Глава 14. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
I. Государство — защитник экономических свободУже в предыдущих главах мы не раз говорили об активном участии государства в экономических процессах: организации денежного обращения, регулировании рынка труда или поддержке беднейших граждан. Но реальный круг экономических функций государства еще шире, и тема эта всегда является предметом ожесточенных споров экономистов, политиков, коммерсантов.
Человечество пришло очень нелегким путем к пониманию того, что людям любой страны для проявления стремления к активной хозяйственной деятельности и ее осуществления необходимы.
1) свобода в распоряжении результатом своего труда,
2) свобода предпринимательства (право самостоятельно выбирать, что и как делать);
3) свобода заключения сделок (что требует четко определенных правил владения собственностью).
В чем реально состоят эти свободы и каково их значение для хозяйственной жизни общества?
Свобода в распоряжении результатом своего труда означает, что человек имеет права на владение, пользование и распоряжение теми благами, которые он создал своим трудом или приобрел на заработанные деньги.
Иными словами, это та основа, на которой формируется личная и частная собственность. Страна, где такой экономической свободы нет, — это страна, где человек человеку — враг. Ведь если право распоряжения результатом своего труда человеку не гарантировано обществом, то этот результат у него может отобрать любой.
Свобода предпринимательства — это право самостоятельно выбирать, что и как делать в сфере экономики. Такая свобода означает, что предпринимателю никто не вправе диктовать, какие блага и каким способом производить — решить это вправе лишь он сам. Только при этом условии человек может и принимать на себя ответственность за результаты своей деятельности.
Свобода заключения сделок — это право человека самостоятельно выбирать, кому и на каких условиях продавать созданные им блага. Именно это право является главным условием развития торговли, поскольку только при его наличии человек действительно полностью волен в своей хозяйственной деятельности и может принять на себя весь риск ее осуществления.
Любая свобода требует защиты, а иначе ее отбирают силой. Такая защита свобод, в том числе и экономических, то есть их гарантирование, — главная и постоянная задача любого государства. Решения одной только этой задачи было бы достаточно, чтобы отнести государство к числу важнейших участников экономической жизни страны.
Но реально круг задач, которыми занимается государство, значительно шире. Это связано с тем, что рыночные механизмы обладают определенными несовершенствами (слабостями). Эти несовершенства рынка порождают последствия, устранять которые приходится государству.
2. Несовершенства рынка и их последствия
Итоги долгого развития экономической теории можно свести к двум простым утверждениям:
1) рынок способен решать главные экономические проблемы;
2) рынок не способен решать ряд задач, важных для общества.
Осознание этих истин потребовало от человечества немалого труда
и далось совсем непросто Например, идеологи командной системы утверждали, что
1) после создания крупного машинного производства рынок исчерпал свои возможности рационального решения главных экономических задач;
2) дальнейший экономический прогресс человечества будет возможен только тогда, когда люди научатся решать эти главные задачи без помощи рынка — на основе составляемых государством централизованных планов.
Однако исследования ученых, практика рыночного хозяйствования в капиталистических странах, равно как и негативный опыт создания планово-командной системы в СССР и других социалистических странах, показали, что:
— механизм рыночной экономики обладает возможностями для дальнейшего развития и его функционирование можно улучшить,
— централизованное планирование не может решить основные экономические проблемы и на протяжении длительного периода времени приводит к худшим результатам, чем использование рыночных механизмов.
Иными словами, рынок вовсе не стоит списывать в архив экономической истории. Его можно и далее успешно использовать на благо человечества. Надо лишь научиться компенсировать слабости (несовершенства) рынка и смягчать последствия порождаемых этими слабостями ошибок.
Слабости (несовершенства) рынка — неспособность рыночных
механизмов решать некоторые экономические задачи вообще
или наилучшим образом.
Причины слабостей рынка заключаются в том, что в реальной жизни никогда не удается соблюсти все те условия, которые позволяют рыночным механизмам почти идеально решать главные экономические проблемы общества.
Назовем наиболее важные из них:
1) никто из продавцов или покупателей не должен иметь возможности влиять на формирование цен в большей мере, чем остальные участники рынка,
2) среди продавцов, с одной стороны, или покупателей, с другой, не должно существовать сговоров с целью выторговывания для себя более выгодных условий сделок;
3) всем участникам рынка должна быть доступна полная информация о положении дел на нем (кто, что, где, когда и по какой цене продает);
4) все затраты по любой сделке должны покрываться только ее участниками, и им же должны доставаться и все выгоды от нее,
5) государство или общественные организации не должны вмешиваться в работу рынка по политическим или религиозным мотивам.
Если условия для безошибочной работы рыночных механизмов нарушаются, то эти механизмы неизбежно начинают работать с ошибками.
И тогда возникает необходимость во вмешательстве в экономическую жизнь общества государства.
Как правило, в условиях смешанной экономической системы государство берет на себя решение нескольких задач:
1) устранение последствий, порождаемых слабостями (несовершенствами) рынка,
2) смягчение неравенства доходов и богатства за счет их частичного перераспределения.
Устранение последствий, порождаемых слабостями (несовершенствами) рынка. Слабости (несовершенства) рынка проявляются в:
1) возможности монополизации рынков;
2) трудности создания общественных благ на коммерческой основе;
3) возникновении внешних эффектов или внешних затрат;
4) образовании социально неприемлемых различий в уровнях доходов граждан.
Монополизация рынков. Рыночный механизм сам по себе не может помешать той или иной фирме занять главенствующее положение на рынке определенного товара. При этом такая позиция фирмы может быть достигнута в силу:
1) либо экономического преимущества;
2) либо различных сговоров или уничтожения конкурентов. Экономическое преимущество той или иной фирмы на рынке может возникнуть за счет того, что она смогла предложить покупателям наиболее выгодное им соотношение «цена/качество» по своим товарам. Основой такого преимущества обычно служит внедрение более совершенных технологий производства или методов организации производства и сбыта товаров.
Если итогом такой деятельности фирмы становится даже захват подавляющей доли рынка, то в этом нет ничего опасного. Ведь здесь рыночный механизм успешно решает свою главную задачу — обеспечивает наилучшее распределение ограниченных ресурсов. Действительно, в такой ситуации наибольшая доля ресурсов достается фирме, победившей в конкурентной борьбе за счет наилучшего использования ограниченных ресурсов и достижения на этой основе минимальных затрат.
И потому оснований для вмешательства государства здесь нет. Если такая фирма попытается использовать свое господство на рынке для завышения цен, то тем самым создаст условия, позволяющие другим фирмам — даже имеющим более высокие затраты — выжить за счет предложения покупателям более низких цен.
Совсем иное дело монополизация рынка, когда ситуации чистой монополии или олигополии на нем возникают не за счет наилучшей технологии или организации производства, а за счет сговора нескольких крупнейших фирм между собой, вытеснения остальных конкурентов с рынка или поглощения их. В этом случае хозяевами рынка вовсе не обязательно становятся фирмы, обеспечивающие наилучшее использование ограниченных ресурсов. И тогда эти ресурсы распределяются хуже, чем могли бы при немонополизированном рынке.
Монополизация рынка — ситуация, когда на кого-то из продавцов или покупателей приходится такая большая доля общего объема продаж или покупок на конкретном товарном рынке, что он может влиять на формирование цен и условий сделок в большей мере, чем остальные участники этого рынка.
Невозможность на коммерческой основе создания общественных благ В ассортименте человеческих нужд есть такие, которые нельзя потреблять по принципу исключительности, то есть если потребляет один, то другой этого сделать уже не может. Такие блага называются общественными.
Общественные блага — товары или услуги, которыми люди пользуются совместно и которые не могут быть закреплены в чьей-то частной собственности.
Простой пример такого общественного блага — правовая система общества, то есть законы и способы обеспечения их исполнения. Она призвана оберегать от произвола всех граждан страны, гарантировать равное соблюдение их интересов. Такая организация общественной жизни дает всем гражданам равные исходные возможности, и потому услуги по созданию и обеспечению соблюдения законов полезны людям, то есть являются благом.
Вместе с тем представить себе коммерческий способ создания и продажи таких услуг (например, «защищаем от ограбления только этого гражданина, поскольку он за это заплатил») в нормальном обществе просто невозможно Такие ситуации характерны для криминализированных стран, где государство слабо и люди и фирмы ищут защиты у бандитов или вынуждены добиваться своих вроде бы гарантированных законом прав путем подкупа коррумпированных чиновников С подобным «криминальным правопорядком» хорошо знакомы жители не только России, но и юга Италии, а также стран Латинской Америки, Африки и некоторых азиатских государств Но в большинстве стран мира «криминальный правопорядок» уничтожен правовой системой, которая поддерживается силой государства. Именно ради получения такого общественного блага, для того, чтобы закон равно защищал всех, а не только тех, кто оплатил мафии «крышу», люди готовы согласиться на вмешательство государства в жизнь общества Ассортимент общественных благ огромен Сюда относятся услуги армии, милиции, проверка доброкачественности поступающих из-за рубежа продуктов питания и лекарств, аварийные службы для чрезвычайных ситуаций, службы профилактики эпидемий и т д
Возникновение внешних эффектов Такая ситуация характерна, например, для производств, загрязняющих окружающую среду Если химический комбинат загрязняет через атмосферные выбросы окружающую территорию и от этого гибнут пчелы, то это никак не волнует его дирекцию, но очень заботит людей, держащих пасеки и зарабатывающих продажей меда Им бы хотелось, чтобы комбинат поставил мощные очистные сооружения.
Однако пасечники никоим образом не участвуют в управлении комбинатом или формировании цен на его продукцию, а следовательно, их интерес рынком не может быть учтен Покупатели химической продукции также не заинтересованы в дополнительных затратах на очистку воздуха, поскольку это вызовет удорожание покупаемого ими товара В результате загрязнение полей оказывается эффектом как бы внешним, посторонним по отношению к рынку химической продукции и никак не учитывается в формировании цен на нем
Внешние (побочные) эффекты — ущерб (или выгода) от производства какого-либо блага, который приходится нести (или могут получить) людям или фирмам, непосредственно не участвующим в купле-продаже этого блага.
Если загрязнение полей атмосферными выбросами промышленности — пример отрицательного внешнего эффекта, то улучшение освещения улиц вечером за счет реклам и витрин магазинов — пример положительного внешнего эффекта Но этот эффект никак не сказывается на взаимоотношениях владельцев магазинов и покупателей в них А значит, также не может быть учтен рынком при регулировании распределения ограниченных ресурсов (в данном случае — ресурсов, используемых для производства товаров, которые продаются в магазинах с хорошо освещаемыми витринами и световой рекламой).
Иными словами, внешние (побочные) эффекты некоторых видов хозяйственной деятельности для общества в целом могут иметь большое значение, но рынком не учитываются и потому не могут влиять на то, как рынок распределяет ограниченные ресурсы. Но если рыночные решения принимаются без учета всех затрат и выгод, связанных с производством и потреблением определенного типа благ, то эти решения оказываются далекими от совершенства. Более того, недоучет внешних эффектов означает игнорирование потерь или выгод некоторых групп граждан или фирм. А это может породить общественные конфликты.
Например, если в описанной выше ситуации пасечникам из окрестностей комбината не поможет государство силой закона и экономических инструментов, им останется только начать самостоятельную борьбу с загрязняющими воздух фирмами. Беспорядки, которые могут возникнуть в результате этого, нарушат общественное спокойствие, а в этом не заинтересовано большинство граждан любой страны
Вот почему государство вынуждено вмешиваться в решение проблемы внешних эффектов хозяйственной деятельности, компенсируя несовершенство рынка, его неспособность учитывать такие эффекты и находить наилучшие решения для подобного рода ситуаций.
Смягчение неравенства доходов и богатства Неравенство доходов и богатства порождается рыночным механизмом повсеместно и ежечасно И сам этот механизм совершенно не нацелен на преодоление слишком больших различий в благосостоянии граждан.
Изменить эту ситуацию можно несколькими способами.
1) Самый прямой и на первый взгляд самый простой способ: изъять у наиболее богатых граждан часть их доходов и богатства и распределить собранные средства между беднейшими гражданами страны.
К сожалению, практическое использование этого способа порождает массу проблем, что мы и наблюдаем сегодня во всем мире, в том числе и в России. Назовем только некоторые из них.
а) изъятие достаточно большой доли доходов (даже если оно сопровождается со стороны государственных чиновников самыми убедительными заявлениями типа: «Надо делиться!») может отбить охоту к деятельности у наиболее экономически активных (а зачастую именно потому и много зарабатывающих) граждан. Действительно, какой смысл работать особенно интенсивно или рисковать, создавая фирмы, если государство все равно отнимет почти весь полученный доход9 А если самые экономически активные или одаренные граждане перестают работать в полную силу, то в итоге все общество начинает производить благ меньше и сумма доходов падает,
б) изъятие на цели перераспределения очень большой доли доходов ведет к тому, что граждане с наивысшими доходами начинают прятать их от государства, пускаясь на те или иные (зачастую просто противозаконные) ухищрения Именно так происходит сейчас в России, где за последние годы чрезвычайно развилась «теневая экономика» (по некоторым оценкам, к середине 90-х годов ее доля в общем объеме производства страны достигла 25-50%). А между тем развитие «теневой экономики» всегда и везде ведет к росту взяточничества и укреплению мафии, что разрушает все устройство государства (такого рода процессы очень хорошо известны в странах Латинской Америки, где нередко уже невозможно провести грань между мафией и государством),
«Теневая экономика» — хозяйственная деятельность, осуществляемая таким образом, чтобы не платить налоги государству.
в) получение беднейшими гражданами денег от государства просто «за то, что они бедные», часто ведет к возникновению иждивенчества люди начинают считать само собой разумеющимся, что они могут особенно и не стараться заработать — все равно государство «подбросит на жизнь». С этой проблемой сейчас остро столкнулись Соединенные Штаты, где образовались крупные группы населения, привыкшие поколениями не работать и жить на социальные пособия от государства
2) Более сложный, но экономически более рациональный способ смягчения неравенства в доходах и богатстве семей — создание людям как можно более равных «стартовых условий» для начала трудовой деятельности
Самый очевидный пример таких мер — это всеобщее бесплатное школьное образование. Если бы такая возможность не обеспечивалась государством и школьное образование было только платным, то получить образование и шансы на высокие доходы в будущем могли бы лишь дети состоятельных семей. Дети бедняков были бы обречены — даже при наличии больших природных способностей — заниматься во взрослой жизни только низкоквалифицированной (а значит, и малооплачиваемой) работой. И тогда неравенство доходов стало бы уделом определенных семей навсегда (вспомним, сколько об этом написано в русской литературе ХІХ-начала XX в.).
Создание системы бесплатного всеобщего школьного образования дает равные стартовые условия — во всяком случае, с точки зрения грамотности и проявления своих дарованных природой умственных способностей — всем детям. Но этого мало. Необходимо устранять и другие барьеры, затрудняющие людям равный старт в труде, в том числе и бизнесе.
Прежде всего необходимо не допускать дискриминации при найме на работу по этническим или иным признакам. Это весьма актуально для России, где в городах с наивысшей экономической активностью и наибольшими заработками часто невозможно найти работу только потому, что человек приехал из другой местности и у него нет регистрационной отметки в паспорте (получить ее до последнего времени можно было лишь при уплате большого регистрационного сбора в пользу города).
В идеале желательно помогать еще и начинающим предпринимателям, поскольку выходцы из беднейших семей могут просто не собрать суммы, достаточной для начала собственного дела Вот почему во многих развитых странах мира существуют специальные программы государственной поддержки начинающих предпринимателей (например, создаются так называемые «бизнес-инкубаторы» — центры, где начинающие предприниматели могут почти бесплатно получить место для своего офиса и консультации специалистов).
Способ ликвидации неравенства в доходах за счет поощрения трудовой и предпринимательской активности граждан — самый лучший Но и самый трудный для реализации
Именно поэтому пока еще большинство даже самых развитых стран мира вынуждено пользоваться наиболее прямолинейным методом сглаживания различий в благосостоянии — изъятие части доходов граждан с помощью системы прогрессивного налогообложения и использование собранных средств для программ социальной помощи беднейшим слоям населения
ГЛ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ И НАЛОГОВ
I. Источники финансирования государственных расходовГлавным источником денежных средств, которые государство использует на оплату своих расходов, является налогообложение доходов и имущества граждан, фирм и иных организаций.
Налогообложение — механизм изъятия части доходов граждан и фирм в пользу государства для решения общенациональных задач.
Налогообложение может быть осуществлено различными способами, и выбор наилучшего способа — одна из сложнейших экономических проблем, которую каждой стране приходится решать самостоятельно. Что касается размера налогообложения, то он зависит от того, какие задачи общество возлагает на государство. Чем серьезнее эти задачи, тем большая сумма средств нужна государству на их решение и тем тяжелее будет в стране налоговое бремя.
Две основные проблемы налогообложения:
1) как лучше собирать налоги;
2) сколь велики могут быть налоги.
Механизмы налогообложения. Механизм сбора налогов совершенствовался человечеством тысячелетиями. Скажем, еще во времена Римской империи государство начало взимать налоги как прямые, так н косвенные.
Когда мы говорим о прямом налоге, то имеем в виду сбор в пользу государства, взимаемый с каждого гражданина или хозяйственной организации. Размер этого сбора может зависеть от различных факторов, но чаще всего он устанавливается в зависимости от размера доходов или стоимости имущества.
Примером прямого налога может служить подушная подать, то есть налог, взимавшийся с каждой «живой души». Это предок нынешнего подоходного налога, который обязаны платить все граждане.
Косвенный налог — механизм иного рода. Такого рода сбор в пользу государства берется с граждан или хозяйственных организаций только при осуществлении ими определенных действий.
Скажем, в нынешней российской действительности косвенными налогами являются акцизы на отдельные виды товаров (в частности, табачные, ювелирные и винно-водочные изделия) или налоги на продажу жилья.
Акциз — налог, взимаемый с покупателя при приобретении
некоторых видов товаров и устанавливаемый обычно в процентах к цене этого товара.
Акцизные налоги широко распространены во всем мире и нередко составляют немалую часть той конечной цены, которую уплачивает за товар покупатель. Например, в России доля акциза в цене некоторых товаров составляла в последние годы 20-45%, а пищевого этилового спирта доходила до 90%.
Использование акцизных налогов (особенно, когда оно сочетается с разумной экономической политикой в других сферах) позволяет укрепить бюджет и дать стране средства для развития. Яркий пример этого — мероприятия по укреплению государственного бюджета, которые проводил в России на пороге XX в. министр финансов граф Сергей Юльевич Витте.
Современные налоговые механизмы крайне разнообразны (только в России используется примерно 40 различных налогов) и регулируются специальными законами. Так, сейчас в России разработан проект даже специального Налогового кодекса, который должен урегулировать всю систему налогообложения и упростить ее.
Некоторые налоги по своей экономической природе достаточно специфичны и скорее напоминают цены К этой категории особенно близка государственная пошлина.
Пошлина — плата, взимаемая государством с граждан и хозяйственных организаций за оказание им определенного вида
услуг.
Например, государство берет с россиян пошлину за.
— оформление свидетельств о браке и рождении детей;
— выполнение процедуры расторжения брака;
— подтверждение права на получение наследства,
— принятие жалобы к рассмотрению в суде и т. п.
Практически эти пошлины оплачивают те услуги, которые государственные службы оказывают обращающимся к ним гражданам, а само государство действует как один из продавцов на рынке. В форме пошлины взимаются с иностранных и российских фирм налоги и за право ввоза и продажи на территории России товаров иностранного производства.
Масштаб налоговых изъятий Хотя система налогообложения имеет древние корни и опыт человечества в этой сфере огромен, по сей день не утихают споры о том, как лучше устроить налоговую систему и каковы должны быть уровни ставок налогообложения.
С одной стороны, чем большую долю доходов граждан и фирм государство концентрирует в своих руках, тем лучше оно может помочь социально не защищенным группам граждан, активнее поддержать развитие в стране образования, здравоохранения и науки.
С другой стороны, имеющийся мировой опыт показывает, что, чем сильнее налоговый гнет на экономику, тем хуже она развивается.
Проблема уровней налогообложения чрезвычайно остра и для России. Нет года, чтобы на заседаниях законодательных и исполнительных органов власти не возникало острейших споров о том, как изменить налоги и способы их сбора. Споры идут прежде всего об общем уровне налогообложения.
Многие российские предприниматели, экономисты, политики считают, что уровень налогообложения в нашей стране чрезмерно высок и это убивает у людей стимулы к труду и предпринимательской деятельности. Действительно, сейчас в нашей стране отношение налогов к сумме готового производства товаров и услуг составляет около 40%. Это довольно много по международным меркам, хотя и не является мировым рекордом: например, в Дании аналогичный показатель составляет 49%, а в Швеции — 57%.
Критике подвергаются и ставки конкретных налогов, например налога на добавленную стоимость, пошлин на ввозимое в Россию продовольствие, акцизов на алкогольные напитки, специального налога на поддержку сельского хозяйства и т. д.
За каждой из таких дискуссий — противоречивые интересы различных групп общества.
Например, представители аграрного сектора постоянно требуют увеличения пошлин на ввозимое в Россию продовольствие. Взимание таких пошлин делает импортные продукты питания более дорогими, а значит — падают спрос на них и доходы фирм-импортеров. Это, естественно, облегчает сбыт продовольствия отечественного производства.
Но против таких повышенных пошлин столь же резко выступают мэры Москвы и Санкт-Петербурга. Их заботит продовольственное снабжение этих огромных городов, и они хорошо помнят, как всегда трудно было эту задачу решать только с помощью отечественных производителей. Кроме того, в Москве и Санкт-Петербурге сосредоточено огромное количество фирм-импортеров продовольствия. И если эти фирмы будут успешно вести свои дела, то с них можно будет взять большие местные налоги — те, что идут прямиком в городской бюджет.
Это значит, что система налогов всегда формируется как компромисс между интересами различных групп общества, а также между интересами страны в целом и ее отдельных регионов.
Именно поэтому не существует однозначных правил построения налоговых систем, хотя экономической науке известно немало проверенных вековой практикой принципов налоговой политики. Но каждая страна использует эти принципы по-своему, в зависимости от стоящих перед нею задач.
2. Организация государственной финансовой деятельности
Все налоги поступают в распоряжение і осударственных органов управления различного уровня и становятся основой их бюджетов. Федеральные налоги идут в федеральный бюджет, а местные налоги — в бюджеты местных органов власти.
Бюджет — сводный план сбора доходов и использования
полученных средств на покрытие расходов федеральных или
местных органов государственной власти.
При этом федеральный бюджет России утверждается Федеральным Собранием — высшей законодательной властью страны, а затем подписывается Президентом. Правительство же готовит проект бюджета и отвечает за его исполнение. Оно организует (через министерство финансов и налоговую службу) сбор доходов и осуществление (через государственные службы) расходов по направлениям в размерах, установленных в бюджете.
Такое разделение прав и обязанностей между законодательной и исполнительной ветвями власти помогает поставить расходование средств налогоплательщиков под контроль высшей выборной власти и избежать бездумной или корыстной траты денег государственными чиновниками.
Посмотрим, как выглядел федеральный бюджет России в 1996 г.
бюджета Российской Федерации в 1996 г. (в млрд руб)3
Отсюда легко прийти к выводу, что построение бюджета должно подчиняться несложному тождеству:
Расходы на покупку + Социальные = Поступления налогов
товаров и услуг_трансферты_и пошлин
Но управлять государственными финансами на основе этой формулы на самом деле крайне сложно: от правительства все время требуют новых и новых расходов. Требуют бедняки и пенсионеры, требуют отрасли, находящиеся в кризисном положении, требуют учителя, ученые, армия, и этот список просителей долог и внушителен. У каждого просителя свои аргументы, но финансовые ресурсы государства не бесконечны.
Если государство уступает всем этим просьбам, то в конце концов сумма обещанных расходов начинает превышать возможные доходы государства от налогообложения, и бюджетное тождество превращается в неравенство:
/ Расходы на покупку + Социальные Поступления налогов \ > q
' товаров и услуг трансферты и пошлин
Это означает, что государственный бюджет составлен с дефицитом
Дефицит государственного бюджета — финансовая ситуация, возникающая, когда государство намечает осуществить расходы на сумму большую, чем может реально получить доходов за счет всех видов налогов и платежей.
В такой ситуации уже много лет находится и наша страна. По мнению экспертов, дефицит государственного бюджета СССР существовал уже в 1987 г.
Еще сложнее сводить концы с концами в государственном бюджете нашей страны стало в условиях экономического спада 90-х годов. Если в декабре 1993 г. дефицит бюджета Российской Федерации составлял 16% по отношению к доходам государства, то в декабре 1994 г. уровень дефицита достиг уже 35% (что в абсолютном выражении равнялось 50,8 трлн. руб.). Годовой бюджет на 1995 г. был принят с дефицитом на уровне примерно 29%.
3. Бюджетный дефицит и государственный долг
Мировая практика знает четыре основных способа, как справиться с дефицитом бюджета государства:
1) сокращение бюджетных расходов;
2) изыскание источников дополнительных доходов;
3) выпуск (эмиссия) необеспеченных денег, используемых для финансирования государственных расходов;
4) одалживание денег у граждан, банков, хозяйственных организаций, других государств и иностранных финансовых организаций
Рассмотрим каждый из этих способов более подробно Сокращение бюджетных расходов Этот путь преодоления бюджетного дефицита внешне самый простой, а реально самый болезненный. Именно поэтому России никак не удается пойти по нему, хотя возможности здесь огромные, поскольку отечественная экономика «обслуживается» государственным бюджетом в невероятно высокой степени. К началу 90-х годов доля государственных расходов в общей стоимости товаров и услуг, произведенных страной за год, составляла примерно 60%
За прошедшие годы в России изменилось очень многое. Достаточно упомянуть о громадной кампании по приватизации государственных предприятий, многие из которых годами получали подачки от государства, поскольку носили уникальный для мировой экономической практики титул «планово-убыточных».
Тем не менее доля госрасходов в годовом продукте страны пока никак не опустится ниже 50% (против 40% в большинстве развитых стран мира).
Причина проста: государство обычно финансирует те нужды общества, которые больше никто финансировать не хочет или не может. Поэтому сокращение бюджетных расходов неизбежно влечет весьма нежелательные последствия.
Скажем, государство сейчас финансирует почти всю сферу образования. В других странах значительная доля образовательных услуг оказывается за плату, и плату немалую. Например, обучение в наиболее престижных американских университетах обходится студенту в 15-18 тыс. долларов в год. Но в России для большинства граждан пока не по силам учить своих детей в школах и вузах за плату, хотя она и значительно ниже, чем в США (российские вузы берут со студентов коммерческих потоков примерно 2-5 тыс. долларов в год).
Если государство в этой ситуации откажется поддерживать из госбюджета систему образования, то молодежь лишится шансов на его получение, а школьные и вузовские педагоги окажутся на улице, в толпе безработных.
Поэтому максимум, что может себе пока позволить российское государство, — понемногу урезать различного рода социальные расходы и трансферты.
В результате государственные школы и больницы перестают получать деньги на ремонт своих помещений и покупку учебных пособий, библиотеки и музеи лишаются возможности расширять свои фонды и ремонтировать залы, а многодетные семьи не могут купить малышам новую одежду. Нередко приходится сокращать расходы на армию, что ведет к досрочному увольнению в запас кадровых офицеров и закрытию военных заводов.
Например, летом 1996 г. во Франции начались крайне ожесточенные дискуссии по поводу планов правительства сократить численность армии и тем самым уменьшить дефицит бюджета. Возражали не только сами военные, но и мэры городов, где размещены воинские части и объекты. Их логика была проста: уйдут военные, станет меньше клиентов в магазинах и ресторанах города. Доходы владельцев этих фирм упадут, а значит, сократятся поступления налогов в городские бюджеты.
Урезание социальных программ и трансфертов обычно ведет к росту напряженности в обществе и подрывает его политическую стабильность. Поэтому на такой шаг правительства идут в самую последнюю очередь, если не удается реализовать остальные три способа преодоления дефицита бюджета.
Изыскание источников дополнительных доходов бюджета. Конечно, самый лучший способ покрытия дефицита бюджета — привлечение в бюджет дополнительных доходов.
Однако реально решить такую задачу крайне трудно. Конечно, можно попытаться повысить налоги или пошлины. Но это путь опасный. Экономическая наука давно обнаружила: чрезмерное повышение налогового бремени ведет не к росту, а к сокращению налоговых доходов государства.
Причин тому две:
во-первых, люди теряют интерес к труду, если слишком большая доля их заработков отбирается государством;
во-вторых, люди начинают прятать свои доходы от налогообложения, и тогда в стране быстро развивается «теневая экономика», а хозяйственные отношения сильно криминализируются.
История всех стран и народов полна примеров той поразительной изворотливости, которую люди издавна проявляли при изобретении способов уклонения от налогов — законных или незаконных. Например, в XIX в. в Англии ввели налог на рабочих собак, исчислявшийся пропорционально числу собачьих хвостов в хозяйстве. И англичане немедленно начали купировать хвосты своим сторожевым собакам — дескать, «нет хвоста — нет налога!». Так возникла порода бесхвостых овчарок — бобтейлов, сохранившаяся и по сей день.
Немалую изобретательность в уклонении от налогов проявляют и граждане нашей страны. В последние годы правительству удавалось получить не более 50-60% от причитающихся ему налогов. Остальное граждане и фирмы всевозможными способами прятали от глаз налоговой инспекции.
В результате для борьбы с укрытием доходов от налогообложения государство вынуждено было даже создать новую службу — налоговую полицию и предоставить ей чрезвычайно обширные права.
К сожалению, в борьбе граждан с налоговыми службами государства победителей — по большому счету — не бывает. Ведь сокращение налоговых поступлений при неослабевающих требованиях к государству дать деньги загоняет правительство в угол, и тогда оно в отчаянии выбирает самый опасный — эмиссионный — способ покрытия своих расходов.
Выпуск (эмиссия) необеспеченных денег. Самый легкий и самый опасный способ «затыкания дыр» в бюджете — выпуск (эмиссия) государством денег сверх реальных потребностей экономики (то есть больше, чем соответствует рассмотренному нами выше уравнению обмена). Конечно, государству, монополизировавшему право на эмиссию денег, нетрудно напечатать дополнительные денежные знаки и выплатить ими повышенную зарплату своим служащим, офицерам, учителям и врачам.
Однако такой способ покрытия бюджетного дефицита подобен финансовому наркотику — он на время снимает боль и тревогу, но затем порождает еще худшую экономическую ситуацию.
Причина проста — общенациональный рынок немедленно определяет истинную цену этим деньгам. Эти деньги избыточны, их слишком много, они слишком легкодоступны — ведь государство пускает их в обращение не в ответ на потребности реальных сделок купли-продажи товаров, а просто путем выплаты зарплаты своим служащим. И естественно, что экономика страны на появление таких избыточных денег реагирует скачком цен или исчезновением товаров с прилавков (если государство попытается установить ограничения на рост цен).
Поэтому избыточная эмиссия денег всегда ведет к инфляции. И из-за этого выигрыш бюджета от избыточной эмиссии денег оказывается очень недолговечным.
Весь мировой опыт свидетельствует: бюджет всегда проигрывает гонку с инфляцией. Ведь его расходы возрастают быстрее, чем суммы налоговых поступлений, зависящие от инфляционного роста доходов налогоплательщиков. Причина этого очевидна: расходы надо осуществлять сегодня и по нынешним ценам, а налоги всегда берутся с доходов вчерашних, сложившихся при старом уровне цен. В итоге дефицит не сокращается, а даже возрастает.
Правда, в России государство пытается сейчас брать налоги авансом, — то есть заранее, до того, как фирма реально получит тот доход, с которого эти налоги причитаются. Нетрудно понять, что такая практика крайне затрудняет жизнь теперь уже коммерческих фирм и еще больше поощряет их изобретательность в деле сокрытия налогов.
Государственные заимствования. Подобно гражданину или хозяйственной организации государство при нехватке денег может их временно занять (одолжить), чтобы превратить бюджетное неравенство снова в тождество, но уже несколько иного вида:
Расходы на покупку Социальные — Поступления + Займы
товаров и услуг трансферты ~ налогов и пошлин
Государство может взять деньги взаймы прежде всего у собственного, то есть государственного, банка. Этот путь использовала в 1992-1994 гг. и Россия.
Например, статья 18 Закона о государственном бюджете России на 1992 г. гласила: «Разрешить Центральному банку Российской Федерации предоставить во втором полугодии 1992 года кредит Министерству финансов Российской Федерации в сумме 544,8 млрд. руб. на покрытие дефицита республиканского бюджета Российской Федерации сроком на 10 лет с погашением равными долями начиная с 1996 года и из расчета 10 процентов годовых...»
Но возможности кредитования государства национальным банком обычно довольно ограниченны. Кроме того, изымая деньги из Центрального банка, государство теряет те доходы, которые оно как владелец этого банка могло бы получить от кредитования частных фирм и банков.
Поэтому выгоднее, оказывается, взять деньги взаймы у граждан и хозяйственных организаций страны. Формы такого одалживания могут быть самыми разными, но чаще это делается путем продажи государственных ценных бумаг.
Государственные ценные бумаги — обязательства государства
вернуть одолженную сумму плюс проценты за использование
этих денег.
Например, в 1994-1996 гг. в России государство активно одалживало деньги путем продажи государственных краткосрочных обязательств (ГКО). Это были ценные бумаги со сроком погашения в три месяца и чрезвычайно высокой доходностью (на уровне, значительно превышавшем даже доходность сберегательных счетов в банках).
Нетрудно понять, что одалживание денег, решая одну проблему — недостаток денег сегодня, немедленно рождает проблему иную — необходимость завтра добыть деньги для расплаты по долгам. Речь идет о том, что заимствование денег рождает государственный долг.
Государственный долг — сумма ссуд, взятых государственными
органами и еще не возвращенных кредиторам.
Государственный долг бывает двух видов:
1) внутренний — перед гражданами, банками и фирмами своей страны, а также иностранцами, купившими ценные бумаги внутренних займов;
2) внешний — перед правительствами, международными банками и финансовыми организациями, предоставившими деньги в заем на основе правительственных соглашений.
Большинство стран мира сегодня живет с большим государственным долгом. Так, в США величина этого долга составляет сейчас 63% к стоимости годового производства товаров и услуг (против 45% 10 лет назад). По тому же пути вынужденно идет сегодня и Россия.
Впрочем, при разумном ведении дел большой государственный долг не разрушает экономику страны и не приводит к острым социально-политическим конфликтам. Иное дело, если привлеченные в долг деньги используются не слишком разумно. Тогда обслуживание государственного долга повисает на бюджете тяжким грузом, и государство оказывается перед нелегким выбором:
1) либо прекратить погашение долга, «заморозить» его до лучших времен;
2) либо для погашения долга сокращать расходы на социальные программы и поддержку национальной экономики.
Очевидно, что любой из этих путей не сулит радости ни руководству страны, ни гражданам.
Предотвратить такую ситуацию можно только проведением очень тщательно продуманной и последовательной государственной экономической политики.