех последующих выборах регионального масштаба... Опираясь на поддержку основных групп экономических интересови/или используя контроль над ключевыми с т.зр. фискальной политики предприятиями. она стремится завоевать твердое большинствов основных политико-властных сруктурах..., а также выступает основным партнером общероссийских финансово-промышленных конгломератов, имеющих долгосрочные деловые интересы в регионе. ГПВ ...старается поставить под контороль большую часть региональных СМИ. Она ограничивает свободу деятельности основных политических партий, стремясь не допустить появления альтернативной элитной группировки. политический плюрализм в этом случае сводится к свободе критиковать любые силы в центре, но не деятельность команды губернатора. В ряде случаев ГПВ институализируется ка региональная партия, с претендующим на общенародность названием”Наш (любимый) регион”. В отношениях региона с федеральными властными структурами она выступает как сплоченная команда”[16].

* “Отношения “патрон - клиент”, к примеру включают в себя межличностный обмен и взаимные обязательства, но обмен этот носит вертикальный характер, а обязательства ассиметричны. Питс-Риверс называет клиентелизм “однобокой дружбой”... Вертикальные узы клиентеллы “подрывают горизонтальные связи солидарности как среди патронов, так и среди клиентов, в особенности... В вертикальных связях “патрон - клиент”, характеризуемых не взаимностью, но зависимостью, “изменничество” отличает как патрона (эксплуатация), так и клиента (уклонизм)[21].

* В прессе примерно следующим образом объясняли успех “Единства”: “Третье после “Выбора России” - 93 и НДР - 95 издание “партии власти” следует признать наиболее успешным. Решающую роль здесь, по-видимому, сыграли два обстоятельства. Во-первых, удачным оказался выбор базового принципа : на смену заидеологизированному “Выбору” и забюрократизированному “Нашему дому” пришло принципиально аполитичное и далекое от любой идеолгии “Единство”. Во-вторых,”медведям” подсобил В.Путин. очень своевременно поделившийся с ними своей заоблачной популярностью. Да и позднее образование “Единства” обернулось неожиданным плюсом: в отличие от ОВР, “перегоревшего” к середине осени, и “Яблока”, эффект от союза которого со Степашиным выдохся еще раньше, “медведи” к 19 декабря подошли на пике своего рейтинга” [ 27.]. Однако, “отсутствие идеологии - это тоже идеология”, тем более, что у “Единства” она была - безоговорочная поддержка В.В.Путина - “Спасителя России”, главный предвыборный лознг которого “Идите со мной наводить порядок, а с другими проблемами разберемся позже”. Кроме того, степень обюрокраченности “медведей”, боюсь, никак не меньше чем НДР,поскольку это политический блок “начальства”(ГПВ) депрессивных регионов России, мощно поддержанный Кремлем ( о чем автор статьи скромно умолчал). Однако судьба НДР и ОВР свидетельствует что такого рода альянсы построенные на “обмене услугами” чрезвычайно шатки, “региональные бояре”, как пишут Известия , по определению продажны; на таком фундаменте строить “порядок” очень проблематично.

* Другой пример такого рода -”свободный выбор” “независимого” депутатата от округа № 9 избирателями из места лишения свободы. Известно, что большинство заключенных знаменитой питерской тюрьмы “Кресты” проголосовали за своего недавнего “сокамерника”, бывшего помошника мэра А.Собчака, затем его непримиримого противника, автора книги “Собчачье сердце” Ю.Т.Шутова (ныне обвиняемого в организации серии заказных убийств), это не в малой степени обеспечило его победу.

* Несмотря на то, что победу на губернаторских выборах В.Сердюкова СМИ ( на контрасте с “самыми грязными выборами” декабря 1998г) объявили торжеством “чистых электоральных технологий”, эти выборы обогатили перечень правонарушений чисто криминальными эпизодами : поджог дачи кандидата, избиение руководителя предвыборного штаба, незаконное изъятие денег предназначенных на ведение избирательной кампании, избиение тележурналиста охраной одного из кандидатов, организация ДТП и др.[См.:32]

* Но и здесь было найдено “противоядие”. Подкупленного избирателя принуждали вынести бюллетень, поставить в присутствии “заинтересованных свидетелей” галочку у нужной фамилии, а затем отнести его в избирательную урну. Только в этом случае выплачивалась условленная сумма денег.

* Конечно степень воздействия на результаты выборов и работу Законодательного собрания со стороны Губернатора Санкт-Петербурга, несравнимы, скажем, с возможностями “батько Кондратенко”, которому полностью подчинено Законодательное собрание Краснодарского края, и даже В.Сердюкова . Но это максимально возможный в данных конкретных условиях уровень контроля. История с переносом выборов губернатора Санкт-Петербурга наглядно это продемонстрировала.

116 В рассматриваемой ситуации может смущать одновременное существование двух составов Санкт-Петербургской избирательной комиссии с разными полномочиями в рамках одного юридического лица. Действительно, с такой ситуацией мы ранее не встречались, но ничего противоречащего законодательству в ней нет. Опасение вызывает другое: цепочка продлений полномочий членов избирательной комиссий для проведения выборов различных уровней может привести к тому, что ее состав никогда не сменится! Кроме того, возникает вопрос, а зачем продлевать полномочия? Почему не может начать проведение выборов один состав, а закончить другой, ведь члены избирательных комиссий в своей деятельности должны руководствоваться исключительно требованиями действующего законодательства, а не своими субъективными пристрастиями.

117 Некоторые приверженцы данного Постановления отрицают неправомерность произведенных назначений, ссылаясь на специфику принятия решений коллегиальным органом. По нашему мнению, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга должно было установить такую процедуру назначения представителей от избирательных объединений и избирательных блоков (почти кооптирование!), которая бы позволила выполнить норму федерального закона.

118 Подробнее см. статью Орешникова В.В. в сб. «Бюджет Санкт-Петербурга глазами экспертов: экономистов, юристов, социологов, менеджеров» под ред. Т.И.Виноградовой. Санкт-Петербург. 2000. С.10-30.

1 Canter L.W. Environmental Impact Assessment. Second Edition. McGraw-Hill Book Co. 1996. P.587

120 Allingham M.E. Fiber D.D. Commander’s Guide To Public Involvement in the Army’s Installation Restoration Program. CETHA-PA-CR-90182. U.S. Army Toxic and Hazardous Materials Agency, Aberdeen Proving Ground. Maryland. Nov. 1990. Pp. 7-8

121 Виноградова Т.И. Лоббирование в процессе принятия политических решений. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.п.н. СПб, 1999

122 «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет который можно понять и на который можно влиять. Выпуск 3. Комментарии экспертов к бюджету Санкт-Петербурга на 1999 год. Проблемы бюджетного процесса.». Под ред. Виноградовой Т.И. - Санкт-Петербург, 1999

123 См., например, Распоряжение Президента РФ от 12 апреля 1999 г. «О бюджетной политике на 2000 год». В нём, в частности, говорится о лоббировании применительно к сокращению налоговых льгот: «Такое сокращение не должно быть механическим. Здесь важно не поддаваться воздействию лоббистских групп. Правительству Российской Федерации необходимо выработать четкие критерии предоставления налоговых льгот и вместе с другими материалами по проекту федерального бюджета на 2000 год представить их Президенту Российской Федерации. Сейчас право на налоговые льготы определяется не рынком, не потребителем, а административным механизмом. Получение этих льгот зависит не от важности для общества того или иного вида деятельности, а от способности лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней».

124 См. например: Механизмы государственного и гражданского противодействия коррупции. Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции, Хабаровск, 23 декабря 1999 года. Хабаровск, 1999. Материалы конференции «Россия и мировой опыт противодействия коррупции» (Москва, 23-24 июня 1999 г.). М.: Спарк, 2000.

125 См. например: Основы противодействия коррупции. (Под редакцией С.В. Максимова.) М.: Спарк, 2000. С.3.

126 В Институте права можно познакомиться с пробными черно-белыми изданиями учебного пособия «Живое право. Занимательная энциклопедия практического права». Пособие представляет собой комплекс учебно-методических материалов: книга для ученика и книга для учителя. Полноцветное издание планируется выпустить летом 2000 года.

127 См. например, оглавление книги «Основы противодействия коррупции». (Под редакцией С.В. Максимова.) М.: Спарк, 2000.

128 В курсе «Живое право» имеется большое число практических советов, образцов правовых документов, извлечений из самых необходимых нормативных актов и судебной практики.

129 В учебнике «Живое право» описан целый ряд социальных проектов, куда помимо перечисленных вошли: «Центр разрешения конфликтов», «Уполномоченный школы по правам человека», «Социологический опрос» и другие.

* Вспомним Блеза Паскаля, который утверждал, что если бы можно было договориться о понятиях, мир избегнул бы половины своих ошибок и заблуждений.

Б.В. Волженкин

КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЯВЛЕНИЕ,

ЮРИДИЧЕСКИЕ ПОНЯТИЯ И ХАРАКТЕРИСТИКИ

(стенограмма выступления на семинаре

«Предотвращение коррупции в бюджетном процессе», ноябрь 1999г.)

Наверное, надо начать с того, что, пожалуй, сейчас ни в одном из документов, где так или иначе говорится о положении в стране, о политических проблемах, о социально-экономических проблемах, нет такого документа, чтобы не говорилось о коррупции. Это стало ходовым термином. Наверное, ежедневно раскрывая газеты, мы находим те или иные публикации, в которых так или иначе эта проблема затрагивается. Нередко особенно практические работники сетуют на то, что у нас нет легального определения коррупции, и, дескать, это обстоятельство существенно, серьезно усложняет борьбу с этим явлением, предупреждением и применением каких-то санкций к так называемым коррупционерам.

Мне известно на сегодняшний день, во всяком случае, в масштабах СНГ только одна попытка, на мой взгляд, не очень удачная, когда законодатели Кыргызской республики попытались сформулировать состав уголовного преступления под названием коррупция. Наряду со взяточничеством они пытались определить. И звучит этот текст в ст.33 нового Уголовного Кодекса Кыргызской республики, который был принят 1 октября 1997 года, следующим образом:

«Коррупция - это умышленное деяние, состоящее в создании противоправных устойчивых связей одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками, в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим, юридическим лицам, создающим угрозу интересам общества или государства».

Я уже много лет занимаюсь вопросами уголовного права и могу достаточно компетентно заявить, не дай Бог, если бы в нашем российском уголовном законодательстве появилась норма такого содержания. Она настолько расплывчата, настолько не четка, что очень трудно ее применять. Вполне возможно, что была бы масса злоупотреблений. Была бы своеобразная игра с этим составом преступления. Когда практические работники заявляют, что они плохо борются с коррупцией, потому что нет соответствующего закона, то или они лукавят, или какая-то иная причина, ибо достаточно хорошо в международном сообществе и много сказано о том, что такое коррупция. И любой нормальный человек достаточно ясно себе представляет суть этого социального явления. Ибо коррупция это все-таки, действительно, не конкретное какое-то преступление, как это попытались определить кыргызы, а это социальное явление. И присутствующие хорошо понимают, что суть этого явления заключается в разложении государственных, муниципальных и других органов власти, когда лица, так или иначе представляющие или осуществляющие власть, используют имеющиеся у них возможности не для решения или не только для решения тех задач, ради которых эти органы власти были созданы, ради которых представители этих органов власти наделены соответствующими полномочиями, а используют эти возможности в иных целях, в первую очередь - для личного обогащения или обогащения близких им людей или достижения групповых корпоративных целей.

Об этом довольно много существует всякого рода документов, где эта идея проводится. Например, в документах ООН сказано достаточно кратко и, по-моему, совершенно точно:

«Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».

В пособии - системнике общегосударственного поведения, которое было подготовлено специалистами Transparency international, сказано так: это такой образ действия государственных служащих, будь-то политиков или чиновников, когда они, вопреки нормам законов и морали, обогащаются сами и способствуют обогащению своих приближенных путем злоупотреблению властью, которой они наделены».

Много можно и других определений коррупции привести. У меня в прошлом году вышла брошюра в нашей серии, которую мы подготовили в сотрудничестве с голландскими коллегами. Серия называется «Современный стандарт в уголовном праве и уголовном процессе». Это одна из 20 брошюр, входящих в эту серию, которая так и называется «Коррупция». Там я тоже даю определение. Я его зачитывать не буду, пожалуй, потому что сейчас для нас важны не какие-то юридические нюансы и детали этого определения. Важно понимать то, что лица, наделенные соответствующими полномочиями, используют их не для тех целей, ради которых эти полномочия были предоставлены, а в личных или групповых интересах и, в первую очередь, в целях обогащения.

Мы постоянно читаем, слышим и сталкиваемся с этими проявлениями коррупции. А если обратиться к нашей официальной статистике, то, к сожалению, не так уж много уголовных дел и иных специальных дел, где бы это явление коррупции нашло и подтверждение, и были определены соответствующие санкции к коррупционерам.

Социальное явление - коррупция находит отражение в законодательстве. Если мы откроем новый Уголовный Кодекс, который вступил в действие с 1 января 1997 года, там можно найти целый ряд состава преступлений, которые выходят на это явление и, точнее сказать, связаны с явлением коррупции. Ученые юристы немного спорят, определяя эту группу состава коррупционных преступлений. Но, если исходить из той сути коррупции, во всяком случае, как я ее понимаю, как понимает большинство специалистов, то, безусловно, к преступным проявлениям коррупции надо отнести различного рода хищения, которые совершаются с использованием служебного положения. А в действующем уголовном законодательстве сейчас три состава хищений, которые, как прямо сказано в тексте, совершаются с использованием служебного положения: это мошенничество, т.е. завладение имуществом или правом на имущество путем обмана или злоупотребления доверием с использованием служебного положения; это хищения путем присвоения с использованием служебного положения; и хищения путем злоупотребления служебным положением, которое тоже сейчас охватывается понятием, как хищение путем растраты, о котором говорится в статье 162 УК РФ. Безусловно, мы встречаемся с составами коррупционных преступлений в главе 30 действующего УК, которая называется «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Это сравнительно новая формулировка, потому что до Кодекса 1996 года эта глава называлась «Должностные преступления». Сейчас это, по всей вероятности, более удачное, более точное название. И вот в этой главе, прежде всего, коррупционным можно считать преступление, о котором говорится в ст. 285 УК. Это злоупотребление властью или служебными полномочиями.

Новая статья, которой раньше не было в УК, статья 289 - «Незаконное участие в предпринимательской деятельности». Это явно антикоррупционная статья, в которой достаточно четко описаны признаки коррупционного преступления, когда должностное лицо создает предпринимательскую структуру, участвует в руководстве предпринимательской структурой, оказывает какие-то льготы, предоставляет незаконные преимущества подобной предпринимательской структуре, используя свои служебные возможности. Хотя я не знаю, во всяком случае, в Петербурге пока ни одного уголовного дела, которые были бы возбуждены по этой статье. Безусловно, коррупционным преступлением является хорошо всем известное взяточничество, о котором сейчас в УК говорится в статье 290. Но и ряд других преступлений, конечно, можно упомянуть. Во всех тех случаях, когда преступление совершается государственным или муниципальным служащим, использующим свое служебное положение, свои служебные возможности, мы можем говорить, что это коррупционное преступление.

Несмотря на многочисленные разговоры на эту тему, статистика, к сожалению, не очень солидная, в том смысле, что уголовных дел по этим антикоррупционным статьям в стране не так уж много. Возьмем хотя бы преступление, которое, бесспорно, можно считать проявлением коррупции, это получение взятки. Сейчас статистика достаточно открыта. Поэтому можно привести очень много цифр. Это было бы утомительно.

Я просто для сравнения возьму данные 1986 года и десять лет позднее - 1996-97-98 гг. В 1986 году в РФ было зарегистрировано 6562 преступления - получение взятки. Несмотря на то, что в нашем обществе последовал и развал страны, и, безусловно, рост коррупции, статистика, тем не менее, стала свидетельствовать о резком прекращении этого коррупционного преступления - получение взятки. И в 1989 году мы имели уже 2195 выявленных случаев взяточничества. Дальше, правда, определяется определенный рост опять выявленных случаев взяточничества. Так, в 1996 году - 5453 случая взяток выявлено; в 1997 - 5608, в 1998 - 5800 выявленных фактов взяточничества всех, вместе взятых. Сюда входят не только случаи получения взятки, но и случаи дачи взятки, и покушения на дачу взятки, которые составляют, примерно, одну треть от этой общей цифры. То есть, мы видим, что, несмотря на разговоры о расцвете коррупции, уголовных дел немного. А если посмотреть, что это за дела, то, к сожалению, подавляющее большинство уголовных дел - это, с точки зрения того, что творится в стране, как мы говорим, мелочовка, это ерунда, и просто для того, чтобы статистика выглядела более или менее прилично.

Хотя бы такой пример: где-то месяца два-три назад, звонок ко мне, поскольку считается, что я в городе большой специалист по квалификации служебных преступлений, нередко мне звонят практические работники по вопросу о квалификации. Спрашивают: есть ли тут надлежащий субъект преступления, каковым является должностное лицо по закону? А речь идет о том, что в Пушкине есть Учебный центр МВД, где обучаются курсанты. Они распределены на группы, каждая группа имеет командира. И один из курсантов дал 700 рублей командиру взвода за то, чтобы тот написал о нем хорошую характеристику. Возбуждено уголовное дело. Долго оно расследуется, может, и отсрочку попросили после двухмесячного расследования. И сейчас решался вопрос (не знаю, чем дело кончилось) о передаче этого дела в суд. И задумались: является ли командир взвода тем должностным лицом, о котором говорится как о субъекте преступления по ст. 30 УК. Юридически, наверное, является. Но я сказал так: да бросьте вы возиться, выгоните этого командира из органов, и на этом дело кончится. Нет, во всей вероятности, дело пойдет в суд. И в статистике появится еще одна единичка, что разоблачили еще одного коррупционера.

Это достаточно грустная статистика. Я назвал количество возбужденных дел. А если брать осужденных, то в 1986 году, когда было 6 с половиной тысячи зарегистрировано преступлений, осуждено примерно 3,5 тысячи человек всего. А в 1997 году, когда было выявлено 5608 случаев, осуждено всего-навсего 1381 человек.

А если обобщить, за период с 1986 года по 1997 года было зарегистрировано 49298 фактов взяточничества, а осуждено было по этим делам всего 14324 человека, т.е. 29% из числа выявленных коррупционеров, соответственно, в получении взятки и даче взятки.

Конечно, дела о коррупции очень тяжелы в расследовании. Сами понимаете, что в отличие от многих других преступлений, которые в законодательстве предусмотрены, в таких случаях, как правило, потерпевшего нет. Ибо обе стороны, которые участвуют в этой сделке, согласно закону, они преступники: лицо, дающее взятку, лицо, получающее взятку. И поэтому и тот, и другой естественно, стараются, чтобы об этом факте никто не узнал. А чисто оперативными средствами выявить совершение преступления, когда никакой информации не поступает, конечно, чрезвычайно тяжело. И таких дел крайне мало.

Не случайно поэтому законодатель (думаю, что все присутствующие об этом знают) стремится как бы разорвать эту связь между двумя участниками этой коррупционной сделки между дателем взятки и получателем взятки. И в законе формулирует положение о том, что лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности в том случае, если он добровольно сообщит о содеянном, причем независимо от мотивов. Чаще всего сообщают потому, что лицо, получившее взятку, не выполняет обещанное, или выполняет не так, как договаривались. Желая как-то отомстить этому должностному лицу, гражданин заявляет. Он освобождается от уголовной ответственности. И это совершенно понятно, потому что эту связь между участниками данного коррупционного отношения надо обязательно порвать.

Таким образом, трудности в расследовании существуют колоссальные. Есть и другие причины, почему мы мало и плохо выявляем. Естественно, надо упомянуть, наверное, и низкий профессионализм нашего следственного и оперативного аппарата. Еще есть причины, о которых можно было бы долго рассказывать, почему многие профессионалы ушли из правоохранительной системы, а часть даже перешла на службу в криминальные структуры. Но это особый разговор. Но как бы мы ни старались, как бы ни улучшали следственную работу, как бы ни повышали профессиональный уровень, все равно, конечно, количество выявленных случаев коррупционных правонарушений будет значительно меньше, чем оно фактически существует. Сейчас эксперты заявляют, что выявляется примерно около 2% от фактического количества случаев дачи и получения взятки. Мне кажется, честно говоря, эта цифра несколько завышенной.

Когда я несколько лет назад опрашивал практических работников, обучавшихся в нашем институте, по вопросу, как они оценивают уровень выявляемости. Разброс мнений был очень большой. Некоторые называли десятые, даже сотый доли процента. И в какой-то степени, мне кажется, это даже больше соответствует истине, чем мнение других экспертов, которое нашло отражение в официальной литературе, что выявляется 2% взяточничества. Даже если мы резко улучшим нашу оперативную работу, следственную работу, будем выявлять не 2%, а, предположим, 5%, все равно 90-95% случаев коррупционных правонарушений останется не выявленным. И поэтому основная задача, с моей точки зрения, заключается не только, даже, может быть, не столько в улучшении процесса качества расследования правонарушений, а в предупреждении. И хотя разговоров у нас на эту тему очень много, к сожалению, серьезной работы, направленной на предупреждение коррупции, которая, в частности, нашла бы отражение в соответствующих законодательных актов очень и очень мало. А то, что есть - это не работающие документы. Хотя неоднократно и Государственная Дума, а до того еще Верховный Совет Советского Союза принимали грозные документы по характеру слов, которые в них были зафиксированы, - усилить борьбу с коррупцией, принять меры, заставить, и т.д., но толку-то особого не было. Наверное, все мы помним еще документ, который в апреле 1992 года принял Президент. Это Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Так вроде бы оно и ничего, что там было написано. Но, к сожалению, этот указ оказался совершенно бездействующим. Никакого влияния он не оказал, мне кажется, на борьбу с коррупцией хотя бы потому, что в этом документе ничего не говорилось о мерах ответственности. Да, говорилось: вот запрещается совместительство, запрещается участие во всякого рода предпринимательских структурах. А дальше что? Выявили. Какие меры ответственности? Ничего этого в указе прописано не было.

Дальше принимается, в общем-то, серьезный закон, хотя специалисты в области служебного права говорят, что недостатков очень много, закон крайне противоречивый, в ряде положений неудачный, тем не менее, закон, очень нужный. Я имею в виду закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации». И этот закон в той системе запретов, которые сформулированы в отношении государственных служащих, как мне представляется, соответствовал мировым стандартам.

Наверное, присутствующие хорошо знают, что демократические страны, на которые мы сейчас ориентируемся, уже в течение многих десятилетий достаточно решительно ведут борьбу с коррупцией. Например, Америка, Германия, Англия и Франция. Существуют этические кодексы поведения для государственных служащих. Мировой опыт выработал систему мер, направленных на предотвращение коррупции.

Надо сказать, что Закон «Об основах государственной службы в РФ», принятый 5 июля 1995 года, сформулировал целый ряд ограничений, которые имеют явную антикоррупционную направленность. Если бы удалось добиться того, что здесь записано, то, наверное, успехи были бы значительно больше, чем те, которые мы имеем сейчас.

Напомню. Государственный служащий не вправе:

заниматься любой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом, или, если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении такой организации;

быть поверенным ли представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтрольный;

использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового или информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации, выступления в качестве государственного служащего;

получать от физических, юридических лиц вознаграждение, подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, иные вознаграждения, связанные с исполнение должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Кстати, это очень важно.

Выезжать в служебные командировки за границу за счет физических лиц.

Кроме этих ограничений, государственные служащие, как большинству, наверное, известно, обязаны ежегодно представлять в органы Налоговой государственной службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности…. И т.д.

Эти же положения были повторены в Законе «Об основах муниципальной службы в РФ». Буквально эти же запреты были сформулированы и для муниципальных служащих. Я ни для кого не открою секрет, если скажу, что не выполняются эти положения. И, наверное, далеко не везде при поступлении на государственную службу требуют отчета, требуют представления декларации об имуществе, требуют ежегодного представления соответствующих сведений. Хотя эти запреты, положения были и в других законодательных актах. 15 мая 1997 года принимается Указ Президента «О представлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы, сведения о доходах и имуществе».

Кто должен контролировать, согласно указу Президента, то, что государственные чиновники представляют в декларации, что сообщают правильно сведения о доходах и имуществе? Кадровые службы. Я лично не представляю, как, предположим, начальник отдела кадров в моем институте будет проверять, правильно или неправильно я представил соответствующие документы. У него нет возможностей. И не каждый начальник отдела кадров рискнет копать под своего руководителя. Подумаешь, я - директор института - невелика фигура. А если возьмем повыше, кто там будет этим делом заниматься? Конечно, это оказался очередной пустой документ.

Очень хорошее, в принципе, с моей точки зрения, дополнение было принято в Налоговый Кодекс. Я имею в виду статьи 86.1, 86.2, 86.3, согласно которым устанавливается налоговый контроль за расходами физического лица. Если приобретается физическим лицом недвижимое имущество, механические транспортные средства, акции, культурные ценности, золото в слитках, то органы, которые соответствующие сделки осуществляют, обязаны в установленный законом срок представлять соответствующую информацию в налоговые органы. А те вправе потребовать от физических лиц представления соответствующей декларации, которая объясняет происхождение средств, использованных при осуществлении крупных сделок.

Хорошие нормы. Но опять-таки, учитывая всю ту неразбериху, которая сейчас существует в нашем государстве, очень большое сомнение, что данное решение будет выполняться. Когда я сейчас иногда читаю в газетах, что такие-то, такие-то кандидаты в депутаты задекларировали свое имущество, мне просто жалко становится этих министров, больших начальников. Буквально вчера прочитал, что уважаемый А.И. Гуров (всем эта фамилия, наверное, известна) задекларировал, что он в течение года, работая директором НИИ МВД, еще где-то в двух местах, получая различные другие вознаграждения за свою научную деятельность, заработал в течение года 34 тыс. рублей. 34 тысячи рублей! Мне его стало жалко. Министры сообщают, что они заработали 100 тысяч руб. Правда, при этом сообщают, что они имеют пять квартир, дачу, имеют три машины. На какие деньги? В частной собственности имеют дачи и квартиры. Это не то, что наш губернатор заявил, что у него нет в собственности жилой площади. Понятно, он не приватизировал.

(Реплика: - Наверное, у жены есть.)

Может быть. Кстати, еще одна проблема. Когда я был руководителем рабочей группы еще в старом Верховном Совете (в Хасбулатовском), когда в 1992 году была под руководством Аслаханова создана рабочая группа по разработке проекта закона по борьбе с коррупцией. Мне поручили возглавить эту группу. Мы разработали проект закона, который был благополучно провален. Хотя Верховный Совет его принял, но Президент не подписал. После этого еще дважды или трижды уже Государственная Дума принимала закон о борьбе с коррупцией, я уже не участвовал в работе над этими законами. Теперь эту группу возглавляет А. Долгова - наверное, ее многие знают. Это известный наш московский криминолог, Президент криминологической ассоциации. Они разрабатывали законы. Но или эти законы отвергались Советом Федерации, или Совет Федерации принимал, но Президент накладывал вето.

Одна из причин (есть разные аргументы), но одна из самых серьезных причин - это нарушение прав человека. В частности, нарушение прав человека видели в том, что мы обязывали сообщать сведения о доходах не только самих государственных служащих, но и сведения о ближайших членах их семей. Это нарушение прав человека. Но почему во многих странах мира, где вроде бы с правами человека достаточно прилично дело обстоит, почему там это допустимо? А у нас это никак не принимается и никак не проходит.

Если я заговорил о законе «О борьбе с коррупцией», то, возможно, у участников семинара разное отношение к этому закону. Я знаю, что многие авторитетные специалисты говорят, что закон вовсе не нужен. На мой взгляд, он нужен. Может быть, и в последнем варианте есть какие-то, с точки зрения юриста, шероховатости. Их можно устранить. Но закон нужен. Закон нужен как средство предупреждения коррупции. Потому что основная направленность этого закона была не на усиление мер уголовного воздействия. Они достаточно строгие в Уголовном Кодексе предусмотрены. А на предупреждение. Там не сформулирован целый ряд запретов. Они частично нашли отражение в законе «Об основах государственной (муниципальной) службы». Но там были другие запреты. Там были разработаны меры финансового контроля, иные санкции в отношении коррупционеров, административные санкции, финансовые. И такой комплексный закон, даже без включения туда мер уголовного воздействия, которые сосредоточены в УК, этот закон, с моей точки зрения, необходим.

Еще одно положение. К сожалению, у нас сейчас законодательское дело обстоит не очень хорошо, потому что мы постоянно сталкиваемся с какими-то противоречиями. Пример, о котором сейчас достаточно много говорят, возможно, присутствующие тоже об этом знают. Я процитировал положения статьи 11(или 12) Закона «Об основах государственной службы в РФ», где сформулированы запреты для государственных служащих. И, в частности, запрет получать подарки. Но еще до того, как этот закон был принят, вступила в действие 1-я часть Гражданского Кодекса РФ, где есть статья 575: «Запрещение дарения». Но хотя называется «Запрещение», в ней фактически сформулированы случаи, когда можно делать подарки, в том числе подарки государственным служащим и муниципальным служащим, в связи с занимаемым положением и выполняемыми служебными обязанностями. Разрешается делать им и, соответственно, принимать, так называемые, обычные подарки. В Праве появилось новое понятие - обычный подарок, который не превышает своей стоимостью 5 МРОТ. На сегодняшний день это 400 с чем-то рублей, если считать МРОТ - 83 рубля. Когда я об этом рассказывал следователям, учащимся в нашем институте прокуроров, они часто спрашивают: а сколько раз можно такой обычный подарок принимать? Еще некоторые уточняют: в день. Сколько раз в день?

Идея, конечно, правильная, потому что мы в своем рвении в борьбе с коррупцией иногда доходили до того, во всяком случае, в советские времена, когда судили, довольно строго судили, в частности, работников правоохранительных органов за то, что они получали в качестве подарка бутылку водки, коньяка, флакон духов, коробку конфет, букет цветов. То, что их с работы выгоняли, это вне всякого сомнения. Но судили! За взятку всегда было строгое наказание. Это, конечно, был абсурд. Надо разобраться все-таки в понятии - что такое подарок. Но так, как написано в статье 575 - ерунда. Во-первых, получилось противоречие с федеральным законом, который категорически запрещает любой подарок, вне зависимости от размеров. А во-вторых, некоторые наши авторитетные ученые стали говорить: вот установлен нижний размер. Значит, до 5 МРОТ можно брать, свыше 5 МРОТ - нельзя. Это уже взятка.

Уже после того, как 575 статья вступила в действие, приняли закон «Об основах государственной службы РФ» - подарки запрещены. А дальше-то что? Сталкиваемся с этим явлением.

Сейчас готовится пленум. Я недавно получил проект постановления Пленума Верховного Суда РФ. Они предполагают в конце декабря собраться и рассмотреть судебную практику по делам о взяточничестве и другим проявлениям коррупции. В проекте решения записано, что в тех случаях, когда должностное лицо получает подарок, не превышающий 5 МРОТ, если никакой предварительной договоренности об этом подарке не было, этот подарок никак не определял его служебное поведение, это, дескать, не взятка, здесь нет никакого криминала. С моей точки зрения, правильно. Я тогда тоже писал на эту тему. Но это противоречит Закону «Об основах государственной (муниципальной) службы». Значит, надо находить какое-то решение. Значит, нормативно надо определить понятие подарка. Это надо сделать, иначе тут злоупотребления будут огромные.

Мне кажется, что нам нужно принять закон о борьбе с коррупцией. И надо разработать систему мер, направленных на борьбу с коррупцией. В чем основные направления системы этих мер могут заключаться. Я хотел бы тезисно их сформулировать. Эти положения были зафиксированы в том варианте проекта закона «О борьбе с коррупцией», который мы разрабатывали.

1. Обеспечение четкой правовой регламентации деятельности государственных (муниципальных) органов, гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля подобной деятельности.

2. Совершенствование структуры аппарата управления, упрощение процедуры решения вопросов, затрагивающие права и законные интересы граждан и организаций.

3. Предоставление служащим заработной платы, льгот, обеспечивающих им и их семьям достойный уровень жизни.

Это положение тоже бесспорное. И во всех международных документах всегда подчеркивается, что если не обеспечить достойный уровень жизни государственным служащим, которые, поступая на государственную службу, добровольно принимают на себя соответствующие ограничения, то мы успеха не добьемся. Вероятно, всегда государственный служащий будет получать меньше, чем служащие в коммерческих структурах. Но должна быть обеспечена другая система социальных льгот и преимуществ.

4. Защита государством прав и законных интересов служащих.

5. Ограничение прав и свобод этих лиц в системе нормативных актов.

Мы должны сформулировать очень четко запреты, связанные с деятельностью государственных (муниципальных) служащих, и санкции за нарушение этих запретов.

6. Осуществление специальных мер финансового контроля за поведением этих лиц.

7. Установление и последовательная реализация ответственности государственных (муниципальных) служащих, физических и юридических лиц за нарушение законодательства о борьбе с коррупцией, независимо от должностного положения и других обстоятельств.

8. Наконец, восстановление законных прав и нарушенных интересов граждан и организаций, ликвидация вредных последствий коррупционных правонарушений.

Конечно, нужна политическая воля у государства для борьбы с этими явлениями, которой на сегодняшний день нет. И соответствующее общественное мнение. Потому что вроде бы все готовы бороться с коррупцией, но всерьез никто, по существу, ничего не делает. И очень страшно, что вообще в обществе, мне кажется, сформировалось такое представление, что всё можно купить, всё можно продать.

Вы знаете, что сейчас в Москве стал выходить журнал «Чистые руки». Кажется, два номера вышло. Они опубликовали выдержку из сочинений старшеклассников. Было предложено написать сочинение на тему коррупции, как они представляют положение дел. Ужасное впечатление, когда читаешь. Я прочитаю выдержку только из одного документа. Девочка пишет (ученица 9-го класса): «Нормальное (ужас!) явление нашей жизни. Мы встречаемся с этим постоянно: при устройстве на работу, в школу, при посещении заведений, в суде. В общем, везде. Теперь это называется сделкой. Это действительно ужасное явление. Но по-другому сейчас невозможно».

Действительно такое представление в обществе, в частности, у молодежи, что всё можно купить, всё можно продать. Вот еще пример из собственной жизни. У нас молодой вуз. И в прошлом году мы впервые принимали школьников на первый курс дневного отделения. Мы проводили День открытых дверей. Я выступал и говорил, что вам предстоит пройти трудный конкурс. Действительно, конкурс у нас большой. Но будьте уверены, что все будет по-честному. Я смотрю в зал и вижу на лицах молодых мальчиков и девочек ухмылки, улыбки. Дескать, говори-говори, все уже давно известно, все куплено, все уже распределено.

Это самое опасное, самое страшное. И, наверное, придется всем нам приложить очень много усилий для того, чтобы изменить это общественное настроение, эту атмосферу, которая существует в обществе.

В.Л. Васильев

Психологический анализ факторов, определяющих развитие коррупции, теневой теневой экономики и организованной

преступности в России.

Россия вошла в двадцатку наиболее коррумпированных стран мира.

В рейтинг Transparency International вошло 99 государств, которые оценивались по десятибалльной школе. Первое место означает наименьший уровень коррупции, последнее - наибольший. На этот раз список с десятью баллами возглавила Дания: там, по мнению бизнесменов, взяток не берут вообще. последнее, 99-место, получил Камерун (1,5 балла). Россия заняла 83-е место - 2,4 балла. Получается, что усерднее, чем в России, взятки берут только в Камеруне, Нигерии, Индонезии, Азербайджане, Гондурасе, Танзании, Югославии, Парагвае, Кении, Уганде, Пакистане, Киргизии, Казахстане, Грузии и Албании. А вот чиновники, например, на Украине, в Гане или во Вьетнаме взятки берут менее охотно, чем их российские коллеги. (Коммерсантъ. 28 октября 1999 г.)

Организация рыночных отношений в России в постперестроичный период сопровождается целым рядом негативных явлений в экономической и социальной сферах развития общества. Это выразилось в падении производства, сокращении промышленного потенциала в ведущих отраслях промышленности, сокращении научного потенциала, который должен был обеспечить технический прогресс. Все эти явления сопровождаются ростом инфляции, развитием теневой экономики и коррупции , криминализации бизнеса и в значительной степени криминализации всего общества. Природу и причины этих сложных явлений трудно, а порой невозможно понять с помощью одного экономического подхода. В значительной степени возникшие в обществе социальная напряженность и деструктивные явления требуют для их понимания психологической интерпретации, понимания скрытых психологических механизмов, которые лежат в основе этих явлений.

В настоящем исследовании автором ставилась задача выявить психологические закономерности возникновения и развития коррупции, теневой экономики и организованной преступности.

В процессе внедрения рыночных отношений в России происходил очень быстрый рост "окорыствования" (данный термин введен в научный оборот В.В. Лунеевым в монографии "Преступность XX века, М. 1997 г.) общественных отношений, распространения психологии потребления, философии "жизни одним днем" и коммерциализации исполнения должностных обязанностей. Следствием этого явилась смена социальных идеалов и трансформация групповой морали российской бюрократии в сторону развития группового эгоизма. В результате в среде государственных служащих сформировалась социальная группа, экономические и другие интересы которой были направлены на удовлетворение непомерно возрастающих потребностей бюрократической элиты. Для участников этой группы было характерно самоутверждение не в процессе исполнения служебных обязанностей в интересах общества, а создание всевозможных запретов и препятствий, "шлагбаумов" на пути проявления здоровой частной инициативы.

Среди многих определений коррупции наиболее точная характеристика этого сложного социального явления дана в справочном документе ООН: "Коррупция - это злоупотребление государственной власти для получения выгоды в личных целях". Таким образом коррупция скорее синтетическое криминологическое и социально-психологическое понятие, которое следует рассматривать как совокупность родственных видов деяний, а не как конкретный состав преступлений.

Одной из главных предпосылок развития коррупции в России явился так называемый слой номенклатурного чиновничества .

Существует практически единственное полное определение этого социального явления, данное в учебнике для партийных школ в 1982 году.

"Номенклатура - это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и утверждаются данным партийным комитетом (райком, горком, обком партии и т.д.). Освобождаются от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах". Партийное строительство. Учебное пособие, изд. 6-е. М., 1981, с.300.

Роль номенклатурной бюрократии была двойственной, также как и двойной стандарт поведения, который она взяла на свое вооружение. С одной стороны положительным моментом является проводимая им индустриализация, организация широкой системы образования и внедрение культуры в массы народа. С другой стороны организация экономики страдала крайней расточительностью, культура в значительной степени носила характер политической пропаганды всеобщего равенства. В то же время по мере укрепления номенклатурной демократии росла и развивалась система особых привилегий : специальные жилые дома, возводимые специальными строительно-монтажными управлениями; специальные санатории, больницы и поликлиники; спецпродукты, продаваемые в спецмагазинах; спецстоловые, спецбуфеты и спецпарикмахерские; спецавтобазы, бензоколонки и номера на автомашинах; разветвленная система специнформации; специальная телефонная сеть, специальные детские учереждения, спецшколы и интернаты; специальные высшие учебные заведения и аспирантура; специальные клубы, где показывают особые кинофильмы; специальные залы ожидания на вокзалах и в аэропортах и даже специальное кладбище.

См. М. Восленский. Номенклатура. М. МП "Октябрь". 1991 г. с .318.

Номенклатурной бюрократии предоставлялась социальная возможность для самоочищения различными путями и средствами: развитие гласности в средствах массой информации, использование критики и самокритики и, наконец, творческий анализ наиболее успешных расследований уголовных дел о коррупции и крупных хищениях в промышленности и торговле. Вместо этого негласная доктрина налагала "табу" на выявление механизмов коррупции в высших эталонах власти. Следователи, успешно расследовавшие дела подобного рода подверглись гонениям6 вплоть до увольнения из органов. ( Подробнее см. Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. Санкт-Петербург. 1998 г.)

Не менее сложным представляется социальное явление теневой экономики, в котором отражена "теневая" сторона экономической жизни членов общества.

Как следует из приводимой ниже таблицы теневая экономика занимает достаточно существенное место в экономической и социальной жизни всех современных развитых стран.

Теневая экономика в странах

Западной Европы и США

(Процент участия в создании ВВП)

Италия 27,2%

Испания 23,0%

Бельгия 22,2%

Швеция 19,5%

Дания 18,2%

Франция 14,8%

ФРГ 14,8%

Нидерланды 13,8%

Великобритания 13,8%

Австрия 8,6%

Швейцария 7,8%

США 8,8%

(по материалам "Политика"(Белград) 22 ноября 1998 года)

Теневая экономика представляет достаточно сложное явление в котором переплетается экономика и политика, право и мораль. Психологическая сущность теневой экономики заключается в использовании "двойного стандарта", манипулировании и в коррумпированных связях с государственным аппаратом. Она выступает как самовоспроизводящаяся экономическая система и порождает теневое право, теневую мораль и теневую организацию.

Оба эти явления имеют тесные взаимные связи, а в некоторых случаях представляют сложную социальную конгломерацию, включающую незаконные действия администрации и "теневые" экономические обороты, как, например, в случаях незаконного "прокручивания" предназначенных для выдачи зарплаты денег в коммерческих структурах.

Российский чиновник имеет глубоко эшелонированную систему привилегий и льгот . Доход нашего чиновника , определяется всевозможными надбавками к должностному окладу, выслугам, премиям, удвоенным отпускным пособиям с оплатой проезда до места отдыха и обратно, датированным квартирам, дачам, поликлиникам и больницам и т.д. и т.п., в принципе не поддается учету. Это превращает в фикцию планируемое реформаторами декларирование доходов чиновников высоких рангов.

С западным чиновником ситуация совсем другая, его доход, как правило, ограничен должностным окладом и потому легко контролируем.

Размытость доходов российского чиновника размывает его правовое сознание, затягивая в коррупцию, стирая грань между законным и незаконным.

Существует небезызвестный Указ президента РФ N 2267 от 22 декабря 1993 г., которым федеральные госслужащие, т.е. чиновники, обособляются от прочих госслужащих в особую касту со своим уставом и льготной системой финансового, медицинского, бытового и иного обеспечения.

Размытая формулировка законов порождает беззаконие и способствует превращению честного чиновника в коррупционера.

Врагом рыночных реформ в посткоммунистической России стали сами реформаторы.

Поперек дороги к свободному предпринимательству стоят разрешительная система вместо регистрационной, непомерные налоги, вся фискальная по своей сути политика государства.

На этой почве широко развивается злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Коррупция способствует развитию теневой экономики.

Явление коррупции тесно связано с низким уровнем профессиональной компетентности российского чиновничества. В ряде случаев коррупционные связи являются механизмом компенсации низкого уровня профессионализма. Не будучи в состоянии компетентно разрешить сложную экономическую ситуацию чиновник симулирует активную деятельность путем создания дополнительных запретов.

Фактором, способствующим коррупции и теневой экономики является психология так называемого "двойного стандарта" поведения. В первую очередь это относится к декларированию органами власти целого ряда мер, в том числе законодательных по борьбе с коррупцией. Так например Указом президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года " О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" предусматривался ряд запретов для служащих государственного аппарата, в декларативной форме препятствующих коррупции. Однако, по существу эти запреты остались на бумаге, так как не были проработаны механизмы исполнения и контроля положений, содержащихся в Указе. В другом случае Указ Президента РФ " О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" от 15 мая 1997 г., также по существу остался декларацией, так как контролировать его исполнение должны были работники кадровых подразделений в отношении своих непосредственных начальников.

Наконец, психологической предпосылкой развития теневой экономики и коррупции является манипулирование индивидуальным и общественным сознанием, которое способствует латентности этих явлений, их мимикрии и видоизменению. В арсенале коррупции наряду со взяточничеством находится лоббирование, протекционизм, переход политических лидеров и государственных чиновников на должности "почетных" президентов коммерческих компаний, создание таможенных и налоговых привилегий и др..

Одним из ярким примеров манипулирования в сфере "отмывания денег", явилось "бегство криминальных капиталов" из России на Запад с использованием коррумпированных связей является создание офшорных зон.

"Зато" - закрытие административно - территориальные образования. Большинство таких образований создано в ьывших "закрытых" городах. Представление им налоговых льгот должно было простимулировать деловую активность на бывших секретных оборонных предприятиях. Однако получилось совсем не так, как рассчитывали власти. Зарегистрированные в "ЗАТО" компании не спешили инвестировать деньги в развитие этих городов и давать работу местным жителям. Между тем налоговые льготы постоянно увеличивались достигая порой 99%. Причем получали их в основном крупные корпорации, и чаще других - нефтяные.

По оценкам Министерства по налогам и сборам, размеры льгот иногда в 6-12 раз превышают сбор по налогов. В целом по России в январе-июне 1999 года в бюджеты ЗАТО поступило налогов и других платежей на сумму 6,1 млрд. рублей. В то же время размер налоговых льгот , представленных ЗАТО органами местного самоуправления, составил 16,5 млрд. рублей.

Первым ЗАТО стал секретный Снежинск (бывший Челябинск - 70). Сегодня в России закрытых территориально-административных образований около сорока, и половину из них Минфин относит к офшорным зонам. Так, среди российских городов-офшоров числится Саров (бывший Арзамас - 16) и Трехгорный (бывший Златоуст - 36) и ряд других.

По неофициальным данным, до 40% зарегистрированных в российских офшорах фирм - предприятия, реально работающие в Москве. При этом подавляюще большинство российских офшоров занимаются торгово-посредническим бизнесом. Нередко к офшорам прибегают и крупные производственные структуры. До кризиса прошлого года такой офшорный бизнес был популярен также среди компаний, работавших на рынке ценных бумаг и занимавшихся факторингом и трастовыми операциями. Как правило, российские офшорные компании являются не самостоятельными организациями, а частью крупных структур. Они выполняют роль своего рода "кубышки", где холдинги аккумулируют средства. Так поступает большинство банков и многие крупные московские торговые дома.

Зарубежные офшорные зоны российский бизнес использует либо для вывоза и сохранения капитала, либо для облегчения расчетов. Для этого обычно покупается офшорная компания или банк. Схемы работы с такой компанией позволяют аккумулировать в ней всю прибыль, которая таким образом не попадает под налогообложение той страны, где осуществляются операции.

Скандал вокруг отмывания российских денег на Западе сделал свое дело: россиянам становится все труднее вести за границей офшорный бизнес, даже вполне легальный. Неприятности начались еще в 1997 году, когда разразились скандалы вокруг швейцарских банков с "грязными " деньгами из России. В результате многим офшорным фирмам с российским капиталом было отказано в обслуживании.

Ну а с раскручиванием скандала вокруг Bank of New York запдные банки и подавно один за другим стали объявлять о закрытии счетов своих российских клиентов (не говоря уже об открытии новых). Причем не только личных, но и счетов тех офшорных компаний, в которых право подписи финансовых документов принадлежит гражданам России.

Скандал с Bank of New York заставил обратить внимание на зарубежные офшоры и российские власти - ведь по подробным каналам за последние восемь лет из РОссии было выведено, по разным данным, от $ 50 млрд до $ 300 млрд.( Коммерсантъ. 23 ноября 1999г.)

Примером манипулирования в области потребления электроэнергии могут служить материалы следующего расследования:

В России цену электроэнергии устанавливает не рынок, а региональная комиссия (РЭК). Цена при этом зависит не от спроса и предложения, а от издержек.

Иначе говоря, цена, которую платит завод за электроэнергию, зависит , не от реально затраченного труда, а от статуса потребителя. Если завод - царь и бог в области и держит в кулаке губернатора, то и платит он за электроэнергию копейки. А если заводишко средний, то он ходит под ярмом энергетиков.

Благодаря нерыночному устройству энергетики и неплатежам государства, которые составляют 50% неплатежей энергетикам, тарифы на электроэнергию оказываются завышенными в два-три раза. Предприятия отказываются оплачивать завышенные вдвое тарифы деньгами и оплачивают их товаром - по завышенной цене.

Расчеты бартером требуют наличия двух вещей: векселей и посредников.

Так российская экономика попадает в порочный круг. Из-за того, что энергия, вырабатываемая неэффективными электростанциями, неоправданно дорога, государство не платит за электроэнергию - и энергетики вынуждены перекладывать долги государства на другие предприятия. Другие предприятия не хотят платить за энергию по вдвое повышенным тарифам - и расплачиваются товарами по завышенным вдвое ценам. На завышенные вдвое бартерные цены начисляются налоги, превосходящие те суммы, которые можно выручить за бартер в живых деньгах. Чтобы не платить эти налоги, предприятия обрастают посредниками. Не получив налоги, государство оказывается не в силах расплатиться за электроэнергию...

Таким образом вследствие манипулирования в сфере потребления электроэнергии возникает система теневой экономики (бартер, векселя и посредники), которая блокирует активное взаимодействие между производителями и потребителями и создает предпосылки для возникновения организованной преступности (более подробно см. В.Л. Васильев . Юридическая психология.1997 г. стр.370-371)

К началу проведения экономических реформ в России существовала достаточно своеобразная ситуация, которую организаторы реформ, очевидно , не представляли себе достаточно всесторонне. Так первым источником развития социальной ситуации по криминальному типу явились экономические преступники и их капиталы, которые сформировались в период застоя и для которых характерно было получение прибыли в сфере теневой экономики.

Вторым источником явились коррумпированные представители государственной и партийной номенклатуры.

Наконец третьим источником явилось профессиональная общеуголовная преступность, которая с одной стороны паразитировала на деятелях теневой экономики, а с другой стороны эти деятели использовали уголовников в целях сокрытия следов хищения, преступного воздействия на нежелательных свидетелей и т.п.

"Восприятие западного экономического опыта без учета реальной расстановки политических сил, национальной ментальности, традиций и психологии чиновничества помогло рождению нового монстра в виде бюрократического номенклатурного капитализма, внедрению российской мафии в экономику, политику и властные структуры". ( см. Кирпичников Александр. Взятка и коррупция в России 1997. С 185).

В докладе заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Т. Мельникова на заседании Государственной Думы 5 июня 1997 г. отмечалось, что в процессе проведения приватизации " политические соображения превалировали над экономической целесообразностью и правовой обоснованностью решений о приватизации. Курс на так называемую обвальную приватизацию любой ценой, в кратчайшие сроки породил множество негативных явлений, в том числе применение противозаконных способов приватизации, минуя аукционы и конкурсы, приватизацию запрещенных объектов , обеспечивающих жизнеспособность общества и его оборонную достаточность, и ряд других.

Указанные выше обстоятельства способствовали развитию теневой экономики и организованной преступности и это в значительной степени парализовало развитие честного предпринимательства, в основе которого находились тенденции созидания и самореализации молодых предпринимателей.

Ведущий западный консультант российских реформаторов Джефри Сакс, пытаясь объяснить причины августовского (1998 года) кризиса российской экономики писал :"Главное, что подвело нас, это колоссальный разрыв между риторикой реформаторов и их реальными действиями... И, как мне кажется, российское руководство превзошло самые фантастические представления марксистов о капитализме: они сочли, что дело государства служить узкому кругу капиталистов, перекачивая в их карманы как можно больше денег и поскорее. Это не шоковая терапия. Это злостная, предумышленная, хорошо продуманная акция, имеющая своей целью широкомасштабное перераспределение богатств в интересах узкого круга людей". (31 .12.1998 г. "Независимая газета" )

Жизнеспособность любой общественной системы определяется теми условиями, которые она создает и предоставляет для само реализации, актуализации большинства самодеятельного населения. Наряду с этим процессом в любом обществе в той или иной степени и представлено манипулирование, как альтернатива созидания.

Структура теневой экономики развивается в общественном организме тем шире и многообразнее, чем меньше возможности представляется для "законного" предпринимательства, что в свою очередь связано с низким уровнем компетентности государственного аппарата и высокой степенью его коррумпированности.

Психология отношений "дикого рынка" и их манипуляторская "физиология" получили отражение в документальной повести А.Неклюдова "Я - контрабандист" (см. журнал "Нева" N 1, 1998г.).

Автор в первом лице описывает организацию так называемой "челночной" торговли между россиянами и предпринимателями стран Юго-Восточной Азии. Главный герой повести, по профессии геолог и талантливый молодой ученый, вынужден заняться "челночным бизнесом", т.к. у него нет других способов содержать себя и свою семью. Примерно в таком же положении находятся десятки и сотни российских предпринимателей, которые вместе с героем повести заняты предпринимательской деятельностью, которая на юридическом языке называется контрабандой.

Вся деятельность этих людей подчинена закономерностям двойного стандарта поведения. По документам участие в зарубежной поездке оформляется либо как туристическая поездка, либо как членство в команде корабля - исследовательского судна. Пограничники и таможенники отлично знают истинное положение вещей, но закрывают (небескорыстно) глаза на происходящее. В Южной Корее герои повести закупают большое количество одежды и обуви, которую перепродают по прибытии в Россию. Каждый контрабандист вынужден также оплачивать "крышу" в лице бандитской группы рекетиров, которые занимаются поборами, угрожая в противном случае насилием, пытками и изъятием всех привезенных в порт товаров. Для того чтобы "сделать деньги" люди вынуждены рисковать своим имуществом, здоровьем и даже жизнью. Все они социально деградируют и являются участниками микросреды с высоким уровнем криминализации. Предпосылками к социальной трансформации героев повести являются паралич российской легкой промышленности, которая "без боя" сдает отечественный рынок интервенции иностранных товаров. Эти товары завозятся в страну усилиями собственных челноков, которые вынуждены закупать эти товары на американские доллары. Таким образом формируется "дикий рынок", способствующий криминализации значительной части общества.

Теневая экономика и коррупция создают предпосылки для развития организованной преступности, которые представляют собой иерархически организованную систему с трехзвенным и более высокими уровнями руководства и управления, системой разведки и контрразведки, распределением сфер влияния и коррумпированными связями.

Организованная преступность характеризуется следующими признаками, отличающими ее от общеуголовной : к ним можно отнести сложную структуру, многоступенчатую иерархию, наличие связей с коррумпированными представителями аппарата власти и правоохранительных органов, тесное взаимодействие с хозяйственной, экономической и общеуголовной преступностью, распределение сфер влияния по стране, в регионах, выход на зарубежные связи и координация деятельности с международным преступным миром, наличие третейских судов, которые берут на себя установление своего рода социальной справедливости внутри этой структуры и обеспечивают проведение своих "решений" в жизнь. Для организованных преступных формирований характерны: наличие телохранителей, боевиков, "вымогателей", высокая вооруженность, отличная техническая оснащенность, включающая не только высокомощные автомобили, но и рации, подслушивающие устройства, копировальную технику, печатное оборудование для изготовления поддельных документов и т. п.

Все больше информации поступает о лоббировании мафиозными структурами отдельных представителей органов власти. В итоге - криминализация бизнеса в сочетании с экономизацией и политизацией преступности.

Под влиянием этих факторов нелегальные структуры начали стремительно трансформироваться. Основными направлениями изменений были: профессионализация их членов, усложнение организационной структуры, усовершенствование вооружения, коммерциализация, укрупнение, интернационализация, появление криминального хобби. Российская мафия становится силовой структурой. (Под силовыми структурами понимаются организованные группы, решающий поставленные перед ними задачи с помощью физической силы или применения оружия.) Легальные негосударственные силовые структуры образованы, как разновидность предпринимательства. Возникли три типа таких институтов: службы безопасности в структуре коммерческих фирм, частные охранные предприятия, частные сыскные бюро. Это не замедлило сказаться на деятельности государственных структур. Начался массовый отток кадров из армии, МВД и КГБ. Переток кадров в частные компании можно объяснить и тем, что уровень заработной платы в коммерческих структурах был намного выше. Политические перетряски в государственных силовых структурах привели к тому, что в частные силовые структуры пришли генералы, бывшие министры силовых ведомств, из заместители и начальники управлений. Например, КГБ потерял около 50% кадрового состава в Москве. По некоторым оценкам, примерно 50% руководителей независимых служб безопасности - бывшие работники КГБ, около 25% - работники МВД, остальные 25% пришли из Главного разведывательного управления и вооруженных сил. Это привело к профессионализации мафии, к созданию силовых структур, аналогичных легальным, но способных преодолевать заслон последних, для чего она пытается рекрутировать профессионалов. Вот почему в ее рядах, кроме "воров в законе" "авторитетов" и бандитов-боевиков, появляются бывшие спортсмены, воины-афганцы, профессионалы, главным образом из МВД.

Как было показано выше, организованная преступность возникла и начала развиваться в России благодаря ряду обстоятельств. В первую очередь ее возникновению способствовала теневая экономика, которая образовала мощный пласт проникший практически во все экономические структуры и в ряде случаев теневая экономика занимала до 50% всего экономического пространства. Далее развитию организованной преступности способствовали слабость и неразработанность действующего законодательства в сфере пресечения различных аспектов организованной преступной деятельности: ответственность лидера преступной группировки за преступления совершенные отдельными ее членами, ответственность за использование различных криминальных устройств в сфере подслушивания и иных способов получения информации криминальными структурами с целью последующего вымогательства и т. д.

Фактором способствующим развитию организованной преступности являлся и низкий уровень профессиональной компетентности большинства работников правоохранительной системы. Отчасти это было обусловлено уходом из ее рядов в коммерческие структуры значительного количества наиболее опытных работников. С другой стороны следует отметить низкую техническую и тактическую вооруженность оперативных работников и следователей. Помимо отсутствия у них достаточно надежных и мобильных средств транспорта и связи следует иметь ввиду низкий уровень психологической культуры. В первую очередь это относится к отсутствию соответствующей системы психологических знаний и навыков, которые могли бы обеспечить высокий уровень раскрытия и расследования преступлений, совершенных в сфере организованной преступности.

Обществу нужны компетентные профессионалы, способные с помощью криминалистического и психологического анализа преступной деятельности в определенном регионе представить себе обобщенные факты, как результат организованной преступной деятельности криминальной группировки, иметь представление об иерархической структуре этой группировки и функциях ее "защиты". Далее следует в рамках закона управлять в нужном направлении рефлексией преступной группы и использовать при этом внутригрупповые конфликты.

Высокая психологическая культура правоохранительной системы является одним из главных факторов борьбы с организованной преступностью.

Я. Костюковский

Коррупция как инструмент организованной преступности

(Стенограмма выступления на семинаре

«Предотвращение коррупции в бюджетном процессе», ноябрь 1999г.)

Я являюсь представителем Института социологии. Организованная преступность - как предмет изучения в нашем институте имеет два аспекта: социологический и криминологический - как подраздел социологии. В отличие от Бориса Владимировича, я меньше буду говорить о законодательной базе и более о социальных последствиях явления, которое освещается на данном семинаре.

Первое упоминание о том, что власть является наиболее прибыльным бизнесом в России, встречается у Я.И. Гелинского в работе 1992 года. Я тогда даже не интересовался этой проблемой. Тогда же это первый раз прозвучало из уст наших бизнесменов-предпринимателей. Следовательно, нужно идти во власть и там делать бизнес. А в 1993 году - во время наших постоянных семинаров, первый раз работниками правоохранительных органов, одной из спецслужб было отмечено, что в 1993 году они первый раз задержали одного из лидеров организованной преступной группировки Санкт-Петербурга, у которого в кармане находилось удостоверение народного депутата. Они его задержать не смогли по этой причине. Тогда для них этот факт был, естественно, удивительным. Но буквально через полгода - в 1994 году это явление приняло массовый характер. Впоследствии они стали и помощниками депутатов, и депутаты среди них тоже есть. Очевидно такое положение вещей - массовое приобретение именно этих документов, причем, приобретаются документы чаще всего в подлинниках, можно рассматривать с двух сторон. С одной стороны, мы можем сказать: каков народ - таковы и народные представители. С другой стороны, можно по-разному поворачивать этот вопрос, народный депутат действительно является выразителем некой группы населения, своего электората. Правда, при том условии, если он действительно избран, если он не приобрел этот документ. И вот тут появляется вторая сторона. Человек с удостоверением народного депутата, хотим мы этого или не хотим, он таковым является.

И, соответственно, вопрос Борису Владимировичу: что делать с документами, которые разрабатываются профессионалами-юристами, что с ними происходит потом, он естественным образом отпадает. То есть, дорабатываются документы, вносятся поправки не просто не профессионалами. Они могут вноситься как раз, наоборот, профессионалами. То есть вносится большая сумятица, дезорганизация, например, в законодательные указы.

*Это политическое поле.

*Совершенно верно. Я бы не стал сильно политизировать организованную преступность. На мой взгляд, организованная преступность - это вещь крупного бизнеса, не более того. Как любой крупный бизнес, естественно, все крупные бизнесмены тяготеют к политике. Это нормальный ход развития деловых процессов.

Само социологическое исследование, которое проводится в нашем секторе, мною лично, охватывает некий треугольник, в котором в качестве экспертов выступают три стороны. Это представители деловых кругов - бизнесмены; представители правоохранительных органов и представители организованного криминалитета, желательно, находящиеся на свободе.

Эти вершины треугольника последнее время практически не разделяются. Четко разделить человека, скажем, с правоохранительными органами, более-менее, все понятно: человек имеет погоны, звание и т.д. Если переходим от формальных признаков на социальные категории или криминологические, там уже становится более непонятно. Если переходим еще уже, то совсем непонятно. Т.о. возникает в этом треугольнике некая средняя точка, которая является предметом наших исследований. Все они пересекаются. То, что они пересекаются, это очевидно, к сожалению, может быть. В данном случае я как социолог не могу давать качественных оценок. Хорошо это или плохо, я не знаю.

Я совершенно согласен, что, скажем, невозможно юридически определить коррупцию в полном смысле того явления, которое охватывает это слово. Это очень сложный комплекс взаимоотношений. Очевидно, в коррупцию необходимо вкладывать этимологические понятия. Если точно, коррупция переводится еще и как продажность. Не просто как подкуп, а еще и продажность. А продажность, очевидно, включает в себя такой смысл, как готовность оказать услугу. Тогда, если есть подкуп, то есть какая-то ситуация, которая ему предшествует, которая способствует готовности оказать эти самые платные услуги.

В моих тезисах указано, и я хотел бы подчеркнуть, что соавторами этой ситуации - всеобщей продажности, коррупции, возможности всё купить и всё продать является, например, любой автомобилист, который решает проблему с инспектором ГИБДД без бумажки. Человек, готовый заплатить за то, за что он платить и должен. Не важно, берет в данном случае инспектор деньги или нет. Готовность самого человека отдать эти деньги, это, в принципе, и есть соавторство в коррупции. С этого начинается всё, видимо. Это очень низкая ступень - уровень в иерархии, тем не менее, это так.

Кстати, другой пример. Как социолог я занимаюсь довольно широким кругом вопросов, в частности, изучением малого бизнеса. Надо сказать, что, с точки зрения коррупции, изучение малого и большого бизнеса в России - это очень пересекающиеся темы.

Один простой пример. При одном из федеральных фондов в Москве создан специальный отдел, который призван человеку, приехавшему в этот фонд, помочь решить вопрос с бюрократией. Специальный отдел, который решает вопросы с коррупцией. Что это такое, как не лишняя ступенька в этой самой бюрократической машине? Раньше человек приезжал и ориентировался по ситуации. Сейчас он приезжает и централизованно платит. Правда, кассового аппарата там нет.

Таким образом, некоторые виды коррупции приобретают вид социального института. Кстати, мне очень понравился пример с кассовыми аппаратами. Получается, если там стоит кассовый аппарат, то налоги платят государству тоже. Соответственно, если со взятки берется налог, который идет государству, значит, это не совсем взятка. Таким образом, возникает некая отдельная коммерческая структура - социальный институт. Просто определять это как коррупцию и подкуп мы уже не можем. Тут надо искать какое-то другое определение, потому что государственные органы, контрольные органы об этом знают, налоговая инспекция не может не знать об этом. Вместе с тем, это структура, которая и так получает финансирование в виде наших налогов. Я не готов сейчас развивать это дело в юридическом аспекте, но с социологической точки зрения это возникновение нового института, очевидно.

Если переходить на более глобальные социологические категории, можно сказать, что ситуация выглядит следующим образом. Если в государстве создается большое количество законов, которые не работают по тем или иным причинам. Чаще всего - отсутствие рабочих механизмов осуществления этих законов, или как в данном случае - в случае России - большое количество подзаконных актов, которые вступают в противоречие друг с другом, вступают в конфликт с законодательством, Конституцией, Уголовным Кодексом и т.д. Таким образом, есть, они тоже не работают. Всё это создает такую ситуацию, что законы не работают. Работают законы или не работают - неважно. Требуется их наличие. Например, наличие закона, который не работает, очевидно, хуже, чем отсутствие самого закона вообще. В том обществе, где не работает какой-либо закон, в силу вступают альтернативные законы, так называемые, неписаные правила. Это может быть понятие, может быть воровской закон - неважно. Тем не менее, альтернативные механизмы управления явно совершенно присутствуют. Если государственные институты управления финансируются государством, то альтернативные финансируются альтернативно. Таким образом, мы имеем законодательную юридическую машину, просто коммерческую. И, видимо, всё это поле и находится в поле действия коррупции, о которой мы сейчас и говорим. Таким образом, если говорить о борьбе с коррупцией, это все равно, что говорить о борьбе с организованной преступностью. Просто так организованную преступность победить невозможно. Она есть во всех странах. Я считаю, что это необходимый элемент социальной жизни, естественно, в определенных рамках. То же самое и с коррупцией. Коррупция есть, была и будет. Но хотелось, чтобы она не принимала каких-то необратимых форм.

Напоследок я хотел бы еще сказать о превращении легальных структур в альтернативные. Совершенно очевидно, что чиновник, который превращает свои должностные полномочия в вид бизнеса, т.е. когда чиновник продает свои полномочия, причем, неважно, продает ли он свои действия или бездействие, поскольку это одно и то же. Такой чиновник автоматически попадает во внезаконное поле. Существует масса примеров в данном случае. Один из примеров, кстати, я могу привести. В советское время существовала теневая экономика, которая кардинально отличалась от теневой экономики в разных местах Запада. В западных странах теневая экономика охватывает виды услуг и товары, которые запрещены законом. Это проституция, порнография, порнобизнес, наркобизнес, торговля несанкционированным оружием и т.д. В СССР существовала теневая экономика, которая, по сути, дублировала реальную экономику. Люди производили товары народного потребления и в этом смысле законов не нарушали. Нарушался закон в том смысле, что они не платили налогов и занимались, собственно, частным предпринимательством, что было запрещено. Но, поскольку они находились в тени законов, это послужило как бы поводом для того, чтобы их пути развития пересеклись совершенно с нормальным криминалом, классическим, уголовным. Т.е. кураторами теневой экономики стали уголовные авторитеты, воры в законе и т.д. Когда появилась возможность легализации всего этого дела, и вчерашние цеховики стали предпринимателями, они, к сожалению, перетянули предпринимательство из своих кланов. Вот простой пример, как автоматом человек, который занимается какой-то предпринимательской деятельностью вне закона, пересекается с организованной преступностью. Абсолютно то же самое происходит с чиновником, который вовлечен в коррупционные связи. Я понимаю прекрасно, что, скажем, человек сидит на должном месте, он может брать взятки не потому, что он просто по своей идеологии бандит и уголовник, а просто потому, что ему нужны деньги; или потому, что он считает, что хочется ему взять в данном случае деньги и всё. Но в тот момент, когда он берет взятку, он автоматом переходит в это поле.

Дальше - что делается в этом поле? Многочисленные силовые акции, покушения и заказные убийства, которые совершаются, являются не чем иным, как решением деловых споров, если можно так сказать, в этой самой альтернативной сфере. Это вопросы коммерции. Это решение конфликтных деловых ситуаций. Такова этика решения вопросов в этом мире. В данном случае мы встречаемся с тем же самым бизнесом вообще, пускай он будет альтернативным. Как угодно его можно назвать, но это бизнес, тем не менее. В таких условиях как раз и создается та самая ситуация, о которой Борис Владимирович говорил, когда сидят молодые люди, когда пишут сочинения, улыбаются, они действительно понимают, что можно всё купить и всё продать. И по большому счету, им нечего возразить.

Хотелось бы. Но я имею в виду сейчас не себя лично как социолога. Действительно, возразить в данном случае нечего. Это так.

Буквально на прошлой неделе или две недели назад были опубликованы цифры исследования, которое проводилось, кстати, Банком реконструкции и развития совместно с немецким научно-исследовательским институтом. Они опубликовали цифры о том, что в России тратится от 4 до 8% прибыли на взятки, на Западе - от 2 до 4%. Я с определенной долей скепсиса отношусь к исследованиям, которые проводятся зарубежными специалистами у нас в России. Тем не менее, эта цифра показывает, по крайней мере, тенденцию развития. Пускай она будет не такой в буквальном смысле этого слова. Но тенденция определенная есть.

Исходя из наших исследований, я говорю об Институте социологии, у нас исследования не репрезентативные по одной простой причине. Репрезентативного исследования по организованной преступности, на мой взгляд, быть не может, потому что неизвестно количество организованных преступников. Тенденцию я могу подтвердить с единственной поправкой: эту цифру нам надо умножать в условиях России, по крайней мере, на десять точно. По оценкам экспертов, которыми являются бизнесмены и др., каждый бизнесмен носит определенную сумму с собой, которая отложена на этот самый процесс - на инвестицию коррупции.

В.Л.Римский

Потери от коррупции

Когда говорят о фактах коррупции, то чаще всего обсуждают размеры взяток. Но коррупция опасна негативными последствиями коррупционных сделок, коррупционных решений.

Коррупция несет потери отдельным субъектам экономики. Но, безусловно, более значимы существенные системные потери от коррупции российского общества и государства. Оценки таких потерь могут быть даны на основе применения нескольких различных принципов оценивания.

1. Прямые потери государственного бюджета от коррупции

Прямые потери государственного бюджета по различным оценкам составляют не менее 20 - 25 миллиардов долларов в год, что сравнимо с объемами государственного бюджета России в последние годы. Если же учесть и наличные деньги, которые проходят не по всем видам отчетности, то потери увеличиваются в 3 - 5 раз и составляют не менее 60 - 70 миллиардов долларов в год.

Вывоз капитала из России за рубеж, в основном в оффшорные зоны и на непонятные банковские счета, не обязательно в оффшорных зонах, составляет до 1,5 миллиардов долларов в месяц и до 20 миллиардов долларов в год. По сводкам Центрального Банка РФ за период реформ с 1988 года до 1999 года из России уходило до 24 - 25 миллиардов долларов в год, в 1999 году ушло 15 миллиардов долларов.

Общий объем вывезенного за рубеж из России капитала с 1988 года по 1999 год можно оценить примерно в 300 - 350 миллиардов долларов. Сумму в как минимум в 300 миллиардов долларов на зарубежных счетах, вывезенную из России за эти годы указывают такие международные организации, как МВФ, Мировой Банк и ФБР США.

Только официально зарегистрировано по сводкам Центрального Банка за этот период не менее 200 миллиардов долларов. Если этим сводкам добавить сводки налоговой службы, таможенного комитета, служб валютно-экспортного контроля, то оценка вывезенного из России капитала с 1988 года по 1999 год составит не менее 400 - 500 миллиардов долларов.

По оценкам различных специалистов государственный бюджет потерял на залоговых аукционах, в 1994-1997 годах, когда в частное владение переходили «Сибнефть», «Норильский никель» и другие крупнейшие кампании и производства, от 30 до 50 миллиардов долларов США.

От коррупции Россия по некоторым оценкам теряет до 25% ВВП. Если ввести налоговую систему, позволяющую реально платить налоги, которые будут меньше уровня взяток, чтобы эти налоги не платить, ВВП России за несколько лет повысится на эти 25%.

Более того, в случае снижения коррупции до уровня цивилизованных стран возможен рост ВВП и в 50%. Но если при этом не изменится система государственного управления, то может произойти не рост, а падение. Ведь если не работает механизм государственного управления, то, например, при невозможности или невыгодности давать взятки на таможнях, очень велика вероятность того, что половина товара просто не сможет пересечь границу. И такие случаи в истории посткоммунистической России уже были.

Одним из ведущих механизмов прямых потерь, в первую очередь, следует признать зарубежные кредиты России. Даже, когда такие кредиты российское правительство получало с большим трудом и на очень жестких условиях, до экономики, до инвестиций, до реального сектора доходило не более 10% предоставленных сумм. До 90% кредитных средств распределялось на выплаты чиновникам, в том числе, и международным, зарубежным, а также другим участникам коррупционных сетей. Использовалась в частности схема, по которой кредит брался под гарантию правительства России, и когда получатели кредита не могли рассчитаться по нему, - платило государство через федеральный бюджет.

Второй механизм потерь от коррупции в России - это неуплата или недоплата налогов. Наибольшие потери такого рода происходят вследствие неэффективного менеджмента. Стремление крупного бизнеса в таких отраслях, как экспорт нефти, газа, электроэнергии, леса и других, повысить норму прибыли может быть реализовано, в первую очередь, через снижение расходов, поскольку доходы во многом определяются мировой конъюнктурой. Снижение расходов экономическим путем, как правило, в России невозможно в силу крайне неэффективного менеджмента. И крупному бизнесу остается один путь - снижение расходов через коррупцию: недоплата налогов за экспорт, полная выплата налогов, но за не полностью учтенную нефть или газ и т.п. За все действия такого рода необходимо давать взятки.

При всем несовершенстве российской налоговой системы суммарно российские налогоплательщики платят в виде налогов примерно 30% ВВП, столько же платят и налогоплательщики такой развитой страны, как США. При этом руководителям крупнейших российских коммерческих и финансовых структур прекрасно известны способы, которые позволяют не только не выплачивать все налоги, но еще сделать так, чтобы государство было им должно. Тем не менее, российский бизнес платит налоги, т.е. ведет себя более сознательно, чем государство, которое требует заплатить столько, что бизнес должен будет прекратиться. А вот бизнес все-таки позволяет государству сформировать бюджет и продолжать существование.

2. Потери на взятки

Потери на взятки у чиновников высокого и низкого ранга составляют по некоторым оценкам до 10% от суммы сделки. При этом можно с уверенностью утверждать о наличии таких явлений у чиновников низкого уровня, связанных с небольшими объемами бизнеса, но распространенность взяток на высоком уровне управления следует признать сравнительно низкой. В сложившейся системе государственного управления риск потерять должность и даже стать осужденным за уголовное преступление в результате взятки для чиновников высокого уровня слишком велик. Поэтому они предпочитают использовать иные способы обогащения, не менее, а чаще более эффективные, чем взятки.

Общий объем взяток в России оценить трудно, поскольку, во-первых, взятки даются и берутся конфиденциально, а, во-вторых, потому что взятки не всегда даются и берутся деньгами, часто в качестве взяток применяются вполне легально оказываемые сторонами коррупционных отношений услуги, типа таких: одна сторона бесплатно перевозит рельсы по железной дороге, а другая сторона, например, МПС, бесплатно перевозит танки по железной дороге для Чечни.

3. Политические потери от коррупции для государства

Коррупция приносит государству очень серьезные политические издержки. Они выражаются в политической нестабильности и в постоянной угрозе демократии в России.

Коррупция приводит к приватизации государственной власти, самого государства. А такое приватизированное государство не способно ни к какой системной работе в области государственного строительства, в экономике и в социальной сфере. Государство становится просто недееспособным. Коррупция ведет российское государство в полный тупик и политический, и экономический, и социальный. Государство в силу развитости коррупционных отношений сталкивается с противодействием структур государственной власти попыткам проведения единой государственной политики.

Российская коррупция такова, что исполнительная власть занимается коррумпированием законодательной, когда необходимо обеспечить принятие нужных законопроектов. Эта практика ведет к разрушению государственной власти, как таковой.

Следует признать, что государство, пораженное корруционными процессами, становится беззащитным перед внутренними и внешними угрозами для него. Это доказала война в Чечне, это доказала неспособность федеральной власти навести порядок в национальных республиках в составе России: в Калмыкии, в Башкортостане и других.

4. Потеря авторитета и эффективности правоохранительных органов

За счет коррупции государство несет не только финансовые потери.

В правоохранительных органах происходят большие кадровые потери. Очень часто профессионалы высокого класса, которым претит работа в условиях коррупции, уходят с государственной службы. Они обладают огромным опытом, и часто, чтобы прожить, начинают помогать советами и консультациями коррупционным сетям. Это еще сильнее разрушает государственные правоохранительные органы. С другой стороны коррупционная практика деятельности подрывает авторитет правоохранительных органов, в них не идут работать профессионалы, молодые работники. Возникает цепная реакция потерь, постоянно снижающая эффективность работы правоохранительных органов.

Коррумпированность правоохранительных органов приводит к тому, что по делам, связанным с коррупцией, уже не проходят чиновники высокого уровня, только простые исполнители еще попадаются. Чиновников высокого уровня, попавшихся на взятках или других коррупционных делах, просто увольняют, а дела закрывают.

Кроме того, именно структуры правоохранительных органов ФСБ и МВД обычно становятся центрами коррупционных сетей в России. И именно это делает правоохранительные органы устойчивыми к любым силовым методам борьбы с коррупцией.

5. Потери от коррупции для экономической системы

Коррупция нарушает механизмы конкуренции и общего функционирования экономики. Коррупция напрямую тормозит экономический рост, повышает накладные расходы на экономическое развитие, снижает инвестиции и повышает неопределенность, риски в экономической деятельности. В результате сильно деформируется вся система поведения субъектов экономической деятельности. В экономике происходят большие потери в эффективности и в динамике развития. В этом заключается главный негативный экономический эффект.

Следует отметить неоднозначность возможных оценок некоторых явлений в экономике. Так распределение и перераспределение крупными участниками хозяйственной деятельности собственности за взятки будет иметь негативную оценку, если собственность не используется или используется только для финансовых махинаций. Если же в результате такой практики собственность развивается и приумножается, то в этом нет ничего плохого.

6. Потери населения от коррупции

Необходимо учитывать мощный негативный социальный эффект от коррупции, который заключается в неоправданно высоком расслоении населения по уровню доходов и расходов, что в свою очередь, ведет к общему снижению уровня жизни в стране. Ведь коррупция обделяет, в первую очередь, массы простых граждан, питается за их счет.

Рынок ГКО являлся одним из механизмов коррупционных потерь населения России. Объем таких потерь составил около 100 миллиардов рублей. Коорупционный механизм в области ГКО состоял в том, что чиновники высокого уровня имели возможность использования инсайдерской информации о предстоящих действиях Госбанка РФ и некоторых крупных игроков этого рынка при заключении собственных сделок на этом рынке. При этом и использование такой информации, и заключение чиновниками сделок на этом рынке являлись и являются незаконными. В других случаях высокопоставленные чиновники помогали инсайдерской информации о предстоящих действиях Госбанка РФ и некоторых крупных игроков этого рынка членам своих коррупционных сетей, непосредственно ведущих игру на рынке ГКО.

7. Моральные потери от коррупции

В России сложилась система управления, в которой чиновники ничего не обеспечивают, ни за что не отвечают, не обеспечивают рост и развитие производства. Чиновники высшего уровня в России только делят бюджетные потоки. В частности, за российской банковской системой должен надзирать Центральный Банк РФ. И формально все банки предоставляют ему отчетность. Но ЦБ РФ не выполняет надзорную функцию, это доказали два финансовых кризиса в России 1995 и 1998 года. При этом чиновники ЦБ РФ получили себе статус не государственных служащих, за счет чего получают огромные оклады независимо от того, работает финансовая система страны или обанкротилась.

Общество в целом серьезно проигрывает от коррупции, поскольку российское законодательство слишком сильно регулирует отношения собственности. В итоге простому гражданину выгоднее и дешевле заплатить взятку, например, инспектору ГАИ, чем брать квитанцию и оплачивать ее в Сбербанке. Когда транзакционные издержки соблюдения закона неприемлемо высоки, коррупция становится спасением, без нее становится невозможным жить и работать. В результате происходит разложение всего общества, каждого его члена, потому что жить можно только включившись в коррупционные отношения, а жить по закону абсолютно невозможно.

Деловое сообщество России поставлено в условия, когда оно не может не включаться в коррупционные отношения, не может не участвовать во взяточничестве, не может платить налоги по законам, а вынуждено это делать по собственным возможностям и т.п. Так выживает российский бизнес, так выживает и российское государство. Но при этом формируется и утверждается не правовая система регулирования бизнеса.

Страшной потерей является резкое падение уровня нравственности в стране в результате роста уровня коррупции. Можно привести пример того, на что ориентированы подростки 14 - 15 лет. Если в 1991 году социологические исследования показывали, что мальчики больше всего хотели стать рэкетирами, а девочки - проститутками, то сейчас - мальчиков больше привлекает стать офицерами МВД или ФСБ, а девочек - налоговыми инспекторами или служащими таможни. Представления подростков таковы, что именно в этих структурах они ожидают получить возможности наилучшего обеспечения самих себя и своих семей.

8. Что будет, если не бороться с коррупцией, и все пойдет так, как идет сейчас

Прежде всего, следует признать, что реальной борьбы с коррупцией в России не ведется.

По-видимому, справедливо мнение о том, что если не бороться с коррупцией и все пойдет так, как идет сейчас, Россия попадет в ситуацию стагнации экономического и политического развития. При этом многое зависит от руководителей развитых стран и международных организаций. Если международное сообщество снизит цены на российский экспорт, в первую очередь, на нефть, газ, алюминий, то российская экономика будет разрушена. Как следствие, в России придется вводить военно-мобилизационную систему.

Возможен и оптимистический сценарий развития событий в ближайший период. Можно попытаться за счет антикоррупционных мер вернуть в Россию в течение года хотя бы 30 - 50 миллиардов долларов из 300 - 350 миллиардов долларов, вывезенных за рубеж. Примерно такой суммы хватило в свое время Мексике, да и всей Латинской Америке для выхода из кризиса. Такой суммы в виде кредита Россия от международных организаций уже не получит никогда. Но с помощью собственных действий - может получить. И в этом случае при соответствующей антикоррупционной политике инвестиции такого объема позволят России ликвидировать кризис.

И.Н.Барыгин, А.И.Денисов, Ю.А.Черкасова

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ ГОРОЖАН О ПРОБЛЕМАХ КОРРУПЦИИ

В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

1.Введение.

Проблемы коррумпированности различных слоев российского общества является одной из актуальных проблем современной социально-политической жизни страны.

В период СССР явление не имело столь опасного социального характера, как в последние десятилетия. Во всяком случае, в ежегодных рейтингах коррумпированности, публикуемых такими известными в сфере сравнительного мониторинга коррупционных процессов в мире фирмами, как, например, Transperency International (ФРГ), World Economic Forum (Швейцария), и др. Россия стала появляться в последние десять лет.

Это отнюдь не означает, что коррупция появилась в России именно в это время. Как известно, еще процесс покупки Аляски потребовал от России более $1 млн. на взятки американским чиновникам. Просто степень вовлеченности в мировые процессы и относительно выравнивающиеся шкалы ценностей позволили ввести Россию в качестве однотипного по существу государства.

Хотя, бесспорно, масштабы и общественная опасность этих явлений для страны в период существования СССР была несравненно меньшей, чем в настоящее время. То же касается и степени опасности коррупционных процессов в России для мирового сообщества. Только в последние годы сюжеты о коррупции в высших эшелонах власти в России стали традиционными в прессе крупнейших стран мира.

Утверждение субъектов организованной преступности во власти, использование чиновниками государственного органа в качестве инструмента личного обогащения

По данным немецкой частной коммерческой фирмы Transperency International за 1999 г. Из 99 государств, где проводились сравнительные исследования, усерднее, чем в России взятки берут только в Камеруне, Нигерии, Индонезии, Азербайджане, Гондурасе, Танзании, Югославии, Парагвае, Кении, Уганде, Пакистане, Киргизии, Казахстане, Грузии, Албании. Т.е. только два государства Европы и четыре государства бывшего СССР демонстрируют большую интенсивность коррупционных процессов, чем современная Россия.

По итогам прошлого года индекс коррупционности World Economic Forum (Швейцария), составлявшийся для деятельности бизнесменов в 53 наиболее развитых странах мира поставил Россию на 47 место. Украина Индонезия, Филиппины, Вьетнам, Венесуэла, Индия, по материалам этой фирмы, являются менее комфортными для бизнеса с точки зрения взяточничества и коррупции в современном мире.

В традиционном по преимуществу обществе, будь то современное исламское государство или царская Россия материальная благодарность чиновнику выступает в качестве естественного нормативного действия и не считается элементом девиантного поведения. Достаточно вспомнить институт кормлений, столь характерный для этих стран.

Современная Россия, будучи обществом переходного периода с нестабильными общественно-политическими отношениями, вынуждена заимствовать элементы сложившихся и стабилизировавших веками общественные отношения элементы, среди которых коррупция играет далеко не последнюю роль.

Санкт-Петербург, по мнению исследователей и журналистов, является одним из самых коррумпированных городов страны.

Как в стране в целом, так и в городе существуют традиционно высоко коррумпированные сферы, например такие, как торговля, общественное питание, менеджмент в ряде сфер культуры и искусства, и др.

В годы перестройки и постперестройки к ним добавились сферы взаимодействия криминальных структур с государством и обществом в целом (внутренняя и внешняя политика отрасли крупного частного бизнеса и др.).

Однако, в некоторых сферах общественной жизни коррупционные отношения не получили по тем или иным причинам серьезного развития - некоторая часть сферы культуры, образования, медицинского обслуживания, и др.

2.Постановка проблемы и основные гипотезы.

Как общественное мнение города относится к проблеме коррупции? Как чиновничество относится к проблемам коррупции? Каковы существенные различия в представлении указанных проблем основными и контрольной группами?

Гипотезы:

1. Массовое сознание чиновников и контрольной группы по рассматриваемым проблемам достаточно противоречиво - рассматривая свое личное положение как в основном устойчивое, общую обстановку в стране и регионе респонденты представляют как близкую к катастрофе.

2. 0тветственность за столь тяжелое положение страны они возлагают в основном на центральную власть, и в первую очередь на Президента РФ.

З. Взяточничество рассматривается как одна из важнейших составляющих кризисного положения современного российского общества.

4. При этом высказывается мнение, что взяточничество составляет атрибут российского общества.

5. Не существует эффективного законодательства в стране, которое может приостановить разгул коррупции в стране.

б. Сами респонденты участвуют в процессе активной реализации коррупционного процесса в незначительной степени, не считают себя ответственными за это в какой-либо степени.

3. Характеристика выборки и контрольной группы.

Выборка представляла собой две группы чиновников регионального и местного уровня по 100 человек в каждой, в одной - чиновники Санкт-Петербурга, во второй - чиновники других областей Северо-Запада РФ, и контрольную группу 100 человек студентов старших курсов СПбГЭТУ.

4. Описание полученных результатов.

При ответе на вопрос о периоде появления коррупции в России 98% респондентов вне зависимости от основных или контрольной - группы отметило, что она в России «была всегда». Около 1% считает, что она появилась при правлении М.С.Горбачева, около 1% - что в период правления Б.Н.Ельцина. Важно отметить, что не получили поддержки варианты ответов, предлагающие считать коррупцию «выдумкой заинтересованных политиков», и « выдумкой заинтересованных журналистов».

При ответе на вопрос «Являются ли взяточничество и коррупция нормой современной жизни?» мнение респондентов разделились 74% чиновников в обеих группах высказалась за вариант «Является нормой жизни ряда социальных слоев, к которым я не принадлежу», 78% контрольной группы склонилось к варианту «Не является нормой жизни большинства социальных слоев в современной России», что говорит о различии жизненного опыта по данному вопросу в основных и контрольной группах.

При ответе на вопрос о тенденциях взяточничества и коррупции по мере утверждения демократических реформ в нашей стране большинство ('57 % в основных и 61% в контрольной группе ) выбрали вариант ответа «Возрастает, около 1% выбрали вариант «Падает», 22% и 24% соответственно выбрали вариант ответа «Остается на недопустимо высоком уровне, свидетельствующем о распаде общества и государства».При ответе на вопрос «Какие элементы общества и государства современной России подверглись в настоящее время разъедающему воздействию взяточничества и коррупции ?» как в основных так и в контрольной группах, по мнению респондентов, представители церкви подверглись разъедающему влиянию коррупции в наименьшей степени (1% и 2% соответственно), для 7% и 6% соответственно «все сферы общественной жизни» коррумпированы, из конкретных элементов общества и государства для чиновников иерархия выглядит следующим образом 1. Работники торговли. 2.Чиновники региональной администрации. 3. Работники налоговых органов. Среди контрольной группы ситуация иная: 1.Государственная Дума РФ. 2. Служащие МВД РФ. З.Администрация Президента РФ.

Эти данные показывают, что в контрольной группе представления носят преимущественно абстрактный, идеологизированный характер, во многом формируются СМИ, что в меньшей степени характерно для основных групп.

При ответе на комплекс вопросов, связанных с непосредственным опытом по отношению к взяточничеству и коррупции, понимая всю степень условности полученной информации, тем не менее 9% чиновников имеют информацию о том, что в их окружении берут взятки в той или иной степени, 4% - дают взятки в той или иной степени, 4 % чиновников в той или иной степени были вовлечены в процессы взяточничества. В контрольной группе мы не имеем положительных ответов о получении взяток, но имеем 2% тех, кто ответил, что хотя бы раз в жизни их давал.

Отношение к представлению проблем коррупции в России в средствах массовой информации как в основных, так и в контрольной группах распределились в основном между двумя вариантами ответов: «Не совсем удовлетворен» - 36% и 40% соответственно, и «Скорее не удовлетворен, чем удовлетворен» 27% и 26% соответственно в основных и контрольной группах, что говорит о критическом отношении респондентов к информации по данным проблемам, подаваемой в СМИ.

При ответе на вопрос о том, «приходилось ли Вам лично попадать в ситуации, когда от Вас требовали взятку в том или ином виде 93% чиновников и 95 % членов контрольной группы ответило на данный вопрос отрицательно, что говорит о высокой, по нашему мнению степени стерильности отношений данного рода в изучаемых

При ответе на вопрос об отношении к поговорке «Не подмажешь - не поедешь» применительно к взяточничеству и коррупции в наших группах мнения демонстрировали очень большой разброс, при этом иерархия ответов как в основной, так и в контрольной группах была приблизительно одинаковой.

В основных группах на первое место вышел ответ «Это народная мудрость, но она не для всех» - 32%, на втором месте - «В ней выражена существенная черта современных общественных отношений» 23'Го, на третьем месте - «Эта поговорка не для меня - 18%». В контрольной группе на первое место вышел вариант «Эта поговорка не для меня» - 35%, на втором месте «Это народная мудрость, но она не для всех - 30%, на третьем месте - «В ней выражена существенная черта современных общественных отношений» 28%, что говорит о более отрицательном отношении к взяточничеству в контрольной группе, чем в основных на уровне моральных норм.

При ответе на вопрос об отношении к финансовым скандалам, связанным с отмыванием российских денег в зарубежных банках и о причастности к этому родственников Президента РФ в основных группах 79% ответили, что «До выяснения судебных решений я не считаю возможным определять свою собственную позицию», контрольная группа продемонстрировала разброс мнений, при общей отрицательной оценки роли этого скандала в современной политической жизни России. Наиболее часто встречающийся вариант ответа «Это неподтвержденная информация, о правдивости которой мы узнаем только после смены власти в Кремле» - (39 %).

Полученные результаты определенным образом противоречат данным о личном опыте в процессе отношений по поводу взяточничества и коррупции в стране сегодня и нуждаются в дальнейшей проверке и обосновании.

При ответе на вопрос о состоянии современного российского законодательства в плане его эффективности в борьбе с коррупцией, как основные, так и контрольная группы проявили завидное единодушие. 96% респондентов основной группы и 97% респондентов контрольной группы назвали его неэффективным.

В одном случае в основной группе был назван «Налоговый кодекс» в качестве эффективного законодательного инструмента по борьбе с коррупцией.

Вопрос о причинах того, что мешает вести эффективную антикоррупционную борьбу в современной России, ответы респондентов приблизительно равно распределились как в основных, так и в контрольной группах между всеми предложенными вариантами, т.е. «Отсутствием политической воли у высшего руководства страны», «Отсутствием эффективной законодательной базы», «Неэффективной деятельностью контрольных органов власти» и «Всем вышеперечисленным.

Аудитории было предложено также несколько вопросов по оценке общей ситуации в России. Как основные, так и контрольная группы в основном оценивают ситуацию как неудовлетворительную с тенденцией к ухудшению как по России в целом, так и непосредственно в Санкт-Петербурге и области. При этом в среде чиновников это суждение поддержали 77% опрошенных, в контрольной группе 51%. Это говорит о более оптимистичных оценках общей ситуации непрофессионалами.

При характеристике наиболее значимых черт политических лидеров страны и региона в основной группе бесспорными лидерами как в плане ожиданий, так и в плане наличия этих черт у современных лидеров страны и лидеров региона отмечается «особая проницательность и интуиция» - 8% полных совпадений, а также черта «прагматик, крепкий хозяйственник» - 7% полных совпадений, «государственник, сторонник сильной государственной власти» - 5% полных совпадений.

При этом следует подчеркнуть, что как отрицательные черты личности, так и характеристики типа «личное обаяние, привлекательная внешность» «материальная обеспеченность» практически отсутствовали у основных групп.

У респондентов контрольной группы практически нет совпадений между желаемыми и реально наблюдаемыми чертами как на уровне страны, так и на уровне региона (прагматик, крепкий хозяйственник - 3%, глубокие знания, широкий кругозор - 3%).

При этом также следует подчеркнуть, что как отрицательные черты личности, так и характеристики типа «личное обаяние, привлекательная внешность» «материальная обеспеченность» отсутствовали в выборе контрольной группы.

При ответе на вопрос: «Выскажите Ваше отношение к государственным органам власти, ведущим общественно- политическим движениям, социальным институтам РФ как в основной, так и в контрольной группах явно отрицательное отношение высказывается к Президенту РФ, Партиям и движениям, поддерживающим политику Президента РФ 58% и 50 % опрошенных соответственно. При этом отмечено только 3% и 3% -относительно положительных суждений. Контрольная группа - 62% и 61%, 3% и 3% соответственно. Наибольшее доверие вызывает у респондентов Российская армия 57% опрошенных в основной и б4 % в контрольной группе. Наибольшая доля неопределенности продемонстрирована респондентами в отношении института Церкви.

При ответе на вопрос «Выскажите Ваше отношение к руководителям нашей страны ХХ-го столетия» наибольший положительный рейтинг набирает Л.Брежнев, средние показатели как в основной так и в контрольной группе у Николая 11 и И.Сталин - Б.Ельцин демонстрирует самый низкий рейтинг из всего предложенного ряда восьми руководителей.

При ответе на вопрос «Кого из региональных лидеров Вы могли бы нжвать достойным претендентом на пост Президента РФ в 2000 г.?» около половины (28 % основной и 37% контрольной группы) назвали имя Ю.Лужков~ однако 30 /о и 31% респондентов соответственно не стали отвечать на этот вопрос. В остальных случаях по одному-два раза встречаются имена всех ведуищх политиков страны.

При ответе на вопрос «Какие события из жизни России последнего десятилетия ХХ века Вы считаете судьбоносными» все категории ответивших отметили «распад или «развал» СССР.

При ответе на вопрос « В каких цветах Вы видите век уходящий и век грядущий» для уходящего века наиболее характерен «красно- черный спектр, для грядущего - белый цвет с дополнениями всех основных цветов радуги, что говорит о положительной динамике в планах респондентов на будущее.

Для основных групп при ответе на вопрос «Как бы Вы определили Ваше нынешнее положение в современном Российском обществе в основных группах преобладают варианты ответов « думаю, что сумею сохранить достигнутый уровень жизни (40% первая группа~ 59% вторая группа), контрольная группа при доминировании также этого варианта ответ~ проявляет 14% поддержавших вариант «испытываю затруднения, неуверен в будущем».

5. Основные выводы.

1. Массовое сознание чиновников и контрольной группы по рассматриваемым проблемам достаточно противоречиво - рассматривая свое личное положение как в основном устойчивое, общую обстановку в стране и регионе респонденты представляют как близкую к катастрофе.

2. Ответственность за столь тяжелое положение страны они возлагают в основном на центральную власть, и в первую очередь на Президента РФ.

3. Взяточничество рассматривается как одна из важнейших составляющих кризисного положения современного российского общества.

4. При этом высказывается мнение, что взяточничество составляет атрибут российского общества.

5. Не существует эффективного законодательства в стране, которое может приостановить разгул коррупции в стране.

б. Сами респонденты участвуют в процессе активной реализации коррупционного процесса в незначительной степени, не считают себя ответственными за это в какой-либо степени.

7.Выводы носят предварительный характер и нуждаются в уточнении.

Коррупция во время избирательных кампаний.

Н.Л. Жданова

Административный ресурс в рамках предвыборных

кампаний: новый вид коррупции

(Стенограмма выступления на семинаре

«Предотвращение коррупции в избирательном процессе», февраль 2000г.)

Моя специальность - политическая психология. В частности, я занимаюсь психолого-социологическими исследованиями по теме государства: как изменяется его восприятие в сознании наших сограждан.

Периодически мне приходится работать в рамках избирательных кампаний, в том числе вести работу «в поле», т.е. напрямую взаимодействовать как с избирателями, так и с административными органами на местах.

За последний, 1999 год я принимала участие в четырех предвыборных кампаниях. Две из них относились к уровню губернаторских - на их сравнении мне и хотелось бы раскрыть заявленную мной тему «Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний: новый вид коррупции?» Очевидно, что данное название носит дискуссионный характер, и я ставлю своей задачей обратить ваше внимание на феномен, который несомненно имеет место быть в нашем обществе. Возможно, вы дадите ему свои, отличные от моих, оценки.

Коррупция - как злоупотребление распоряжением чужими ресурсами (властными, денежными, информационными и т.п.) в личных корыстных целях и (или) в целях третьего лица. в сфере политики представляет собой преступную деятельность, заключающуюся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения. Наиболее типичные проявления коррупции - подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, взяточничество за законное и незаконное предоставление благ и преимуществ, протекционизм - выдвижение работников по признакам родства, землячества.

Наличие или отсутствие доступа к административным ресурсам в период предвыборной кампании заведомо ставит граждан государства в неравные условия. Это утверждение оказывается справедливым прежде всего по отношению к выдвигающимся кандидатам - а, следовательно, и по отношению к избирателям.

Как показывает наш опыт, наиболее явно указанный феномен проявляется в рамках губернаторских кампаний, хотя в целом эта тенденция присуща и кампаниям другого уровня.

Поскольку выдвижение на пост главы администрации области уже действующего губернатора типично - то к выборам приурочивается выплата и/или повышение пенсий, заработной платы и других задолженностей, что оказывает свой манипулятивный эффект, могущий быть приравненным к подкупу, на избирателя, особенно на более старшее и менее социально защищенное население. К слову сказать, на последней губернаторской кампании в Новосибирской области имело место и прямо, казалось бы, противоположное явление - невыплата должностными лицами уже полученных одним из кандидатов из Москвы денег, с целью замолчать этот факт как достижение конкретного кандидата, исказить его суть или приписать авторство другому лицу. Финансируются из бюджета поездки действующего главы администрации накануне выборов по области, встречи с администрацией района и на предприятиях, агитпробеги концертных бригад. Они представлены как плановые. При этом почти легально нарушается закон об избирательном фонде кандидата.

В период предвыборной кампании практически все аппараты районных администраций делятся на несколько лагерей и начинают работать на победу того или иного кандидата и/или поражение другого. Одно из первых донесений с мест в штаб, как правило, содержит такую графу: «Администрация - прогустовская (промухинская и т.п.)» - то есть лояльна/нелояльна соответственно.

Два последних примера: кампании по выборам главы администрации Ленинградской(сентябрь 1999г.) и Новосибирской(декабрь 1999г.) областей. В Ленинградской области наиболее острая борьба развернулась между бывшим главой администрации области Густовым В.А. и исполняющим обязанности главы администрации Сердюковым В.П. Администрации ( за небольшим исключением - в частности, Кингисеппского района, выходцем откуда был Густов и где поддерживался повсеместно) работали на стороне Сердюкова. В Новосибирской области эти явления были выражены еще более явно - по-видимому, за счет большей клановости периферии по сравнению с центральными районами.

Справедливости ради надо отметить, что своей победой - а она была посчитана безоговорочной уже в первом туре - Сердюков в наибольшей степени обязан самому себе. За время исполнения им обязанностей главы администрации области, т.е. в течении 10 месяцев стабильно выплачивались пенсии и зарплаты работникам бюджетной сферы, чего в Ленинградской области не было на протяжении последних лет. На этой социальной ноте новый глава области и выиграл выборы. Кстати, подобные результаты наблюдались и на последних выборах - 6.12.98 - в Законодательное Собрание С.-Петербурга. Появился даже термин - «депутаты-бытовики», проработавшие уже со своим округом в течение четырех лет и в первом же туре набравшие более 50(до70%) процентов голосов в свою поддержку. По-видимому, данная «избирательная технология», учитывающая интересы как власти, так и избирателей, и является наиболее перспективной в рамках нынешней ментальности нашего народа.

Что касается административного ресурса, то типичные формы проявления такой поддержки кандидата следующие:

●возникают дополнительные сложности с регистрацией кандидатов,

●происходит манипулирование со СМИ,

●почтальоны привлекаются к бесплатной разноске агитационных материалов,

●инициируется массовое досрочное голосование и т.п.

Типичными оказываются и нарушения в день голосования на избирательных участках, поскольку участковые избирательные комиссии являются ангажированными центральной избирательной комиссией, расположенной как правило в здании администрации и состоящей из работников администрации.

Опыт показывает, что если в день голосования мы имеем информацию о том, что более 5% избирателей воспользовались возможностью досрочного голосования или/ и столько же избирателей намерены проголосовать дома - значит, мы имеем дело с массированной фальсификацией.

Как правило, причастность властных структур к нарушениям неочевидна - хотя очевидна та выгода, ради которой эти нарушения производятся.

На губернаторских выборах и в Ленинградской, и в Новосибирской областях были сложности с регистрацией - вплоть до скандалов и судебных разбирательств - у кандидатов, составлявших реальную конкуренцию фаворитам кампании. В Новосибирской области такой «жертвой» оказался Стариков И.В. - уроженец Новосибирской области, в настоящее время заместитель министра экономики РФ. Даже имея такой чин, он не был допущен на трибуну областного совещания по сельскому хозяйству, которое совпало с началом предвыборной кампании; его вложения в область замалчивались областным правительством. Четыре года назад для участия в аналогичной кампании этому кандидату удалось зарегистрироваться только за неделю до дня голосования - и при этом, не успев охватить область, занять лидирующее место в городе. В Ленинградской области аналогичная ситуация при регистрации сложилась у Ковалева В.И., хотя нельзя утверждать, что такой скандал не мог быть спровоцирован командой самого кандидата в целях привлечения внимания - но это выходит за рамки нашего исследования.

Во время выборов ситуация часто бывает достаточно жесткой. Иногда главной действующей силой на выборах со стороны власти становятся структуры МВД и даже РУБОП. В течение кампании милиционеры в форме проверяют избирателей, поставивших свои подписи в поддержку оппозиции, перечисливших деньги в избирательный фонд неугодного кандидата.

В некоторых регионах с жесткими нравами известным членам команд бывает небезопасно оставаться. Нет ничего проще, чем засунуть человека в кутузку за уличную драку или мелкое хулиганство, спровоцированное или просто смоделировано при удобном случае. Общим фактом является и то, что на финише кампании, «воюя» на стороне оппозиции, лучше просто переходить на нелегальное положение. Чтобы не встретить итоги выборов где-нибудь на нарах… Что это, как не коррупция?

Нам необходимо разделить следующие феномены, встречающиеся, в частности, в рамках избирательных кампаний и иногда являющиеся почти синонимами. Я имею в виду так называемые грязные технологии, собственно нарушения законодательства и, наконец, коррупцию. Грязные технологии - например, клонирование - не всегда являются нарушением действующего законодательства, они могут быть просто использованием существующих в нем противоречий.

И нарушения законодательства не всегда носят коррупционный характер.

Однако, коррупция по самому своему определению, всегда является нарушением законодательства и, более того, всегда является грязной технологией.

В моей практике был такой пример с партизанской атакой по телевидению.

На втором туре выборов, когда любая предвыборная агитация по телевидению для двух оставшихся кандидатов была запрещена вследствие исчерпания избирательного фонда - в последние два перед голосованием дня/обычный срок для обнародования компромата/ - на ТВ по три раза в день крутился следующий ролик. Якобы возмущенная неуплатой обещанных денег толпа агитаторов шумела у дверей штаба, требовала к ответу руководство и, главное, предъявления паспортов. Надо ли говорить о том, какое действие в условиях информационного дефицита эта фальшивка могла произвести на избирателей?

Можем ли мы рассматривать вышеперечисленные примеры как факт коррупции государственных и муниципальных служащих?

КОРРУПЦИЯ (от лат. Corruption - подкуп), прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения. Как правило, сопровождается нарушением законодательства. / БЭС С.576/

В данном случае должностное лицо не получает денежного вознаграждения. Оказание услуги и вознаграждение разорваны во времени - кроме того, вознаграждение как таковое может и не последовать. И не оно является главным мотивом. Чем же замотивирован наш деятель?

Как известно, к любому действию/бездействию человек мотивируется двояко: желанием приобрести или страхом потерять. Потерять свое место, а, следовательно, доступ к власти и материальным благам. Таким образом, победа того или иного кандидата в губернаторы может восприниматься как личная победа или личное поражение. Происходит идентификация персонализированной власти с тем или иным кандидатом.

Классическое определение коррупции предполагает факт денежного вознаграждения. Причем выделяется субъект коррупции (человек, нуждающийся в услуге и готовый ее оплатить) и объект коррупции, или объект подкупа ( человек, способный такую услугу предоставить). В нашем случае в качестве субъекта подкупа выступает кандидат. Как показывает практика последних кампаний, наиболее вероятными объектами подкупа для кандидата являются:

●администрации различного уровня,

●избирательные комиссии,

●другие государственные органы,

●главы администрации и отдельные государственные и муниципальные служащие,

●депутаты,

●руководители и отдельные работники бюджетных организаций,

●руководители СМИ,

●руководители НКО.

Многие из этих объектов имеют в своем распоряжении административный ресурс(государственный статус, подчиненных служащих, статьи бюджета, информационную базу данных, оргтехнику и т.п.) и готовы его предоставить тем или иным кандидатам на тот или иной пост.

Зачастую представитель власти выступает как частное лицо. Хотя, прикрываясь прорехами в законодательстве, он может официально уходить в отпуск, агитация им проводится достаточно явно. Очевидно, что сам факт сбора в зале администрации работников аппарата (руководителей предприятий, школ, больниц, редакторов СМИ и т.л.), нахождение главы администрации в президиуме, его презентация доверенного лица избранного кандидата и собственное выступление воспринимаются присутствующими как руководство к действию, как приказ и как угроза.

Хотелось бы проиллюстрировать живым примером скрытое сопротивление организации встречи на предприятии со стороны руководителя предприятия. Крупнейшим заводом г.Кингисеппа Ленинградской области является «Фосфорит». По договоренности с руководством кандидат - замминистра по налогам и сборам - прибыл на предприятие через полчаса после того, как рабочих развезли на автобусах по домам. Здесь произошел прямой срыв встречи при невозможности предварительного отказа в ней.

На протяжении второго тура выборов ситуация обостряется еще больше. Так было на выборах главы администрации Новосибирской области. Только один пример: во время трансляции теледебатов по телевидению пропускается выступление только одного кандидата, к началу выступления второго отключается электричество.

Здесь прежде всего проявляет себя все еще остающаяся патриархальной политическая система и неопределенность статуса чиновников: государственных и муниципальных служащих - кроме тех, которые являются выборными. Другими словами, смена губернатора приводит к кадровым перестановкам и риску потерять рабочее место для многих из них.

В предотвращении злоупотреблений в рамках предвыборной кампании прежде всего заинтересованы кандидаты-конкуренты и сопровождающие их команды. Комплекс мер обычно включает в себя:

●превентивные мероприятия,

●оперативные мероприятия

●и, наконец, судебные разбирательства.

которые тоже начинают становиться своего рода избирательной технологией по возможности срыва или опротестования результатов выборов.

Грань, которую предстоит перейти кандидатам, принимая решение об участии в войне предвыборной кампании, всегда лежит между Совестью и Законом.

То, что сегодня называют нравственной и этической «экологизацией политических кампаний» пока недостаточно поддержано нашим законодательством о выборах.

Превентивные меры включают в себя то, что относится к изменениям в законодательстве. В принципе изменения могут быть четырех уровней - идеологические и технологические:

1.Изменение самой идеи выборов.

2.Изменения, связанные с необходимостью адекватного выражения этой идеи.

3.Изменения, связанные с необходимостью исключения неправильного толкования и применения Закона.

4.Изменения, позволяющие исключить практику, которая не отрегулирована Законом.

Кроме того, на сегодня представляется неоднозначным решение проблемы систематизации правовых норм. Как показывает практика, в настоящее время источники избирательного законодательства находятся в довольно разрозненном состоянии, каждый из них строится законодателем самостоятельно, не учитывая системности. В результате многие нормы оказываются либо продублированными в законодательных актах разного уровня, либо вообще не включенными ни в один правовой акт, создавая ситуацию пробела в законодательстве. Слабо разработанными в настоящее время, прежде всего на федеральном уровне, являются вопросы соотношения федерального и регионального законодательства, вопросы разграничения сфер их правового регулирования и порядок разрешения возникающих несоответствий, находящихся вне рамок прямого противоречия. Подобная ситуация создает значительные трудности прежде всего для рядовых, юридически малообразованных правоприменителей.

Пример:

Известно, что на 19.12.99 выпало совмещение выборов депутатов ГД и губернаторских выборов. Избирательная комиссия руководствовалась тем законом - н-р, о количестве наблюдателей на участке, или формой заполнения документов на наблюдателей, который ей был удобнее. Понятно, что наблюдатели - могут быть юридически недостаточно подкованы, кроме того, воспринимают избирком как вышестоящее начальство.

Оперативные меры представляют собой способы быстрого реагирования «здесь и сейчас». Приглашенным специалистам-технологам целесообразно давать статус доверенных лиц кандидата. Любое нападение или провокация в отношении доверенного лица все-таки пока воспринимается большинством избирателей сочувственно. Уже в начале кампании необходимо создание квалифицированной юридической службы.

Мы решали возникшие проблемы следующим образом: исходя из опыта трудностей, с которыми столкнулись на первом туре голосования, на второй были приглашены юристы . По одному человеку на каждый район, т.е. примерно на 45 участков( 11 - в районном центре и остальные в районе). Здесь помимо квалификации сработала и определенная «статусность» юриста как должностного лица.

В последнее время все больше выборов выигрывается, проигрывается или срывается в судах.

Иногда хорошая работа юристов позволяет снять основных соперников или вообще сорвать выборы.

Фавориты кампании стремятся привлечь избирателей на участки, аутсайдеры заранее подают иски в суды, ставя под вопрос правомочность назначения, проведения и результаты выборов. Это совсем не бесполезное занятие. Классический пример: во Владивостоке, благодаря бесконечным искам в суды, выборы городской Думы благополучно срывались 15 раз на протяжении 5 лет.

Самой основной оперативной мерой является гласность. При сформированной общественности, фактически, гражданского общества, она сама по себе не составляла бы проблемы. К сожалению, наши общественные организации, или их руководство оставляют иногда желать лучшего. Мой последний пример - взаимодействие с обществом инвалидов. На Рождество им было выделено администрацией две тысячи рублей, которые до рядовых инвалидов и не могли дойти. Мы дали им работу, хотя не нуждались в рабочей силе. На Рождество Дед Мороз и Снегурочка обошли всех по адресам с подарками и песнями. Они входят в дверь - люди начинают плакать. Да, это банальная агитация, но мне кажется НКО должны использовать ресурсы избирательных кампаний. А это общество, точнее, его руководство было на подхвате у администрации в плане бесплатного распространения агитматериалов. Таким образом, мы опять возвращаемся к теме административного ресурса.

Я думаю, каждый из вас может привести собственные примеры и наблюдения…

Описанный феномен является, как мне кажется, настолько обычным/привычным в нашей стране, еще не отошедшей от своего тоталитарного прошлого, что зачастую как бы не замечается. Однако, мне хотелось поделиться своими опасениями в том, что бюрократическая система, руководствуясь личными интересами своих представителей, воспроизводит не только себя, но и это тоталитарное прошлое.

Таким образом, рассматриваемый нами феномен коррупции в рамках предвыборных кампаний носит характер использования административного ресурса в пользу того или иного кандидата на тот или иной пост.

Наличие или отсутствие доступа к административным ресурсам в период предвыборной кампании заведомо ставит граждан государства в неравные условия. Это утверждение оказывается справедливым прежде всего по отношению к выдвигающимся кандидатам - а, следовательно, и по отношению к избирателям.

Как правило, причастность властных структур к нарушениям неочевидна - хотя очевидна та выгода, ради которой эти нарушения производятся.

В данном случае должностное лицо не получает денежного вознаграждения. Оказание услуги и вознаграждение разорваны во времени - кроме того, вознаграждение как таковое может и не последовать. И не оно является главным мотивом.

Как известно, к любому действию/бездействию человек мотивируется двояко: желанием приобрести или страхом потерять. Потерять свое место, а, следовательно, доступ к власти и материальным благам. Таким образом, победа того или иного кандидата в губернаторы может восприниматься как личная победа или личное поражение. Происходит идентификация персонализированной власти с тем или иным кандидатом.

Здесь прежде всего проявляет себя все еще остающаяся патриархальной политическая система и неопределенность статуса чиновников: государственных и муниципальных служащих - кроме тех, которые являются выборными. Другими словами, смена губернатора приводит к кадровым перестановкам и риску потерять рабочее место для многих из них.

В целом, мы можем рассматривать вышеприведенные примеры как факты коррупции государственных и муниципальных служащих.

И, во всяком случае, - как факты несовершенства законодательства, неразвитости правовых основ государства и, соответственно, структур гражданского общества.

    Экономика: Знания - Циклы - Макроэкономика

• Введение в экономику
  
• Виды экономик
  
• Экология в экономике
  
• Экономическая теория
  
• Экономическая география
  
  
• Экономические знания
  
• Экономика России
  
  
• Циклы в экономике
  
  
• Макроэкономика
  
• Макроэкономика в России
  

---

---